Die Informationsberatung zur Asylrechtsprechung wird vom Europäischen Flüchtlingsfonds gefördert.
Liebe Leserinnen und Leser,
das Bundesverfassungsgericht hat über das Zustandekommen des Zuwanderungsgesetzes
verhandelt. Eine Entscheidung bis zum Ende des Jahres wurde zugesagt. Damit
hätte sich ein Eilantrag erübrigt, der das In- Kraft-Treten des Gesetzes
vorläufig aufschieben könnte.
Nichtsdestotrotz ist durch das Verhalten der Politik in dieser Sache bereits
jetzt ein großer Schaden entstanden. Die Praxis – von den Länderinnenministerien
über Ausländerbehörden, Beratungsstellen bis hin zu den Betroffenen
– ist tief verunsichert. Durchführungsverordnungen liegen immerhin
als Entwürfe vor, Verwaltungsvorschriften noch gar nicht. Es ist zu befürchten,
dass die Probleme der Umsetzung der neuen Rechtslage – falls das Gesetz
verfassungsgemäß zustande gekommen ist – die betroffenen Ausländerinnen
und Ausländer belasten werden. Zumindest wird das drohende Chaos in den
Ausländerbehörden zu einer schleppenden Bearbeitung von Anträgen
führen. Auch wenn man den Mitarbeitern der Ausländerbehörden
das nicht vorwerfen kann, sollten bestehende Rechtspositionen in geeigneten
Fällen notfalls mit Hilfe einer Untätigkeitsklage durchgesetzt werden.
Denn die Ausländerinnen und Ausländer haben weder die Unfähigkeit
der Politik, sich zu einigen, noch die mangelhafte Vorbereitung der Verwaltung
auf die neue Rechtslage zu vertreten.
In diesem Zusammenhang möchte ich einen Hinweis von RA Hofmann (Aachen)
an Sie weiter geben: Nach einem Beschluss des BVerfG von 1999 folgt aus dem
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass eine beschlossene Altfall-
oder Härtefallregelung auch dann, wenn sie noch nicht in Kraft getreten
ist, ein Abschiebungshindernis für den betroffenen Personenkreis bewirkt.
Das gelte auch, wenn der Beschluss der konkreten Regelung unmittelbar bevorsteht
(Beschluss vom 24.2.1999 - 2 BvR 283/99 - 3 S., R641). Dieser Gedanke müsste
auf die bevorstehende Rechtsänderung durch das Zuwanderungsgesetz übertragbar
sein.
Ekkehard Hollmann
In eigener Sache
Unser Informationsangebot ist auf die Zusendung von relevanten Dokumenten
– gerichtliche Entscheidungen, Länderinformationen, Erlasse u.s.w.
– angewiesen. Wir möchten daher allen Leserinnen und Lesern, die uns
in der Vergangenheit Dokumente zugesandt haben, herzlich danken. Wir hoffen
auch für die Zukunft auf Ihre Mithilfe. Bitte senden Sie relevante Dokumente
– möglichst als Kopie oder in elektronischer Form – an:
Informationsverbund Asyl / ZDWF
Königswinterer Straße 29
53227 Bonn
E-Mail: zdwf-@t-online.de
BVerfG entscheidet dieses Jahr über Zuwanderungsgesetz
Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgericht hat am 23. Oktober über das
verfassungsgemäße Zustandekommen des Zuwanderungsgesetzes verhandelt.
Der Vorsitzende des Senats, Vizepräsident Winfried Hassemer, sicherte eine
Entscheidung noch vor Ende des Jahres zu.
Presseberichten zufolge waren die Signale, die die Mitglieder des Senats während
der Verhandlung aussendeten, uneinheitlich. Verfassungsrichter Udo Di Fabio,
Berichterstatter in diesem Verfahren, nannte die Ausführungen des Berliner
Staatsrechtlers Hans Meyer, der die Position der Bundesregierung vertrat, “innovativ”,
andere Mitglieder des Gerichts reagierten dagegen auf die Position des Vertreters
der Antragsteller, des Bonner Staatsrechtlers Josef Isensee, skeptisch. Überwiegend
wird nicht mit einer einstimmigen Entscheidung der acht Verfassungsrichter gerechnet.
Würde der Senat mit vier zu vier Stimmen entscheiden, wäre der Antrag
abgelehnt und das Zuwanderungsgesetz würde in Kraft treten.
Entwürfe für neue Rechtsverordnungen
Die Bundesregierung hat Ende September Entwürfe für mehrere Durchführungsverordnungen
zum Zuwanderungsgesetz vorgelegt.
Die Verordnung zur Durchführung des Zuwanderungsgesetzes soll eine Aufenthaltsverordnung,
die an die Stelle der Durchführungsverordnung des Ausländergesetzes
und weiterer Verordnungen tritt, sowie eine Änderung der AZRG-Durchführungsverordnung
beinhalten (139 S., M2621). Die Ausländerbeschäftigungsverordnung
soll die Arbeitsgenehmigungsverordnung ersetzen (16 S., M2620).
Die Verordnung über Integrationskurse für Ausländer soll den
Rahmen für die mit dem Aufenthaltsgesetz neu geschaffenen Integrationskurse
bestimmen (27 S., M2624). Während
die Ausländerintegrationskursverordnung und die Durchführungsverordnung
zum Zuwanderungsgesetz nur mit Zustimmung des Bundesrates erlassen werden können,
kann das Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung die Ausländerbeschäftigungsverordnung
ohne diese Zustimmung erlassen.
Flüchtlingspolitik im rot-grünen Koalitionsvertrag
Die rot-grüne Bundesregierung hat ein “Jahrzehnt der Integration”
ausgerufen. Das geht aus dem Koalitionsvertrag der neuen Regierung hervor.
Die Parteien wollen das Zuwanderungsgesetz zügig umsetzen. Die Anwendungshinweise
und Verwaltungsvorschriften sollen “den humanitären Zielsetzungen
und den neuen flüchtlingsrechtlichen Anerkennungskriterien des Gesetzes
voll entsprechen”. Zugleich soll aber die Ausreisepflicht von “Nicht-Bleibeberechtigten
konsequent durchgesetzt” werden. Nach zwei Jahren wollen die Koalitionäre
die Erfahrungen mit der neuen Rechtslage auswerten.
Die Integration von neu zugewanderten Ausländern soll durch die Integrationskurse
gewährleistet werden. Die Koalition will dazu eine ausreichende Ausstattung
der Kurse einschließlich Kinderbetreuung sicherstellen. Darüber hinaus
wolle man sich auch um die “nachholende Integration von bereits in Deutschland
lebenden Migrantinnen und Migranten und von Ausländern mit humanitären
Aufenthaltsrecht bemühen”. Die Entwicklungschancen von Kindern und
Jugendlichen sollen besonders gefördert werden, soweit ihnen “nach
dem Zuwanderungsgesetz ein Aufenthaltsrecht zusteht”. Der Bundesinnenminister
kann in Zusammenarbeit mit UNHCR zur Lösung von humanitären Einzelfällen
ca. 500 Personen pro Jahr aus dem Ausland aufnehmen. UNHCR hatte Deutschland
gebeten, ein kleines Kontingent von Flüchtlingen aus dem Ausland aufzunehmen,
was andere Staaten bereits jetzt regelmäßig tun. Dieses kommt zum
Beispiel dann in Frage, wenn ein Flüchtling im Erstaufnahmeland nicht mehr
in Sicherheit ist.
Die Bundesregierung will sich außerdem dafür einsetzen, dass sich
die Harmonisierung der europäischen Flüchtlings- und Einwanderungspolitik
auf hohen menschen- und flüchtlingsrechtlichen Standards gründet.
Pro Asyl stellt Forderungen an Bundesregierung
Anlässlich des Tags des Flüchtlings hat Pro Asyl Erwartungen an die
neue Bundesregierung für eine humane Flüchtlingspolitik formuliert.
Pro Asyl forderte eine Bleiberechtsregelung für Menschen mit langjährigem
geduldetem Aufenthalt. Das Zuwanderungsgesetz biete für diese Menschen
– entgegen der Beschlusslage der SPD – keine Integrationsperspektive,
heißt es in einer Pressemitteilung.
Beim Bundesamt fürchtet Pro Asyl den “Beginn einer Eiszeit”.
Der starke Rückgang der Anerkennungsquoten sei dem Einfluss des Bundesinnenministeriums
auf die Anerkennungspraxis geschuldet. Pro Asyl forderte daher klare und nicht
restriktive Regelungen für ein faires und gründliches Asylverfahren
und die Weisungsunabhängigkeit der Einzelentscheider bei der Beurteilung
der Glaubwürdigkeit.
Bezüglich der europäischen Asylpolitik fordert Pro Asyl eine bessere
Abstimmung zwischen dem Innen- und dem Außenministerium. Die Grünen
sollten verhindern, dass das Innenministerium weiter Richtlinienentwürfe
der EU-Kommission sabotiert, die sich an internationalen Standards orientierten.
Durch eine Kampagne unter dem Titel “Hier geblieben! Recht auf Bleiberecht”
versucht Pro Asyl seiner Forderung Gehör zu verschaffen.
Berlin: Abgeordnetenhaus fordert Aufnahme von Roma als Kontingentflüchtlinge
Das Berliner Abgeordnetenhaus hat Ende September den Senat aufgefordert, sich
für ein Bleiberecht langjährig in Deutschland lebender Roma einzusetzen.
Der Antrag der grünen Fraktion begründet diese Forderung mit der rassistischen
Verfolgung, die Angehörige dieses Volkes während der nationalsozialistischen
Herrschaft erlitten haben. Ähnlich wie die Aufnahme von Menschen jüdischen
Glaubens aus Osteuropa als Kontingentflüchtlinge müsse auch ein Versuch
der Wiedergutmachung an den Roma unternommen werden, die in Deutschland Zuflucht
vor erneuter Verfolgung und Diskriminierung suchen.
(Antragstext: LT-Drucksache 15/353, 2 S., M2658)
Brandenburg: Umstrittene Besucherbücher in Wohnheimen
Das Führen von sog. Besucherbüchern in Asylbewerberunterkünften
ist rechtswidrig. Darauf wies der Landesbeauftragte für Datenschutz Brandenburg
in einem Schreiben an den Landesflüchtlingsrat hin.
In Brandenburg werden in vielen Asylbewerberunterkünften die persönlichen
Daten von Besuchern erfasst und aufbewahrt. Zu diesem Zweck werden die Besucher
aufgefordert, ihre Identitätspapiere beim Betreten der Unterkunft abzugeben.
Für diese Praxis gibt es nach Auffassung des Datenschutzbeauftragten keine
Rechtsgrundlage. Sie könne weder auf das Brandenburgische Polizeigesetz
noch auf das Asylverfahrensgesetz oder die Strafprozessordnung gestützt
werden.
Hamburg: Kirchliche Einrichtungen greifen Senat an
Zum Tag des Flüchtlings hat die Arbeitsgemeinschaft Kirchliche Flüchtlingsarbeit
in Hamburg schwere Vorwürfe gegen die Flüchtlingspolitik des Senats
erhoben. Bei der Unterbringung, der Abschiebungspolitik, der Entscheidungspraxis
der zentralen Ausländerbehörde, der Betreuung von Kinderflüchtlingen
und weiteren Fragen würden alarmierende Zustände erreicht, heißt
es in einer Pressemitteilung. Die kirchlichen Flüchtlingsunterstützer
kritisierten vor allem die Senatspolitik, die auf die Zerschlagung der Begleitung
von Flüchtlingen hinauslaufe. Es etabliere sich ein Politikverständnis,
das Flüchtlinge generell unter ordnungspolitischen Vorzeichen behandelt
wissen wolle und nicht in die für Betreuung und Beratung notwendige soziale
Kompetenz zu investieren beabsichtige.
In einem Papier legt der Zusammenschluss von verschiedenen kirchlichen Einrichtungen
seine Position zur aktuellen Flüchtlingspolitik in Hamburg dar (www.hamburgasyl.de).
Berlin: Xenion-Prozess vertagt
Der Prozess gegen den Leiter der Berliner Beratungsstelle für traumatisierte
Flüchtlinge und Folteropfer Xenion, Dietrich Koch, ist einem Bericht der
FR vom 16.10.2002 zufolge am ersten Verhandlungstag Mitte Oktober auf unbestimmte
Zeit vertagt worden. Nach Aussage des Verteidigers, Rüdiger Jung, benötigt
das Gericht weitere Unterlagen um zu klären, ob der Polizeieinsatz im November
2000 rechtens war. Jung wird Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte vorgeworfen.
Er soll Polizeibeamten, die auf der Suche nach einem kurdischen Flüchtling
aus der Türkei in die Räume der Beratungsstelle eindringen wollten,
den Zutritt verweigert haben. Die Polizisten drangen schließlich trotz
des Widerstands mit gezogener Waffe in den Behandlungsraum ein, in dem sich
der junge Kurde befand. Dieser geriet dadurch in Panik und versuchte, durch
einen Sprung aus dem Fenster im dritten Stock zu flüchten, wobei er schwere
Verletzungen erlitt. Der Fall hatte zu erheblichem Aufsehen geführt. Inzwischen
wurde der Kurde im Asylfolgeverfahren als Asylberechtigter anerkannt. Ein Fernsehteam
hatte nachweisen können, dass die Kopie eines Gerichtsurteils aus der Türkei
entgegen der Einschätzung des Bundesamtes im Erstverfahren echt war.
In einem offenen Brief rechtfertigt Koch sein Verhalten: Therapieräume
seien Schutzräume, auch die Polizei habe das zu respektieren. Die Mitarbeiter
hätten sich sorgfältig von der Glaubhaftigkeit des jungen Kurden überzeugt,
die Fehlentscheidung der Behörden und des Verwaltungsgericht sei offenkundig
gewesen. Durch ihr Verhalten hätten die Mitarbeiter von Xenion die Schutzverpflichtung
der Verfassung gegenüber Folteropfern wahrgenommen.
Bayern: Debatte um Ausreiseeinrichtung in Fürth
Die bayerische Staatsregierung hat das Konzept der Ausreiseeinrichtung in Fürth
verteidigt. In einem Bericht an den Petitionsausschuss des Landtages sprach
Staatssekretär Hermann Regensburger Mitte Oktober von ersten Erfolgen.
So sei es gelungen, die Identität einer Person zu klären. Derzeit
hielten sich 14 Personen in der Einrichtung auf, 7 hätten einen Eilantrag
gegen die Einweisung gestellt, dessen Ergebnis abgewartet werde. 14 Personen
seien untergetaucht, was jedoch nicht als Misserfolg zu werten sei, da diese
Personen das Bundesgebiet vermutlich verlassen hätten.
Regensburger bestätigte, dass eine weitere Ausreiseeinrichtung in Südbayern
geplant ist, deren Standort aber noch nicht feststeht. Die Durchsetzung der
Ausreisepflicht sei nicht nur ein “Gebot des Rechtsstaats”, sondern
auch “in humanitärer Hinsicht geboten”. Denn die Rückkehr
in die Heimat sei nach langer Zeit besonders für Kinder schwer.
Forderungen der Grünen im Bayerischen Landtag nach einer Schließung
der Ausreiseeinrichtung in Fürth wies Regensburger zurück. Die Grünen
hätten das Zuwanderungsgesetz mit dem Passus über Ausreiseeinrichtungen
im Bundestag voll mitgetragen.
Der Staatssekretär berichtete weiter, dass die Staatsregierung derzeit
Gespräche mit den Wohlfahrtsverbänden “über den Aufbau einer
intensivierten Beratung über Rückkehrhilfen und eine verbesserte Integration
im Heimatland” führt.
Der Bayerische Flüchtlingsrat forderte Kirchen und Wohlfahrtsverbände
dagegen auf, sich deutlich gegen Ausreisezentren in Bayern auszusprechen. Bislang
hätte diese nur zurückhaltende Kritik geäußert, heißt
es in einem offenen Brief.
Das Verwaltungsgericht Ansbach lehnte Presseberichten zufolge inzwischen Eilanträge
von zwei Personen ab, die in die Aufnahmeeinrichtung Fürth eingewiesen
worden waren.
Saarland: Flüchtlingsrat fordert Abschiebungsstopp
Der Saarländische Flüchtlingsrat hat einen generellen Abschiebungsstopp
gefordert. Das Landesinnenministerium könne einen Abschiebungsstopp für
sechs Monate jederzeit erlassen, erklärte Veronika Rass vom Flüchtlingsrat.
In dieser Zeit solle eine Härtefallkommission gebildet werden, um zu einer
anderen Asylpolitik zu kommen. Rass wies darauf hin, dass besonders für
Kinder und Jugendliche die Abschiebung eine Gewalterfahrung sei, die traumatische
Störungen auslösen könne.
EU-Parlament stimmt Richtlinie zur Flüchtlingsdefinition zu
Das Europäische Parlament hat am 22. Oktober den Richtlinienvorschlag der
Kommission über Mindestnormen für die Anerkennung als Flüchtling
oder Gewährung subsidiären Schutzes im Wesentlichen gebilligt. Es
forderte allerdings in einer Reihe von Punkten Änderungen des Vorschlags.
Das Parlament besitzt auf dem Gebiet des Ausländer- und Flüchtlingsrechts
keine Entscheidungskompetenz, sondern wird lediglich konsultiert. Die Richtlinie
muss vom Rat der Europäischen Union einstimmig beschlossen werden. Dass
der Vorschlag der Kommission im Rat auf Zustimmung stößt, gilt als
unwahrscheinlich.
(Bericht des Europäischen Parlaments vom 8.10.2002, A5-0333/2002, mit seinem
Beschluss, 79 S., M2659)
Frankreich: Flüchtlingslager Sangatte wird geschlossen
Das Flüchtlingslager im französischen Sangatte wird ab Mitte November
keine weiteren Personen aufnehmen und bis April 2003 schließen. Das gaben
der französische und der britische Innenminister, Nicolas Sarkozy und David
Blunkett, bekannt. Die Schließung des Lagers werde in Zusammenarbeit mit
UNHCR erfolgen.
Das Lager, das in der Nähe des Einganges des Kanaltunnels liegt, war ein
ständiger Streitpunkt zwischen Großbritannien und Frankreich, da eine
große Anzahl von Flüchtlingen aus dem Lager regelmäßig versuchten,
durch den Tunnel nach England zu kommen.
Die Schließung des Lagers soll verbunden werden mit einem Rückkehrprogramm,
das vor allem Afghanen zur freiwilligen Ausreise motivieren soll. Sie stellen
die größte Gruppe im Lager. Einem Bericht der AFP zufolge wurde bereits
den ersten Personen eine Unterstützung von insgesamt 2000 Euro für
die freiwillige Rückkehr nach Afghanistan angeboten.
Dänemark: Nur wenige Afghanen wollen freiwillig zurückkehren
Nur 42 der insgesamt 1300 afghanischen Flüchtlinge in Dänemark sind
auf ein Angebot der Regierung für eine freiwillige Rückkehr eingegangen.
Dänemark bietet eine Unterstützung von 2400 Euro zuzüglich der
Kosten für den Flug an. Nach Aussage des Dänischen Roten Kreuzes haben
viele Afghanen Sorge wegen der unsicheren Lage und wegen des bevorstehenden
Winters.
Frankreich: Reform des Asylrechts geplant
Die französische Regierung hat im September eine Reform des Asylrechts
angekündigt. Schwerpunkt des Vorhabens ist die Verkürzung der Asylverfahren
von derzeit durchschnittlich sieben auf zunächst zwei und später einen
Monat. Ferner sollen die Listen mit sicheren Herkunftsländern erweitert
werden. Das sogenannte Territorialasyl, das u. a. Schutz vor nichtstaatlicher
Verfolgung gewährt, soll auf Basis des Entwurfs der EU-Richtlinie für
die Flüchtlingsdefinition in das reguläre Asylverfahren integriert
werden.
Darüber hinaus sollen Abschiebungen effektiver gestaltet werden. Es gibt
Überlegungen, Massenabschiebungen mit Charterflugzeugen wieder einzuführen
und die Höchstdauer der Abschiebungshaft zu verlängern.
Österreich: Sozialleistungen für Asylbewerber teilweise gestrichen
Die österreichische Bundesregierung hat die Sozialleistungen für Asylantragsteller
gekürzt. Seit Oktober erhalten Personen, deren Asylantrag in erster Instanz
abgelehnt worden ist, weder finanzielle Unterstützung noch Obdach, wenn
sie aus Russland (außer Tschetschenien), Armenien, Türkei (außer
Kurden), Georgien, Aserbaidschan, Mazedonien, Nigeria, Indien, Serbien oder
dem Kosovo (außer Serben) kommen. Die Betroffenen sind auf die Unterstützung
von Hilfsorganisationen oder Privaten angewiesen.
Österreich: Privatisierung der Rückkehrberatung
Das deutsche Unternehmen “European Homecare” übernimmt ab Ende
Oktober die Rückkehrberatung in der Bundesbetreuungsstelle Trainskirchen
in Niederösterreich. Ein entsprechender Vertrag wurde Mitte Oktober geschlossen.
Danach erhält die Firma monatlich 100 000 Euro für die Betreuung
der 110 Personen.
Großbritannien: Einreisevorprüfung in Tschechien rechtmäßig
Der englische High Court hat entschieden, dass die sog. Vorprüfung von
Reisenden in Tschechien durch britische Behörden rechtmäßig ist.
Gegen die umstrittene Praxis hatten Menschenrechtsgruppen Klage erhoben. Seit
Mitte 2001 müssen sich Personen, die nach Großbritannien fliegen wollen,
bereits am Flughafen einer Vorprüfung unterziehen. Wird die Einreise verweigert,
was in erster Linie bei Roma der Fall ist, verweigern die Fluglinien die Mitnahme.
Die Kläger hielten diese Praxis für diskriminierend und für einen
Verstoß gegen das internationale Recht. Das Gericht führte dagegen
aus, die Vorprüfung sei nicht mehr oder weniger objektivierbar als ein
Visumssystem. Auch läge kein Verstoß gegen die Genfer Flüchtlingskonvention
vor. Denn sie verbiete nicht Maßnahmen, die darauf gerichtet seien, potentielle
Flüchtlinge von der Grenze fernzuhalten.
Neuer Bericht der Europavertretung der Wohlfahrtspflege
Die Europavertretung der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege
hat eine überarbeitete Fassung ihres Berichts über die Migrations-
und Asylpolitik auf europäischer Ebene vorgelegt. Der Bericht fasst den
aktuellen Stand der Entwicklung zusammen.
(Migrations- und Asylpolitik, Stand: August 2002, 110 S., M2610)
UNHCR appelliert an Geberländer
UNHCR steckt in einer tiefen Finanzkrise. Zahlreiche Hilfsprogramme stehen nach
Aussage des UN- Flüchtlingskommissars Ruud Lubbers vor dem Aus. Lubbers
richtete einen dringenden Appell an die Geberländer, eine ausreichende
Finanzierung der Einsätze bis zum Ende des Jahres sicherzustellen. UNHCR
benötige noch rund 80 Mio. US-Dollar, um wenigstens den Mindestbedarf für
Flüchtlinge aufrechtzuerhalten.
Betroffen seien vor allem Einsätze in Afrika, z. B. in Eritrea und
Tansania, aber auch in der Kaukasusregion und Asien. Der Einsatz in Afghanistan
jedoch sei bereits voll finanziert.
Das Jahresbudget des UNHCR wurde im Laufe des Jahres von ursprünglich 802
Mio. auf nunmehr 710 Mio. US-Dollar gekürzt.
I. Vorbemerkung
Land auf, Land ab bieten Flüchtlingsräte, Anwaltsorganisationen, Diakonische
Werke und viele andere NGO’s Seminare zum Zuwanderungsgesetz an. Die Hauptfrage,
die auch Anwälten von Sozialarbeitern und Flüchtlingen gestellt wird,
ist: Was ändert sich durch das Zuwanderungsgesetz? Dass – ganz allgemein
gesprochen – dieses Gesetz nicht als ein besonderes “Flüchtlingsschutzgesetz”
oder ein Gesetz zur Verbesserung der rechtlichen Situation geduldeter Ausländer
konzipiert wurde, ist bekannt. Erinnerlich wird Vielen nach der Verabschiedung
des Gesetzes im Bundestag die Kritik von NGO’s, Anwaltsorganisationen und
Betroffenen daran sein, dass für Flüchtlinge, die nicht den Schutz
der GFK erlangen, und für Geduldete zu wenig an rechtlichen Verbesserungen
ihres Aufenthaltsstatus erreicht wurde.
Entsprechend des Wahlausgangs wäre nun davon auszugehen, dass die neue
Regierung daran festhalten wird, das Zuwanderungsgesetz zum 1. Januar 2003 in
Kraft zu setzen. Ob das Bundesverfassungsgericht, das am 23. Oktober 2002 über
das Zuwanderungsgesetz verhandeln will, dieser politischen und rechtlichen Vorgabe
einen “Strich durch die Rechnung” machen wird, bleibt abzuwarten.
Im nachfolgenden Text soll zunächst versucht werden, die durch das Zuwanderungsgesetz
entstehende neue gesetzliche Lage für Asylberechtigte und Flüchtlinge,
die Abschiebungsschutz gem. § 51 oder § 53 AuslG erhalten haben, sowie
für Geduldete darzustellen. In einem weiteren Schritt soll dann eine erste
Bewertung der Vorschriften erfolgen.
Noch ein praktischer Hinweis: Wie kommt man an den Text des neuen Gesetzes?
Im Internet wird er z. B. auf den Seiten der Bundesausländerbeauftragten
angeboten sowie denen des Berliner Flüchtlingsrates. Dort finden sich auch
diverse Materialien zur Entstehungsgeschichte und Begründung des Gesetzes.
Wer es jedoch “handlicher” haben möchte: Die 16. Auflage der
Ausgabe “Ausländerrecht” der Beck Texte im dtv bietet nicht nur
das bisher geltende Ausländerrecht, sondern in einem Zusatzheft den Text
des Zuwanderungsgesetzes (Kosten: EUR 8,00). Im Bundesgesetzblatt wurde der
Text veröffentlicht in der Ausgabe Nr. 38/2002 vom 25.6.2002 (S. 1946–2001).
II. Die neue Rechtslage
Ausdrücklich sei darauf hingewiesen, dass das “Gesetz zur Steuerung
und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthaltes und der Integration
von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz)” als Artikel
1 das “Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die
Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz)” beinhaltet,
das an die Stelle des Ausländergesetzes tritt. Das Zuwanderungsgesetz als
“Paket” (“Artikelgesetz”) enthält jedoch in seinen
weiteren Artikeln dann diverse weitere Rechtsänderungen anderer Gesetze,
die Ausländer betreffen. Für den Zusammenhang der Flüchtlingssozialarbeit
sind insbesondere die Änderungen des Asylverfahrensgesetzes (Art. 3) von
Bedeutung sowie Art. 8 mit den Änderungen des Asylbewerberleistungsgesetzes.
Art. 4 ändert z. B. das Gesetz über das Ausländerzentralregister,
Art. 5 des Staatsangehörigkeitsrechts.
Im folgenden Text werden insbesondere die Vorschriften des Aufenthaltsgesetzes
(AufenthG) sowie diejenigen des Asylverfahrensgesetzes erörtert, soweit
sie Flüchtlinge regelmäßig betreffen. Viele Regelungen des neuen
Rechts können an dieser Stelle jedoch nicht angesprochen werden.
1. Asylberechtigte (Art. 16 a GG – § 1 Abs. 1 AsylVfG)
An der Rechtsstellung Asylberechtigter wird sich durch das Zuwanderungsgesetz
insofern etwas ändern, als zunächst nach der Anerkennung nur eine
auf drei Jahre befristete Aufenthaltserlaubnis erteilt wird (§ 73
Abs. 2 a AsylVfG n. F.)
Nach Ablauf von drei Jahren nach Unanfechtbarkeit der Asylentscheidung muss
das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (neuer Name für das
frühere Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge
– § 75 AufenthG) spätestens prüfen, ob die Voraussetzungen
für einen Widerruf der Asylberechtigung vorliegen, d. h. ob die politischen
Voraussetzungen im Heimatland, welche für die Anerkennung des Asylrechts
ausschlaggebend waren, noch weiterhin bestehen.
Wird die frühere Entscheidung nicht widerrufen, ist dem Ausländer,
der seit drei Jahren eine Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 1 oder 2
AufenthG besitzt, eine Niederlassungserlaubnis von der örtlich zuständigen
Ausländerbehörde zu erteilen, sobald das Bundesamt mitgeteilt hat,
dass die Voraussetzungen für einen Widerruf oder eine Rücknahme der
früheren Entscheidung nicht vorliegen (§ 26 Abs. 3 AufenthG). Fallen
die Voraussetzungen der Asylanerkennung später weg, steht der Widerruf
im Ermessen des Bundesamtes (§ 73 Abs. 2a S. 2 AsylVfG n. F.). Bisher
war der Widerruf zeitlich unbegrenzt zwingend vorgeschrieben.
Auch nach der bisherigen Rechtslage war es zulässig, dass das Bundesamt
prüfte, ob bei Asylberechtigten die Voraussetzungen der Anerkennung weiterhin
vorlagen: Von dieser Möglichkeit wurde beispielsweise Gebrauch gemacht,
wenn Familienasyl gem. § 26 AsylVfG beantragt wurde (§ 26 Abs. 1 Nr.
4 AsylVfG). Diese Prüfung wurde eher “routinemäßig”
durchgeführt.
Nunmehr wird eine erhebliche Steigerung der Anzahl der Prüfungsverfahren
zu erwarten sein. Wie lange diese Verfahren dann bei dem Bundesamt dauern werden,
wie intensiv “neu” geprüft werden wird und wie oft Widerrufe
ausgesprochen werden, lässt sich noch nicht prognostizieren. Es besteht
aber eine begründete Besorgnis, dass jedenfalls angesichts der Vielzahl
der Verfahren eine längere Phase der Unsicherheit infolge der Dauer der
Prüfverfahren für die Betroffenen entstehen wird, die sich stark integrationsfeindlich
auswirken wird.
2. Flüchtlinge nach der Genfer Flüchtlingskonvention (§
60 Abs. 1 AufenthG, bisher § 51 Abs. 1 AuslG)
In diesem Bereich ist zunächst auf zwei Verbesserungen hinzuweisen:
”Nichtstaatliche Verfolgung” wird durch § 60 Abs. 1 Satz 3–5
AufenthG als Flucht bzw. Aufenthaltsgrund anerkannt. Das gleiche gilt für
geschlechtsspezifische Verfolgung nach § 60 Abs. 1 Satz 1 AufenthG.
RA Dr. Marx hat die Auffassung vertreten, dass die Anerkennung nichtstaatlicher
Verfolgung in der Zukunft über den unmittelbaren Regelungsbereich hinaus
weitreichende Bedeutung für den Flüchtlingsschutz gewinnen werde,
weil die bisher auf staatliche Verfolgungstatbestände fixierte Befragungs-
und Ermittlungspraxis sich zukünftig ernsthaft und eingehend mit dem Phänomen
nichtstaatlicher Verfolgung auseinandersetzen müsse. Zu hoffen sei, dass
dies eine Trendwende im Bereich der Tatsachenfeststellung und der Beurteilung
der Glaubwürdigkeit von Flüchtlingen bei der Behörde auslöse.
Entsprechende ”innerdienstliche Anweisungen” an die Einzelentscheider
seien zu erwarten. Nach Kenntnis des Verfassers liegen diese Weisungen bisher
jedoch nicht vor.
Bezüglich anerkannter ”GFK-Flüchtlinge” § 60 AufenthG
gilt ”verfahrenstechnisch” dasselbe wie bei Asylberechtigen: Sie erhalten
zunächst eine auf drei Jahre befristete Aufenthaltserlaubnis, die nach
der Widerrufsprüfung gem. § 72 a AsylVfG in eine Niederlassungserlaubnis
”umzuwandeln” ist.
Zwei Verbesserungen sind zu berücksichtigen:
Zum ersten: Wie bisher Asylberechtigte, erhalten zukünftig auch Flüchtlinge,
denen Schutz gem. § 60 Abs. 1 AufenthG gewährt wurde, einen Rechtsanspruch
auf Familiennachzug (§ 29 Abs. 2 i. V. m. § 25 Abs. 2 AufenthG). Dieser
Anspruch bezieht sich allerdings nur auf die Kernfamilie.
Für den Fall, dass die allgemeinen Nachzugsvoraussetzungen (insbes.: Einkommen)
nicht nachgewiesen werden können, bleibt die Möglichkeit erhalten,
dass die Ausländerbehörde im Rahmen einer Ermessensentscheidung dem
Familiennachzug zustimmt.
Zum zweiten: Wie bisher nur bei Asylberechtigten werden zukünftig auch
GFK-Flüchtlinge ihren Rechtsstatus anderen Familienangehörigen weitervermitteln
können, d. h. auch die Familienangehörigen erhalten dieselbe Rechtsstellung
wie der anerkannte Flüchtling (§ 26 Abs. 4 AsylVfG n. F.).
Im Hinblick auf die neue Rechtslage ist daher Folgendes zu empfehlen:
Da nach § 60 Abs. 1 AufenthG auch nicht-staatliche Verfolgung zu berücksichtigen
ist, ist denjenigen Ausländern, deren Asylantrag abgelehnt wurde, weil
sie sich auf eine nicht-staatliche Verfolgung berufen hatten, zu empfehlen,
einen Asylfolgeantrag zu stellen. Dies muss entsprechend der Regelung in §
51 Verwaltungsverfahrensgesetz innerhalb von drei Monaten nach der Rechtsänderung,
also bis spätestens 31. März 2003 geschehen.
Asylfolgeanträge sollten auch gestellt werden von Familienangehörigen
jener Personen, denen früher Abschiebungsschutz gem. § 51 Abs. 1 AuslG
gewährt wurde (Konventionsflüchtlinge). Die Regelungen des Familienasyls
werden mit Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes auch für diesen Personenkreis
anzuwenden sein (§ 26 Abs. 4 AsylVfG n. F.).
Sollten Roma, Ashkali und andere ethnische Minderheiten aus dem Kosovo einen
Asylfolgeantrag stellen? Möglicherweise ja, und zwar ebenfalls bis zum
Ende März 2003: Sie haben sich häufig auf nicht-staatliche Verfolgung
durch andere Volksgruppen etc. in ihren früheren Verfahren berufen.
Daher sollten sie entsprechend von der neuen gesetzlichen Anerkennungsmöglichkeit
Gebrauch machen. Vor allem sollten Ereignisse, die eine individuelle und konkrete
nichtstaatliche Verfolgung darstellen könnten, etwa Übergriffe durch
ethnische Albaner während des Krieges, im Asylfolgeverfahren geltend gemacht
werden.
Flüchtlinge i.S.d. GFK können ferner in Zukunft unter denselben Voraussetzungen
für Asylberechtigte auch nach Deutschland wieder zurückkehren (§
51 Abs. 7 AufenthG). Nach bisher geltendem Recht wurde diese Rückkehroption
nur Asylberechtigten gewährt (§ 69 AsylVfG a. F.).
Es sei nochmals hingewiesen auf das ”Editorial” im ASYLMAGAZIN
9/2002. Dort war bereits darauf aufmerksam gemacht worden, dass Ausländer,
die schon nach dem bisherigen Recht die Voraussetzungen für die Erteilung
einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis oder Aufenthaltsberechtigung erfüllen
(§ 24 ff., 27, 35 AuslG), entsprechende Anträge noch im Jahre 2002
stellen sollten. Über diese Anträge wird nach den bisher geltenden
Bestimmungen des Ausländergesetzes entschieden (Übergangsregelung:
§ 102 Abs. 1 AufenthG). Ein solcher Antrag kann empfehlenswert sein, weil
im Aufenthaltsgesetz die Anforderungen an die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis
(z. B. bezüglich Sprachkenntnis) “höher” sind, als sie bisher
bei der unbefristeten Aufenthaltserlaubnis waren.
Die Aufenthaltserlaubnis oder Aufenthaltsberechtigung wird zukünftig als
“Niederlassungserlaubnis” nach dem neuen Gesetz weitergelten oder
– bei Entscheidungen im nächsten Jahr – gleich als solche erteilt
werden.
3. Änderungen des Asylverfahrens
Wichtig ist zu beachten, dass derjenige, der nach Rücknahme oder unanfechtbarer
Ablehnung eines ersten Asylantrages eine erneute Verfolgung im Herkunftsstaat
auf selbstgeschaffene, subjektive Nachfluchtgründe stützt, in der
Regel keinen Abschiebungsschutz gem. § 60 Abs. 1 AufenthG mehr erhalten
wird (§ 28 Abs. 2 AsylVfG n. F.). Abschiebungshindernisse gem. § 60
Abs. 2–7 AufenthG (entsprechen § 53 AuslG) sind allerdings nicht ausgeschlossen.
Dadurch wird Flüchtlingsschutz im Asylfolgeantragsverfahren denjenigen
Ausländern vorenthalten, die möglicherweise aufgrund ihrer exilpolitischen
Aktivitäten in Gefahr stehen, bei einer Rückkehr in die Heimat verfolgt
zu werden. Die Frage, ob dies mit der Genfer Flüchtlingskonvention zu vereinbaren
ist, wird zukünftig sicher noch Gerichte beschäftigen (lediglich ergänzend
sei darauf hingewiesen, dass die Rechtsstellung dieses Personenkreises ohnehin
durch die Anwendung des sog. “Terrorismusbekämpfungsgesetzes”
– § 51 Abs. 3 Satz 2 AuslG – bereits erheblich verschlechtert
wurde).
In das Asylverfahren neu eingeführt wurde eine Fiktion der Antragstellung
für minderjährige ledige Kinder unter 16 Jahren (§ 14 a AsylVfG).
Mit der Antragstellung seitens des oder der erziehungsberechtigten Eltern gilt
dieser Antrag auch für die Kinder, die sich im Bundesgebiet aufhalten,
später einreisen oder im Bundesgebiet geboren wurden. Auf die Durchführung
eines (eigenen) Asylverfahrens für die Kinder kann dann verzichtet werden
(§ 14 a Abs. 3 AsylVfG).
Mit dieser Neuregelung soll die so genannte “sukzessive Antragstellung”
verhindert werden. Dies soll zugleich verlängerte Aufenthaltszeiten wegen
nacheinander geschalteter Asylanträge vermeiden und “Altfallregelungen”
verhindern.
Ferner gilt folgende Neuregelung: Ausländer, die ihrer Weiterleitung an
die für sie zuständige Aufnahmeeinrichtung vorsätzlich oder grob
fahrlässig nicht nachkommen, werden auf das Asylfolgeverfahren verwiesen
(§§ 20 Abs. 2, 22 Abs. 3, 23 Abs. 2 AsylVfG n. F.). Mit dieser Regelung
soll eine Aufenthaltsmöglichkeit genommen werden, die dadurch entstand,
dass ein förmlicher Asylantrag unterlassen wurde oder der Ausländer
nach einer Antragstellung zunächst “untertauchte”, weil er einem
nicht geschätzten Bundesland zugewiesen wurde.
Letztlich folgender Hinweis: Der “Bundesbeauftragte für Asylangelegenheiten”
wurde bereits mit Wirkung zum 1.7.2002 abgeschafft (§ 5 Abs. 2 Satz 1,
§ 6 AsylVfG n. F.). Das “Gegenstück” dazu ist, dass die
Weisungsunabhängigkeit der Einzelentscheider aufgehoben wurde. Anhängige
verwaltungsgerichtliche Verfahren kann der Bundesbeauftragte allerdings noch
zu Ende führen.
Im Gesetzgebungsverfahren wurde hierfür angeführt, dass man zu mehr
Rechtseinheitlichkeit, verkürzten Verwaltungsverfahren und insbesondere
weniger gerichtlichen Verfahren kommen wolle.
4. Flüchtlinge, die ”menschenrechtlichen Abschiebungsschutz”
genießen (§ 60 Abs. 2–7 AufenthG, bisher § 53 AuslG)
Bekanntermaßen entfallen im Zuwanderungsgesetz die Aufenthaltstitel “Duldung”
und “Aufenthaltsbefugnis”. Personen, denen Abschiebungsschutz nach
§ 60 Abs. 2–7 AufenthG gewährt werden wird, werden eine Aufenthaltserlaubnis
nach § 25 Abs. 3 AufenthG erhalten können. Diese Aufenthaltserlaubnis
“soll” nach der gesetzlichen Formulierung gewährt werden, d.
h. im Regelfall muss sie gewährt werden. Wenn sie in einem besonderen Einzelfall
von dieser generellen Regelung abweichen will, ist die Ausländerbehörde
für diesen speziellen Fall “darlegungspflichtig”.
Der in § 25 Abs. 3 AufenthG vorgesehene Vorbehalt eines Nachweises, dass
die Ausreise in einen dritten Staat nicht möglich und zumutbar ist, zielt
insbesondere auf jene Ausländer, die Bindungen an einen Drittstaat haben
(z. B. wenn der Ehegatte eine andere Nationalität hat und für
ihn ein Aufenthaltsanspruch im Herkunftsland besteht).
Anders als bisher bei der Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis nach § 30
Abs. 3 oder Abs. 4 AuslG steht Sozialhilfebezug der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis
nach § 25 Abs. 3 nicht mehr entgegen: Vielmehr ist von den allgemeinen
Erteilungsvoraussetzungen bei dieser Personengruppe ausdrücklich abzusehen
(§ 5 Abs. 3 AufenthG). Dies bedeutet, dass Sozialhilfebezug “unschädlich”
und die Aufenthaltserlaubnis trotzdem zu erteilen ist.
Wer gem. § 60 Abs. 2–7 AufenthG Abschiebungsschutz erhalten hat, kann
nach Ablauf von sieben Jahren die Niederlassungserlaubnis beantragen (§
26 Abs. 4 AufenthG). Diese wird allerdings nur erteilt, wenn die allgemeinen
Voraussetzungen vorliegen, d. h. insbesondere die wirtschaftlichen Voraussetzungen
(eigenes Einkommen etc.) für die Niederlassung in Deutschland gegeben sind.
Zeiten des Asylverfahrens werden bei den sieben Jahren mitgezählt.
Ausnahmen sind im Gesetz vorgesehen für Ausländer, die an einer körperlichen
oder geistigen oder seelischen Krankheit oder Behinderung leiden (§ 9 Abs.
2 Satz 3 AufenthG). Auch wer wegen der Belastungen durch die konkreten Arbeitsverhältnisse
nicht in der Lage ist, in erforderlichem Umfang Deutsch zu lernen, kann im Rahmen
einer Ermessensentscheidung eventuell eine Niederlassungserlaubnis erhalten
(Härteregelung – § 9 Abs. 2 Satz 4 AufenthG).
Bekanntermaßen führte im bisher geltenden Recht der Zusammenhang von
§ 55 Abs. 2, Abs. 4 Satz 1 und § 30 Abs. 3 und 4 AuslG dazu, dass
die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis häufig sehr schwierig und in nicht
wenigen Fällen im Ergebnis unmöglich gemacht wurde. Die Regelungen
des neuen Rechts erscheinen auf dem ersten Blick hier eine tatsächliche
Verbesserung für den betroffenen Personenkreis anzustreben.
§ 29 Abs. 3 Satz 1 AufenthG räumt dem Personenkreis darüber hinaus
einen Anspruch auf Familienzusammenführung ein (“darf erteilt werden”).
Die Regelung orientiert sich erkennbar an dem bisher geltenden § 31 AuslG,
setzt jedoch die Voraussetzungen für die Familienzusammenführung deutlich
herab. Dies bedeutet eine Verbesserung gegenüber der bisher geltenden Rechtslage
(bekanntermaßen erhielten Ausländer, denen Abschiebungsschutz gem.
§ 53 AuslG zugesprochen wurde, nicht die Möglichkeit zur Familienzusammenführung),
wenn auch insgesamt diese Frage nicht als befriedigend gelöst angesehen
werden kann.
Der Gesetzgeber hat an der verfahrensrechtlichen Sperrwirkung des § 53
Abs. 6 Satz 2 AuslG festgehalten. Gefahren, denen die Bevölkerung des Herkunftslandes
allgemein ausgesetzt ist, gelten nicht als Abschiebungshindernisse (im neuen
Recht: § 60 Abs. 6 und 7 Satz 2 AufenthG). Dadurch, dass nichtstaatliche
und geschlechtsspezifische Verfolgung als Fluchtgründe nunmehr anerkannt
werden, könnte der Anwendungsbereich dieser “Sperrklausel” sich
erheblich verkleinern. Es bleibt zudem bei der “verfassungskonformen Auslegung”,
wonach “extreme Gefahren” entgegen der Sperrklausel Abschiebungsschutz
begründen.
5. ”Humanitäre Härtefallregelung” (§ 25 Abs. 4
a AufenthG)
Wenn “dringende humanitäre oder persönliche Gründe die weitere
Anwesenheit des Ausländers im Bundesgebiet rechtfertigen”, kann “auf
Ersuchen einer von der Landesregierung durch Rechtsverordnung bestimmten Stelle”
abweichend von den sonstigen Regelungen des Aufenthaltsgesetzes eine Aufenthaltserlaubnis
erteilt oder verlängert werden.
Mit dieser Regelung wird einer immer wieder erhobenen Forderungen von Kirchen
und Wohlfahrtsverbänden nach einer Härtefallregelung zumindest im
Ansatz Rechnung getragen. Welche ”Härtefälle” von dieser
Möglichkeit insbesondere erfasst werden und welche Landesregierungen bereit
sein werden, tatsächlich ”Härtefallkommissionen” einzurichten,
ist zur Zeit kaum zu prognostizieren. Unklar ist auch, wie diese Stellen aussehen
werden. Sie können sich an den Modellen der Härtefallkommissionen
in Berlin, NRW, Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern orientieren, müssen
es aber nicht. Als Beispiel für einen Härtefall wäre z. B. eine
Familie denkbar, bei der mehrere Kinder in Deutschland geboren wurden oder die
langjährig hier gelebt haben. Ferner dürften Ausländer, bei denen
ärztlich attestiert eine Traumatisierung vorliegt, die eine längerfristige
Behandlung erforderlich macht, oder Ausländer, die in Deutschland gravierend
erkrankt sind und behandelt werden, einen solchen Schutz als Härtefall
erhalten können.
Durch die “Alternativ”-Formulierung, dass neben “dringenden humanitären
Gründen” auch “persönliche” berücksichtigt werden
können, wurde eine flexible Grundlage für positive Entscheidungen
der Härtefallkommission geschaffen.
6. Unmöglichkeit einer Abschiebung aus rechtlichen oder tatsächlichen
Gründen (§ 25 Abs. 5 AufenthG – bisher: § 55 AuslG)
Zukünftig wird diese Personengruppe nicht mehr “geduldet”, sondern
“bescheinigt” in Deutschland leben können. Es wird eine Bescheinigung
nach § 60 Abs. 11 Satz 3 und 4 AufenthG ausgestellt werden. Der Übergang
zur Aufenthaltserlaubnis ist möglich, steht jedoch unter dem Vorbehalt,
dass der betroffene Ausländer Hindernisse für seine Ausreise nicht
selbst zu vertreten haben darf (§ 25 Abs. 5 Satz 2 AufenthG). Dazu gehört
insbesondere, dass in der Vergangenheit keine falschen Angaben über Identität
oder Staatsangehörigkeit gemacht wurden.
Sozialhilfebezug steht der Gewährung einer Aufenthaltserlaubnis entgegen.
Familiennachzug ist für diese Personengruppe ebenfalls nicht vorgesehen
(§ 29 Abs. 3 Satz 2 AufenthG).
Die Duldung wird also nur als aufenthaltsrechtlicher Begriff abgeschafft. Tatsächlich
wird das Institut der Duldung in vielen Fällen durch eine Bescheinigung
ersetzt werden. Das Gesetz verpflichtet die Ausländerbehörde nicht
mehr, Personen, die seit mehr als 12 Monaten eine “Bescheinigung”
inne hatten, die Abschiebung vier Wochen vorher anzukündigen (bisher: §
56 Abs. 6 Satz 2 AuslG).
Fast wichtiger noch erscheint, dass unabhängig von der Arbeitsmarktlage
ein absolutes Arbeitsverbot für “bescheinigte Ausländer”
besteht (§ 4 Abs. 2 und 3 AufenthG). Außerdem wurde die Möglichkeit,
sogenannte “Ausreiseeinrichtungen” zu schaffen, ausdrücklich
aufgenommen (§ 61 Abs. 2 AufenthG).
Der zu erwartende Prüfungsaufwand zu § 25 Abs. 4 und Abs. 5 AufenthG
wird voraussichtlich als Folge haben, dass es Jahre dauern wird, zu klären,
ob eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden kann. Während dieser Zeit wird
nur die “Bescheinigung” erteilt werden. Allerdings sollte in Fällen,
in denen die Voraussetzungen von § 25 Abs. 4 oder Abs. 5 AufenthG vorliegen,
auf eine schnelle Entscheidung gedrängt werden, notfalls mit Hilfe einer
Untätigkeitsklage. Es ist nicht hinnehmbar, dass wegen mangelhafter Ausstattung
der Ausländerbehörden die betroffenen Personen einen deutlich schlechteren
Rechtsstatus haben.
Geht man davon aus, dass sich zur Zeit etwa 230 000-250 000 Menschen “geduldet”
in Deutschland aufhalten, von denen ca. 120 000 Kriegsflüchtlinge aus dem
früheren Jugoslawien sind, 11 000 afghanische Staatsangehörige und
15 000 die türkische Staatsangehörigkeit haben, wird deutlich, dass
hier ein erheblicher Bedarf an Entscheidungen bestehen wird. Vorauszusehen ist
daher, dass ein erheblicher Verwaltungsaufwand entstehen wird. Die vom Gesetzgeber
ausdrücklich als “abschaffenswert” angesehenen “Kettenduldungen”
werden voraussichtlich zukünftig zu “Kettenbescheinigungen” werden.
Ob sich jedoch die von der Regierung vorgesehene schnellere Beendigung des Aufenthaltes
der bisher Geduldeten durch die gesetzliche Neuregelung mit der “Bescheinigung”
wird durchsetzen lassen, erscheint fragwürdig.
III. Vorläufige Bewertung
1. Unübersehbar ist, dass insbesondere für Flüchtlinge, die den
Schutz der Genfer Flüchtlingskonvention genießen, rechtliche Verbesserungen
in das Gesetz aufgenommen wurden.
Positiv bewerten lässt sich, dass der Gesetzgeber Flüchtlinge i.S.d.
GFK rechtlich den Asylberechtigten weitgehend gleichstellt. Damit wird auf der
innerstaatlichen Ebene der Rechtsgrundlagen die Voraussetzung für den weiteren
europäischen Vergemeinschaftungsprozess geschaffen. Die Richtlinien der
EU berücksichtigen nicht den spezifischen Begriff des deutschen Asylrechts
(Art. 16 a GG), sondern beziehen sich auf die Genfer Flüchtlingskonvention.
2. Die “Härtefallkommissionen” werden für Viele eine Art
“letzter Hoffnung” sein. Positiv zu bewerten ist, dass eine solche
Kommission überhaupt im Gesetz vorgesehen ist. Ob diese im Sinne ausländerrechtlicher
Aufenthaltsrechte “erfolgreich” für die Betroffenen wird arbeiten
können, bleibt abzuwarten.
Diese Kommissionen müssen nicht eingerichtet werden, dies kann aber geschehen.
Falls sie eingerichtet werden, ist zu befürchten, dass die Kommissionen
schon quantitativ von der Vielzahl der Fälle, die von ihnen entschieden
werden müssen, überfordert sein werden.
3. Der augenfällig größte Mangel der Regelungen besteht darin,
dass keine befriedende Lösung für die bisher “geduldeten”
Ausländer gefunden wurde. Zwar erhalten diejenigen, die bisher Schutz des
§ 53 AuslG in Anspruch nehmen konnten, durch die Möglichkeit der Erteilung
einer befristeten Aufenthaltserlaubnis eine etwas verbesserte Perspektive. Alle
anderen Betroffenen sind jedoch von Abschiebung bedroht und haben nicht mehr
die Möglichkeit zu arbeiten oder ihre aufenthaltsrechtliche Position zu
verbessern.
Allerdings ist dieser Mangel kein Zufall, sondern konsequenter Ausdruck auch
der neuen Regierungspolitik: Im neuen Koalitionsvertrag der rot-grünen
Bundesregierung, Abschnitt VIII (Sicherheit, Toleranz und Demokratie) findet
sich die Formulierung: “Zugleich werden wir dafür sorgen, dass die
Ausreisepflicht von Nicht-Bleibeberechtigten konsequent durchgesetzt wird.”
Bleibt die Frage, ob man dieser Absicht den Erfolg der Verwirklichung wünschen
sollte?
von RAin Theresia Wolff, Köln
Asylbewerber müssen während der gesamten Verfahrensdauer mit der
Übersendung von Schriftstücken rechnen, die binnen kurzer Fristen
ein Tätigwerden erfordern können. Häufig gelangen die Betroffenen
erst dann in den Besitz solcher Schreiben, wenn die Frist – ausweislich
des Zustellungsvermerks – bereits abgelaufen scheint. Nicht selten gehen
ihnen die Schriftstücke gar nicht zu und sie erfahren erst lange Zeit nachher
– z. B. anlässlich einer Vorsprache beim Ausländeramt –
dass ihr Asylverfahren rechtskräftig negativ abgeschlossen sei.
Dies bedeutet aber nicht in jedem Fall, dass nun nichts mehr unternommen werden
kann. Ein Weiterbetreiben des Verfahrens oder eine Klageerhebung sind immer
noch zulässig, wenn der Fristlauf nicht in Gang gesetzt wurde, weil eine
ordnungsgemäße Zustellung des Bescheides nicht stattgefunden hat oder
als erfolgt “fingiert” wird, obwohl die Voraussetzungen hierfür
nicht vorliegen.
Die ordnungsgemäße Zustellung im Asylverfahren beurteilt sich nach
dem Verwaltungszustellungsgesetz des Bundes (VwZG). Daneben beinhaltet §
10 AsylVfG abweichende spezielle Zustellungsvereinfachungen für das Asylverfahren.
Eine ordnungsgemäße Zustellung setzt die Einhaltung zahlreicher Formvorschriften
voraus, die nicht selten verletzt werden. In diesen Fällen ist die Möglichkeit
eröffnet, auch nachträglich noch fristwahrend Klage zu erheben. Aber
auch wenn sich herausstellt, dass die Frist verstrichen ist, bedeutet dies nicht
den endgültigen Ausschluss vom gerichtlichen Rechtsschutz. Vielmehr kommt
eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand in Betracht, wenn die Frist ohne
Verschulden versäumt wurde.
I. Erfordernis der förmlichen Zustellung
Die Entscheidung des Bundesamtes über einen Asylantrag ist gemäß
§ 31 Abs. 1 S. 2 AsylVfG zuzustellen. Erst mit der ordnungsgemäßen
Zustellung beginnt die Klagefrist des § 74 Abs. 1 AsylVfG zu laufen. Die
förmliche Zustellung erfolgt gemäß § 2 VwZG grundsätzlich
durch persönliche Übergabe des Schriftstückes an den Adressaten.
Hierzu bedienen sich Bundesamt und Gerichte regelmäßig der Post. Für
eine Postzustellung an Privatpersonen kommen zwei Zustellungsarten in Betracht,
die im VwZG abschließend bestimmt sind: Die Postzustellungsurkunde und
das Einschreiben.
1. Postzustellungsurkunde
Die Zustellung mittels Postzustellungsurkunde setzt grundsätzlich
voraus, dass dem Betroffenen in seiner Wohnung das Schriftstück durch den
Postbediensteten übergeben wird. Wird der Zustellungsempfänger dort
nicht angetroffen, ist eine Zustellung an Dritte möglich, wie z. B.
Familienangehörige, Vermieter, Hausverwalter (§ 3 Abs. 3 VwZG i.V.m.
§ 181 ZPO).
Es kommt nur eine Ersatzzustellung an erwachsene Familienangehörige in
Betracht. Dies setzt aber nicht die Volljährigkeit voraus. Es reicht vielmehr
aus, dass der Betreffende körperlich genügend entwickelt ist und erwartet
werden kann, dass er das zugestellte Schriftstück an den Empfänger
weitergibt. Die untere Grenze des Erwachsenseins i.S.v. § 181 Abs. 1 ZPO
wird teilweise schon bei 13 Jahren gezogen und ist jedenfalls bei einem 14-
oder 15-Jährigen erreicht (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6.9.2001
- A 2 S 2249/98 -, 32 S., M 1181).
Scheitert auch die Ersatzzustellung an geeignete Dritte, so kann durch Niederlegung
gemäß § 3 Abs. 3 VwZG i.V.m. § 182 ZPO zugestellt werden.
In diesem Fall vermerkt der Postbedienstete auf der Postzustellungsurkunde,
zu welchem Zeitpunkt er den Betreffenden in seiner Wohnung nicht angetroffen
hat und hinterlässt einen Benachrichtigungsschein über die Niederlegung
des Schriftstückes. Die Hinterlassung des Benachrichtigungsscheins hat
an dem Platz zu erfolgen, an dem der jeweilige Empfänger seine Post regelmäßig
vorfindet. Der Postzusteller hat hier so zu verfahren, wie er es auch sonst
bei den für den konkreten Empfänger bestimmten Sendungen tut. So ist
es z. B. zulässig, mangels eines gesonderten Briefkastens den Benachrichtigungsschein
vor der Wohnungstüre abzulegen, wenn auch mit der sonstigen Post des Betreffenden
regelmäßig so verfahren wird. Auch der Einwurf der Mitteilung über
die Niederlegung in einen von mehreren Personen benutzten Briefkasten kann danach
zulässig sein (OLG Hamm, Beschluss vom 3.12.1996 - 15 W 466/96 -).
Eine Ersatzzustellung durch Niederlegung bei der Postanstalt ist lediglich dann
zulässig, wenn ein Zustellungsversuch in der Wohnung des Adressaten der
zuzustellenden Sendung sowie ein Versuch der Ersatzzustellung im Sinne des §
181 Abs. 1 und 2 ZPO erfolglos geblieben sind (VG Aachen, Urteil vom 24.6.2002
- 9 K 839/96.A -, 12 S., M2443).
a) Zustellung an Asylbewerber mit Postzustellungsurkunde
Bei Zustellungen an Asylbewerber sind in Bezug auf diese allgemeinen Zustellungsregeln
folgende Ausnahmen und Besonderheiten zu beachten:
aa) Zustellung an Asylbewerber in Aufnahmeeinrichtungen
Für die Zustellung an Asylbewerber, die in einer Aufnahmeeinrichtung wohnen,
gilt die besondere Vorschrift des § 10 Abs. 4 S. 1 AsylVfG. Hier hat die
Aufnahmeeinrichtung die Verpflichtung, die Zustellung von Post an die Asylbewerber
vorzunehmen.
Postausgabe- und Postverteilungszeiten sind für jeden Werktag durch Aushang
bekannt zu machen. Daneben wird in der Regel ebenfalls durch Aushang darauf
hingewiesen, für welche Bewohner der Aufnahmeeinrichtung Post zur Abholung
bereitliegt.
Hierbei ist es nicht erforderlich, dass die Informationen über Postausgabe
und Verteilungszeiten in der Sprache des betroffenen Asylbewerbers erfolgen.
Das Bundesverfassungsgericht hielt es für verfassungsrechtlich unbedenklich,
wenn ein derartiger Aushang nicht in allen Sprachen, die den Bewohnern der Aufnahmeeinrichtung
geläufig sind, abgefasst wurde. Durch einen mehrsprachigen Aushang sei
das in verfassungsrechtlicher Hinsicht Geforderte jedenfalls erfüllt. Denn
es könne jedem einer Aufnahmeeinrichtung zugewiesenen Asylbewerber,
der über die besonderen Zustellungsvorschriften in Aufnahmeeinrichtungen
und insbesondere über seine Verpflichtung, sich über Zeit und Ort
der Ausgabe behördlicher Post zu erkundigen, ordnungsgemäß in
seiner Sprache belehrt worden sei, zugemutet werden, sich mit dem Inhalt eines
solchen Aushangs vertraut zu machen (BVerfG, Beschluss vom 8.2.2002 - 2 BvR
1809/01 -, 4 S., M1949).
Bei Asylbewerbern, die in einer Aufnahmeeinrichtung wohnen, ist eine Ersatzzustellung
durch Niederlegung des Schriftstückes keine ordnungsgemäße Zustellung.
Im Hinblick auf die den Verwalter der Einrichtung treffende Verpflichtung, die
Post an die einzelnen Bewohner zuzustellen, sei es als ausgeschlossen zu erachten,
dass dieser sich geweigert haben sollte, den Bundesamtsbescheid für den
Betreffenden entgegenzunehmen und sich lediglich zur Entgegennahme des Benachrichtigungszettels
bereit zu finden. Dann sei aber die Ersatzzustellung unter Verstoß gegen
die zwingende Vorschrift des § 11 Abs. 1 VwZG vorgenommen worden (VG Hamburg,
Beschluss vom 24.10.1995 - 10 VG 1 4043/95 -).
bb) Zustellung in Gemeinschaftsunterkünften
Es stellt eine weitverbreitete Praxis dar, dass Postbedienstete in kommunalen
Gemeinschaftsunterkünften zuzustellende Schriftstücke einfach beim
Hausmeister oder Heimleiter abgeben. Dies stellt eine Ersatzzustellung nach
§ 3 Abs. 3 VwZG i.V.m. § 181 Abs. 2 ZPO dar, deren Wirksamkeit voraussetzt,
dass die Person, der zugestellt werden soll, in ihrer Wohnung nicht angetroffen
wird. Die Wohnung ist nicht die Gemeinschaftsunterkunft als solche, sondern
das Zimmer, das dem Asylbewerber zugewiesen ist und in dem er schläft.
Eine wirksame Zustellung in einer Gemeinschaftsunterkunft setzt daher voraus,
dass der Postbedienstete den Asylbewerber in seinem Zimmer aufsucht. Die Zimmernummer
kann er bei der Verwaltung erfragen und sich gegebenenfalls auch zum Zimmer
begleiten lassen. Es genügt nicht, dass er sich lediglich in die Verwaltungsräume
der Gemeinschaftsunterkunft begibt und – wenn er den Empfänger dort
nicht zufällig antrifft – sogleich den Weg der Ersatzzustellung beschreitet.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus § 10 Abs. 4 AsylVfG. Die Rechtsprechung
vertritt einhellig die Auffassung, dass diese Vorschrift ausschließlich
für Erstaufnahmeeinrichtungen gilt und für Gemeinschaftsunterkünfte
weder unmittelbar noch analog anwendbar ist (VGH Baden-Württemberg, Beschluss
vom 5.2.1999 - A 9 S 8/99 -; BayVGH, Beschluss vom 17.9.1999 - 25 B 98.31222
-, 6 S., R4583; VG Ansbach, Urteil vom 14.2.2000 - AN 12 K 99.32463 -, 16 S.,
R5889).
b) Entkräftung der Beweiskraft der Postzustellungsurkunde
In diesem Zusammenhang stellt sich allerdings die praktische Frage, wie im Einzelfall
nachgewiesen werden kann, dass ein Zustellungsversuch in der Wohnung unterblieben
ist oder dass der Benachrichtigungszettel nicht ordnungsgemäß hinterlegt
wurde.
Auf der Postzustellungsurkunde wird das Nichtantreffen des Asylbewerbers in
seiner Wohnung grundsätzlich und ausdrücklich vermerkt. Darüber
hinaus wird notiert, dass und wo ein Benachrichtigungsschein hinterlassen wurde.
Es gilt eine gesetzliche Beweisregel für die Richtigkeit der in der Zustellungsurkunde
beurkundeten Tatsachen. Der Beweiskraft der Postzustellungsurkunde kann jedoch
durch Gegenbeweis gem. § 418 Abs. 2 ZPO entgegengetreten werden.
Ein solcher Beweisantritt muss aber substantiiert sein, dass heißt, es
muss eine gewisse Wahrscheinlichkeit für die Unrichtigkeit der bezeugten
Tatsache dargelegt werden. Bei schlichtem Bestreiten, der Benachrichtigungszettel
sei nicht im Briefkasten gewesen, fehlt es hieran (VG Saarland, Urteil vom 20.11.1996
- 10 K 249/92.A -).
Anders stellt es sich dar, wenn durch entsprechende Auskünfte zuständiger
Stellen und Vorlage eidesstattlicher Versicherungen die Beweiskraft in Frage
gestellt werden kann.
In einem Verfahren des VG Aachen wurde hinsichtlich der Zustellungsgepflogenheiten
in einer Gemeinschaftsunterkunft eine Auskunft des für das Betreiben der
Unterkunft zuständigen Oberbürgermeisters der Stadt eingeholt. Diese
ergab, dass die Post dort regelmäßig durch den Sozialdienst im Hause
verteilt wurde. Hier war der Beweis für die Unrichtigkeit der Zustellungsurkunde
erbracht (VG Aachen, Urteil vom 24.6.2002 - 9 K 839/96.A -, 12 S., M2443).
Ähnlich war es in einem vom VG Gelsenkirchen entschiedenen Fall, in dem
sich aus einer Erklärung des Oberbürgermeisters sowie aus einer eidesstattlichen
Versicherung des Betroffenen übereinstimmend ergab, dass in dem Übergangsheim
ein Hausbriefkasten, in den ein Benachrichtigungszettel eingeworfen werden könne,
überhaupt nicht existiere, sondern vielmehr regelmäßig die gesamte
Post vom Zusteller an den Heimverwalter persönlich übergeben werde
(VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 31.8. 2001 - 10a L 898/01.A -, 9 S., M 1080).
Gibt ein Postbediensteter nachweislich regelmäßig zuzustellende Sendungen
im Büro der Gemeinschaftsunterkunft ab, läuft die Beweiskraft der
Postzustellungsurkunde ins Leere. Denn damit ist hinsichtlich des Begriffes
“Wohnung” die unter Urkundenbeweis gestellte Tatsache des Nichtantreffens
widerlegt (BayVGH, Beschluss vom 17.9. 1999 - 25 B 98.31222 -, 6 S., R4583).
Um eine wirksame Zustellung durch Postzustellungsurkunde nachweisen zu können,
ist außerdem erforderlich, dass sich allein aus der Zustellungsurkunde
ergibt, welche Sendung zugestellt wurde. Es genügt deshalb nicht, wenn
die Zustellungsurkunde lediglich eine Geschäftsnummer aufweist, die durchgängig
für einen Aktenvorgang verwendet wird und lediglich das Sachgebiet bzw.
die absendende Behörde bezeichnet, ohne dadurch eine eindeutige Bestimmung
des konkret zugestellten Bescheides zu ermöglichen (VG Karlsruhe, Beschluss
vom 1.4.1999 - 3 K 3607/98 - InfAuslR 1999, 214 ff.).
Auch aus dem Aktenzeichen des Bundesamtes in Verbindung mit dem Geburtsdatum
des betreffenden Asylbewerbers kann kein sicherer Schluss auf den konkreten
Inhalt der Postsendung gezogen werden (VG Berlin, Beschluss vom 10.3.1995 -
VG 32 X 166.94 -). Diese Mängel führen zur Unwirksamkeit der Zustellung.
2. Zustellung durch Einschreiben
Bei einer Zustellung durch Einschreiben gilt das Schreiben grundsätzlich
am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als zugestellt, es sei denn, dass das
zuzustellende Schriftstück nicht oder zu einem späteren Zeitpunkt
zugegangen ist; im Zweifel hat die Behörde den Zugang des Schriftstücks
und den Zeitpunkt des Zugangs nachzuweisen (§ 4 Abs. 1 VwZG).
Ein solcher Zweifel kann sich z. B. daraus ergeben, dass der Tag der fiktiven
Zustellung ein Sonntag ist, da an einem Sonntag keine Zustellung eines Einschreibens
durch die Post stattfindet. Findet sich in der Akte kein Zustellungsnachweis,
so ist davon auszugehen, dass der Fristlauf erst mit dem ersten Werktag nach
dem fiktiven Zustellungszeitpunkt erfolgt ist (VG Sigmaringen, Urteil vom 19.3.1996
- A 5 K 12674/94 -).
Seit der Einführung der sog. Einwurf-Einschreiben im Jahre 1997 wurden
vielfach förmlich zuzustellende Schriftstücke auf diesem Wege zugestellt.
Ein Einwurf-Einschreiben genügt jedoch nicht den Anforderungen, die §
2 Abs. 1 VwZG an die Zustellung eines Schriftstückes stellt. Anders als
ein Übergabe-Einschreiben wird dies dem Empfangsberechtigten (Adressat
oder gesetzlich zugelassener Ersatzempfänger) nicht übergeben, sondern
wie normale Briefpost in den Hausbriefkasten eingeworfen oder in sein Postfach
gelegt. Der Postbedienstete vermerkt lediglich intern den Einwurf des Einschreibens.
Damit bleibt das Einwurf-Einschreiben in seinen Formerfordernissen entscheidend
hinter denen des früheren Einschreibens – dem heutigen Übergabe-Einschreiben
– zurück. Das Einwurf-Einschreiben führt demzufolge nicht zur
Zustellungsfiktion des § 4 Abs. 1 VwZG (BVerwG, Urteil vom 19.9.2000 -
9 C 7.00 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 26.3.2002 – 7 A 10030/00.OVG
- ; VG Koblenz, Urteil vom 14.10.1999 – 2 K 739/99.KO -, 11 S., R4785).
3. Öffentliche Zustellung
Ist der Aufenthaltsort des Asylbewerbers unbekannt, so hat die Behörde
– ungeachtet der Vorschriften über die Zustellungsfiktion nach §
10 AsylVfG –, die Möglichkeit, Bescheide öffentlich zuzustellen.
Wählt die Behörde den Weg der öffentlichen Zustellung, so ist
allerdings zu beachten, dass diese das letzte Mittel der Bekanntgabe und deshalb
erst zulässig ist, wenn alle anderen Möglichkeiten, dem Empfänger
ein Schriftstück zu übermitteln, erschöpft sind. Die Behörde
muss sich daher, bevor sie den Weg der öffentlichen Zustellung einschlägt,
durch die gebotenen Ermittlungen Gewissheit darüber verschaffen, dass der
Aufenthaltsort nicht nur ihr sondern allgemein unbekannt ist.
Geeignet und geboten ist im Asylverfahren jedenfalls eine Anfrage bei der Ausländerbehörde,
in deren Bezirk der Asylbewerber sich aufhält. Hinweise darauf, dass dies
Behörde dieser Prüfungspflicht gerecht geworden ist, müssen sich
den Verwaltungsakten entnehmen lassen (VG Düsseldorf, Beschluss vom 25.1.1994
- 5 L 7098/93.A -; OVG Sachsen, Beschluss vom 1.6.1995 - A 4 S 18/95 -).
Der Aufenthaltsort eines Zustellungsempfängers ist nicht schon dann unbekannt,
wenn er der Behörde unbekannt ist; vielmehr sind gründliche und sachdienliche
Bemühungen um Aufklärung des gegenwärtigen Aufenthaltsorts des
Empfängers erforderlich. Sind solche Bemühungen vor Durchführung
der öffentlichen Zustellung unterblieben, ist diese unwirksam.
Wird bei einer öffentlichen Zustellung statt des zustellenden Schriftstückes
eine Benachrichtigung ausgehängt, so muss sich aus der Benachrichtigung
zumindest ergeben, von welcher Stelle das Schriftstück herrührt, an
wen es gerichtet ist, welcher Art es ist und welchen Gegenstand es hat. Letzteres
erfordert einen aussagekräftigen Hinweis auf den Inhalt des Schriftstücks
(OVG Hamburg, Beschluss vom 10.10.2000 - 3 Bs 289/00 - InfAuslR 2001, 136 f.)
Ist der Behörde die Adresse einer Zweitwohnung bekannt gegeben worden,
so darf sie nicht allein die Tatsache, dass ein an die Hauptwohnung zugestelltes
Schreiben mit dem Vermerk “unbekannt verzogen” zurückgekommen
ist, zum Anlass für eine öffentliche Zustellung nehmen. Es muss zumindest
ein weiterer Zustellungsversuch an die Zweitwohnung vorgenommen werden (VG Schleswig-
Holstein, Beschluss vom 1.2.1995 - 15 B 5/95 -)
II. Die Zustellungsfiktionen des § 10 AsylVfG
§ 10 AsylVfG sieht sowohl für Asylbewerber, die in Aufnahmeeinrichtungen
wohnen als auch für solche, die anderweitig untergebracht sind, die Möglichkeit
einer Zustellfiktion vor. Danach gilt die Zustellung am dritten Tage als bewirkt,
obwohl das betreffende Schriftstück tatsächlich erst später oder
gar nicht ausgehändigt wurde bzw. zugegangen ist.
Das Eingreifen dieser Zustellungsfiktionen setzt allerdings voraus, dass die
Unmöglichkeit der Zustellung auf Verletzung von Mitwirkungspflichten durch
die Betreffenden beruht und sie über diese Mitwirkungspflichten zuvor ausreichend
belehrt wurden.
1. § 10 Abs. 4 AsylVfG
Bei Asylbewerbern, die in Aufnahmeeinrichtungen wohnen, gilt die Post am Tage
der Aushändigung durch die Heimverwaltung an den Asylbewerber als zugestellt.
Sie gilt aber auch wenn eine Aushändigung – z. B. wegen Abwesenheit
des Asylbewerbers – nicht erfolgen konnte, jedenfalls am dritten Tage nach
Übergabe an die Aufnahmeeinrichtung als bewirkt.
Das Bundesverfassungsgericht führt hierzu aus, es sei nicht notwendig,
dass das zuzustellende Schriftstück während der gesamten Rechtsmittelfrist
von der Aufnahmeeinrichtung bereitzuhalten sei, um die Zustellungsfiktion auszulösen.
Es wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass dem Betroffenen nicht ohne weiteres
der gerichtliche Rechtsschutz verloren gehe, wenn er die Bekanntmachung über
den Eingang eines für ihn bestimmten Poststückes nicht innerhalb der
Drei-Tages-Frist bemerke. Vielmehr könne er in einem solchen Fall immer
noch durch Nachfrage bei der Aufnahmeeinrichtung oder beim Bundesamt Kenntnis
von dem Bescheid erhalten. Auch stehe ihm, wenn er in unverschuldeter Weise
keine Kenntnis vom Bescheid des Bundesamtes erhalten habe, die Möglichkeit
der Wiedereinsetzung offen (BVerfG, Beschluss vom 8.7.1996 - 2 BvR 96/95 -).
Die Zustellungsfiktion des § 10 Abs. 4 AsylVfG wird durch persönliche
Aushändigung der Entscheidung nach Ablauf der Drei-Tages-Frist nicht außer
Kraft und die Rechtsmittelfrist erneut in Gang gesetzt (VG Saarland, Beschluss
vom 6.5.2002 - 6 F 22/02.A -, 5 S., M 2292).
2. § 10 Abs. 2 AsylVfG
Asylbewerber, die nicht in Aufnahmeeinrichtungen wohnen, müssen die Post
auch dann, wenn sie nicht zugestellt werden konnte, unter der letzten bekannten
Adresse als gegen sich zugestellt gelten lassen (§ 10 Abs. 1 S. 1 und 2
AsylVfG). Kann die Sendung dem Ausländer nicht zugestellt werden, so gilt
die Zustellung mit der Aufgabe zur Post als bewirkt, selbst wenn die Sendung
als unzustellbar zurückkommt (§ 10 Abs. 2 S. 4 AsylVfG).
Die Sendung kann nur dann nicht zugestellt werden, wenn dem Bundesamt die tatsächliche
aktuelle Adresse unbekannt ist. Fälle, in denen das Bundesamt versehentlich
an eine alte oder falsche Adresse zustellt, lassen die Zustellungsfiktion natürlich
nicht eingreifen, auch wenn die Sendung als unzustellbar zurückkommt.
Die Zustellungsfiktion tritt auch dann nicht in Kraft, wenn die Sendung dem
Ausländer im Wege der Ersatzzustellung durch Niederlegung zugestellt werden
könnte. Einer wirksamen Ersatzzustellung durch Niederlegung steht nicht
entgegen, dass sich der Betreffende zum Zeitpunkt des Zustellungsversuchs nicht
in der Wohnung aufhielt, weil er häufig abwesend war. Solange der Adressat
unter der Adresse, unter der zugestellt werden soll, tatsächlich wohnt,
ist eine Ersatzzustellung durch Niederlegung zulässig. Eine solche Ersatzzustellung
kommt nur dann nicht (mehr) in Betracht, wenn der Adressat die von § 182
ZPO vorausgesetzte Beziehung zur Wohnung als Lebensmittelpunkt aufgegeben hat.
Das ist nicht schon dann der Fall, wenn er sich nur vorübergehend von seiner
Wohnung entfernt hat (VG Münster, Beschluss vom 8.6.1995 - 1 L 548/95.A
-).
Erfolgt nach Eintritt dieser Zustellungsfiktion eine erneute Zustellung des
fraglichen Schriftstückes (z. B. durch Niederlegung), so setzt dies nicht
erneut die Frist in Lauf.
Die nachträgliche Bekanntmachung des bereits bestandskräftigen Bescheides
stellt sich als ein bloßes zusätzliches Handeln der Verwaltung dar,
das rechtlich ohne Bedeutung ist und seiner Natur nach weder die Bestandskraft
des Widerspruchsbescheides beeinflussen kann noch eine (zweite) Klagefrist in
Lauf zu setzen vermag (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 10.7.2002 - 10 A 10438/
02.OVG -, 6 S., M 2390 im Anschluss an
BVerwG, Urteil vom 11.5.1979 - 6 C 70.78 -).
Ein Eintritt der Fiktionswirkung kommt nicht mehr in Betracht, wenn das Asylverfahren
beendet ist. Wird also z. B. ein Bescheid zugestellt, mit dem der Widerruf von
Abschiebungshindernissen festgestellt wird, so richtet sich die Zustellung ausschließlich
nach den allgemeinen Zustellungsregeln (VG Koblenz, Beschluss vom 4.5.1995 -
3 L 1299/95.KO -).
Behörden und Gerichte sind allerdings nicht gezwungen, von der Möglichkeit
des § 10 Abs. 2 AsylVfG Gebrauch zu machen und eine Entscheidung dem Ausländer
unter dessen letzter bekannter Anschrift zuzustellen (a. A. VG Würzburg,
Urteil vom 1.3.1994 - W 2 K 93.33705 -). § 10 Abs. 2 dient der Entlastung
der Behörden und Gerichte von jeglichem Aufwand zur Ermittlung des Aufenthalts
des Ausländers. Sie ermächtigt ihre Adressaten, sich auf die Zustellung
an die letzte bekannte Anschrift zu beschränken, verbietet aber nicht den
Versuch, den Ausländer ausfindig zu machen und im Falle des Misserfolgs
die öffentliche Zustellung anzuordnen. Welche Form der Zustellung gewählt
wird, ist eine Frage der Zweckmäßigkeit.
Die öffentliche Zustellung nach § 15 Abs. 1 a VwZG steht schließlich
auch nicht im Widerspruch zu § 10 Abs. 5 AsylVfG. Danach bleiben die Vorschriften
über die Ersatzzustellung unberührt. Aus § 10 Abs. 5 AsylVfG
ist herzuleiten, dass eine Ersatzzustellung versucht werden muss, bevor auf
die Zustellungsfiktion nach § 10 Abs. 2 S. 4 AsylVfG oder die Möglichkeit
der öffentlichen Zustellung nach § 15 Abs. 1 a VwZG zurückgegriffen
werden darf. Eine weitergehende Bedeutung hat die Vorschrift nicht (OVG Sachsen-Anhalt,
Beschluss vom 29.10.1996 - A 4 S 27/96 - NVwZ-Beilage Nr. 6/97, S. 43 f.).
4. Die Mitwirkungspflichten gemäß § 10 AsylVfG
Der Asylbewerber hat während der Dauer des Asylverfahrens dafür Sorge
zu tragen, dass ihn Mitteilungen des Bundesamtes, der zuständigen Ausländerbehörde
und der angerufenen Gerichte stets erreichen können, insbesondere hat er
jeden Wechsel seiner Anschrift diesen Stellen unverzüglich anzuzeigen.
a) Inhalt der Mitwirkungspflichten
Die Verpflichtung, eine Adressenänderung anzuzeigen, trifft den Asylbewerber
auch dann, wenn er auf Veranlassung der Behörde einen Wohnungswechsel vornimmt.
Für Asylbewerber, die in Aufnahmeeinrichtungen wohnen, gilt insbesondere
dass sie sich danach erkundigen müssen, wann und wo die behördliche
Post verteilt wird. Dies ist Teil ihrer Verpflichtung nach § 10 Abs. 4
S. 3 AsylVfG, sicherzustellen, dass Posteingänge während der Postausgabe-
und Verteilungszeiten in der Aufnahmeeinrichtung ausgehändigt werden können
(BVerfG, Beschluss vom 8.2.2002 - 2 BvR 1809/01 - 4 S., M1949).
b) Die ordnungsgemäße Belehrung über die Mitwirkungspflichten
Eine Verletzung dieser Mitwirkungspflichten kann aber erst dann negative Folgen
nach sich ziehen, wenn der Betreffende über seine Pflichten ordnungsgemäß
belehrt worden ist. § 10 Abs. 7 AsylVfG normiert, dass der Ausländer
bei der Asylantragstellung schriftlich und gegen Empfangsbestätigung auf
die Zustellungsvorschriften des § 10 AsylVfG hinzuweisen ist.
Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich klargestellt, dass der Nachteil,
den der Asylbewerber infolge der Zustellungsfiktion erleiden kann, nur dann
verfassungsrechtlich unbedenklich ist, wenn der Betroffene auf die gesetzliche
Regelung hingewiesen wird. Solle der danach vorgeschriebene Hinweis seiner Aufgabe
gerecht werden, gerade mit Blick auf den Ausnahmecharakter der Norm für
Rechtsklarheit zu sorgen, müsse er den Besonderheiten des Adressatenkreises
Rechnung tragen. Es sei insoweit zu berücksichtigen, dass der Asylbewerber
sich in einer ihm fremden Umgebung befinde, mit dem Ablauf des deutschen Asylverfahrens
nicht vertraut und in aller Regel der deutschen Sprache nicht mächtig sei.
Es sei demnach erforderlich, dass dem Asylbewerber durch eine erläuternde
Belehrung mit der gebotenen Deutlichkeit vor Augen geführt werde, welche
Obliegenheiten ihn im einzelnen treffen und welche Folgen bei deren Nichtbeachtung
entstehen können. Der Hinweis könne sich deshalb zum einen nicht auf
die gesetzlichen Vorschriften als solche beschränken, sondern müsse
sich auf die hieraus folgenden Konsequenzen sowohl im behördlichen Verfahren
als auch für die fristgerechte Erlangung gerichtlichen Rechtsschutzes erstrecken.
Zum anderen reiche eine bloße Wiedergabe des Gesetzeswortlautes vor dem
Hintergrund des Verständnishorizonts des Asylbewerbers nicht aus. Vielmehr
bedürfe es einer verständlichen Umschreibung des Inhalts der gesetzlichen
Bestimmungen. Insoweit reiche es allerdings aus, dem Asylbewerber, sofern er
des Lesens kundig sei, die erforderlichen Hinweise in schriftlicher Form zugänglich
zu machen.
Des weiteren dürfe bei der gebotenen inhaltlichen Ausgestaltung des Hinweises
nicht ohne weiteres vorausgesetzt werden, dass der Asylbewerber mit dem deutschen
Behördenaufbau in Asylsachen vertraut sei. Die staatlichen Einrichtungen,
denen er sich als Asylbewerber gegenübersehe, stellten sich für ihn
zunächst als eine Einheit dar. Deshalb bedürfe es einen ausdrücklichen
Hinweises darauf, dass die Pflicht, dem Bundesamt jede Adressenänderung
mitzuteilen, auch dann Beachtung fordere, wenn der Asylbewerber auf behördliche
Veranlassung von einer ersten bzw. zentralen Aufnahmeeinrichtung, die erkennbar
nur der vorläufigen Unterbringung diene, einer anderen Unterkunft zugewiesen
werde (BVerfG, Beschluss vom 8.7.1996 - 2 BvR 96/95 -).
Trägt der Asylbewerber vor, er habe z. B. eine Adressenänderung nicht
mitgeteilt, weil er nicht belehrt worden sei oder die Belehrung nicht verstanden
habe, so ist es Sache des Bundesamtes zu beweisen, dass eine ordnungsgemäße
Belehrung erfolgt ist. Hierzu reicht ein bloßer Hinweis in der Akte, dass
die Belehrung erfolgt sei, regelmäßig nicht aus.
III. Folgen der unwirksamen Zustellung
Lässt sich eine formgerechte Zustellung nicht nachweisen oder ist das Schriftstück
unter Verletzung zwingender Formvorschriften zugegangen, so gilt nach §
9 Abs. 1 VwZG ein Schriftstück in dem Zeitpunkt als zugestellt, in dem
es der Empfangsberechtigte nachweislich erhalten hat. Eine Heilung der unwirksamen
Zustellung kommt nach Abs. 2 dieser Vorschrift allerdings nicht in Betracht,
wenn mit der Zustellung eine Frist für die Erhebung der Klage, eine Berufungs-,
Revisions- oder Rechtsmittelbegründungsfrist beginnt.
§ 9 Abs. 2 VwZG verhindert indessen zum Schutze des Zustellungsempfängers
lediglich den Eintritt des Fristlaufs für die in der Vorschrift genannten
Fristen. Dies bedeutet, dass zwar keinesfalls die Klagefrist zu laufen beginnt,
der Bescheid aber wirksam bekannt gegeben wurde. Infolge der wirksamen Bekanntmachung
ist die Klage zulässig (VG Schleswig-Holstein, Urteil vom 20.5.1997 - 3
A 259/ 94 - ; VG Sigmaringen, Urteil vom 29.10.1998 - A 2 K 1154 2/94 -).
Das VG Schwerin vertritt die Auffassung, dass auch bei Versäumung einer
Frist für einen Eilantrag eine Heilung ausgeschlossen sei. Zwar werde der
Fall der Versäumung einer Antragsfrist nicht unmittelbar vom Wortlaut des
§ 9 Abs. 2 VwZG erfasst. Die Aufzählung der dort genannten Fristen
sei jedoch nicht abschließend, sondern enthalte vielmehr den allgemeinen
Rechtsgedanken, dass auch bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 9 Abs.
1 VwZG der Betroffene gegen die Versäumung der Klagefrist und entsprechend
schutzwürdiger Gerichtsverfahrensfristen geschützt sein solle (VG
Schwerin, Beschluss vom 24.8.1995 - 5 B 10078/95 -).
IV. Wiedereinsetzung in den vorigen Stand (§ 60 VwGO)
Eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand setzt voraus, dass derjenige, der
die Frist versäumt hat, glaubhaft macht, ohne Verschulden an der Einhaltung
der gesetzlichen Frist gehindert gewesen zu sein.
Hierzu reicht z. B. der bloße Vortrag, der Benachrichtigungszettel über
die Niederlegung des Schriftstücks habe sich nicht in der Post befunden,
nicht aus.
Insoweit ist festzustellen, dass die Postzustellungsurkunde unwiderlegt den
Beweis für das Einwerfen des Benachrichtigungsschreibens durch den Postzusteller
erbringt. Ist demnach davon auszugehen, dass die Nachricht bei der Post befindlich
war, fällt ein Verlust notwendigerweise in die Sphäre des Adressaten.
Allein der Vortrag, den Zettel nicht gefunden zu haben, belegt nicht hinreichend,
dass dies ohne Verletzung der jeden Asylbewerber treffenden Obliegenheit geschehen
ist, stets dafür Sorge zu tragen, dass ihn Schriftstücke im Rahmen
des Asylverfahrens rechtzeitig und zuverlässig erreichen (VG Saarland,
Urteil vom 20.11.1996 - 10 K 249/92.A -).
Asylbewerber sind verpflichtet, einen ordnungsgemäßen Briefkasten
bereitzuhalten und dafür Sorge zu tragen, dass ihr Briefkasten gegen fremden
Zugriff hinreichend gesichert ist. Wer über Monate hinweg einen aufgebogenen
Briefkasten duldet, aus dem Schriftstücke herausfallen oder von Dritten
entnommen werden können, den trifft ein Verschulden daran, dass er einen
Benachrichtigungsschein nicht erhalten konnte (VG Frankfurt a.M., Urteil vom
19.6.1999 - 5 E 30430/94.A (1) - AuAS Nr. 20/96, S. 238 f.).
Das VG Stuttgart verneinte eine schuldhafte Fristversäumnis im Falle eines
Asylbewerbers, dem der Bundesamtsbescheid durch Niederlegung zugestellt
worden war, während er für eine Woche seinen Gestattungsbereich verlassen
hatte und dem dieser unmittelbar nach seiner Rückkehr auf dem zuständigen
Postamt zunächst nicht ausgehändigt werden konnte. Es könne nicht
ausgeschlossen werden, dass der Kläger von der Erlaubnispflicht für
das Verlassen seines Gestattungsbereichs keine Kenntnis hatte. Jedenfalls könne
ihm eine solche Kenntnis aufgrund seiner Angaben, er sei Analphabet und habe
die Belehrungen beim Bundesamt unterschrieben, ohne sie näher zu verstehen,
nicht hinreichend sicher widerlegt werden. Zu bedenken sei darüber hinaus,
dass es zu einer Zustellung des Bundesamtsbescheids durch Niederlegung und des
dann folgenden Ablaufes auch hätte kommen können, wenn sich der Kläger
zum Zeitpunkt der Zustellung zwar noch innerhalb des Gestattungsbereichs, nicht
aber in seiner Asylunterkunft aufgehalten hätte. Letztlich hätte der
Kläger die erfolgte Zustellung durch Niederlegung also nur verhindern können,
wenn er sich immer zur Zeit der regelmäßigen Postzustellung in seiner
Asylunterkunft aufgehalten hätte. Mit einer solchen Anforderung würden
aber die an einen Asylbewerber zu stellenden Pflichten überspannt. Hinzu
komme, dass der Kläger insoweit Vorsorge getroffen habe, als er einem Freund
in der Asylunterkunft mitgeteilt hatte, wo er während seiner Abwesenheit
zu erreichen sei. Gegen eine verschuldete Fristversäumnis spreche auch,
dass der Kläger sich bereits am Tag nach seiner Rückkehr nachweislich
bemüht habe, seinen Asylbescheid beim Postamt abzuholen, dieser ihm aber
dort nicht ausgehändigt werden konnte (VG Stuttgart, Urteil vom 18.12.1997
- A 1 K 14434/96 -).
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Die Informationsberatung zur Asylrechtsprechung wird vom Europäischen Flüchtlingsfonds gefördert. |