Am 10.10.2006 ist die Umsetzungsfrist für die Qualifikations- oder Anerkennungsrichtlinie1 abgelaufen. Die Richtlinie setzt verbindliche Vorgaben, unter welchen Voraussetzungen die Mitgliedstaaten Schutzsuchende als Flüchtlinge im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention anerkennen oder ihnen subsidiären Schutz gewähren müssen. Das führt in Deutschland an mehreren Punkten zu erheblichen Verbesserungen für Asylsuchende. Dieser Beitrag erörtert die Möglichkeiten, auf dieser Grundlage Folgeanträge oder Anträge auf Wiederaufgreifen des Verfahrens zu stellen.
I. Verfahrensrechtliche Voraussetzungen
Im Asylrecht existieren zwei Wege, mit denen nach Ablehnung eines Asylantrags
ein neues Verfahren in Gang gesetzt werden kann: der Folgeantrag und der Antrag
auf Wiederaufgreifen des Verfahrens.
1. Folgeverfahren
Ein Folgeantrag ist auf die Anerkennung als Asylberechtigter oder als Flüchtling
gerichtet (§ 71 Abs. 1 S. 1 AsylVfG i. V. m. § 13 Abs. 1 AsylVfG). Ein Folgeantrag
wird nur dann inhaltlich geprüft, wenn die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1–3
VwVfG vorliegen (§ 71 Abs. 1 S. 1 AsylVfG).2
a) Änderung der Rechtslage
§ 51 Abs. 1 VwVfG verlangt, dass ein so genannter Wiederaufgreifensgrund
vorliegt. Das kann neben einer Änderung der Sachlage oder dem Vorliegen von
neuen Beweismitteln auch die Änderung der Rechtslage zugunsten des Betroffenen
sein. Unter der Änderung der Rechtslage ist in erster Linie die Änderung nationaler
Gesetze zu verstehen. Eine Änderung der Rechtslage liegt aber auch vor, wenn
die Umsetzungsfrist einer EG-Richtlinie abläuft und ihre Regelungen daher unmittelbar
anwendbar werden.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sind Regelungen
in Richtlinien nach Ablauf der Umsetzungsfrist unmittelbar anwendbar, wenn der
Mitgliedstaat die Regelung nicht oder nicht richtig umgesetzt hat, die Regelung
sich zugunsten einer natürlichen oder juristischen Person und zu Lasten des
Mitgliedstaats auswirkt und die Regelung hinreichend konkret und unbedingt ist,
so dass sie ohne weitere Präzisierung durch den Mitgliedstaat angewendet werden
kann.3 Diese Voraussetzungen sind bei den
meisten Regelungen der Qualifikationsrichtlinie gegeben. Der deutsche Gesetzgeber
hat die Richtlinie bislang nicht umgesetzt. Die meisten Regelungen der Richtlinie
bestimmen genau, unter welchen Voraussetzungen einem schutzsuchenden Ausländer
der Flüchtlingsstatus oder subsidiärer Schutz zuzuerkennen ist. Diese Regelungen
sind nun daher unmittelbar anwendbar.4
Das Folgeverfahren wird aber nur dann durchgeführt, wenn sich die
Rechtsänderung zugunsten des Betroffenen auswirkt. Dafür ist aber nicht notwendig,
dass eine Flüchtlingsanerkennung nun überwiegend wahrscheinlich ist. Ob tatsächlich
eine Flüchtlingsanerkennung auszusprechen ist, ist im Folgeverfahren selbst
zu prüfen.
Es sei noch darauf hingewiesen, dass eine weitere Rechtsänderung eintreten wird,
sobald der deutsche Gesetzgeber die Regelungen der Richtlinie in nationales
Recht umsetzt. Ein entsprechender Gesetzentwurf wird zur Zeit beraten.
b) Kein grobes Verschulden
§ 51 Abs. 2 VwVfG verlangt, dass der Betroffene ohne grobes Verschulden
außerstande war, den Wiederaufgreifensgrund in einem früheren Verfahren geltend
zu machen. Da die Rechtsänderung erst mit dem 10.10.2006 eingetreten ist, ist
das der Fall.
c) Drei-Monats-Frist
Letzte Voraussetzung für die Einleitung eines Folgeverfahrens ist, dass
der Antrag innerhalb von drei Monaten ab Kenntnis des Betroffenen vom Wiederaufgreifensgrund
gestellt wird (§ 51 Abs. 3 VwVfG). Die Frist beginnt also nicht unbedingt am
10.10.2006. Entscheidend ist die Kenntnis des Betroffenen.5
Erfährt also beispielsweise der Asylsuchende erst durch eine Beratungsstelle
oder beim Rechtsanwalt von der unmittelbaren Anwendbarkeit der günstigeren Regelungen
der Qualifikationsrichtlinie, beginnt die Frist erst in diesem Moment. Im Fall
der Qualifikationsrichtlinie gilt dies übrigens auch, wenn man der Ansicht ist,
es gebe eine Sorgfaltspflicht, sich über Rechtsänderungen zu informieren6.
Denn man kann nicht davon ausgehen, dass abgelehnte Asylsuchende in Deutschland
Kenntnis von der Existenz der Qualifikationsrichtlinie, geschweige denn vom
Ablauf der Umsetzungsfrist und der damit verbundenen unmittelbaren Anwendbarkeit
haben müssen.
2. Wiederaufgreifen des Verfahrens
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist im Asylverfahren
auch das "freie" Wiederaufgreifen des Verfahrens möglich. Dabei muss das Bundesamt
nach § 51 Abs. 5 VwVfG i. V. m. den §§ 48, 49 VwVfG auf dem Ermessenswege entscheiden,
ob es seine Entscheidung zugunsten des Betroffenen ändert. Dieser Antrag ist
auch nach Ablauf der Drei-Monats-Frist des § 51 Abs. 3 VwVfG möglich. Allerdings
kann er nur zur Feststellung von Abschiebungsverboten nach § 60 Abs. 2, 3, 5
und 7 AufenthG und nicht zur Flüchtlingsanerkennung führen. Sind die Voraussetzungen
des § 60 Abs. 2, 3, 5 oder 7 AufenthG gegeben, ist das Wiederaufgreifensermessen
des Bundesamts regelmäßig auf Null reduziert. Das Bundesamt muss also das Verfahren
wieder aufgreifen und das betreffende Abschiebungsverbot feststellen.7
II. Die wichtigsten Änderungen durch die Qualifikationsrichtlinie
Die Qualifikationsrichtlinie legt fest, unter welchen Voraussetzungen die
Mitgliedstaaten einen Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtling
anerkennen oder ihm subsidiären Schutz gewähren müssen. An dieser Stelle solle
es nur um die wichtigsten Änderungen gehen, auf die ein Folgeantrag oder ein
Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens gestützt werden kann.
1. Flüchtlingsanerkennung
Die Qualifikationsrichtlinie regelt die Anerkennung als Flüchtling von einem
grundlegend anderem Standpunkt aus als die bislang überwiegende Rechtsprechung
in Deutschland. Während in Deutschland – ausgehend vom Asylgrundrecht
– in erster Linie gefragt wird, ob eine dem Verfolger vorwerfbare Verfolgung
vorliegt, fragt die Richtlinie, ob der Betroffene schutzbedürftig ist. Die auffälligste
Folge davon ist, dass es nach der Richtlinie nicht darauf ankommt, ob die Verfolgung
dem Staat zuzurechnen ist. Die neue Perspektive wirkt sich aber auch an anderen
Stellen – z. B. interner Schutz, Nachfluchtgründe – aus. Der Ansatz
der Richtlinie entspricht der überwiegenen Staatenpraxis der Anwendung der Genfer
Flüchtlingskonvention. Deutschland ist daher gezwungen, den bislang verfolgten
Sonderweg aufzugeben.8
Die Richtlinie hat keine Auswirkungen auf die Auslegung des Asylgrundrechts
nach Art. 16 a GG. Hier bleiben die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts maßgeblich.
Daher kann man nicht mehr wie die bisherige überwiegende Rechtsprechung davon
ausgehen, dass Art. 16 a Abs. 1 GG und § 60 Abs. 1 AufenthG im Wesentlichen
übereinstimmen. Vielmehr liegen den Schutznormen grundlegend unterschiedliche
Konzepte zugrunde. Im Zusammenhang mit § 60 Abs. 1 AufenthG oder der Richtlinie
sollte man daher nicht mehr von "politischer Verfolgung" sprechen.
a) Verfolgungshandlung (Art. 9)
Die Richtlinie definiert in Art. 99,
was unter Verfolgung im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention zu verstehen
ist. Es geht also um die Frage, welche Maßnahmen so schwerwiegend sind, dass
der Betroffene schutzbedürftig ist. Die Anerkennung als Flüchtling setzt aber
immer außerdem voraus, dass die Verfolgung wegen eines in der Genfer Flüchtlingskonvention
genannten Verfolgungsgrundes erfolgt (Art. 9 Abs. 3).
Die Definition der Verfolgungshandlung enthält an mehreren Stellen Verbesserungen
gegenüber der bisherigen deutschen Rechtsprechung. Das betrifft zunächst die
Frage, welche Rechtsgüter geschützt sind. Die deutsche Rechtsprechung zum Asylrecht
geht davon aus, dass Leben, Körper und persönliche Freiheit generell durch das
Asylrecht geschützt sind.10 Nicht ganz
unerhebliche Verletzungen dieser Rechte sind stets asylrechtlich relevant. Bei
anderen Rechtsgütern (z. B. Religionsfreiheit oder die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit)
soll eine relevante Verletzung nur vorliegen, wenn die Verfolgungshandlung nach
ihrer Intensität und Schwere die Menschenwürde verletzt und über das hinausgeht,
was die Bewohner des Herkunftsstaats allgemein hinzunehmen haben.11
Die Richtlinie dagegen legt in Art. 9 Abs. 1 fest, dass zumindest
die Verletzung des Rechts auf Leben (Art. 2 EMRK), des Verbots von Folter und
von unmenschlichen und erniedrigenden Strafen (Art. 3 EMRK), des Verbots der
Sklaverei und Leibeigenschaft (Art. 4 Abs. 1 EMRK) sowie des Verbots der Strafe
ohne Gesetz (Art. 7 EMRK) geschützt sind. Diese Aufzählung ist aber nicht abschließend.
Es kommen grundsätzlich alle in der Europäischen Menschenrechtskonvention geschützte
Rechte in Betracht, insbesondere das Recht auf Freiheit und Sicherheit (Art. 5
EMRK), das Recht auf ein rechtsstaatliches Verfahren (Art. 6 EMRK), der Schutz
von Familien- und Privatleben (Art. 8 EMRK), der Schutz der Wohnung und des
Briefverkehrs (Art. 8 EMRK), die Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit
(Art. 9 EMRK), die Meinungsäußerungsfreiheit (Art. 10 EMRK), die Versammlung
und Vereinigungsfreiheit (Art. 11 EMRK) sowie die Eheschließungsfreiheit (Art. 12
EMRK).
Es kommt nicht darauf an, ob die Verfolgungshandlung die Menschenwürde verletzt.
Die Richtlinie unterscheidet nicht wie die deutsche Rechtsprechung zwischen
einem "Kernbereich" und einem "Randbereich" von Menschenrechten. Erforderlich
ist vielmehr eine Gesamtbetrachtung, bei der neben der Art des geschützten Rechtsguts
auch die Art, Dauer und Häufigkeit seiner Verletzung zu berücksichtigen sind.
So kann auch die Verletzung der Freiheit des Briefverkehrs, etwa durch ständige
Postkontrolle, eine schwerwiegende Menschenrechtsverletzung sein. Ferner sind
auch die persönlichen Umstände des Antragstellers – einschließlich familiärer
und sozialer Hintergrund, Geschlecht und Alter – zu berücksichtigen (Art. 4
Abs. 3 Bst. c).
Das führt zum zweiten, erheblichen Unterschied bei der Definition der Verfolgungshandlung.
Nach der bislang herrschenden Rechtsprechung können mehrere Maßnahmen, die jeweils
für sich gesehen nicht die erforderliche Intensität erreichen, um als Verfolgung
gelten zu können, auch in der Summe keine Verfolgung darstellen.12
Die Richtlinie zwingt hier zu einer differenzierenden Betrachtung. Denn nach
Art. 9 Abs. 1 Bst. a ist Verfolgung jede Handlung, die aufgrund ihrer Art oder
Wiederholung so gravierend ist, dass sie eine schwerwiegende Verletzung
grundlegender Menschenrechte darstellt. Verfolgungshandlungen, die für sich
betrachtet noch keine schwerwiegende Menschenrechtsverletzung darstellen, können
durch ihre Wiederholung so schwerwiegend werden, dass Verfolgung i. S. d. Art. 9
vorliegt. Beispielsweise ist eine einmalige kurze Festnahme, die nicht mit Misshandlungen
verbunden ist, noch keine Verfolgung. Bei der regelmäßigen Wiederholung gewinnt
die Maßnahme aber ein deutlich größeres Gewicht und kann daher Verfolgung darstellen.
Noch deutlicher wird der Ansatz der Richtlinie in Art. 9 Abs. 1 Bst. b. Danach
kann eine Verfolgungshandlung auch in der Kumulierung unterschiedlicher Maßnahmen
bestehen, die so gravierend ist, dass eine Person davon in ähnlicher Weise wie
durch eine schwerwiegende Menschenrechtsverletzung betroffen ist. Diese Variante
setzt noch nicht einmal eine Menschenrechtsverletzung voraus. Es genügt, wenn
das Opfer von den Maßnahmen in ähnlicher Weise betroffen ist wie von einer Menschenrechtsverletzung.
Entscheidend ist eine Gesamtbetrachtung. Ein Beispiel dafür können umfangreiche
Verhaltens- und Bekleidungsvorschriften sein, die etwa für Frauen in vielen
islamisch geprägen Ländern gelten. Wenn die Vorschriften isoliert betrachtet
vielleicht noch hinnehmbar erscheinen, führen sie in der Summe zu einem vollständig
fremdbestimmten Leben und stellen daher Verfolgung gemäß Art. 9 dar.
Die bisherige Vorgehensweise, das (drohende) Verfolgungsgeschehen in einzelne
Verfolgungsschläge zu zerlegen und diese jeweils einzeln zu beurteilen, muss
aufgegeben werden.13 Es ist immer auch
eine Gesamtbetrachtung anzustellen.14
Dabei sind neben der Art der betroffenen Rechtsgüter und Art und Häufigkeit
ihrer Verletzung auch andere belastende Maßnahmen sowie die Person des Asylsuchenden
zu berücksichtigen.
b) Militärdienstverweigerung (Art. 9 Abs. 2 Bst. c)
Eine Besonderheit ergibt sich für die Verweigerung des Militärdiensts. Nach
bisheriger deutscher Rechtsprechung ist die Strafverfolgung der Militärdienstverweigerung
oder Desertion in der Regel keine Verfolgung, es sei denn, es tritt ein so genannter
Politmalus hinzu.15 Das ist der Fall,
wenn der Betroffene in Anknüpfung an ein asylerhebliches Merkmal schlechter
behandelt wird als andere in seiner Situation.
Daran ändert die Richtlinie nichts. Eine härtere Strafverfolgung ist in Art. 9
Abs. 2 Bst. c ausdrücklich als Fall der Verfolgung definiert. Das Gleiche gilt
für diskriminierende gesetzliche, administrative, polizeiliche und justizielle
Maßnahmen (Art. 9 Abs. 2 Bst. b), also etwa die gezielte Einberufung von politischen
Gegnern zum Militärdienst. Darüber hinaus legt die Richtlinie aber auch fest,
dass die Strafverfolgung wegen der Verweigerung des Militärdiensts dann Verfolgung
darstellt, wenn der Militärdienst Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit
oder Verbrechen gegen den Frieden sowie schwere nichtpolitische Verbrechen umfassen
würde (Art. 9 Abs. 2 Bst. e).16 Das kann
beispielsweise bei Angehörigen der russischen Streitkräfte gegeben sein, die
in Tschetschenien eingesetzt werden sollen. Allerdings ist auch in diesen Fällen
– wie bei allen Verfolgungshandlungen – nur dann eine Anerkennung
als Flüchtling möglich, wenn die Verfolgung im Einzelfall wegen der Rasse, Religion,
Nationalität, politischen Überzeugung oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten
sozialen Gruppe erfolgt (Art. 9 Abs. 3).
c) Verfolgung wegen der Religion (Art. 10 Abs. 1 Bst. b)
Die deutsche Rechtsprechung zur Verfolgung wegen der Religion ist geprägt
vom Begriff des "religiösen Existenzminimums". Danach ist religiöse oder religiös
motivierte Verfolgung nur dann asylrechtlich relevant, wenn sie eine Schwere
und Intensität aufweist, die die Menschenwürde verletzt. Das ist nach der Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts bei Eingriffen in die Religionsausübung im "häuslich-privaten
Bereich" sowie im "nachbarschaftlich-kommunikativen Bereich" abseits der Öffentlichkeit
der Fall. Dagegen könnten Maßnahmen gegen die öffentliche Religionsausübung
nicht als Verfolgung gewertet werden.17
Diese Einschränkung ist mit der Qualifikationsrichtlinie unvereinbar.18
Art. 10 Abs. 1 Bst. b stellt klar, dass Verfolgung wegen der Religion auch vorliegt,
wenn die Verfolgung an die Teilnahme oder Nichtteilnahme an religiösen Riten
im privaten oder im öffentlichen Bereich, allein oder in Gemeinschaft mit anderen
anknüpft. Geschützt sind auch sonstige religiöse Betätigungen oder Meinungsäußerungen,
die sich auf eine religiöse Überzeugung stützen oder nach dieser vorgeschrieben
sind. Dabei legt die Richtlinie ein weites Verständnis von Religion zugrunde.
Unter Religion versteht sie insbesondere jede theistische, nichttheistische
und atheistische Glaubensüberzeugung.
Es sind zwei Konstellationen zu unterscheiden: Drohen wegen der Religionsausübung
Verfolgungshandlungen – etwa Übergriffe, Festnahmen, Folter oder Strafverfahren
–, ist der Betroffene als Flüchtling anzuerkennen.19
Beschränkt sich dagegen die Verfolgung darauf, dass die religiöse Betätigung
eingeschränkt wird, ohne Verstöße dass gegen diese Einschränkung ernsthafte
weitere Konsequenzen nach sich ziehen, muss nicht unbedingt Verfolgung vorliegen.
In diesen – seltenen – Fällen ist zu prüfen, ob die Beschränkung
der religiösen Betätigung nach Art. 9 als Verfolgung anzusehen ist. Dabei kann
aber keine strikte Grenze zwischen "Randbereich" und "Kernbereich" der Religionsfreiheit
gezogen werden.20 Vielmehr sind die Umstände
des Einzelfalls abzuwägen. Zu berücksichtigen ist insbesondere auch, dass die
Kumulierung unterschiedlicher Maßnahmen zusammen betrachtet Verfolgungsqualität
erreichen kann (s. o. unter a)).
Art. 10 Abs. 1 Bst. b dürfte in zahlreichen Fällen einen erfolgreichen Folgeantrag
ermöglichen. Nicht selten wurden bislang Asylanträge von Angehörigen religiöser
Minderheiten – etwa aus dem Iran oder aus Pakistan – unter Verweis
auf das "religiöse Existenzminimum" abgelehnt.
d) Soziale Gruppe (Art. 10 Abs. 1 Bst. d)
§ 60 Abs. 1 AufenthG bestimmt im Anschluss an die Genfer Flüchtlingskonvention,
dass Verfolgung wegen der Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe
die Flüchtlingsanerkennung rechtfertigt. Dieser Verfolgungsgrund wird bislang
in der deutschen Rechtsprechung nur selten angewendet. Die Qualifikationsrichtlinie
gibt nun in Art. 10 Abs. 1 Bst. d verbindliche Hinweise, was unter einer sozialen
Gruppe zu verstehen ist. Danach müssen die Mitglieder der Gruppe durch ein gemeinsames
Merkmal verbunden sein, dass entweder angeboren oder unveränderlich ist oder
das so bedeutsam für die Identität oder das Gewissen ist, dass der Betreffende
nicht gezwungen werden sollte, auf das Merkmal zu verzichten. Außerdem muss
die Gruppe eine in der Gesellschaft deutlich abgegrenzte Identität aufweisen.
Kurzfristig dürfte diese Definition insbesondere Bedeutung bei der Verfolgung
wegen der sexuellen Orientierung, insbesondere Homosexualität, erlangen. Die
bisherige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verlangt, dass es sich
bei der Homosexualität des Antragstellers nicht um eine "bloße Neigung" handelt,
sondern um eine "im Sinne einer irreversiblen Prägung […] unentrinnbare
schicksalhafte Festlegung auf homosexuelles Verhalten".21
Nach der Richtlinie kommt es dagegen darauf an, wie bedeutend das Gruppenmerkmal
für die Identität des Antragstellers ist. Die sexuelle Orientierung ist von
großer Bedeutung für die Persönlichkeitsentwicklung eines Menschen. In der Regel
muss daher drohende Verfolgung, die an die sexuelle Orientierung anknüpft, zur
Flüchtlingsanerkennung führen.
e) Interner Schutz (Art. 8)
Nach deutscher Rechtsprechung wird kein Flüchtlingsschutz gewährt, wenn
eine so genannte inländische Fluchtalternative besteht. Die Qualifikationsrichtlinie
sieht ein ähnliches Konzept vor, das sich aber von der deutschen Rechtsprechung
grundlegend unterscheidet.22 Nach Art. 8
können die Mitgliedstaaten festlegen, dass die Flüchtlingsanerkennung ausgeschlossen
ist, wenn in einem Teil des Herkunftsgebiets keine begründete Furcht vor Verfolgung
besteht und vom Antragsteller vernünftigerweise erwartet werden kann, sich dorthin
zu begeben (interner Schutz).
Die Konzepte der inländischen Fluchtalternative und des internen Schutzes unterscheiden
sich zunächst, was den Zeitpunkt angeht, auf den abgestellt wird. Eine inländische
Fluchtalternative nach der deutschen Rechtsprechung besteht dann, wenn im Zeitpunkt
der Flucht oder der Entscheidung über den Asylantrag die Voraussetzungen gegeben
sind. Dagegen bestimmt Art. 8 Abs. 2 ausdrücklich, dass es nur auf die Umstände
im Zeitpunkt der Entscheidung über den Antrag ankommt. Eine noch im Fluchtzeitpunkt
möglicherweise bestehende Fluchtalternative, die inzwischen entfallen ist, schließt
also die Flüchtlingsanerkennung nicht aus.
Ein Unterschied ergibt sich ferner bei der Frage, inwieweit andere Gefahren,
die im sicheren Teil des Landes drohen, den internen Schutz ausschließen können.
Nach der deutschen Rechtsprechung sind nur Gefahren relevant, die den Antragsteller
in ähnlicher Weise betreffen wie asylrelevante Verfolgung. Das kann etwa bei
drohender Verelendung der Fall sein.23
Doch auch in solchen Fällen verweist die Rechtsprechung den Antragsteller auf
die inländische Fluchtalternative, wenn die Gefahren in gleicher Weise am Herkunftsort
drohen.24 Nach der Richtlinie ist entscheidend,
ob vom Antragsteller vernünftigerweise erwartet werden kann, sich – vom
Mitgliedstaat der EU aus – in den sicheren Landesteil zu begeben. Es
ist – unabhängig von den Bedingungen am Herkunftsort – nicht vernünftig,
sich an einen Ort zu begeben, an dem soziale Verelendung droht. Doch auch bereits
erheblich weniger gravierende Gefahren – mangelhafte Gesundheitsversorgung,
soziale oder rechtliche Ausgrenzung oder Diskriminierung u. s. w. – lassen
nach der Richtlinie den internen Schutz entfallen.25
Die Richtlinie stellt dabei ausdrücklich auch auf die persönlichen Umstände
des Antragstellers ab (Art. 8 Abs. 2). Dagegen beschränkte sich die deutsche
Rechtsprechung auf eine generelle Betrachtungsweise. Wenn also konkrete Umstände
in der Person des Antragstellers und seiner Familie – etwa Krankheit,
hohes Alter – gegen die Annahme von internen Schutz spechen, könnte also
ein Folgantrag erfolgreich sein. Das gilt insbesondere, wenn der Aufbau einer
angemessenen Existenz am Ort des internen Schutzes eine gewisse Durchsetzungskraft
erfordert, die geschwächte oder benachteiligte Personen nicht aufbringen können.
Insgesamt stellt die Richtlinie darauf ab, ob eine Schutzalternative
gegeben ist, also eine sinnvolle Alternative zum Schutz im Mitgliedstaat der
EU. Die deutsche Rechtsprechung, die nach einer Fluchtalternative fragt,
ist daher nicht aufrechtzuerhalten.26
Das könnte insbesondere relevant sein bei Asylsuchenden aus Russland, dem Irak,
Afghanistan, der Türkei und Aserbaidschan, da hier häufig Asylanträge unter
Berufung auf die inländische Fluchtalternative abgelehnt wurden.
Es ist darüber hinaus fraglich, ob diese Regelung überhaupt in Deutschland anwendbar
ist. Denn bislang fehlt es an einer Umsetzung in deutsches Recht. Allein die
ständige Rechtsprechung zur inländischen Fluchtalternative kann ebensowenig
als Umsetzung der Richtlinie angesehen werden wie die Erwähnung der inländischen
Fluchtalternative in § 60 Abs. 1 Satz 4 Bst. c AufenthG. Art. 8 ist auch nicht
unmittelbar anwendbar, da es sich nicht um eine Regelung zugunsten des Betroffenen
handelt und da die Richtlinie es den Mitgliedstaaten ausdrücklich freistellt,
das Konzept des internen Schutzes zu übernehmen oder nicht. Daher ist eine Entscheidung
des Gesetzgebers notwendig, ob Art. 8 in deutsches Recht umgesetzt werden soll.
Bis zu einer Umsetzung in deutsches Recht kann daher weder die Rechtssprechung
zur inländischen Fluchtalternative aufrecht erhalten werden, noch kann das Konzept
des internen Schutzes nach Art. 8 angewendet werden.27
2. Subsidiärer Schutz
Neben der Anerkennung als Flüchtling betrifft die Qualifikationsrichtlinie
die Gewährung von subsidiärem Schutz. Subsidiärer Schutz wird nach deutschem
Recht bislang durch die Abschiebungsverbote nach § 60 Abs. 2, 3, 5 und 7 AufenthG
gewährt. Durch die Qualifikationsrichtlinie sind diese teilweise modifiziert
anzuwenden.
Nach der Qualifikationsrichtlinie ist subsidiärer Schutz zu gewähren, wenn ein
ernsthafter Schaden droht. Als ernsthafter Schaden gilt gemäß Art. 15:
Damit geht die Richtlinie auf der einen Seite weiter als das bisherige deutsche Recht. Diese Punkte werden im Folgenden angesprochen. Auf der anderen Seite ist die Richtlinie aber enger, da sie sich auf Gefahren beschränkt, die direkt von menschlichen Akteuren verursacht werden. Das deutsche Recht berücksichtigt dagegen in § 60 Abs. 7 AufenthG auch Gefahren infolge von Krankheiten, Naturkatastrophen u. s. w.. Insoweit ist die Qualifikationsrichtlinie nicht anwendbar28, schließt die Anwendung von § 60 Abs. 7 AufenthG aber auch nicht aus.
a) Gefahr durch nichtstaatliche Akteure (Art. 6)
Eine wichtige Änderung zur bisherigen deutschen Rechtsprechung ergibt sich
aus Art. 6 der Qualifikationsrichtlinie. Danach kann ein ernsthafter Schaden
auch von nichtstaatlichen Akteuren ausgehen. In diesen Fällen wird subsidiärer
Schutz aber nur gewährt, wenn gegen den Eintritt des ernsthaften Schadens kein
effektiver Schutz durch den Staat oder staatsbeherrschende Organisationen besteht.
b) Herabstufung des Wahrscheinlichkeitsmaßstabs (Art. 4 Abs. 4)
Die deutsche Rechtsprechung verlangt in den Fällen des § 60 Abs. 2, 3, 5
und 7 AufenthG, dass die Gefahren im jeweiligen Einzelfall mit beachtlicher
Wahrscheinlichkeit drohen. Dieser Maßstab soll auch dann gelten, wenn der Betroffene
bereits einen entsprechenden Schaden erlitten hat. Eine "Herabstufung" des Wahrscheinlichkeitsmaßstabs
wie beim Asylgrundrecht nach Art. 16 a Abs. 1 GG und der Flüchtlingsanerkennung
findet nicht statt.29
Die Richtlinie legt dagegen in Art. 4 Abs. 4 auch für den subsidiären Schutz
fest, dass ein bereits erlittener Schaden ein ersthafter Hinweis darauf ist,
dass der Antragsteller tatsächlich Gefahr läuft, erneut einen ernsthaften Schaden
zu erleiden, es sei denn, stichhaltige Gründe sprechen dagegen. Kann also ein
Antragsteller glaubhaft machen, dass er bereits einen Schaden i. S. d. Art. 15
erlitten hat, ist nur zu prüfen, ob ein erneuter Schadenseintritt aufgrund von
stichhaltigen Gründen mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen ist.
c) Verhängung der Todesstrafe (Art. 15 Bst. a)
Nach § 60 Abs. 3 AufenthG darf ein Ausländer nicht in einen Staat abgeschoben
werden, wenn dieser Staat ihn wegen einer Straftat sucht und die Gefahr der
Todesstrafe besteht. Dabei ist umstritten, ob bereits die drohende Verhängung
der Todesstrafe ein Abschiebungshindernis begründet oder ob es allein auf die
drohende Vollstreckung ankommt.30 Die
Richtlinie stellt klar, dass bereits die Gefahr der Verhängung der Todesstrafe
subsidiären Schutz begründet. Ob die Todesstrafe im konkreten Fall oder allgemein
in dem betreffenen Staat vollstreckt wird, ist dagegen unerheblich.
d) Gefahren durch bewaffneten Konflikt (Art. 15 Bst. c)
Die Gefahren, denen die Zivilbevölkerung bei bewaffneten Konflikten allgemein
ausgesetzt ist, wird nach bisherigen deutschen Recht als allgemeine Gefahr i. S. d.
§ 60 Abs. 7 Satz 2 AufenthG betrachtet. Die Gewährung von Abschiebungsschutz
ist danach regelmäßig gesperrt, es sei denn, es liegt eine so genannte extreme
Gefahrenlage vor. Eine extreme Gefahrenlage nimmt die Rechtsprechung an, wenn
der Ausländer im Falle der Abschiebung "gleichsam sehenden Auges" dem Tod oder
schweren Verletzungen ausgeliefert würde. Doch auch wenn eine extreme Gefahrenlage
vorliegt, verweigert die Rechtsprechung die Feststellung von § 60 Abs. 7 AufenthG,
wenn "gleichwertiger Abschiebungsschutz" besteht, etwa durch einen Abschiebungsstopp
oder eine faktische Aussetzung der Abschiebungen.31
Die Richtlinie gewährt dagegen subsidiären Schutz bei einer ernsthaften individuellen
Bedrohung des Lebens oder der Unversehrtheit einer Zivilperson infolge willkürlicher
Gewalt im Falle eines internationalen oder innerstaatlichen bewaffneten Konflikts.
Es geht hier auch um allgemeine Gefahren, denn es ist von willkürlicher
Gewalt die Rede. Erforderlich ist keine "extreme Gefahr", sondern es genügt
eine "ernsthafte individuelle Bedrohung". Das ist bereits der Fall, wenn die
Gefahr überwiegend wahrscheinlich ist. Hat der Antragsteller bereits eine Verletzung
seiner Unversehrtheit erlitten, gilt der herabgestufte Wahrscheinlichkeitsmaßstab
nach Art. 4 Abs. 4.32 Art. 15 Bst. c setzt
einen internationalen oder innerstaatlichen bewaffneten Konflikt voraus. Zwar
muss der Konflikt von einer gewissen Dauer und Intensität sein.33
Es ist aber bewusst nicht von "Krieg" oder "Bürgerkrieg" die Rede. Auch die
Situationen beispielsweise im Irak oder in Afghanistan sind bewaffnete Konflikte,
auch wenn (noch) nicht von einem Bürgerkrieg die Rede sein kann. Auf die Frage,
ob gleichwertiger Abschiebungsschutz besteht, kommt es nicht an. Vielmehr ist
in diesen Fällen subsidiärer Schutz einschließlich der Erteilung eines Aufenthaltstitels
(Art. 24 Abs. 2) zu gewähren.34
III. Praktische Hinweise für die Beratung
In der nächsten Zeit wird es eine Aufgabe der Flüchtlingsberatung und -begleitung
sein, Fälle zu erkennen, in denen ein Folgeantrag oder ein Antrag auf Wiederaufgreifen
des Verfahrens sinnvoll sein könnten. Man sollte aber vermeiden, bei den Betroffenen
unerfüllbare Hoffnungen zu wecken. Ein Folgeantrag ist kein Selbstzweck, sondern
nur bei einer realistischen Anerkennungschance sinnvoll. Bevor ein neuer Antrag
empfohlen wird, muss man daher die Gründe der vorherigen Ablehnung genau untersuchen.
Basierte die Ablehnung auf mehreren Gründen, ist genau zu prüfen, ob es eine
realistische Chance gibt, alle Gründe zu widerlegen. Wurde beispielsweise
der Erstantrag eines zum Christentum konvertierten iranischen Staatsangehörigen
abgelehnt, weil das "religiöse Existenzminimum" im Iran gewährleistet und
die Konversion lediglich asyltaktisch motiviert sei, genügt nicht die Berufung
auf die Richtlinie. Vielmehr muss auch die Ernsthaftigkeit der Konversion nachgewiesen
werden.
Bestehen realistische Chancen auf eine Anerkennung als Flüchtling oder auf subsidiären
Schutz auf Grundlage der Qualifikationsrichtlinie, sollte zu einem Folgeantrag
oder einem Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens geraten werden. Es ist
sinnvoll, möglichst früh einen Rechtsanwalt oder eine Rechtsanwältin zu beauftragen.
Beim Bundesamt und auch bei vielen Verwaltungsgerichten bestehen noch erhebliche
Unsicherheiten in der Anwendung der Qualifikationsrichtlinie, so dass es nötig
ist, auch zu den rechtlichen Fragen qualifiziert vorzutragen.
1 Richtlinie 2004/83/EG des Rates vom 29.
April 2004 über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen
oder Staatenlosen als Flüchtling oder als Personen, die anderweitig internationalen
Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes, Abl. L 304/12
vom 30.9.2004, berichtigt durch Abl. 204/24 vom 5.8.2005; den Text der Richtlinie
finden Sie auch auf www.asyl.net.
2 Vgl. zum Asylfolgeantrag allgemein: Müller,
ASYLMAGAZIN 9/2002, S. 5.
3 EuGH Slg. XVI (1970), 1213 (S.A.C.E.)
Tz 14 ff.; Slg. XX (1974), 1337 (von Duyn); Slg. 1987, 3969 (Kolpinghuis Nijmwegen).
4 So auch Bundesministerium des Innern,
Anwendungshinweise zur Qualifikationsrichtlinie, 13.10.2006 (im Folgenden: BMI),
S. 2.
5 OVG NRW, Urteil vom 9.10.1995 - 4 A 2986/93
-; VG Arnsberg, Urteil vom 29.9.2006 - 13 K 1632/06.A - (10 S., M8845) m. w. N.
6 So offenbar VG Minden, Urteil vom 12.4.2005
- 1 K 5205/03.A - (4 S., M8908).
7 Vgl. zum freien Wiederaufgreifen des Verfahrens:
BVerwG, Urteil vom 21.3.2000 - 9 C 41.99 - InfAuslR 2000, 410 (12 S., R9431).
8 Vgl. zu den Auswirkungen des Zuwanderungsgesetzes
auf den Flüchtlingsbegriff Bank/Schneider, Durchbruch für das Flüchtlingsvölkerrecht?,
Beilage zum ASYLMAGAZIN
6/2006.
9 Artikel ohne weitere Angabe stammen aus
der Qualifikationsrichtlinie.
10 BVerfG, Beschluss vom 2.7.1980 - 1 BvR
147/80 u. a. - BVerfGE 54, 341, 357.
11 BVerfG, Beschluss vom 2.7.1980
- 1 BvR 147/80 u. a. - BVerfGE 54, 341, 360.
12 BVerwG, Beschluss vom 12.7.1983 - 9
B 10542.83 - InfAuslR 1983, 257; BVerwG, Urteil vom 27.6.1989 - 9 C 1.89 - BVerwGE
82, 171, 173; BVerwG, Beschluss vom 4.3.1995 - 9 B 758/94 - NVwZ-RR, 1995, 607.
13 Marx, Handbuch zur Flüchtlingsanerkennung,
§ 6 Rn. 4
14 BMI, S. 7.
15 BVerwG, Urteil vom 6.12.1988 - 9 C 22.88
- BVerwGE 81, 41, 42.
16 Vgl. auch BMI, S. 8.
17 BVerfG, Beschluss vom 1.7.1987 - 2 BvR
478/89 u. a. - BVerfGE 76, 143, 159 f.; BVerwG, Urteil vom 30.10.1990 - 9 C
60.89 - BVerwGE 87, 52, 58.
18 VG Düsseldorf, Urteil vom 15.8.2006
- 2 K 2682/06.A - siehe hier; VG Karlsruhe,
Urteil vom 19.10.2006 - A 6 K 10335/04 - siehe
hier.
19 So auch BMI, S. 9.
20 So aber wohl BMI, S. 9.
21 BVerwG, Urteil vom 15.3.1988 - 9 C 278.86
- BVerwGE 79, 143, 147.
22 Marx, Ausländer- und Asylrecht, 2. Aufl.,
§ 7 Rn. 121; missverständlich dagegen BMI S. 6.
23 BVerwG, NVwZ-RR 1991, 442.
24 BVerfG, Beschluss vom 10.6.1989 - 2
BvR 502/86 u. a. - BVerfGE 80, 315.
25 Vgl. auch Marx, Ausländer- und Asylrecht,
2. Aufl., § 7 Rn. 128 ff.; unklar BMI, S. 6.
26 Vgl. Marx, Ausländer- und Asylrecht,
2. Aufl., § 7 Rn. 121.
27 A. A. BMI, S. 6.
28 BMI, S. 14.
29 Renner, Ausländerrecht, 8. Aufl., § 60
Rn. 38.
30 Vgl. Renner, Ausländerrecht, 8. Aufl.,
§ 60 Rn. 42.
31 BVerwG, Urteil vom 12.7.2001 - 1 C 2.01
- ASYLMAGAZIN 11/2001,
S. 62.
32 Zu eng daher BMI, S. 16, das verlangt,
dass die Verletzung der Rechtsgüter "gleichsam unausweichlich" sein müsse.
33 Zutreffend insoweit BMI, S. 16.
34 Missverständlich BMI, S. 16 f.
| Der Beitrag wurde vom Europäischen Flüchtlingsfonds gefördert. Er gibt die Meinung des Verfassers wieder. Die Europäische Kommission zeichnet für die Verwendung der Informationen nicht verantwortlich. |
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