ASYLMAGAZIN 10/2004

Editorial

Liebe Leserinnen und Leser, das europäische Flüchtlingsrecht ist noch nicht umgesetzt und schon arbeiten die Mitgliedstaaten kräftig daran, es außer Kraft zu setzen. Die Innenminister einigen sich grundsätzlich auf die Einrichtung von Auffanglagern in Nordafrika. Italien schiebt hunderte Flüchtlinge direkt nach der Einreise wieder ab, offenbar ohne irgendeine Prüfung von Fluchtgründen. Und Polen, Österreich und die baltischen Staaten möchten Auffanglager in Osteuropa einrichten. Es scheint, als würden manche Innenminister in Sachen Abschottung gegenüber Flüchtlingen jegliches Maß verlieren. Es bereitet Italien und Deutschland keinerlei Kopfzerbrechen, Libyen als sicheren Drittstaat in Betracht zu ziehen. Weder stört es sie, dass das Land keine der wichtigen Konventionen zum Flüchtlingsschutz ratifiziert hat, noch dass die Menschenrechtslage dort selbst sehr schlecht ist. Das gleiche gilt für andere nordafrikanische Staaten, aber auch für Russland oder Weißrussland. Sehr bescheidene Fortschritte sind dagegen in Deutschland festzustellen. Das Zuwanderungsgesetz wird zum Ende des Jahres erstmals die Möglichkeit eröffnen, in Härtefällen entgegen den Regelungen des Aufenthaltsrechts eine Aufenthaltserlaubnis zu gewähren. In den Bundesländern hat die Diskussion über die Umsetzung dieser Härtefallregelung begonnen. Daher freuen wir uns, dass in dieser Ausgabe des ASYLMAGAZINs sich Tim Schröder an die schwierige Aufgabe der Auslegung der Härtefallregelung wagt.

Ihr Ekkehard Hollmann

Nachrichten

Bund

Reparaturgesetz zum Zuwanderungsgesetz
Die Bundesregierung hat ein Gesetz zur Änderung des noch nicht in Kraft getretenen Zuwanderungsgesetzes vorgelegt (BT-Ds 15/3784, 24 S., M5665). Als wesentliche inhaltliche Änderung sieht der Gesetzentwurf die Einrichtung einer Datenbank für aufgefundene Pässe und sonstige Ausweispapiere vor. Damit soll die Zuordnung dieser Dokumente zu Ausländern, die unter falschem Namen gemeldet sind, ermöglicht werden. Das Gesetz beinhaltet ferner redaktionelle Klarstellungen sowie die Anpassung der Verweise an die parallel erfolgte Gesetzgebung der "Hartz IV"-Reformen. Außerdem wird der Anwendungsbereich des Asylbewerberleistungsgesetzes leicht eingeschränkt. Des Weiteren hat die Bundesregierung den Entwurf für die Durchführungsverordnung zum Zuwanderungsgesetz vorgelegt (188 S., M5664). Dieser beinhaltet die Aufenthaltsverordnung, die an die Stelle der bisherigen Durchführungsverordnung zum Ausländergesetz tritt. Ferner werden Änderungen an der Durchführungsverordnung zum Ausländerzentralregistergesetz vorgenommen. Alle Entwürfe bedürfen der Zustimmung des Bundesrates.

Veto des Innenministers gegen Arbeitsmarktzugang für Geduldete
Bundesinnenminister Otto Schily (SPD) hat die Verabschiedung der Verordnungen über den Arbeitsmarktzugang blockiert. Eigentlich hätten die Verordnungen über die Beschäftigung von Ausländern Ende September im Kabinett verabschiedet werden sollen. Jedoch legte Schily sein Veto gegen die bereits abgestimmte Vorlagen ein, da weiterer Beratungsbedarf bestehe. Schily will ein unbefristetes Arbeitsverbot für Geduldete durchsetzen. Der DGB kritisierte Schilys Position als vollkommen unverständlich. Wenn er Geduldeten den Zugang zum Arbeitsmarkt verbiete, verschleudere er Steuermittel und Sozialversicherungsbeiträge. Die Verordnungen sollen mit dem Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes gültig werden. Sie unterscheiden zwischen Ausländern, die bereits im Inland leben (Beschäftigungsverordnung-Inland, 25 S., M5511) und die neu ins Bundesgebiet einreisen (Beschäftigungsverordnung-Ausland, 50 S., M5510).

Prozess im Fall Aamir Ageeb
Vor dem Frankfurter Landgericht hat Ende Dezember die Neuauflage des Prozesses gegen Beamte des Bundesgrenzschutzes (BGS) wegen des Todes des Sudanesen Aamir Ageeb während seiner Abschiebung am 28. Mai 1999 begonnen. Den drei Polizisten wird Körperverletzung mit Todesfolge vorgeworfen. Ageeb war auf dem Flug von Frankfurt nach München vermutlich an den Folgen der Fesselung im Flugzeug erstickt. Anders als in der Erstauflage des Prozesses vor dem Amtsgericht äußerten sich die Angeklagten diesmal zur Sache. Sie berichteten von unzureichenden Lehrgängen über die Flugabschiebung und einem hohen Erwartungsdruck seitens der Vorgesetzen. Einer der Angeklagten begründete das Vorgehen gegen Ageeb im Flugzeug mit der Sorge, der an den Sitz gefesselte Sudanese könnte andere Fluggäste gefährden. Erstmals haben die BGS-Beamten, die als Zeugen über den Abschiebungsvorgang aussagen sollen, von ihrem Dienstherrn eine Aussagegenehmigung auch für die Zeit nach der Tat erhalten. Für Verwunderung beim Vorsitzenden Richter Heinrich Gehrke sorgte allerdings, dass die Akten des BGS mit den dienstlichen Belehrungen über die geltenden Vorschriften zur Flugabschiebung samt der Unterschriften der so belehrten BGS-Beamten vernichtet wurden. Ein bemerkenswerter Vorgang, so Gehrke. Das Amtsgericht hatte den Prozess an das Landgericht verwiesen, da es im Unterschied zur Anklage nicht nur fahrlässige Tötung, sondern das Verbrechen der Körperverletzung mit Todesfolge für möglich hielt.

BVerfG: Rechtsberatungsgesetz einschränkend auslegen
Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, dass die Rechtsberatung durch einen berufserfahrenen Juristen nicht durch das Rechtsberatungsgesetz verboten werden kann. Der Begriff "geschäftsmäßig" des Rechtsberatungsgesetzes müsse verfassungskonform so ausgelegt werden, dass diese Fälle nicht erfasst würden. Angesichts der beruflichen Vorbildung des Beschwerdeführers ein pensonierter Richter sei es bereits fraglich, ob der Schutzzweck des Rechtsberatungsgesetzes überhaupt berührt sei. Außerdem sei bei der Anwendung des Rechtsberatungsgesetzes zu prüfen, ob durch die Veränderung der Lebenswirklichkeit eine einschränkende Auslegung des Anwendungsbereiches des Gesetzes erforderlich sei (BVerfG, Beschluss vom 29.7.2004 - 1 BvR 737/00 - siehe: Sonstige Materialien in diesem Heft, M5580).

Rechtsberatung soll neu geregelt werden
Bundesjustizministerin Brigitte Zypries (SPD) hat einen Gesetzentwurf für ein neues Rechtsdienstleistungsgesetz vorgelegt (85 S., M5666). Das Gesetz soll das Rechtsberatungsgesetz ersetzen und regelt die Erbringung von außergerichtlichen Rechtsdienstleistungen. Der Entwurf sieht vor, dass in der Regel nur zugelassene Rechtsanwälte rechtliche Angelegenheiten Anderer betreuen dürfen. Allerdings soll die unentgeltliche Rechtsberatung im familiären, nachbarschaftlichen oder ähnlich engen Beziehungen erlaubt werden. Darüber hinaus ist die kostenlose Betreuung von Rechtsangelegenheiten durch einen Juristen oder eine Juristin zulässig.

Bischöfe fordern mehr Rechte für Zuwanderer
Die deutschen Bischöfe der römisch-katholischen Kirche haben mehr Rechte für Zuwanderer gefordert. Nötig seien etwa ein erweiterter Familiennachzug und ein leichterer Zugang zum Arbeitsmarkt für bestimmte Gruppen. Das sagte der Vorsitzende der Deutschen Bischofskonferenz, Kardinal Karl Lehmann, anlässlich der Vorstellung des Bischofsworts "Integration fördern Zusammenleben gestalten" auf der Herbstvollversammlung der Bischöfe in Fulda. Der Aufenthaltsstatus von Einwanderern sei häufig gefährdet und wenig integrationsförderlich.

Katholisches Forum zur "Illegalität"
Auf Initiative der Deutschen Bischofskonferenz hat sich ein "Katholisches Forum Leben in der Illegalität" gegründet. Mitglieder sind neben der Deutschen Bischofskonferenz der Deutsche Caritasverband, die Deutsche Malteser gGmbH und der Jesuiten Flüchtlingsdienst. Das Forum verfolgt das Ziel, das Bewusstsein für das Problem "Illegalität" zu vertiefen und humanitäre Lösungen für die Betroffenen zu finden. Nähere Informationen unter www.forum-illegalitaet.de.

Bundesländer

Schleswig-Holstein: Abschiebungsstopp für Härtefälle
Das Innenministerium Schleswig-Holstein hat eine so genannte Vorgriffsregelung zur Härtefallregelung des neuen Aufenthaltsgesetzes erlassen (Erlass vom 9.7.2004, 4 S., M5410). Danach sollen Ausländer, die voraussichtlich unter die Härtefallregelung fallen werden, bis zu einer Entscheidung der Härtefallkommission nicht abgeschoben werden. Das betrifft insbesondere diejenigen, bei denen die Härtefallkommission bereits einen Härtefall angenommen hat. Aus dem Erlass geht zugleich hervor, dass die Landesregierung die bestehende Härtefallkommission als Kommission im Sinne des § 23 a AufenthG neuen Härtefallregelung einsetzen will. Das Gremium, das aus Vertretern von Behörden und von Nichtregierungsorganisationen besteht, könnte dann die Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen in Härtefällen ermöglichen.

Niedersachsen: Petitionsausschuss soll Härtefallkommission sein
Die niedersächsische Regierungskoalition will keine eigene Härtefallkommission einrichten. Stattdessen soll der Petitionsausschuss des Landtages mit Zweidrittelmehrheit der Landesregierung empfehlen können, eine Aufenthaltserlaubnis nach der Härtefallregelung im neuen Aufenthaltsgesetz anzuordnen. Das sieht ein gemeinsamer Antrag der CDU- und der FDP-Fraktionen des Landtags vor. Dagegen sprachen sich die Grünen und die SPD für die Einrichtung einer Härtefallkommission unter Beteiligung von Kirchen, Wohlfahrtsverbänden und Flüchtlingsverbänden aus.

Hessen: Grüne fordern Härtefallkommission
Die Grünen im hessischen Landtag haben die Einrichtung einer Härtefallkommission gefordert. Sie soll aus insgesamt zwölf Vertretern von behördenunabhängigen Institutionen bestehen, zum Beispiel von Kirchen, amnesty international, dem Hessischen Flüchtlingsrat und den Wohlfahrtsverbänden.

Niedersachsen: Landesregierung wegen Flüchtlingspolitik in Kritik
Die Landesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege und der Niedersächsische Flüchtlingsrat haben mit einem gemeinsamen Memorandum die niedersächsische Landesregierung zu einem Kurswechsel in ihrer Flüchtlingspolitik aufgefordert. Die Organisationen zeigten sich besorgt über restriktive Tendenzen, die die Ausgrenzung von Flüchtlingen zur Folge haben könnten. Es sei die Aufgabe der Landesregierung, eine menschenwürdige Unterbringung von Asylsuchenden zu garantieren und die frühzeitige Integration von Flüchtlingen zu ermöglichen. Die Politik trage auch Verantwortung dafür, dass die gesellschaftliche Akzeptanz von Asylsuchenden und Flüchtlingen erhalten bleibe und gefördert werde. "Eine politische Diskussion, die vorrangig auf einzelne Missbrauchsfälle und davon abgeleitete Abschreckung ausgerichtet ist, wird dieser Notwendigkeit nicht gerecht", heißt es in dem Memorandum. Dagegen betonte Innenminister Uwe Schünemann (CDU), dass das Land trotz sinkender Flüchtlingszahlen an seiner Politik der Begrenzung von Zuwanderung festhalten werde.

Hamburg: Ein-Euro-Jobs für Asylsuchende
Asylsuchende in Hamburg sollen künftig für die sogenannten Ein-Euro-Jobs herangezogen werden. Das berichtete die taz am 22. September. Sie sollen vor allem bei der Sauberhaltung von Grünanlagen und öffentlichen Einrichtungen eingesetzt werden.

Europa

Innenminister befürworten Lager außerhalb der EU
Innenminister Otto Schily (SPD) ist mit seiner Idee zur Einrichtung von Auffanglagern für Flüchtlinge in Nordafrika bei seinen europäischen Amtskollegen grundsätzlich auf Zustimmung gestoßen. Vor allem Dänemark, Italien und Polen unterstützten den Plan ausdrücklich, kritischer verhielten sich Schweden und Finnland. Die EU-Justiz- und Innenminister einigten sich bei ihrem Treffen am 1. Oktober in Scheveningen im Grundsatz darauf, fünf Pilotprojekte vorzubereiten. Allerdings sollen die Auffanglager nicht wie von Schily vorgeschlagen Einrichtungen der EU sein, sondern der jeweiligen Partnerländer. Als mögliche Standorte seien Libyen, Tunesien, Algerien, Marokko und Mauretanien vorgesehen. Polen kündigte darüber hinaus an, solche Zentren in Osteuropa aufzubauen. Zuvor hatten bereits Österreich und die drei baltischen Staaten die Einrichtung eines Auffanglagers für tschetschenische Flüchtlinge in der Ukraine befürwortet. Der scheidende EU"=Justizkommissar Antonio Vitorino nannte mehrere Bedingungen: Die betreffenden Staaten müssten die Genfer Flüchtlingskonvention ratifiziert haben. Zudem müsse geklärt werden, welche Rechtsmittel gegen einen ablehnenden Bescheid möglich sind. Schließlich müsse klargestellt werden, wer für die Rückführung abgelehnter Asylbewerber zuständig sei. Die Umsetzung sei daher nur mittelfristig möglich. UN-Flüchtlingskommissar Ruud Lubbers forderte die Minister auf, mehr für den Schutz von Flüchtlingen auch außerhalb der EU zu tun. Notwendig sei etwa, in den Heimatregionen der Flüchtlinge besseren Schutz zu gewährleisten. Für Flüchtlinge, die auf dem Weg nach Europa aufgegriffen würden, müsse "ein praktikables, auf rechtlichen Grundlagen beruhendes Vorgehen entwickelt werden". Dies müsse ein "faires Anerkennungsverfahren unter internationaler Aufsicht" beinhalten. UNHCR dementierte Meldungen, wonach sich die UN-Flüchtlingshilfsorganisation am Aufbau von Lagern in Nordafrika beteiligen wolle. Allerdings wolle UNHCR den Aufbau und die Stärkung von Asylsystemen in Nordafrika fördern. Pro Asyl zeigte sich entsetzt über die Pläne der Minister. Es sei absurd, dass ausgerechnet in den Staaten, in denen schwerste Menschenrechtsverletzungen vorkämen, Opfer von Menschenrechtsverletzungen Schutz finden sollen, heißt es in einer Presseerklärung. Die Innenminster behandelten zudem Pläne, den grenzüberschreitenden Zugriff von Polizei und Geheimdiensten auf bestehende Datensammlungen zu ermöglichen. So sollen ausländische Behörden den gleichen Zugriff auf Visa-Daten, Daten von Asylbewerbern und die beim Grenzübertritt erhobenen Daten erhalten wie die nationalen Behörden.

Buttiglione wirft Fragen auf
Die Haltung des künftigen EU-Kommissars für Migrationsfragen, Rocco Buttiglione, zu aktuellen Fragen der Flüchtlingspolitik ist unklar. Bei einer Befragung durch das Parlament widersprach er Meldungen, er habe den Vorschlag des deutschen Innenministers Otto Schily, Auffanglager für Flüchtlinge in Nordarfika zu errichten, unterstützt. "Die souveränen Staaten auf der anderen Seite des Mittelmeers würden solche Lager gar nicht zulassen", sagte der Italiener laut einem Bericht der taz vom 6. Oktober. Zuvor hatte Buttiglione in Interviews für den Bau von solchen Lagern unter anderem in Libyen plädiert. Widersprüchlich ist auch seine Haltung zu den Massenabschiebungen von der italienischen Insel Lampedusa nach Libyen (siehe hierzu die Meldung zu Italien). "Das Verhalten aller, die auf Lampedusa tätig sind, ist vorbildhaft. Sollte den Menschen das Recht auf einen Asylantrag verweigert werden, bin ich der Erste, der das kritisieren würde", erklärte Buttiglione den Europaparlamentariern.

Studie zum Zusammenhang von legaler und illegaler Migration
Die Kommission hat eine Studie über die Zusammenhänge zwischen legaler und illegaler Migration vorgelegt (KOM(2004) 412, 24 S., M5503). Sie untersucht auf Ersuchen des Europäischen Rates, ob legale Verfahren für die Aufnahme von Migranten die Anreize für illegale Migration mindern. Sie kommt zu dem Ergebnis, dass es Zusammenhänge zwischen legaler und illegaler Migration gibt, diese aber sehr komplex sind. Auch wenn keine Maßnahme für sich genommen eine entscheidende Wirkung habe, könne doch davon ausgegangen werden, dass bestimmte Maßnahmen etwa Aufnahmequoten Wirkung hätten.

Deutschland/Belgien/Schweiz: Erneut Sammelabschiebung vom Hamburger Flughafen
Mitte September sind erneut Flüchtlinge aus mehreren deutschen Bundesländern sowie aus Belgien und der Schweiz vom Hamburger Flughafen abgeschoben worden. Zielländer der Abschiebung von 17 Menschen waren Benin, Togo und Burkina Faso. Das teilte der Hamburger Innensenator mit. Gegen die Abschiebung protestierten etwa 30 Personen in der Abflughalle des Hamburger Flughafens. Einem Bericht der Welt vom 31. August zufolge soll der Flug rund 140 000 Euro Charterkosten verursacht haben. Der Bevollmächtigte der Evangelischen Kirche bei der Bundesrepublik Deutschland und der EU, Prälat Stephan Reimers, hat davor gewarnt, dass Abschiebemaßnahmen im europäischen Verbund auf Kosten der Betroffenen gingen. Er äußerte sich anlässlich eines Fachgesprächs über die "Harmonisierung der Abschiebungsstandards in Europa", zu dem er gemeinsam mit dem Leiter des Katholischen Büros, Prälat Karl Jüsten, eingeladen hatte. Reimers forderte, die "Abschiebebeobachtung" nach dem Vorbild eines weltweit einmaligen Projektes am Düsseldorfer Flughafen auszuweiten.

Italien: Massenabschiebung nach Libyen
Obwohl bislang keine EU-Auffanglager für Flüchtlinge in Nordafrika bestehen, hat Italien Anfang Oktober etwa 800 Bootsflüchtlinge direkt nach ihrer Ankunft auf der Insel Lampedusa nach Libyen ausgeflogen. UNHCR wurde kein Zugang zu den Flüchtlinge gewährt. Sie stammen vermutlich größtenteils aus Nordafrika und Eritrea. Die Aktion ist offensichtlich Teil der von Innenminister Beppe Pisanu angekündigten Politik, den "Zustrom der illegalen Einwanderer auf Null zu bringen". Italien will zudem Zelte und Materialien für den Aufbau von Auffanglagern nach Libyen liefern, außerdem technische Mittel für die Überwachung der Grenze. Voraussetzung dafür ist die Aufhebung des Waffenembargos gegen Libyen. Offiziell begründete die italienische Regierung die Abschiebung mit der Überfüllung der Flüchtlingslager auf Lampedusa. Nicht nur die italienische Opposition und Menschenrechtsorganisationen äußerten Befürchtungen, dass die Sofortabschiebung gegen die Genfer Flüchtlingskonvention verstößt. Auch der Minister Tremaglia von der postfaschistischen Alleanza Nazionale zeige sich besorgt. Bei dem neuen Verfahren könne die Identität und Herkunft der Personen und ihr Anspruch auf Asyl kaum seriös abgeklärt werden, sagte er in einem Interview mit der Zeitung Corriere della Sera. Kritisch äußerte sich auch der Kommissionspräsident der Afrikanischen Union, Alpha Oumar Konare. Die systematische Abschiebung von Menschen könne keine "beständige und lobenswerte Politik" sein, sagte er. Konare forderte die Ursprungs-, Ziel- und Transitländer auf, gemeinsam eine Einwanderungspolitik zu entwickeln. Pro Asyl forderte Außenminister Josef Fischer (Grüne) auf, den italienischen Botschafter einzubestellen und gegen den Völkerrechtsbruch durch den EU-Partnerstaat diplomatisch zu protestieren.

Schweden: Flüchtlingskinder mit rätselhafter Erkrankung
Etwa 150 Flüchtlingskinder liegen mit einer schweren, vermutlich psychosomatischen Erkrankung in schwedischen Krankenhäusern. Die zwischen vier und siebzehn Jahre alten Kinder essen und sprechen nicht mehr, sind inkontinent und völlig apathisch. Das berichtete die taz am 3. August. Wissenschaftliche Studien über den "partieller Funktionverlust" genannten, lebensbedrohlichen Zustand gibt es bislang nicht. Es wird aber vermutet, dass er im Zusammenhang mit den Asylverfahren steht. Die meisten der Patienten warten auf ihre Abschiebung. Bislang sind Erkrankungen dieser Art nur in Schweden dokumentiert. Der Kinderpsychiater Bodegård geht aber davon aus, dass es tausende Kinder dieser Art in Europa gibt. "Es kann nämlich sehr gut sein, dass man darauf in anderen Ländern nur noch nicht so systematisch aufmerksam geworden ist", sagte er. In Schweden haben Flüchtlingskinder und Kinder ohne legalen Aufenthalt Zugang zu psychiatrischer Versorgung.

Spanien: Legalisierung von ausländischen Arbeitskräften
Die spanische Regierung will den Aufenthalt einer großen Anzahl von Ausländern legalisieren. Das berichtete die taz am 14. September. Wer eine Arbeitsvertrag vorweisen kann, soll eine Aufenthaltsgenehmigung erhalten. Das kündigte Arbeits- und Sozialminister Jesus Caldera vor dem Einwanderungsausschuss des Parlaments an.

Schweiz: Erleichterte Einbürgerung abgelehnt
Die Schweizer haben in einer Volksabstimmung zwei Vorlagen zur Einbürgerung abgelehnt. Die Vorlagen sahen vor, Ausländer der "zweiten Generation" den Weg zum schweizer Pass zu erleichtern und der "dritten Generation" automatische die schweizer Staatsangehörigkeit zu verleihen.

Internationales

Rekordtief von Asylanträgen
Die Zahl der Asylanträge in den Industriestaaten ist im ersten Halbjahr 2004 auf den niedrigsten Stand seit 1987 gefallen. Das geht aus einer von UNHCR vorgelegten Statistik für 25 europäische und fünf außereuropäische Staaten hervor. Demnach wurden in den 30 Industriestaaten 180 706 Asylanträge gestellt. Damit war die Zahl der Asylanträge um 22 Prozent niedriger als im Vorjahreszeitraum. In den 20 EU-Staaten, für die Daten vorliegen, sank die Zahl gegenüber dem Vorjahreszeitraum um 16 Prozent. Während die alten EU-Staaten einen deutlichen Rückgang verzeichneten, stieg die Zahl in den sechs erfassten Beitrittsstaaten um 31 Prozent. In Deutschland sank die Zahl im ersten Halbjahr 2004 auf 19 686 Anträge gegenüber 26 362 im Vorjahreszeitraum. Die meisten Asylsuchenden kamen aus der Russischen Föderation, ferner aus Serbien und Montenegro, der Türkei und Indien. Die Zahl von Asylbewerbern aus Irak und Afghanistan nahm weiter ab.

Aus der Beratungspraxis

Prof. Dr. Holger Hoffmann, Kerstin Müller, Bielefeld

Welche Rechte haben Staatenlose?

Palästinenser aus den Autonomiegebieten, zahlreiche Kurden aus Syrien, Eritreer und Äthiopier, viele Menschen aus den "Nachfolgestaaten" des früheren Jugoslawiens oder der früheren Sowjetunion, Kurden mit früherem Wohnsitz im Libanon vielen von ihnen ist eines gemeinsam: Es ist unklar, ob sie eine Staatsangehörigkeit besitzen. Oft bezeichnen sie sich als "staatenlos". Deutsche Ausländerbehörden akzeptieren das jedoch selten und vermerken stattdessen in den Akten "Staatsangehörigkeit ungeklärt". Wie kommt es dazu? Wer gilt als staatenlos? Kann man eine Staatsangehörigkeit auch gegen seinen Willen verlieren? Welche rechtlichen Folgen knüpfen sich daran, dass jemand staatenlos ist und welche Rechtsfolgen ergeben sich, je nachdem, ob eine Person als staatenlos oder ihre Staatsangehörigkeit als "ungeklärt" gilt? Antworten auf diese Fragen sollen im folgenden Text skizziert werden. Dabei geht es zunächst darum, völkerrechtliche Grundbegriffe im Zusammenhang mit Staatenlosigkeit zu erklären. Anschließend werden am Verlauf eines in der Praxis häufigen Verfahrensablaufs typische Problemlagen erläutert.

1. Völkerrechtliche Normen
Ob Staatenlosigkeit oder "ungeklärte Staatsangehörigkeit" besteht, ist zunächst keine ausländer- oder aufenthalts-, sondern eine völkerrechtliche Frage. Sie hat allerdings aufenthaltsrechtliche Konsequenzen gemäß der Rechtsordnung des Staates, in welchem der/die Betroffene sich aufhält.
Eigentlich scheint es ganz einfach: Staatenlos ist eine Person, die keine Staatsangehörigkeit besitzt, weil sie in keinem Staat die hierfür erforderlichen Voraussetzungen erfüllt. Staatenlosigkeit tritt ein, wenn eine Person bei der Geburt keine Staatsangehörigkeit besitzt (z. B. weil die Eltern schon keine Staatsangehörigkeit hatten) oder sie später verliert, ohne eine andere neue Staatsangehörigkeit zu erlangen. Weil ein Staatenloser keine Rechte hat, für die die Staatsangehörigkeit Voraussetzung ist, z. B. keinen diplomatischen Schutz im Ausland in Anspruch nehmen kann, ist Staatenlosigkeit eine international unerwünschte Erscheinung. So enthält beispielsweise das UN-Übereinkommen über die Rechte des Kindes von 1989 ("Kinderkonvention", BGBl II 1989, S. 122) dazu diese Regelungen: Art. 7 Abs. 1 garantiert das Recht eines Kindes, eine Staatsangehörigkeit zu erwerben. Art. 8 Abs. 1 bezeichnet Staatsangehörigkeit als "Teil der Identität des Kindes". Allerdings wird der "Erwerbsvorgang", d. h. wie das Kind die Staatsangehörigkeit erwirbt, in diesem Übereinkommen nicht näher definiert.
Der UN-Pakt über bürgerliche oder politische Rechte (BGBl II 1973, S. 1533 ff.) gibt in Art. 24 Abs. 3 jedem Kind ein Recht, eine Staatsangehörigkeit zu erwerben. Nur ist hier schon unklar, ob ein solcher Anspruch gegen den Staat, in dem der Geburtsort des Kindes liegt, zu richten ist oder gegen den Staat, in dem die Eltern geboren wurden. Ein Recht auf eine Staatsangehörigkeit und ein Verfahren, wie sie zu erlangen sei, ist also völkerrechtlich nicht garantiert, sondern nur das Recht auf den Erwerb einer Staatsangehörigkeit.
Seit 1997 gibt es eine "Europäische Konvention über die Staatsangehörigkeit". Sie wurde von Österreich, Moldawien und der Slowakei ratifiziert, jedoch noch nicht von Deutschland. Diese europäische Konvention erkennt generell an, dass die Bestimmung der Staatsangehörigkeit Sache der Staaten ist (Art. 3) und definiert in Art. 4 verschiedene Prinzipien, auf denen die staatlichen Regelungen basieren sollen, so vor allem, dass jeder das Recht auf eine Staatsangehörigkeit hat und dass Staatenlosigkeit zu vermeiden ist.
Für die Rechtslage in Deutschland ist von den internationalen Pakten am wichtigsten, weil unmittelbar geltendes Recht, das UN-Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen vom 28.9.1954 (BGBl 1976 II, S. 473). Es bestimmt, dass jeder Vertragsstaat dem Staatenlosen mindestens die gleiche Behandlung wie anderen Ausländern gewährt. Darüber hinaus lässt der Aufenthaltsstaat auf mindestens folgenden Gebieten dem Staatenlosen eine ebenso günstige Behandlung zukommen wie seinen eigenen Staatsangehörigen (sog. "Inländergleichbehandlung"): Freiheit der Religionsausübung und des Religionsunterrichts der Kinder, Zugang zu den Gerichten, allgemeine Verteilung rationierter Waren, Volksschulunterricht, öffentliche Fürsorge, Abgaben, Gebühren und Steuern. Auch in weiten Teilen des Arbeitsrechts und der sozialen Sicherheit werden Staatenlose nach diesem Abkommen den jeweils nationalen Staatsangehörigen gleichgestellt.
1977 wurde in Deutschland das Gesetz zur Verminderung der Staatenlosigkeit erlassen (vom 29.6.1977, BGBl I, S. 1101). Es erging in Ausführung des UN-Übereinkommens vom 30.8.1961 zur Verminderung der Staatenlosigkeit (BGBl 1977 II, S. 597) und des Übereinkommens vom 13.9.1973 zur Verringerung der Fälle von Staatenlosigkeit. Es erleichtert die Einbürgerung für Personen, die nach dem Übereinkommen vom 28.9.1954 über die Rechtsstellung der Staatenlosen (BGBl 1976 II, S. 473) staatenlos sind: Staatenlose, die in Deutschland geboren und seit fünf Jahren hier rechtmäßig ansässig sind, erhalten einen Anspruch auf Einbürgerung, wenn sie nicht erheblich bestraft sind und vor Vollendung des 21. Lebensjahres ihre Einbürgerung beantragen.
Halten wir fest: Sowohl völkerrechtlich, als auch nach der deutschen Gesetzgebung soll Staatenlosigkeit grundsätzlich vermindert und anerkannten Staatenlosen in weiten Bereichen "Inländergleichbehandlung" gewährt werden. Ein Recht auf eine Staatsangehörigkeit (noch dazu: die deutsche) besteht aber nur, wenn die Staatenlosigkeit in einem Verwaltungsverfahren festgestellt wurde.

2. Staatenlosigkeit im Asylverfahren
Im Asylverfahren haben Staatenlose in der Regel nur geringe Chancen auf Anerkennung. Zwar benennt die Genfer Flüchtlingskonvention in Art. 1 A Nr. 2 ausdrücklich Staatenlose als mögliche Flüchtlinge. Auch das deutsche Recht geht davon aus (§ 3 AsylVfG). Abzustellen ist dabei nicht auf die drohende Verfolgung im Land, dessen Staatsangehörigkeit der Asylsuchende besitzt, weil diese ja fehlt. Maßgeblich ist vielmehr das Land, in dem er seinen gewöhnlichen Aufenthalt hatte. Da aber viele Staaten Staatenlosen, die in der Regel illegal ausgereist sind und einen Asylantrag stellen, die Rückkehr verweigern, geht die Rechtsprechung in Deutschland davon aus, dass in diesen Fällen der Herkunftsstaat aufgehört hat, Staat des gewöhnlichen Aufenthalts zu sein. Der Asylantrag sei dann auch hinsichtlich der Abschiebungshindernisse nach § 53 AuslG gegenstandslos, denn es sei ausgeschlossen, dass der Staatenlose in das Herkunftsland zurückkehre (OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 27.6.2001 - A 3 S 461/98 - ASYLMAGAZIN 11/2001, S. 39; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 10.7.2003 - 1 C 21.02 - ASYLMAGAZIN 10/2003, S. 34, das ausschließt, dass ohne Prüfung von § 53 AuslG eine Abschiebungsandrohung im Asylverfahren erlassen wird). Auf diese Weise werden vor allem Asylanträge von staatenlosen Kurden aus Syrien abgelehnt.
Es gibt es eine Ausnahme: Wenn die Rückkehrverweigerung durch den Herkunftsstaat an ein asylerhebliches Merkmal, etwa der ethnischen Zugehörigkeit, anknüpft, stellt sie ihrerseits politische Verfolgung dar. Der Staatenlose ist deswegen als Asylberechtigter oder Flüchtling anzuerkennen. Allerdings hilft das der Gruppe der staatenlosen Kurden aus Syrien wenig. Denn die meisten Gerichte gehen davon aus, dass die Rückkehrverweigerung durch Syrien nicht an die kurdische Volkszugehörigkeit anknüpft, sondern an den Umstand der Staatenlosigkeit (vgl. etwa OVG Sachsen, Urteil vom 22.8.2003 - A 4 B 849/02 - ASYLMAGAZIN 1/2004, S. 30; VG Göttingen, Urteil vom 21.4.2004 - 2 A 211/03 - (5 S., M5046); VG Bremen, Urteil vom 17.12.2003 - 1 K 666/02.A - (8S., M4957), VG Gelsenkirchen, Urteil vom 29.12.2003 - 18a K 3168/03.A - (10S., M4636); a. A. VG Magdeburg, Urteil vom 30.1.2003 - 9 A 155/02 MD - ASYLMAGAZIN 6/2003, S. 21).
Zu beachten ist auch die Möglichkeit, dass der Betroffene eine andere Staatsangehörigkeit besitzt, oft ohne es zu wissen. So sind z. B. einige der "staatenlosen" Kurden aus Syrien in Wahrheit türkische Staatsangehörige. Liegen dann etwa bei Yeziden Verfolgungsgefahren hinsichtlich dieses Staates vor, ist eine Asyl- oder Flüchtlingsanerkennung auszusprechen (vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 23.7.2003 - 8 A 3920/02.A - ASYLMAGAZIN 10/2003, S. 26).

3. Feststellung der Staatenlosigkeit durch die Ausländerbehörde
Angenommen, das Asylverfahren wurde erfolglos beendet: Wie geht es dann weiter aufenthaltsrechtlich?
Deutsche Ausländerbehörden neigen dazu, die Bezeichnung "staatenlos" zunächst nicht zu akzeptieren, sondern von "ungeklärter Staatsangehörigkeit" auszugehen. Dabei handelt es sich allerdings um keinen Rechtsbegriff mit Regelungscharakter, aus dem sich Rechtsfolgen ergäben. Vielmehr stellt diese Formulierung nur einen vorläufigen unverbindlichen Hinweis oder einen "vorläufigen Arbeitsbegriff" dar (BVerwG, Urteil vom 25.7.2000 - 9 C 42.99 -). Die Einstufung, die Staatsangehörigkeit einer Person sei "ungeklärt", gilt insbesondere dann, wenn zwar Anhaltspunkte dafür bestehen, dass eine Person die Angehörigkeit eines bestimmten Staates hat, ein hinreichend sicherer Nachweis dafür jedoch fehlt (vgl. Marx, Ausländer- und Asylrecht in der anwaltlichen Praxis, S. 409, Rz. 238). Ob eine Person staatenlos ist oder eine Staatsangehörigkeit besitzt, ist von der örtlich zuständigen Ausländerbehörde in einem Verwaltungsverfahren festzustellen.
Ein praktischer Hinweis: Ein solches Verfahren lässt sich dadurch einleiten, dass man bei der Ausländerbehörde beantragt, einen Reiseausweis gemäß Art. 28 Staatenlosenabkommen zu erteilen. Die Ausländerbehörde muss dann prüfen, ob die Erteilungsvoraussetzung, also Staatenlosigkeit, vorliegt. Aber Achtung: Aus dieser Feststellung folgt noch nicht, dass der/die Betroffene (Geduldete) eine Aufenthaltsgenehmigung erhalten müsste. Auch für geduldete Ausländer kann Staatenlosigkeit festgestellt werden. Eine Aufenthaltsgenehmigung (bisher am häufigsten bei Staatenlosen: Aufenthaltsbefugnis gemäß § 30 AuslG, künftig: Aufenthaltserlaubnis gemäß § 25 Abs. 5 AufenthG) wird nach den ausländerrechtlichen Vorschriften erteilt (Einzelheiten siehe unten 4).
Zunächst wird die Ausländerbehörde in aller Regel eine kurzbefristetete Duldung ausstellen aus der "pädagogisch-psychologischen" Erwägung heraus, dass man so den/die Betroffene(n) veranlassen könne, sich um Klärung von Staatsangehörigkeit und Identität bei den Behörden und diplomatischen Vertretungen des/der in Betracht kommenden Staaten des früheren Aufenthaltes zu bemühen. Dies gilt insbesondere, wenn damit der Hinweis verknüpft wird, ohne Vorlage entsprechender Papiere werde weder die Duldung verlängert, noch komme die Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung in Betracht, weil die Passpflicht (§ 4 AuslG bzw. § 3 Abs. 1 AufenthG) nicht erfüllt werde.
Auch wenn der Betroffene früher eine Staatsangehörigkeit besaß etwa der früheren Bundesrepublik Jugoslawien, in der die heutigen Staaten Bosnien-Herzegowina, Kroatien, Mazedonien, Slowenien und Serbien und Montenegro enthalten waren, oder der Sowjetunion, die zahlreiche heute selbständige Staatsgebilde vereinigte , darf die Ausländerbehörde nicht ohne Weiteres die Staatsangehörigkeit eines Nachfolgestaates unterstellen. Vielmehr funktioniert deren Staatsangehörigkeitsrecht in aller Regel so, dass die "neue" Staatsangehörigkeit des Nachfolgestaates nur erwarb, wer zu einem bestimmten Stichtag auf dem Staatsgebiet seinen Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt besaß oder bei Aufenthalt im Ausland bis zu einem bestimmten Zeitpunkt die Staatsangehörigkeit des "Nachfolgestaates" ausdrücklich beantragte. Lagen beide Voraussetzungen nicht vor, war die (frühere) Staatsangehörigkeit verloren und keine neue an deren Stelle getreten. Auch wenn noch ein (abgelaufener) Nationalpass existiert, welcher die frühere Staatsangehörigkeit bestätigt, hilft das nicht weiter: Mit dem früheren Staat ist dessen Staatsangehörigkeit rechtlich untergegangen. Die Ausländerbehörde muss die Frage aufklären, ob die Staatsangehörigkeit des neuen Staates erworben wurde, etwa durch Einschaltung des Auswärtigen Amtes oder der diplomatischen Vertretung des Nachfolgestaates. Dabei sind die rechtlichen Vorschriften des jeweils in Betracht kommenden Staates zur Staatsangehörigkeit sowie die Anwendung und Auslegung dieser Vorschriften durch die Behörden und Gerichte des jeweiligen (Nachfolge-)Staates zu beachten. Die Behörde darf sich nicht auf eine bloße "Plausibilitätsprüfung" beschränken (BVerwG, InfAuslR 1996, 21).
Zwar treffen den Ausländer Mitwirkungspflichten bei der Aufklärung von Identität und Staatsangehörigkeit heranziehen. So kann man beispielsweise aufgefordert werden, bei der Vertretung des Staates, dessen Staatsangehörigkeit man möglicherweise besitzt, vorzusprechen (§ 70 Abs. 4 Satz 1 AuslG bzw. § 82 Abs. 1 AufenthG). Eine solche Verfügung könnte auch mit unmittelbarem Zwang durchgesetzt werden, also z. B. durch Vorführung bei der "vermutlich" zuständigen Botschaft. Die Erteilung oder Verlängerung einer Duldung darf davon jedoch nicht abhängig gemacht werden. Vielmehr setzt deren Erteilung nur voraus, dass Duldungsgründe i. S. d. § 55 AuslG (neu: § 60 a Abs. 2 AufenthG) vorliegen, d. h. eine Abschiebung aus tatsächlichen (z. B. Passlosigkeit oder generelle Aufnahmeverweigerung des Herkunftsstaates) oder rechtlichen (z. B. § 53 AuslG bzw. § 60, Abs. 27 AufenthG oder Art. 1, 2 oder 6 GG) Gründen unmöglich ist. Ob dies der Fall ist, hat nicht der Ausländer, sondern die Behörde zu klären und zu entscheiden.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besteht keine Verpflichtung oder Obliegenheit dazu, dass ein Ausländer seine Staatenlosigkeit beseitigt. Vielmehr sei es Aufgabe der deutschen Ausländerbehörde, beispielsweise aus einer Änderung der politischen Verhältnisse im ehemaligen Heimatland, Konsequenzen zu ziehen. Die Möglichkeiten dazu habe sie durch Steuerung des Aufenthaltsrechts (BVerwG, Urteil vom 17.6.1996, InfAuslR 1997, S. 58).
Eine Grenze findet die Mitwirkungspflicht insbesondere dort, wo ein Hoheitsakt eines anderen Staates gefordert wird. Die Ausländerbehörde darf dem Ausländer, dessen Staatsangehörigkeit als "ungeklärt" angesehen wird, nicht auferlegen, ein Einbürgerungs-, Feststellungs- oder sonstiges staatsangehörigkeitsrechtliches Verfahren durch Antrag gegenüber den Behörden des Staates, in dem er sich früher aufgehalten hat, einzuleiten und dadurch seine "Staatenlosigkeit" zu beenden. Wenn der Betroffene, der Staatenlosigkeit geltend macht, von der Botschaft eines in Betracht kommenden Staates aufgefordert wird, einen Antrag zu stellen, um überprüfen zu können, ob er die Staatsangehörigkeit besitzt und er diesen Antrag unterlässt, kann allerdings die Weigerung, das zu tun, im Rahmen einer Ermessensentscheidung über die Aufenthaltsgewährung in Deutschland zum Nachteil des Ausländers berücksichtigt werden (BVerwG, InfAuslR 1999, 106 f.).
Weigert sich die Auslandsvertretung, Staatsangehörigkeitsbescheinigung, Reiseausweis oder Pass auszustellen, kann der betreffende Ausländer nicht als Staatsangehöriger des Staates angesehen werden. Lässt sich nach Ausschöpfung aller Erkenntnismittel seine Staatsangehörigkeit nicht aufklären, ist von der Staatenlosigkeit auszugehen (Marx, a. a. O., S. 411, Rz. 244).
Beispiel: Ein Kurde, der behauptet, staatenlos zu sein, der aber selbst (oder dessen Eltern) im Libanon gelebt hat, kann zulässigerweise von der Ausländerbehörde aufgefordert werden, bei der Botschaft des Libanon vorzusprechen, um dort klären zu lassen, ob er die libanesische Staatsangehörigkeit besitzt. Da im Libanon zeitweise "Sammeleinbürgerungen" aufgrund von Einbürgerungsanträgen erfolgten, die oftmals Jahre und sogar Jahrzehnte zuvor gestellt worden waren, ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass eine libanesische Staatsangehörigkeit besteht. Dies muss geprüft werden. Reagieren die libanesischen Behörden oder die libanesische Botschaft in Deutschland auf diesen Antrag über längere Zeit (absehbare Dauer: i. d. R. sechs Monate) nicht, ist die Ausländerbehörde berechtigt, den/die Betroffenen aufzufordern, bei der türkischen diplomatischen Vertretung vorzusprechen und dort klären zu lassen, ob eine türkische Staatsangehörigkeit besteht. Bleibt auch dieses Prüfverfahren ergebnislos, ist von Staatenlosigkeit auszugehen, da kein anderer Staat in Betracht kommt, dessen Staatsangehörigkeit der Ausländer/die Ausländerin erworben haben kann (zur besonderen Situation staatenloser Kurden aus Syrien s. Theresia Wolff, Rechtsprechungsfokus "Staatenlose Kurden aus Syrien", in ASYLMAGAZIN 10/2002, S. 10).
Schwierig gestalten sich derartige Verfahren bei Personen aus dem früheren Jugoslawien, deren Eltern an verschiedenen Orten des damaligen Jugoslawien gelebt haben und an diesen Orten, die heute möglicherweise in unterschiedlichen Staaten liegen, Kinder zur Welt gebracht haben: Dann muss in jedem in Betracht kommenden Staat ein entsprechendes Prüfungsverfahren durchgeführt werden. Der Unterzeichner hatte in eigener Praxis einen Fall zu betreuen, in dem derartige Prüfverfahren für eine Familie sieben Jahre dauerten, ohne dass von den kroatischen, bosnischen, mazedonischen oder serbisch-montenegrinischen Behörden abschließende Feststellungen zur jeweiligen Staatsangehörigkeit getroffen wurden. Auch die Einschaltung des Auswärtigen Amtes ergab lediglich die Mitteilung der jeweiligen Ministerien, dass die Angelegenheit bearbeitet werde. Dass die Mandanten mit diesen Auskünften nicht zufrieden waren (und den Anwalt, der ja für sie nichts erreicht hat, wechselten), ist nachvollziehbar.

4. Rechtliche Folgen bei "ungeklärter Staatsangehörigkeit" bzw. Staatenlosigkeit
Bleiben Personen mit "ungeklärter" Staatsangehörigkeit auf Dauer nur geduldet in Deutschland? Gemäß § 8 Abs. 1 Ziff. 4 AuslG wird die Aufenthaltsgenehmigung auch bei Vorliegen der Voraussetzungen eines Anspruchs versagt, wenn die Identität oder Staatsangehörigkeit des Ausländers ungeklärt ist und er keine Berechtigung zur Rückkehr in einen anderen Staat besitzt (Ausnahme: § 9 Abs. 1 Ziff. 3 AuslG). Als Nachfolgeregelung bestimmt ab Januar 2005 der neue § 5 Abs. 1 Ziff. 1 a AufentG, dass die Erteilung eines Aufenthaltstitels in der Regel voraussetzt, dass die Passpflicht erfüllt wird und die Identität und falls er nicht zur Rückkehr in einen anderen Staat berechtigt ist die Staatsangehörigkeit des Ausländers geklärt ist. Also: Ohne Klärung der Staatsangehörigkeit keine Aufenthaltsgenehmigung jedenfalls in der Regel. Der Staat will die Ausländer so mit allem Nachdruck veranlassen, sich um die Klärung ihrer Staatsangehörigkeit zu bemühen. Wenn dies erfolglos bleibt, wird solange wie eben möglich keine Aufenthaltsgenehmigung erteilt, sondern der Aufenthalt nur geduldet.
Wird Staatenlosigkeit nach langwierigem Prüfverfahren "positiv" festgestellt und liegt bereits ein rechtmäßiger Aufenthalt vor (z. B. weil man aufgrund einer Eheschließung mit einem/einer Deutschen eine Aufenthaltserlaubnis erhalten hat oder die Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis gemäß § 30 AuslG vorlagen), greift Art. 28 Satz 1 des Abkommens zur Verminderung der Staatenlosigkeit: Dann besteht ein Anspruch, einen Reiseausweis von Deutschland zu bekommen. Gemäß Art. 28 S. 1 des Abkommens stellen die Vertragsstaaten den Staatenlosen, die sich rechtmäßig in ihrem Hoheitsgebiet aufhalten, Reiseausweise aus, die ihnen Reisen außerhalb dieses Hoheitsgebiets gestatten, es sei denn, dass dem zwingende Gründe der Staatssicherheit oder der öffentlichen Ordnung entgegenstehen.
Im neuen Recht wird voraussichtlich bei "anerkannt Staatenlosen" die Aufenthaltserlaubnis gemäß § 25 Abs. 3 und Abs. 5 AufenthG erteilt werden: Dies kann geschehen, wenn die Ausreise aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen unmöglich ist und mit dem Wegfall der Ausreisehindernisse in absehbarer Zeit nicht zu rechnen ist. Sie soll erteilt werden, wenn die Abschiebung seit 18 Monaten ausgesetzt ist. Sie darf nur erteilt werden, wenn der Ausländer unverschuldet an der Ausreise gehindert ist. Nach der Definition in § 25 Abs. 5 S. 4 AufenthG liegt Verschulden insbesondere vor, wenn der Ausländer falsche Angaben macht oder über seine Identität oder Staatsangehörigkeit täuscht oder zumutbare Anforderungen zur Beseitigung der Ausreisehindernisse nicht erfüllt. Legt man diese Definition zugrunde, ist die Weigerung der Behörden all jener Staaten, die als frühere Aufenthaltsstaaten in Betracht kommen und theoretisch Identitäts- oder Staatsangehörigkeitspapiere ausstellen könnten, dies aber trotz entsprechender Bemühungen des Betroffenen unterlassen, als "unverschuldet" zu werten.
Nach Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ist der Aufenthalt legal, so dass spätestens dann ein Anspruch auf Ausstellung eines Reisepasses für Staatenlose gemäß Art. 28 Satz 1 des Staatenlosenübereinkommens besteht. Doch auch, wer sich nur geduldet in Deutschland aufhält, kann einen Reiseausweis erhalten: Gemäß Art. 28 Satz 2 des Staatenlosenübereinkommens können die Vertragsstaaten jedem anderen in ihrem Hoheitsgebiet befindlichen Staatenlosen einen solchen Reiseausweis ausstellen; danach sollen sie insbesondere wohlwollend die Möglichkeit prüfen, solche Reiseausweise denjenigen in ihrem Hoheitsgebiet befindlichen Staatenlosen auszustellen, die von dem Land, in dem sie ihren rechtmäßigen Aufenthalt haben (d. h. früher hatten) keinen Reiseausweis erhalten können. Gefordert ist also eine behördliche Ermessensentscheidung und die Praxis zeigt, dass die Behörden von ihrem Ermessen nur sehr selten zugunsten der Betroffenen Gebrauch machen.
Und eines ist in jedem Falle zu beachten: Die Erteilung eines Reiseausweises und die damit verbundene Feststellung, dass ein Ausländer staatenlos ist, legalisiert den Aufenthalt nicht, d. h. die Erteilung eines Reiseausweises führt nicht "automatisch" zu einer Aufenthaltsgenehmigung. Man kann geduldet sein und trotzdem einen Reiseausweis nach dem Staatenlosenabkommen erteilt bekommen.
Das Bundesverwaltungsgericht hat im Wesentlichen in Fällen kurdischer Volkszugehöriger aus dem Libanon und von Palästinensern entwickelt, unter welchen Vorausetzungen und nach welchen "zumutbaren" Bemühungen und Mitwirkungshandlungen Reiseausweise gemäß des Staatenlosenabkommens zu erteilen sind. Leider ist aus der Praxis zu berichten, dass Behörden von dieser Möglichkeit in der Vergangenheit zurückhaltend Gebrauch machten und die Rechtsprechung nur zögerlich zur Kenntnis nahmen. Es verspricht aber durchaus Aussicht auf Erfolg, in derartigen Fällen gerichtlichen Rechtsschutz zu suchen.

5. Staatenlosigkeit nach Rücknahme der deutschen Staatsangehörigkeit
In der Rechtsprechung der jüngsten Vergangenheit wurde mehrfach folgende Fallkonstellation problematisiert: Nach der Heirat mit einem deutschen/einer deutschen Staatsangehörigen wurde dem Ausländer/der Ausländerin zunächst die deutsche Staatsangehörigkeit verliehen. Dies setzte den Verzicht auf die frühere Staatsangehörigkeit voraus. Stellte sich später heraus, dass die Einbürgerung erschlichen war, weil beispielsweise über den (Noch-)Bestand der ehelichen Lebensgemeinschaft zum Zeitpunkt der Einbürgerung getäuscht worden war, und wurde deswegen die Einbürgerungsentscheidung zu Recht von der Behörde zurückgenommen, waren die Betroffenen staatenlos: Sie hatten ja auf ihre frühere (ausländische) Staatsangehörigkeit verzichtet, um in Deutschland eingebürgert werden zu können.
Inzwischen liegt höchstrichterliche Rechtsprechung dazu vor: Wenn die Ausländerbehörde von einer fortbestehenden ehelichen Lebensgemeinschaft eines Ausländers ausgeht, dieser Sachverhalt jedoch tatsächlich nicht gegeben ist, wurde zum Zeitpunkt der Einbürgerung ein unzutreffender Sachverhalt zugrundegelegt. Damit war die Einbürgerung rechtswidrig. Sie kann nach den Grundsätzen von § 48 VwVfG also Ermessen zurückgenommen werden (BVerwG, Urteil vom 9.9.2003 - 1 C 6.03 - AuAS 2004, S. 15). Das Bundesverwaltungsgericht führt für Fälle einer "Scheinehe" aus, dass in aller Regel Gesichtspunkte fehlen, die ein Absehen von der Rücknahme der Einbürgerung rechtfertigen könnten. Zugunsten solcher Einbürgerungsbewerber, die ihre Einbürgerung "erschleichen", bestehe weder ein Ermessensspielraum noch seien Ermessenserwägungen bei der Entscheidung über die Rücknahme der Einbürgerung erforderlich. Insbesondere könne sich in diesem Fall der Ausländer nicht auf Vertrauensschutz berufen. In dem entschiedenen Fall war es zudem so, dass der Kläger, der ehemals türkischer Staatsangehöriger war, nach Auskunft des Generalkonsulats seine türkische Staatsangehörigkeit auf Antrag wieder erhalten konnte, so dass er durch Rücknahme der Einbürgerung nicht dauerhaft staatenlos wurde (auch VGH Hessen, Urteil vom 3.12.2001 - 12 UE 2451/01 -, in dem es um einen pakistanischen Kläger ging, der eine Doppelehe gleichzeitig mit einer deutschen Frau in Deutschland und einer pakistanischen Ehefrau in Pakistan geführt hatte).

7. Ausweisung und Abschiebung
Bei Personen, deren Staatenlosigkeit positiv festgestellt ist, richtet sich der Ausweisungsschutz nach Art. 31 Abs. 1 des Staatenlosenübereinkommens. Diese Bestimmung ist inhaltlich identisch mit Art. 32 Abs. 1 der Genfer Konvention, d. h. eine Ausweisung darf nur aus Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung erfolgen in Ausführung einer Entscheidung, die in einem durch gesetzliche Bestimmung geregelten Verfahren ergangen ist. Dem Staatenlosen wird gestattet, Beweise zu seiner Entlastung beizubringen, Rechtsmittel einzulegen und sich vor den zuständigen Behörden vertreten zu lassen. Außerdem ist eine angemessene Frist zu gewähren, um ihm zu ermöglichen, in einem anderen Land um rechtmäßige Aufnahme nachzusuchen. Weitergehende Umsetzungen hat der deutsche Gesetzgeber bisher unterlassen.
Die Ausländerbehörde muss vor der Abschiebung klären, ob das Land des früheren Aufenthaltes des Staatenlosen rechtlich zur Rückübernahme verpflichtet oder faktisch zur Rückübernahme bereit ist. Anderenfalls führt die fehlende Angabe eines aufnehmenden Zielstaates dazu, dass Abschiebungsandrohung rechtswidrig ist (BayVGH, InfAuslR 1994, S. 30). Die Rechtsprechung hat aber in aller Regel keine Bedenken gegen die Abschiebung eines Staatenlosen in das Land seiner früheren Staatsangehörigkeit, selbst ohne dass vorher geklärt ist, ob dieser "Zielstaat" tatsächlich bereit zur Übernahme ist. Erst wenn mehrmals erfolglos Abschiebungsversuche durchgeführt worden seien, entstehe als "Rechtsreflex" das in § 55 Abs. 2 AuslG geregelte Abschiebungshindernis einer tatsächlichen Unmöglichkeit der Abschiebung (vgl. Marx, a. a. O., S. 408, Rz. 234).
Bei Personen ungeklärter Staatsangehörigkeit muss die Behörde, bevor sie die Abschiebung androht, im Einzelnen darlegen, warum sie die Staatsangehörigkeit nicht klären konnte. Maßgeblich berücksichtigen muss sie dabei die Auslegung und tatsächliche Anwendung des Staatsangehörigkeitsrechts durch den in Betracht gezogenen Zielstaat. Misslingt die Klärung auch unter Einschaltung des Auswärtigen Amtes, ist eine Verfügung nicht vollziehbar, da es keinen "Zielstaat" für die Abschiebung gibt. Dementsprechend muss wenigstens fortdauernd eine Duldung erteilt werden. Eine Integration in die deutsche Gesellschaft (Arbeitsmarkt, soziale Sicherungssysteme, Spracherwerb) wird so faktisch dauerhaft bei Personen ungeklärter Staatsangehörigkeit verhindert.
Sie sind eben in Deutschland ungern gesehen. Ihre Fälle werden daher mit "ganz spitzen Fingern" angefasst.

8. Zusammenfassung
Wird bei einem Ausländer/einer Ausländerin, der/die sich legal in Deutschland aufhält, von der zuständigen Ausländerbehörde Staatenlosigkeit positiv festgestellt, kann sich die betroffene Person auf das Abkommen zur Verminderung von Staatenlosigkeit berufen und einen Reiseausweis gemäß Art. 28 beanspruchen. Eine Aufenthaltsgenehmigung ist damit allerdings nicht "automatisch" verbunden. Gemäß des Staatenlosenabkommens kann auch bei nur geduldetem Aufenthalt durch eine behördliche Ermessensentscheidung ein Reiseausweis ausgegeben werden.
Ungeklärte Staatsangehörigkeit ist kein Rechts-, sondern nur ein vorläufiger Arbeitsbegriff. Intensive und nachdrückliche Mitwirkung bei der Klärung der Staatsangehörigkeit kann seitens der Ausländerbehörde vom Betroffenen gefordert werden. Leistet er sie nicht, kann dies zu seinem Nachteil ausgelegt werden. Leistet er sie und bleibt er ergebnislos, weil die angesprochenen anderen Staaten keine positive Entscheidung zur Staatsangehörigkeit treffen, ist von Staatenlosigkeit auszugehen. Für die Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung gelten jedoch die regulären ausländerrechtlichen Voraussetzungen, d. h. Staatenlosigkeit oder "ungeklärte Staatsangehörigkeit" bewirken keine Erleichterungen oder Vereinfachungen.

Beiträge zum Zuwanderungsgesetz

Tim Schröder, Berlin

Die Härtefallregelung im neuen Zuwanderungsgesetz

Die in den vergangenen Jahren häufig und zu Recht erhobene Forderung nach der Einführung einer bundesweiten Härtefallregelung wurde zuerst im - nicht in Kraft getretenen - Zuwanderungsgesetz 2002 durch den Gesetzgeber übernommen und nun mit einigen nicht unbedeutenden Änderungen in das Zuwanderungsgesetz 2004 im § 23 a AufenthG aufgenommen. Im folgenden Beitrag werden die Grundkonzeption und, soweit bereits ersichtlich, wesentliche auslegungsbedürftige Fragen dieser Härtefallregelung vorgestellt. Auf viele Streitfragen kann allerdings aus Platzgründen nur ansatzweise eingegangen werden. Nach § 23 a AufenthG kann vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländern abweichend von den Bestimmungen des Aufenthaltsgesetzes eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden, wenn ein Härtefall vorliegt. Die Feststellung, dass ein Härtefall vorliegt, kann nur von einer Härtefallkommission im Sinne des Aufenthaltsgesetzes getroffen werden. Damit wird sich die Rolle der Härtefallkommissionen als gesellschaftliche Kontrollorgane ändern: Sie werden nicht länger reaktiv tätig sein und das Handeln bzw. Unterlassen der Verwaltung bei der Anwendung des geltenden Rechts überprüfen, sondern vielmehr aktiv und jenseits der "normalen" Vorschriften für die Erteilung von Aufenthaltstiteln die Initiative ergreifen können. Im Wesentlichen müssen drei Voraussetzungen erfüllt sein, um zu einem Aufenthaltsrecht zu erlangen: Das Bundesland muss zunächst eine Härtefallkommission eingerichtet haben. Die Härtefallkommission muss einen Einzelfall als Härtefall einstufen und ein entsprechendes Ersuchen an die landesrechtlich zuständige Stelle richten. Diese Stelle muss sodann anordnen, dass ein Aufenthaltstitel erteilt wird. § 23 a AufenthG ist allerdings etwas unglücklich formuliert und vermischt die drei Voraussetzungen.

I. Anwendungsbereich
Bevor auf die Einzelheiten der Voraussetzungen für die Erteilung eines Aufenthaltstitels nach der neuen Härtefallregelung eingegangen wird, sind einige Fragen ihres persönlichen und zeitlichen Anwendungsbereichs zu erörtern, die sich aus ihrer Formulierung und wegen einer flankierenden Regelung des Zuwanderungsgesetzes ergeben. Eine Beschränkung des persönlichen Anwendungsbereichs der Härtefallregelung ergibt sich aus § 23 a Abs. 1 S. 1 AufenthG: Danach ist sie nur in Bezug auf solche Ausländer anwendbar, die vollziehbar ausreisepflichtig sind. Vollziehbar ausreisepflichtig ist im Prinzip jeder Ausländer, der keinen Aufenthaltstitel (mehr) hat (§§ 58 Abs. 2 i. V. m. § 50 Abs. 1 AufenthG), wobei wie im alten Recht die Duldung kein Aufenthaltstitel ist (§ 60 a Abs. 3 AufenthG). Allerdings ist § 23 a Abs. 1 S. 1 AufenthG insofern nicht frei von Widersprüchen, als er nicht nur ein Abweichen von den Voraussetzungen für die Erteilung eines Aufenthaltstitels zulässt, sondern auch ein Abweichen von den Vorausetzungen für dessen Verlängerung. Dies kann wiederum nur sinnvoll sein, wenn (noch) ein Aufenthaltstitel vorhanden ist. Etwas unklar ist, ob § 23 a AufenthG angewendet werden kann, wenn ein Ausländer zwar vollziehbar ausreisepflichtig ist, aber sicher oder möglicherweise nach anderen Bestimmungen des Aufenthaltsgesetzes ein Aufenthaltsrecht oder die Aussetzung der Abschiebung erreichen könnte. Der Wortlaut des § 23 a AufenthG gibt nichts her, um eine Subsidiarität dieser Vorschrift gegenüber anderen Bestimmungen des Aufenthaltsgesetzes anzunehmen. Im Gegenteil ist es nach dem Wortlaut gerade unerheblich, ob der Ausländer die Ausreisepflicht auch ohne die Anwendung der Härtefallregelung abwenden könnte, solange er nur in dem Zeitpunkt, in dem er sich an eine Härtefallkommission wendet, vollziehbar ausreisepflichtig ist. Eine andere Frage ist allerdings, ob in solchen Fällen ein Härtefall vorliegen wird. Die Bestimmungen des § 23 a AufenthG gelten nicht unbefristet. Nach Art. 15 Abs. 4 des Zuwanderungsgesetzes treten sowohl § 23 a AufenthG als auch die auf ihm beruhenden landesrechtlichen Rechtsverordnungen am 31. Dezember 2009 außer Kraft. Ein einleuchtender sachlicher Grund für diese zeitliche Befristung der Härtefallregelung des Aufenthaltsgesetzes erschließt sich allerdings nicht. Der Übergangscharakter, den § 23 a AufenthG dadurch erhält, kann darauf hindeuten, dass er vermeintlich nur der Abwicklung von Altfällen dienen soll. Da aber das Zuwanderungsgesetz keinen grundsätzlichen Wechsel in der Ausgestaltung des deutschen Ausländerrechts gebracht hat, dürften auch in Zukunft noch neue Härtefälle auftreten, die wiederum mit den allgemeinen Vorschriften des Ausländerrechts nicht befriedigend gelöst werden können. Die zeitliche Befristung der Härtefallregelung des § 23 a AufenthG ist daher unsinnig.

II. Härtefallkommissionen
Aus der gesetzlichen Neuregelung in § 23 a AufenthG ergibt sich ohne Weiteres die entscheidende Rolle von Härtefallkommissionen bei der Erteilung von Aufenthaltstiteln in Härtefällen: Die Einrichtung einer Härtefallkommission in dem Bundesland, in dem sich ein ausreisepflichtiger Ausländer aufhalten muss, ist notwendige Voraussetzung für die Anwendung der Härtefallregelung. Eine weitere Voraussetzung ist, dass die Kommission gerade durch eine landesrechtliche Rechtsverordnung eingerichtet wurde. Dies ist für die bereits bestehenden Härtefallkommissionen von Bedeutung, für deren Tätigkeit eine solche Verordnung bislang nirgends vorhanden ist.

1. Einrichtung einer Härtefallkommission
Für die in § 25 Abs. 4 a AufenthG 2002 vorgesehenen Härtefallkommissionen wurde aufgrund der Formulierung der Vorschrift teilweise angenommen, dass alle Bundesländer zur Einrichtung einer solchen Kommission verpflichtet seien. Es ist abzusehen, dass eine entsprechende Diskussion auch zur neuen Härtefallregelung entstehen wird. Für eine Verpflichtung der Bundesländer zur Einrichtung von Härtefallkommissionen mag vielleicht sprechen, dass andernfalls eine gespaltene Rechtslage entstünde: Während Ausländer in einigen Bundesländern von dort existierenden Härtefallkommissionen profitieren könnten, hätten Ausländer in anderen Bundesländern eine solche Chance nicht. Ob diese absehbare Ungleichbehandlung allerdings einen verfassungswidrigen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 GG) darstellt, ist auch wegen der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eher zweifelhaft: In einem föderalen Staat wie der Bundesrepublik herrscht in den einzelnen Gliedstaaten (Bundesländern) stets eine gewisse faktische und rechtliche Ungleichheit. Eher gegen eine Verpflichtung der Bundesländer spricht auch der Wortlaut des § 23 a Abs. 2 S. 1 AufenthG, wonach die Länder - bloß - ermächtigt und nicht auch verpflichtet werden, eine Härtefallkommission einzurichten. Im Ergebnis spricht daher wohl - leider - mehr dafür, nicht eine rechtliche Verpflichtung, sondern nur eine nicht erzwingbare politische Verpflichtung zur Einrichtung von Härtefallkommissionen anzunehmen. Wird hingegen eine Härtefallkommission eingerichtet, macht § 23 a AufenthG den Bundesländern keine Vorgaben darüber, aus welchen Personen bzw. aus welchen Vertretern gesellschaftlicher und beruflicher Organisationen oder staatlicher Institutionen sich eine Härtefallkommission zusammensetzen muss. Die Regelung dieser Frage bleibt damit den einzelnen Bundesländern vorbehalten. Wenn aber der Zweck der Härtefallregelung nicht verfehlt werden soll, müssen Vertreter nichtstaatlicher Organisationen zumindest paritätisch beteiligt werden. Dies gilt sowohl für die Zusammensetzung als auch für die Ausübung der Stimmrechte. Außerdem ergibt sich aus der Formulierung des Gesetzes, dass die Kommission zwingend aus mehreren Personen bestehen muss.

2. Verfahren vor der Härtefallkommission
Welche Verfahrensschritte eine Härtefallkommission bei der Befassung mit einem bestimmten Einzelfall im Einzelnen einzuhalten hat, bestimmt § 23 a AufenthG nicht. Die in § 23 a Abs. 1, 2 AufenthG enthaltenen Vorschriften lassen sich entweder bereits der Einleitung eines Verfahrens zuordnen oder betreffen erst die Entscheidung der Kommission. Damit können die Bundesländer, wie § 23 a Abs. 2 S. 1 AufenthG auch ausdrücklich bestätigt, das Verfahren zwischen Einleitung und Entscheidung weitgehend frei nach ihren eigenen Vorstellungen regeln.

3. Anrufung der Härtefallkommission
Nicht unwesentlich für die Praxis ist die Frage, wie Härtefallkommissionen von möglichen Härtefällen Kenntnis erlangen und wer verlangen kann, dass sich eine Härtefallkommission mit einem möglichen Härtefall befasst. § 23 a Abs. 2 S. 2 AufenthG legt fest, dass eine Härtefallkommission "ausschließlich" im Wege der Selbstbefassung tätig wird. § 23 a Abs. 2 S. 3 AufenthG ergänzt, dass Dritte die Befassung einer Kommission mit einem bestimmten Einzelfall nicht verlangen können. Diese Bestimmungen muss man wohl so verstehen, dass nur die Härtefallkommission selbst bestimmt, ob sie einen bestimmten Einzelfall im Hinblick auf das Vorliegen eines Härtefalls untersucht. Damit ergibt sich im Umkehrschluss, dass sämtliche außenstehenden Personen und Institutionen eine Härtefallkommission nicht dazu anhalten können, sich mit einem Einzelfall zu beschäftigen. Die Einführung dieses Grundsatzes der Selbstbefassung, der in der Härtefallregelung 2002 nicht enthalten war, dürfte wohl nur die bisherige Praxis der Härtefallkommissionen kodifizieren. Ob allerdings bereits das einzelne Mitglied einer Härtefallkommission die Befassung mit einem Einzelfall verlangen kann oder nur eine Gruppe von Mitgliedern, dürften ebenso die Bundesländer entscheiden können wie ggf. die an diese Gruppe zu stellenden Anforderungen (etwa Mindestquorum, Einrichtung eines Vorprüfungsausschusses etc.). In der Praxis kann eine Härtefallkommission aber nicht ohne externe Anstöße sinnvoll arbeiten: Kenntnis von bestimmten Einzelfällen wird sie vielfach nur erlangen, wenn sich die betroffenen Ausländer oder ihre Vertreter an die Kommission wenden. Von Antragsrechten wird man zwar nicht sprechen können, sondern nur von Anregungen, aber dies war auch schon in der bisherigen Praxis nicht anders. In jedem Fall sollten die Bundesländer aber in den zu erlassenden Rechtsverordnungen zwei Punkte ausdrücklich regeln. Zum einen muss sichergestellt werden, dass jeder betroffene Ausländer überhaupt eine realistische Chance hat, sich an die Härtefallkommission zu wenden. Dies setzt die Einrichtung einer Geschäftsstelle o. ä. voraus und gewährleistet, dass nicht wie in der bisherigen Berliner Praxis persönliche Beziehungen zu Mitgliedern der Kommission maßgeblich sind. Zum anderen sollte geregelt werden, wer außer den betroffenen Personen selbst und ihren gesetzlich oder rechtsgeschäftlich bestimmten Vertretern eine Befassung der jeweiligen Härtefallkommission mit einem bestimmten Einzelfall anregen kann.

III. Härtefälle
Ist eine Härtefallkommission in einem Bundesland eingerichtet, ist weitere Voraussetzung für die Erteilung eines Aufenthaltstitels nach der Härtefallregelung, dass die Kommission nach der Befassung mit einem bestimmten Einzelfall ein im Gesetz ausdrücklich so bezeichnetes Härtefallersuchen an die nach Landesrecht zuständige Stelle richtet (§ 23 a Abs. 1 S. 1 AufenthG).

1. Feststellungen der Härtefallkommission
Ein Härtefallersuchen wird eine Härtefallkommission nur abgeben, wenn sie zuvor Tatsachen festgestellt hat, nach denen der untersuchte Einzelfall einen Härtefall darstellt. Dies soll der Fall sein, wenn dringende humanitäre oder persönliche Gründe die weitere Anwesenheit des Ausländers im Bundesgebiet rechtfertigen (§ 23 a Abs. 2 S. 4 AufenthG). Dabei können nach § 23 a Abs. 2 S. 3 AufenthG Dritte eine bestimmte Entscheidung der Kommission nicht verlangen. Daraus ergibt sich zwanglos, dass die Kommission bei ihrer Tätigkeit unabhängig agiert und insbesondere politischen Weisungen nicht Folge leisten darf. Ob sich die Unabhängigkeit auch auf das Abstimmungsverhalten der einzelnen Kommissionsmitglieder erstreckt, die wohl zum Teil ex officio als Behördenmitarbeiter in der Kommission entsandt werden, ist fraglich. § 23 a Abs. 2 S. 4 AufenthG unterscheidet zwischen humanitären und persönlichen Gründen. Dabei reicht nach dem Wortlaut der Vorschrift aus, dass nur einer der beiden Gründe vorliegt. Der Begriff des humanitären Grundes wird im Aufenhaltsgesetz nicht definiert, obwohl er auch an anderen Stellen verwendet wird (§ 6 Abs. 1, § 22, § 23 Abs. 1, § 25 Abs. 4, § 29 Abs. 3, § 60 a Abs. 1 AufenthG). Der Begriff des persönlichen Grundes ist aus dem Ausländergesetz bislang nicht bekannt, im Aufenthaltsgesetz wird er nur noch in § 25 Abs. 4 verwendet. Welcher Bedeutungsunterschied allerdings zwischen humanitären und persönlichen Gründen bestehen soll, ist unklar: Ein Härtefall wird nur aus Gründen angenommen werden können, die sich gerade auf den betroffenen Ausländer beziehen. Gleichzeitig wird man nicht annehmen können, dass alle nur irgendwie mit der Person des betroffenen Ausländers zusammenhängenden - also persönlichen - Gründe bei der Prüfung eines Härtefalls erheblich sind. Es spricht daher auch angesichts der insgesamt nicht besonders sorgfältigen Formulierung des § 23 a AufenthG nicht viel dafür, hier von einer bewusst durch den Gesetzgeber vorgenommenen Differenzierung auszugehen. Vielmehr sind humanitäre und persönliche Gründe nur verschiedene Aspekte einer Bewertung des Einzelfalls, die daher im Wege einer Gesamtbetrachtung ermittelt und berücksichtigt werden sollten. Eine Differenzierung zwischen inlandsbezogenen und zielstaatsbezogenen Gründen nimmt § 23 a AufenthG dabei aus guten Gründen nicht vor, sie darf daher auch nicht durch die Bundesländer eingeführt werden. Nach § 23 a Abs. 2 S. 4 AufenthG müssen die humanitären oder persönlichen Gründe auch dringend sein. Sinnvoll erscheint, für eine Definition zunächst auf die Folgen einer Aufenthaltsbeendigung abzustellen: Der Ausländer muss bei einer Aufenthaltsbeendigung besonders schwerwiegende Nachteile zu befürchten haben. Dies allein wird aber eine Dringlichkeit wohl nicht begründen können, wenn dem Ausländer noch andere rechtliche Wege als die Anrufung einer Härtefallkommission offenstehen. Hier kommt ein Antrag auf Erteilung einer Duldung ebenso in Betracht wie ein Antrag nach § 25 Abs. 5 AufenthG oder die Stellung eines - erfolgversprechenden - Asylerstantrags bzw. Folgeantrags. Fraglich ist auch, ob humanitäre oder persönliche Gründe auch dann gerade als dringende Gründe berücksichtigt werden können, wenn sie z. B. im Rahmen eines Asylverfahrens entweder bereits von einer Behörde oder einem Gericht inhaltlich geprüft wurden oder zwar vorgetragen wurden, aber wegen verspäteter Beibringung nicht geprüft, sondern präkludiert wurden. Hier ist aber zu berücksichtigen, dass im Rahmen der Härtefallregelung von den allgemeinen Voraussetzungen für die Erteilung eines Aufenthaltstitels gerade abgewichen werden darf. Ein Härtefallersuchen ist also weder durch andere rechtliche Möglichkeiten des Betroffenen noch durch vorhergehende asyl- oder ausländerrechtliche Entscheidungen ausgeschlossen.

2. Ausschlussgründe
§ 23 a Abs. 1 S. 3 AufenthG enthält einen Ausschlussgrund für die Anwendung der Härtefallregelung. Danach soll die Annahme eines Härtefalls in der Regel ausgeschlossen sein, wenn der Ausländer "Straftaten von erheblichem Gewicht" begangen hat. Diese Entscheidung des Gesetzgebers wird man wohl als solche akzeptieren müssen, doch bedarf sie in verschiedener Hinsicht einer einschränkenden Auslegung. Zunächst können nur rechtskräftige Verurteilungen entscheidend sein und nicht mehr oder weniger konkretisierte Verdachtsumstände. Daneben müssen stets mehrere Straftaten vorliegen. Weiterhin müssen alle Straftaten auch "erheblich" gewesen sein, was bloße Vergehen etwa ausländerrechtlicher Art ausschließen dürfte. Schließlich darf auch das Vorliegen solcher erheblicher Straftaten nicht zu einer verkürzten Prüfung des Härtefalls führen: Da die Annahme eines Härtefalls nur "in der Regel" ausgeschlossen ist, können Ausnahmefälle vorliegen, bei denen trotz erheblicher Straftaten ein Ersuchen der Härtefallkommission erfolgen sollte. Die daher gebotene Abwägung kann sinnvoll nur vorgenommen werden, wenn auch die für ein Ersuchen sprechenden Umstände ermittelt und gewürdigt worden sind. Weitere Ausschlussgründe sind in § 23 a AufenthG nicht enthalten. Eine Anwendung anderer im Aufenthaltsgesetz enthaltener Versagungs- oder Ausschlussgründe ist zwar nach dem Wortlaut des § 23 a Abs. 1 S. 1 AufenthG nicht ausgeschlossen: Er erlaubt ein Abweichen von Erteilungs- und Verlängerungsvoraussetzungen des Gesetzes, nicht ein Abweichen von Versagungs- und Ausschlussgründen (etwa § 10 Abs. 3 S. 2 AufenthG). Doch sind Versagungs- und Ausschlussgründe stets auch negative Erteilungsvoraussetzungen und stehen somit der Anwendung des § 23 a AufenthG nicht im Wege. Fraglich ist allerdings, ob landesrechtlich zusätzliche Ausschlussgründe eingeführt werden dürfen. § 23 a Abs. 2 S. 1 AufenthG ermächtigt die Landesregierungen insoweit dazu, "Ausschlussgründe" zu bestimmen. Allerdings geht aus der Systematik der Regelung hervor, dass die Einführung zusätzlicher Ausschlussgründe nur dann zulässig sein kann, wenn diese Ausschlussgründe nicht bereits an anderer Stelle im Aufenthaltsgesetz vorhanden sind: Nach § 23 a Abs. 1 S. 3 AufenthG schließt ein Ausschlussgrund bereits die Annahme eines Härtefalls aus, andererseits erlaubt § 23 a Abs. 1 S. 1 AufenthG erst bei Annahme eines Härtefalls das Abweichen von den Bestimmungen des Aufenthaltsgesetzes. Ein Abstellen auf allgemeine Ausschlussgründe würde damit die gesetzlich festgelegte Kompetenzverteilung zwischen Härtefallkommission und der die Erteilung des Aufenthaltstitels anordnende Landesstelle unterlaufen. Für die Einführung zusätzlicher landesrechtlicher Ausschlussgründe bleiben somit nur einige verfahrensrechtliche Aspekte, etwa das Verhältnis zur Anrufung eines Petitionsauschusses oder die wiederholte Antragstellung vor einer Härtefallkommission.

3. Ersuchen der Härtefallkommission
Ist eine Härtefallkommission - nach dem landesrechtlich festgelegten Verfahren - zu dem Ergebnis gekommen, dass ein bestimmter Einzelfall als Härtefall einzustufen ist, stellt sich die Frage, ob sie dann in jedem Fall verpflichtet ist, ein entsprechendes Härtefallersuchen an die landesrechtlich bestimmte Stelle zu richten. Der Wortlaut des § 23 a AufenthG lässt dies offen. Allerdings dürfte die Frage kaum praxisrelevant werden, da eine Härtefallkommission, wenn sie kein Ersuchen an die landesrechtlich bestimmte Stelle richten will, auch keinen Härtefall angenommen haben wird.

4. Rechtsschutz gegen die Härtefallkommission
Wenn eine Härtefallkommission entweder nach der Befassung mit einem Einzelfall nicht vom Vorliegen eines Härtefalls ausgeht oder bereits die Befassung ablehnt, stellt sich die Frage nach der Möglichkeit gerichtlichen Rechtsschutzes. Die in diesem Zusammenhang gelegentlich erwähnte Vorschrift des § 23 a Abs. 1 S. 4 AufenthG ist hier nicht einschlägig, da sie nur den Rechtsschutz gegen den Empfänger eines Härtefallersuchens betrifft, nicht den Rechtsschutz gegen die Härtefallkommission selbst. Einschlägig ist vielmehr § 23 a Abs. 2 S. 3 AufenthG, wonach Dritte keine Befassung mit einem bestimmten Einzelfall und auch keine bestimmte Entscheidung der Härtefallkommission verlangen können. Diese Formulierung bedeutet indes wohl nicht, dass gerichtlicher Rechtsschutz ausgeschlossen wäre. Das Verfahren vor der Härtefallkommission ist nämlich - weil § 23 a Abs. 1 S. 4 AufenthG nicht einschlägig ist - offensichtlich auf den Schutz der individuellen Interessen der einzelnen Antragsteller ausgerichtet. Diese haben daher zumindest ein Recht auf Prüfung, ob die Härtefallkommission sich mit dem Einzelfall befassen will und ggf. auch auf Prüfung, ob die Voraussetzungen für die Annahme eines Härtefalls vorliegen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass das Ersuchen der Kommission nur einen Zwischenschritt hin zur Erteilung eines Aufenthaltstitels darstellt. Ohne ein positives Ersuchen kann nämlich der Aufenthaltstitel in keinem Fall erteilt werden. Sollte eine Härtefallkommission daher kein Ersuchen an die landesrechtlich zuständige Stelle richten wollen, darf diese Stelle überhaupt nicht tätig werden, kann also ihre Untätigkeit auch nicht gerichtlich angegriffen werden. Das bedeutet, dass in solchen Fällen wenigstens die negative Entscheidung der Härtefallkommission angreifbar sein muss. Wenn man dem folgen will und eine grundsätzliche gerichtliche Überprüfbarkeit der Tätigkeit von Härtefallkommissionen annimmt, stellt sich die Frage nach dem Prüfungsmaßstab. § 23 a Abs. 2 S. 3 AufenthG legt nahe, dass nur eine eingeschränkte Überprüfung möglich ist. In diese Richtung weist auch § 23 a Abs. 2 S. 4 AufenthG, wonach die Entscheidung für ein Härtefallersuchen die Feststellung dringender humanitärer oder persönlicher Gründe (lediglich) voraussetzt. Nach dieser Formulierung muss wohl die Feststellung solcher Gründe nicht zwingend auch zu einer Entscheidung für ein Härtefallersuchen führen. Ob der Härtefallkommission Ermessen eingeräumt ist oder es sich um einen Beurteilungsspielraum handelt, ist unklar, kann aber offen bleiben: In beiden Fällen können vor Gericht wohl nur solche Fehler der Härtefallkommission gerügt werden, die den Verfahrensablauf betreffen. Dies betrifft etwa sachfremde Erwägungen oder eine oberflächliche, nicht sorgfältige Ermittlung und Bewertung individueller Umstände des Einzelfalls.

IV. Anordnungsbefugnis
Kommt eine Härtefallkommission zu dem Ergebnis, dass in einem Einzelfall eine bestehende Ausreisepflicht einen Härtefall im Sinne des § 23 a AufenthG konstituiert, wird sie ein entsprechendes Härtefallersuchen an die oberste Landesbehörde des betreffenden Bundeslands (§ 23 a Abs. 1 S. 1 AufenthG, in der Regel wohl das jeweilige Innenministerium) bzw. an die von der Landesregierung bestimmte andere Stelle(n) (§ 23 a Abs. 2 S. 1 AufenthG) richten. Diese Stelle darf dann - und nur dann - anordnen, dass dem betreffenden Ausländer ein Aufenthaltstitel erteilt wird. Der Empfänger einer solchen Anordnung wird im Gesetz nicht genannt, es dürfte sich dabei aber um die zuständige Ausländerbehörde handeln. Diese hat keinerlei Prüfungsspielraum, sondern muss der Anordnung Folge leisten.

1. Entscheidungskriterien
Die zuständige Stelle darf nach dem Wortlaut des § 23 a Abs. 1 S. 1 AufenthG anordnen, dass einem Ausländer eine Aufenthaltserlaubnis erteilt wird. Diese Formulierung begründet ein Ermessen der zuständigen Stelle, das sie nach dem Zweck der Vorschrift und ohne sachfremde Erwägungen ausüben muss. Dabei hat sie die für und gegen die Anordnung sprechenden öffentlichen und privaten Interessen zu berücksichtigen und abzuwägen, nicht dagegen die Feststellungen der Härtefallkommission inhaltlich zu überprüfen. Allerdings wird man sich fragen müssen, ob denn überhaupt noch öffentlichen Interessen gegen eine Anordnung sprechen können, wenn zuvor schon die Härtefallkommission dringende humanitäre oder persönliche Gründe für gegeben erachtet hat, die einen weiteren Aufenthalt des Ausländers in Deutschland rechtfertigen. Gefahren für die öffentliche Sicherheit können es jedenfalls kaum sein, weil ihr Vorliegen wegen § 23 a Abs. 1 S. 3 AufenthG wohl meist schon das Vorliegen eines Härtefalls ausschließen wird. Ein möglicherweise entgegenstehendes öffentliches Interesse nennt § 23 a Abs. 1 S. 2 AufenthG in Form der Unterhaltssicherung. Sollte diese Ausnahme nicht einschlägig sein, wird das Ermessen der zuständigen Stelle wohl im Regelfall "auf Null" reduziert sein und nur noch eine rechtmäßige Entscheidung in Betracht kommen, nämlich die Anordnung der Erteilung eines Aufenthaltstitels.

2. Berücksichtigung der Unterhaltssicherung
Nach § 23 a Abs. 1 S. 2 AufenthG kann die zuständige Stelle bei der Entscheidungsfindung berücksichtigen, ob der Lebensunterhalt des betroffenen Ausländers gesichert ist. Eine solche Unterhaltssicherung kann zum einen durch eigene Mittel des Ausländers gewährleistet sein. Zum anderen kann sich eine andere Person oder Institution bereit erklären, alle aus dem weiteren Aufenthalt des Ausländers entstehenden Kosten der öffentlichen Hand zu übernehmen (§ 68 AufenthG). Hier wird allerdings zu berücksichtigen sein, dass eine Unterhaltssicherung nach beiden Varianten nicht willkürlich und "nur im Einzelfall" verlangt werden darf, also nicht in jedem Fall, in dem der Ausländer seinen Unterhalt nicht selbst oder mit Hilfe durch Dritte bestreiten kann.

3. Rechtsschutz gegen unterlassene Anordnungen
Die letzte Frage ist, ob für den Fall, dass die für die Anordnung zuständige Stelle keine Anordnung ausspricht, eine gerichtliche Überprüfung und Korrektur dieses Ergebnisses möglich ist. Nach § 23 a Abs. 1 S. 4 AufenthG steht die Befugnis (der zuständigen Stelle) zur Aufenthaltsgewährung ausschließlich im öffentlichen Interesse und begründet keine eigenen Rechte des Ausländers. Hintergrund dieser Formulierung ist der letztlich in Art. 19 Abs. 4 GG verankerte Grundsatz, dass gerichtlicher Rechtsschutz gegen den Staat nur möglich ist, wenn nicht nur Individualinteressen einzelner Personen betroffen sind, sondern gerade auch subjektive Rechte. Subjektive Rechte wiederum werden vom Staat in Gesetzen gewährt - oder eben nicht. Will man daher gegen die Entscheidung der zuständigen Stelle vor Gericht ziehen, muss man gegen den Wortlaut von § 23 a AufenthG argumentieren, dass die Vorschrift subjektive Rechte der faktisch betroffenen Personen begründet. Dann nämlich wäre Rechtsschutz wegen Art. 19 Abs. 4 GG möglich. Eine solche Argumentation kann zum einen auf eine gängige Definition des Begriffs des "subjektiven Rechts" abstellen. Nach dieser Definition begründet eine Rechtsvorschrift ein subjektives Recht, wenn sie dem Einzelnen faktische Vorteile bringt und diese Vorteile auch gesetzlich gewollt sind. Es dürfte unbestritten sein, dass die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für einen Ausländer vorteilhaft ist. Dieser Vorteil ist wohl auch gesetzlich gewollt, denn sonst hätte der Gesetzgeber keine Härtefallregelung verabschiedet: Es profitiert ja gerade außer den betroffenen Ausländern niemand von der Härtefallregelung, insbesondere nicht das mysteriöse "öffentliche Interesse". Begründet somit § 23 a AufenthG ein subjektives Recht, ist auch der Rechtsschutz gegen die zuständige Stelle möglich. Daneben spricht aber auch eine systematische Interpretation von § 23 a AufenthG sehr deutlich für die Möglichkeit gerichtlichen Rechtsschutzes: Eine gerichtliche Klage gegen ein unterlassenes Härtefallersuchen ist ohne Weiteres möglich (s. o.). Wenn aber bereits dieser verfahrensrechtliche Zwischenschritt justitiabel ist, muss auch der Verfahrensabschluss - nämlich die unterlassene Anordnung durch die zuständige Stelle - gerichtlich angefochten werden können. Andernfalls wäre gerichtlicher Rechtsschutz gegen die Härtefallkommission zwar möglich, aber völlig sinnlos. Man wird dem Gesetzgeber wohl kaum unterstellen können, er habe sinnlose Regeln schaffen wollen.

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