Liebe Leserinnen und Leser,
die Quote von ablehnenden Entscheidungen des Bundesamtes war im Jahr 2001
so niedrig wie zuletzt 1985. Lediglich 54,8 % der Anträge wurden vollständig
abgelehnt. Ein Grund dafür ist sicherlich die Korrektur der Rechtsprechung
zur quasi-staatlichen Verfolgung durch das BVerfG. Dies hat in der Phase zwischen
den Entscheidungsstopps zu einer Rekordzahl von Anerkennungen afghanischer Flüchtlinge
geführt. Eine Rolle mag aber auch der Wechsel an der Spitze des Bundesamtes
nach dem Antritt der Regierung Schröder gespielt haben. Zwar sind die Entscheider
teilweise weisungsungebunden. Jedoch ist ein Einfluss der Amtsleitung auf die
Tendenz der Entscheidungen nicht von der Hand zu weisen.
Die hohen Anerkennungsquoten machen es jedenfalls deutlich, dass ein großer
Teil der Menschen, die in Deutschland Asyl begehren, schutzbedürftig sind.
Diskussionen über einen angeblichen Missbrauch des Asylrechts ist damit
der Boden entzogen.
Wir freuen uns, dass nach längerer Pause Rechtsanwältin Müller
wieder einen Beitrag für die Rubrik “Aus der Beratungspraxis”
verfasst hat. Thema des Beitrags ist “Geschlechtsspezifische Verfolgung”.
Am 16.1.2002 fand die Expertenanhörung im Bundestag zum Entwurf eines Zuwanderungsgesetzes
statt. Ergebnisse lagen bei Redaktionsschluss dieses Heftes noch nicht vor.
Allerdings sind einige neue Stellungnahmen zum Zuwanderungsgesetz eingegangen,
die bestellt werden können. Sie finden die Bestellnummern im Kapitel “Sonstige
Materialien”.
Ihr Ekkehard Hollmann
Anti-Terror-Paket II
Am 1.1.2002 ist das Terrorismus- bekämpfungsgesetz in Kraft getreten. Das
Gesetz enthält zahlreiche Verschärfungen des Asyl- und Ausländerrechts
und bewirkt einen Abbau des Datenschutzes. Der Gesetzestext ist als Bundesgesetzblatt
unter www.bundesanzeiger.de im Internet erhältlich. Die kompletten Texte
des AuslG und des AsylVfG mit den Änderungen durch das Terrorismusbekämpfungsgesetz
können darüber hinaus unter www.volker-maria.de
heruntergeladen werden.
Bundesregierung stimmt Individualbeschwerde nach der UN-Anti-Folter-Konvention
zu
Bundesaußenminister Fischer hat mit Schreiben vom 17.9. 2001 an den Generalsekretär
der UN die Erklärungen nach den Artikeln 21 und 22 des UN-Übereinkommens
vom 10. 12.1984 gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende
Behandlungen oder Strafen abgegeben. Damit sind nunmehr Individualbeschwerden
gegen die Bundesrepublik Deutschland wegen Verletzungen der Konvention möglich.
Die Konvention verbietet nicht nur Folter und unmenschliche Behandlungen und
verpflichtet die Unterzeichnerstaaten zur Ergreifung von wirksamen Gegenmaßnahmen,
sondern untersagt in Art. 3 auch, eine Person in einen anderen Staat auszuweisen,
abzuschieben oder an diesen auszuliefern, wenn stichhaltige Gründe für
die Annahme bestehen, dass sie dort Gefahr liefe, gefoltert zu werden. Voraussetzung
für die Individualbeschwerde ist aber u.a., dass der innerstaatliche Rechtsweg
erschöpft ist.
Bundesrat lehnt Erhöhung der Leistungen nach AsylbLG ab
Der Bundesrat hat am 20.12. 2001 den Vorschlag der Bundesregierung abgelehnt,
die Leistungen des AsylbLG um ca. 1,4 % zu erhöhen. Stattdessen schlug
die Länderkammer eine Aufrundung auf volle Euro- Beträge vor (BT-Drucksache
956 /1/ 01). Dieses wurde damit begründet, dass die Grundleistungen weiterhin
auskömmlich seien.
Die Grundleistungen nach dem AsylbLG wurden seit Inkrafttreten des Gesetzes
1993 nicht angehoben. Dagegen stiegen die Lebenshaltungskosten von 1993 bis
2000 nach Erhebungen des Statistischen Bundesamtes um 14,5%.
Bis zu einer Einigung zwischen Bundesrat und Bundesregierung erfolgt die Umrechnung
der Leistungen auf den Euro cent-genau.
CDU/CSU fordert Bekämpfung der Genitalverstümmelung
In einem Antrag an den Bundestag vom 11.12.2001 fordert die Fraktion der CDU/CSU
eine Verbesserung des Kampfes gegen die Genitalverstümmelung in Deutschland
und weltweit. Die Verstümmelung weiblicher Geschlechtsorgane sei als schwerwiegende
Menschenrechtsverletzung zu bewerten. Sie stelle einen Akt der Folter dar, welcher
der Zerstörung der weiblichen Sexualität und in vielen Aspekten der
Unterdrückung von Mädchen und Frauen diene. Die Antragsteller fordern
umfangreiche Maßnahmen zur Bekämpfung der Genitalverstümmelung
im Ausland, aber auch eine Verbesserung der Strafverfolgung wegen in Deutschland
begangener Taten.
Dagegen sehen sie keine Notwendigkeit einer Verbesserung des Schutzes der betroffenen
Frauen und Mädchen vor Abschiebung. Vielmehr solle die Bundesregierung
nicht in Zweifel ziehen, dass das geltende Asyl- und Ausländerrecht in
allen Fällen geschlechtsspezifischer Verfolgung, Menschenrechtsverletzungen
oder sonstiger, im Rahmen von § 53 Abs. 6 AuslG relevanter Gefahren keine
Schutzlücke zum Nachteil von Frauen enthalte.
Die CDU/CSU-Fraktion räumt allerdings ein, dass eine Verbesserung des ausländerrechtlichen
Aufenthaltsstatus zu erwägen sei.
Zeugenschutz im AuslG
Durch das Gesetz zur Harmonisierung des Schutzes gefährderter Zeugen (BGBl.
2001 I S. 3510) wurde mit Wirkung vom 1.1.2002 u.a. das AuslG geändert.
Dem § 64 Abs. 3 AuslG wird folgender Satz angefügt: “Ein Ausländer,
der zu schützende Person im Sinne des § 1 des Zeugenschutz-Harmonisierungsgesetzes
ist, darf nur im Einvernehmen mit der Zeugenschutzdienststelle ausgewiesen oder
abgeschoben werden.” Dem § 76 Abs. 4 AuslG wird folgender Satz angefügt:
“Die Zeugenschutzdienststelle unterrichtet die zuständige Ausländerbehörde
unverzüglich über Beginn und Ende des Zeugenschutzes für einen
Ausländer.”
Deutscher UNHCR-Beitrag verdoppelt
Der finanzielle Beitrag der BRD zum UNHCR belief sich in 2001 auf ca. 33 Mio.
Euro. Deutschland liegt damit hinter Norwegen (43 Mio.), Dänemark (42 Mio.)
und Großbritannien (40 Mio.) auf Rang 9 der Geberliste. Allerdings fielen
nur ca. 4,3 Mio. Euro der deutschen Zahlungen auf den Grundbeitrag; allein 14,4
Mio. wurden für Hilfsmaßnahmen des UNHCR zugunsten afghanischer Flüchtlinge
gezahlt.
Sucht und Suchtgefahr bei Migranten
Die Landesstelle gegen die Suchtgefahren in Baden-Württemberg hat einen
Band “Sucht und Suchtgefahren bei Migranten” herausgegeben. Bestelladresse:
Süddeutsche Hilfsgemeinschaft der Liga der freien Wohlfahrtspflege e.V.,
Augustenstr. 63, 70178 Stuttgart, Tel.: 07116196731/6196732, ISBN-Nr.: 3-932684-17-6.
BMI empfiehlt Abschiebungsstopp nach Afghanistan
Das Bundesinnenministerium hat mit Schreiben vom 21. November 2001 empfohlen,
Abschiebungen nach Afghanistan wegen der unübersichtlichen und derzeit
noch nicht absehbaren Lage im Land nicht durchzuführen, selbst wenn dies
tatsächlich möglich sein sollte. Zur Begründung verweist es auf
den ad-hoc-Bericht des Auswärtigen Amtes vom 16.11.2001.
Verteilungsverfahren für unerlaubt eingereiste Ausländer vorgeschlagen
Die Länder Nordrhein-Westfalen und Hamburg haben vorgeschlagen, den Entwurf
eines Zuwanderungsgesetz zu ändern.
Analog der Verteilung von Asylantragstellern soll ein Verteilungsverfahren für
unerlaubt eingereiste Ausländer eingeführt werden, die keinen Asylantrag
stellen, sondern lediglich Duldungsgründe geltend machen. NRW und Hamburg
haben einen entsprechenden Antrag im Bundesrat gestellt.
Hintergrund ist, dass viele Flüchtlinge aus dem Kosovo keine Asylanträge
gestellt haben, sondern lediglich tatsächliche Abschiebungshindernisse
geltend gemacht haben. Die lokalen Ausländerbehörden sind in diesen
Fällen durch das Ausländergesetz gezwungen, Duldungen zu erteilen.
Für einige Kommunen entstand dadurch eine erhebliche finanzielle Belastung.
Bayern: Ausreiseeinrichtungen geplant
Das Land Bayern plant sog. Ausreiseeinrichtungen. Das geht aus einer Antwort
des Innenministeriums auf eine Schriftliche Anfrage des MdL Köhler vom
10.10.2001 hervor (5 S., M1397). In entsprechenden Einrichtungen sollen zu einem
möglichst frühen Zeitpunkt Ausländer untergebracht werden, die
ihrer Ausreiseverpflichtung nicht nach- kommen und ihre Mitwirkung bei der Beschaffung
von Heimreisedokumenten verweigern. Die “Betreuung” in diesen Einrichtungen
soll darauf ausgerichtet sein, die Betroffenen zur freiwilligen Ausreise zu
bewegen.
Eine vergleichbare Einrichtung war nach einem Modellversuch in Nordrhein-Westfalen
wieder geschlossen worden. Jedoch wird auch in NRW der Aufbau neuer Ausreiseeinrichtungen
seit kurzem wieder geprüft.
Berlin: Rot-roter Koalitionsvertrag
Das Land Niedersachsen strebt eine Integration der verschiedenen Sozialberatungseinrichtungen
an. Damit soll die Abtrennung der Beratung von Asylbewerbern und anderen Ausländern
entfallen. Das Bundes- ministerium für Arbeit und Sozialen unterstützt dieses
Vorhaben jedoch nicht. Deshalb stehen die Ausländersozialberatungsstellen zunächst
weiterhin nur Asylberechtigten und Konventionsflüchtlingen offen. Die Landesrichtlinien
für die Gewährung von Zuwendungen werden schon jetzt auch für Asylbewerber betreffende
Maßnahmen geöffnet.
Dem Koalitionsvertrag zwischen PDS und SPD in Berlin zufolge sollen in Zukunft
Menschenrechte und Humanität den Umgang mit Flüchtlingen bestimmen.
Einschätzungen des Auswärtigen Amtes und von UNHCR sollen bei Entscheidungen
zu Flüchtlingen berücksichtigt werden. Auf Bundesebene will sich das
Land für ein dauerhaftes Bleiberecht für langjährig in Deutschland
lebende Roma einsetzen und erreichen, dass Abschiebungen von Schwangeren zumindest
drei Monate vor und nach der Geburt ausgesetzt werden.
Berlin will die Ausnahmen von den Regelungen zum Verlassen eines zugewiesenen
Aufenthaltsbereich für Asylantragsteller flexibel handhaben. Dazu steuert
Berlin eine Vereinbarung mit dem Land Brandenburg an.
Es wird angestrebt, Menschen ohne aufenthaltsrechtlichen Status humanitäre
Mindeststandards zu garantieren. Zudem ist vorgesehen, die Arbeit der Härtefallkommission
fortzusetzen. Auch ist geplant, die Situation in der Abschiebungshaft zu verbessern.
Bei Minderjährigen soll etwa von Haft abgesehen werden, wenn die Erreichbarkeit
gesichert ist.
Jugendlichen Flüchtlingen sollen Qualifizierungs- und Ausbildungsmöglichkeiten
geboten werden. Während solcher Maßnahmen ist die Frage des Aufenthaltsstatus
zwischen den Senatsverwaltungen abzustimmen. Leistungsempfänger nach dem
AsylbLG sollen möglichst in Wohnungen untergebracht wer- den.
Hessen: Unterbringungsnotstand befürchtet
Der Frankfurter Flüchtlingsbeirat hat in seinem Magazin “Asylnachrichten”
Nr. 113, Dez. 2001, vor einem erneuten Unterbringungsnotstand für Flücht-
linge gewarnt. Im letzten Jahr seien wesentlich mehr Asylsuchende registriert
worden, was von den Planungen der Landesflüchtlingsverwaltung nicht berücksichtigt
werde. Noch in einer Presseerklärung des Sozialministeriums vom 14.11.2001
heißt es, es sei mit erheblichen Einsparungen im Sozialetat zu rechnen,
“weil der Bedarf zurückgeht – beispielsweise durch sinkende Asylbewerberzahlen”.
NRW lehnt Altfallregelung für afghanische Flüchtlinge ab
Das nordrhein-westfälische Innenministerium hat es abgelehnt, die aufenthaltsrechtliche
Situation von afghanischen Flüchtlingen durch eine Altfallregelung oder
eine Erweiterung des “Afghanistan-Erlasses” von 1998 zu verbessern.
Angesichts der abzusehenden Beendigung der militärischen Auseinandersetzungen
und der Reorganisation staatlicher Strukturen unter Mitwirkung der UN und der
Staaten der “Anti-Terror-Allianz” sei eine Verfestigung der Situation
durch eine Altfallregelung nicht sinnvoll. Dieses geht aus einem Schreiben des
Ministeriums an den AK Asyl NRW vom 20.12.2001 hervor.
Saarland: Vorhaben einer Kommunalen Härtefallkommission
Das Saarland hat als Ergänzung zum Zuwanderungsgesetzentwurf vorgeschlagen,
kommunale Härtefallkommissionen einzurichten. Diese sollen aus Vertretern
der Kommunen und karitativer Organisationen bestehen. Ausländern, die von
Abschiebung bedroht sind, sollen diese Kommissionen sog. “Integrationsleistungen”
bescheinigen, wenn sie sich in Deutschland eingegliedert haben. Die Kommissionen
sollen zunächst zur Erprobung eingerichtet werden.
Zur Zeit arbeiten in den Ländern Berlin, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein
und Nordrhein-Westfalen Härtefallkommissionen auf Landesebene, die auf
Antrag der Betroffenen Empfehlungen an die zuständige Ausländerbehörde
aus- sprechen können. Im Saarland gibt es bislang keine Härtefallkommission.
Internet-Diskussionsforum für Asylanwälte
Das European Legal Network on Asylum (ELENA) hat ein englischsprachiges Internet-Diskussionsforum
für Asylanwälte eingerichtet. Das Diskussionsforum bietet Einzelfall-Unterstützung
u.a. zu Fragen des Rechts in anderen europäischen Ländern sowie Informationen
zu speziellen Herkunftsländern und Flüchtlingsgruppen. Zur Nutzung
des Forums ist eine Anmeldung unter www.ecre.org erforderlich. Die Teilnahme
ist auf Asylanwälte beschränkt.
Österr. Verfassungsgerichtshof: Nachzugsalter von 15 Jahren verfassungswidrig
Der Österreichische Verfassungsgerichtshof hat mit Beschluss vom 6.12.2001
festgestellt, dass die Beschränkung des Nachzugsalters von Kindern auf
15 Jahre im § 21 Abs. 3 Fremdengesetz verfassungswidrig ist. Die Regelung
verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, weil zwischen Kindern und
Eltern auch nach Vollendung des 15. Lebensjahres ein Abhängigkeitsverhältnis
bestehe und die Kinder im Regelfall nicht selbsterhaltungsfähig seien.
Daher verstoße das Gesetz gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung von
Fremden untereinander.
Großbritannien verschärft Widerspruchsverfahren
Das britische Innenministerium hat die Richtlinien für das Verfahren bei
Widersprüchen gegen Asylbescheide deutlich verschärft: Nach der jetzt
in Kraft getretenen Änderung muss die Appellationsbehörde ihre Entscheidungen
zunächst dem Innenministerium und erst anschließend den betroffenen
Asylsuchenden mitteilen – in der Vergangenheit mussten beide Seiten gleichzeitig
über die Entscheidung informiert werden. Flüchtlingsinitiativen befürchten
nun, dass abgelehnte Asylsuchende in Zukunft verhaftet werden könnten,
bevor sie von der Ablehnung ihres Widerspruchs erfahren. Auch eine juristische
Überprüfung der Entscheidungen der Appellationsbehörde könnte
durch das neue Verfahren erheblich erschwert werden.
Für Ärger bei den Initiativen und bei der liberaldemokratischen Opposition
sorgte auch das “Timing” der Richtlinienverschärfung durch Innenminister
David Blunkett: Von der Direktive der Regierung war das Unterhaus erst kurz
vor den Weihnachtsferien unterrichtet worden, sie trat aber schon in Kraft,
bevor das Parlament im Januar wieder zusammentrat. Die Liberaldemokraten kündigten
daher für die erste Parlamentswoche “energische Proteste” gegen
die neue Richtlinie an (Quellen: ECRAN weekly update und The Independent vom
5.1.2002, M1470).
Großbritannien/Frankreich: “Horrorvideo” für Flüchtlinge
in Sangatte ohne Effekt
Ein Versuch des britischen Innenministerums, Flüchtlinge von der Einreise
nach England abzuhalten, ist einem weiteren Bericht des Independent zufolge
jetzt an mangelnder Resonanz gescheitert. In Zusammenarbeit mit der International
Organisation on Migration (IOM) hatte das Ministerium ein aufwändiges Programm
gestartet, um Flüchtlinge aus dem Lager Sangatte am Eingang des Kanaltunnels
zur Rückkehr in ihre Heimat zu bewegen. Dabei wurde unter anderem ein Video
gezeigt, das die schlechten Seiten des Landes hervorhob (Wetter, Kriminalität)
und die Asylbewerber vor den Gefahren der illegalen Beschäftigung in Großbritannien
warnte. An dem mit 213.000 Euro ausgestatteten Programm nahmen dennoch nur 17
Personen teil, denen die Heimreise finanziert wurde.
Unterdessen sorgten Flüchtlinge aus Sangatte am ersten Weihnachtstag erneut
für Schlagzeilen, als Hunderte von ihnen den Kanaltunnel stürmten.
Einigen von ihnen gelang es, zu Fuß mehrere Kilometer unterirdisch zurückzulegen,
bevor sie verhaftet werden konnten (Quelle: The Independent vom 7.1.2002, M1466).
Frankreich: “Katastrophale Zustände” in Roissy-Charles-de-Gaulle
Ungeachtet der seit Monaten anhaltenden Kritik bleiben die Zustände in
der Transitzone des Pariser Großflughafens nach Ansicht von amnesty international
“katastrophal” (wir berichteten im ASYLMAGAZIN 9/2001). In vom übrigen
Flughafenbetrieb abgetrennten Warteräumen müssen Personen, die ohne
gültiges Visum gelandet sind, oftmals mehrere Tage auf die Entscheidung
über ihre Einreise warten. Besucher berichten von “unbeschreiblichem
Gestank” in diesen Räumen, von denen zwei über keinen Zugang
zu Toiletten verfügten. Erneut gab es auch Berichte über Asylsuchende,
die am Flughafen “ausgehungert” wurden: Nachdem die Grenzpolizei sich
geweigert hatte, sie zu registrieren, irrten sie tagelang ohne weitere Anweisungen
und ohne Verpflegung durch die Gänge des Transitbereichs.
Weiterhin kritisiert das von ai und 15 weiteren Nichtregierungsorganisationen
gebildete Bündnis anafé (Association nationale d’assistance
aux frontières pour les étrangers), dass Rechtsanwälten und Initiativen
systematisch der Zugang zu den Wartezonen verweigert würde. In einem Fall
hatte ein Rechtsanwalt den zuständigen Beamten ein Urteil des Obersten
Gerichts vorgelegt, wonach Besuche uneingeschränkt zu gestatten seien.
Er wurde dennoch abgewiesen (Quellen: FR vom 28.12. 2001, 2 S., M1467;
Bericht des Bündnisses anafé vom Dezember 2001; 14 S., M1465).
Tschechien: Auslieferung von Muhammad Salih verhindert
Nach internationalen Protesten und einer nachdrücklichen Äußerung
von Präsident Vaclav Havel wurde der usbekische Oppositionelle Muhammad
Salih am 12. Dezember nach 14 Tagen aus der Auslieferungshaft in Prag entlassen.
Der in Norwegen als Flüchtling anerkannte Salih war bei seiner Einreise
aufgrund eines internationalen Haftbefehls festgenommen wor- den, da er in Usbekistan
im November 2000 wegen der angeblichen Beteiligung an einem Bombenattentat in
Abwesenheit verurteilt wurde (wir berichteten in ASYLMAGAZIN 12/ 2001). Einige
Tage nach der Haftentlassung lehnte das Prager Stadtgericht die Auslieferung
nach Usbekistan ab. Die schriftliche Urteilsbegründung liegt noch nicht
vor, nach Informationen von amnesty international hat das Gericht aber seine
Entscheidung mit der Gefahr der Folter und der Todesstrafe für Muhammad
Salih begründet.
In der aktuellen Diskussion um die Zuwanderungsgesetzgebung fällt das Schlagwort “geschlechtsspezifische Verfolgung” immer wieder und wird offensichtlich zu einem Zankapfel zwischen den Parteien. Oft in einem Atemzug mit nichtstaatlicher Verfolgung genannt, bleiben die Konturen dieses Begriffes in der Diskussion jedoch schwammig. In der Regel wird er als Synonym für frauenspezifische Verfolgung verwandt. Darauf wird sich auch dieser Artikel beschränken. Die Vorstellungen, welche Arten der Verfolgung damit gemeint sind und inwieweit den betroffenen Frauen Schutz zu gewähren ist, gehen jedoch weit auseinander.
I. HINTERGRUND
Weder auf internationaler Ebene in der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK),
noch auf nationaler Ebene wird bisher frauenspezifische Verfolgung ausdrücklich
als eine Art der politischen Verfolgung erwähnt. In den achtziger Jahren
wurde man sich allerdings bewusst, dass Frauen auf der Flucht oftmals aufgrund
der erlittenen Verfolgung unter speziellen Problemen leiden und teilweise besonderen
Formen von Übergriffen ausgesetzt sind.
Als erster Schritt zur Anerkennung frauenspezifischer Fluchtursachen können
die Resolutionen des Europäischen Parlamentes von 1984 sowie des UNHCR-Exekutivkomitees
von 1985 gelten, die übereinstimmend davon ausgehen, dass weibliche Asylsuchende,
die harte oder unmenschliche Behandlung zu erwarten haben, weil sie gegen den
sozialen Sittenkodex in der Gesellschaft, in der sie leben, verstoßen haben,
eine besondere soziale Gruppe im Sinne von Art. 1 A (2) GFK darstellen.
Bereits 1988 behauptete die damalige Bundesregierung in einer Antwort auf eine
große Anfrage zum Thema Menschenrechtsverletzungen an Frauen, auch in Deutschland
schließe die Rechtsprechung des BVerwG nicht aus, dass eine Verfolgung
wegen anderer als in der GFK ausdrücklich genannten Merkmale als asylbegründend
angesehen werden könnten; ein sachliches Bedürfnis für eine Erweiterung
des Flüchtlingsbegriffes der GFK um den Verfolgungsgrund “Geschlecht”
bestünde daher nicht. Interessanterweise sind das BAFl und das Bundesinnenministerium
heute offensichtlich einer anderen Auffassung und vertreten die Ansicht, das
Merkmal “Geschlecht” sei nicht von dem Begriff der sozialen Gruppe
in Art. 1 A (2) GFK erfasst (vgl. Einzelentscheider-Brief 5/00; Stellungnahme
des Bundinnenministeriums im Rahmen einer Anfrage der PDS vom 23.6. 2000).
1990 verabschiedete der Deutsche Bundestag einstimmig den Antrag einer parteiübergreifenden
Initiative weiblicher Abgeordneter, in dem ein besserer Schutz von geflohenen
Frauen eingefordert wurde.
In einer im November 1996 verabschiedeten Entschließung setzte sich das
Europäische Parlament dafür ein, dass der Lage von Frauen im Asylverfahren
Rechnung getragen wird, und empfahl, das Asylrecht für Frauen und Mädchen
anzuerkennen, die Diskriminierungen aufgrund ihres Geschlechts oder der Gefahr
solcher Diskri- minierungen ausgesetzt sind.
In der Folgezeit kam es – insbesondere durch Nichtregierungsorganisationen
– immer wieder zu neuen Anstößen, frauenspezifische Verfolgung
als Asylgrund anzuerkennen. Auch auf europäischer Ebene wird das Thema
aufgegriffen. So sieht der seitens der Kommission vorgelegte Entwurf der Richtlinie
zur Feststellung von Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von
Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen als Flüchtlinge vor, dass
die Mitgliedstaaten geschlechtsspezifische Formen der Verfolgung zu berücksichtigen
haben; diese seien dem Verfolgungsgrund der “Zugehörigkeit zu einer
bestimmten sozialen Gruppe” im Sinne der GFK zuzuordnen.
Der Zuwanderungsgesetz-Entwurf (ZuwG-E) sieht (derzeit) vor, dass ein(e) Ausländer(in)
nicht in einen Staat abgeschoben werden darf, in dem sein/ihr Leben oder ihre
Freiheit wegen seines/ihres Geschlechts bedroht ist. Diese Voraussetzung könne
auch bei nichtstaatlicher Verfolgung vorliegen. Es sei hierbei jedoch zu prüfen,
ob die Antragstellerin in ihrem Herkunftsland Schutz vor drohender Verfolgung
erhalten könne (§ 60 Abs. 1 ZuwG-E). Diese vorgesehene Regelung wird
insbesondere von der CDU/CSU heftig kritisiert mit dem Argument, hier würde
das Tor für eine Zunahme der Flüchtlingszahlen geöffnet.
Der Anteil weiblicher Asylsuchender beträgt in Deutschland derzeit ca.
30 %. Allerdings sind die meisten hiervon unter 16 Jahre alt und im Familienverbund
eingereist. In der Hauptaltersgruppe der Asylsuchenden (16 bis 35 Jahre) beträgt
der Frauenanteil sogar nur 20 %.
II. DERZEITIGE RECHTLICHE SITUATION
1. Asylverfahren
In den achtziger Jahren stellte das BVerwG fest, dass der Begriff der politischen
Verfolgung nicht auf Angriffe auf die in Art. 1 A (2) GFK ausdrücklich
genannten persönlichen Merkmale beschränkt sei. Die Definition der
politischen Verfolgung wolle an solche menschlichen Eigenschaften und Verhaltensweisen
anknüpfen, “die nach geschichtlicher Erfahrung am häufigsten
und entscheidenden Anknüpfungs- und Bezugspunkte für die Unterdrückung
und Verfolgung Andersartiger und Andersdenkender bildeten und weiterhin bilden”.
Dies seien Eigenschaften, “die den Betroffenen ohne eigenes Zutun, sozusagen
schicksalhaft zufallen” (BVerwG, EZAR 201 Nr. 13).
Obwohl das BVerwG bei der zitierten Entscheidung die Homosexualität eines
Iraners im Auge hatte, zeigen spätere Urteile, dass auch die Verfolgung
von Frauen aufgrund ihres Geschlechts als politische Verfolgung angesehen werden
kann, ohne dass die Entscheidungen ausdrücklich eine frauenspezifische
Verfolgung annehmen. So kam das BVerwG zu dem Schluss, die Zwangsentführung
und damit einhergehende Zwangsverheiratung christlicher Frauen durch muslimische
Männer könne asylbegründend sein, da den betroffenen Frauen ein
selbstbestimmtes, an ihrer Religion ausgerichtetes Leben unmöglich gemacht
und damit ein vom Glauben geprägtes “Personsein” nicht einmal
mehr im Sinne eines religiösen Existenzminimums gestattet sei (BVerwG,
EZAR 202 Nr. 17).
Darüber hinaus gab und gibt es vermehrt Entscheidungen, die Frauen Asyl
zuerkennen, wenn sie die durch ihren Heimatstaat festgelegten sozialen Verhaltensregeln
für Frauen überschreiten. Bereits 1990 stellte z.B. der VGH Ba-Wü
fest, dass der Verstoß gegen islamische Bekleidungsvorschriften im Iran
gleichzusetzen sei mit dem Verstoß gegen die bestehende politische Ordnung,
so dass Sanktionen als politische Verfolgung anzusehen seien (InfAuslR1990,
346; ähnlich auch HessVGH, InfAuslR 1989, 17 zur Frauen im Iran, die die
dort geltende Kleiderordnung nicht respektierten). Das VG Köln kam zu dem
Schluss, dass eine Frau im Iran für die Ausübung des außerehelichen
Geschlechtsverkehrs mit einer Bestrafung rechnen müsse, die von Auspeitschung
bis hin zur Todesstrafe reiche, und bejahte eine politische Verfolgung (U.v.
24.9.1992 – 7 K 1032 1/89).
Im Zusammenhang mit der Vergewaltigung moslemischer Frauen im Bosnien-Konflikt
kamen die VGe mehrheitlich zu dem Schluss, hier seien die Frauen Opfer einer
quasi-staatlichen asylerheblichen Verfolgung durch die bosnischen Serben, die
in Anknüpfung an die ethnische Abstammung die Frauen mit dem erklärten
Ziel verfolgten, sie durch “ethnische Säuberung” (sprich: Genozid)
zu vernichten oder zu vertreiben (VG Freiburg, U.v. 21.1.1993 – A 9 K 11694/92;
VG Aachen, B.v. 12.3.1993 – 9 L 2349/92.A).
Eine deutliche Entwicklung in der Spruchpraxis zu frauenspezifischer Verfolgung
zeigte sich bei afghanischen Staatsangehörigen, nachdem aufgrund der Entscheidung
des BVerwG den Taliban staatsähnliche Gewalt überwiegend zugesprochen
wurde. So kam das Bundesamt zu dem Schluss, dass Frauen in Afghanistan zahlreichen
Gefährdungen und Einschränkungen ihrer persönlichen Freiheit
unterlägen. Es herrschten das strikte Verschleierungsgebot, das Verbot,
ohne Begleitung eines männlichen Verwandten das Haus zu verlassen, das
Verbot, außer Haus zu arbeiten oder Fahrrad, Motorrad oder Auto zu fahren.
Bei Verstößen komme es immer wieder zu Übergriffen in Form von
Verhaftungen und körperlichen Misshandlungen. Alleinlebende Frauen hätten
keinerlei Existenzmöglichkeiten. Eine politische Verfolgung wurde bejaht
(B.v. 18.7.2001 – AZ 2619295-423 –; 5 S., M0955; ähnlich VG Neu-
stadt/Weinstr., U.v. 10.7.2001 – 5 K 1390/98.NW).
Die zitierten Entscheidungen zeigen, dass neben der Eigenschaft, Frau zu sein,
in der Regel weitere Merkmale hinzukommen müssen, um eine politische Verfolgung
zu bejahen, sei es die Religionszugehörigkeit, die ethnische Zugehörigkeit
oder die Weigerung, sich den geltenden Normen anzupassen.
Dennoch kann inzwischen davon ausgegangen werden, dass auch nach höchstrichterlicher
Rechtsprechung (politische) Verfolgung grundsätzlich an das unveräußerliche
Merkmal “Geschlecht” anknüpfen kann (BVerwG, U.v. 25.7. 2000
– 9 C 28.99, AuAS 2000, 235). Eine sehr instruktive Entscheidung ist dem
VG Berlin gelungen (U.v. 23.8.2001 - VG 34 X 66.01 - ASYLMAGAZIN
12/01, S. 37). Das VG hatte über den Asylantrag einer Jordanierin zu
befinden, die von ihrem Ehemann nach der Geburt eines Kindes verstoßen
wurde, anschließend eine Beziehung zu einem anderen Mann begann, von dem
sie zum Zeitpunkt ihrer Flucht Drillinge erwartete. Das Gericht kam zu dem Schluss,
dass die Frau im Falle der Rückkehr Gefahr laufen würde, von männlichen
Familienangehörigen getötet zu werden. Staatlicher Schutz stünde
ihr nicht zur Verfügung, daher sei die drohende Tötung dem Staat zuzurechnen
und als politische Verfolgung anzusehen.
Dennoch stößt die Annahme von frauenspezifischer politischer Verfolgung
in der Praxis immer wieder auf Schwierigkeiten, da zur Bejahung einer politischen
Verfolgung auch gehört, dass die erlittene oder drohende Maßnahme
von asylerheblicher Intensität ist, d.h. von derartiger Schwere, dass die
betroffene Frau aus der Friedensordnung ausgegrenzt und in eine ausweglose Lage
gebracht wird. Allerdings können nach der Rechtsprechung des BVerwG auch
Beeinträchtigungen der beruflichen Betätigung im Heimatland asylbegründend
wirken, wenn die wirtschaftliche Existenz bedroht und damit jenes Existenzminimum
nicht mehr gewährleistet ist, das ein menschenwürdiges Dasein erst
ausmacht (BVerwG, U.v. 18.2.1986 – 9 C 104.85).
Als bisheriger Hemmschuh hat sich darüber hinaus die fehlende Anerkennung
nichtstaatlicher Verfolgung erwiesen. So ist eine Anerkennung bisher z.B. dann
ausgeschlossen, wenn es sich bei der Verfolgungsmaßnahme um einen sogenannten
Amtswalterexzess handelt, der dem Staat nicht zurechenbar ist. Insbesondere
bei Vergewaltigungen von Frauen zeigt sich dabei eine Tendenz, die erlittene
Gewalt zu marginalisieren und dem privaten Bereich zuzuordnen. Beispielhaft
sei eine Entscheidung des Bundesamtes zitiert, das den Asylantrag einer Marktfrau
aus Zaire, die an einer Demonstration teilgenommen hatte und nach ihren Angaben
bei ihrer Festnahme durch Soldaten vom vorgesetzten Offizier mit vorgehaltener
Waffe vergewaltigt wurde, ablehnte mit der Begründung, der Offizier habe
sich privat belustigt, so dass die “Belästigung” als Übergriff
privater Dritter angesehen werden müsse (AZ A 1910420-246). Auf der anderen
Seite sah z.B. das VG Regensburg die Vergewaltigung einer albanischen Frau durch
serbische Polizisten im November 1994 als politische Verfolgung an, da die serbischen
Polizisten gegenüber albanischen Frauen zum einen die Einschüchterungspolitik
des Staates gegenüber der albanischen Bevölkerungsgruppe, zum anderen
die besondere Situation der moslemischen Frauen, die bei Bekanntwerden der Vergewaltigung
Ausgrenzung durch die Familie zu vergegenwärtigen hätten, ausnützten
und – zumindest in diesem Einzelfall – nur von einer eingeschränkten
Bereitschaft des serbischen Staates ausgegangen werden konnte, die Straftat
der Polizisten zu verfolgen (U.v. 30.1.1997 – RN 4 K 95.32442).
Insbesondere bei der Verfolgung durch private Dritte führt die Rechtsprechung
des BVerwG bisher dazu, eine Vielzahl massiver Übergriffe aus dem Schutz
des Art. 16 a GG bzw. § 51 Abs. 1 AuslG auszugrenzen. So werden dem Staat
Eingriffe privater Dritter nicht schon dann zugerechnet, wenn in dem zu beurteilenden
Einzelfall effektiver staatlicher Schutz nicht gewährt worden ist, obwohl
dies möglich gewesen wäre, sondern erst, wenn er grundsätzlich
keinen effektiven Schutz leistet (BVerwG NVwZ 1996, 85). Diesen Maßstab
verkennend gewährte das VG Gelsenkirchen einer Syrerin, der aufgrund eines
Ehebruches die Tötung durch die Familie ihres Mannes drohte, Abschiebungsschutz
nach § 53 Abs. 6 AuslG, lehnte aber den Asylantrag ab, obwohl staatlicher
Schutz nicht zu erwarten sei (U.v. 15.1.1999 – 18a K 2523/98.A –,
InfAuslR 2000, 51; 6 S., R359). Aber selbst der Hinweis auf zahlreiche Berichte
über Entführungen junger Mädchen und Frauen, gegen die der Herkunftsstaat
nicht zu schützen vermag, kann die staatliche Verantwortung nicht begründen
(BVerwG, Inf- AusR 1990, 211).
Hat der Staat daher generell ausreichende Vorkehrungen zur Eindämmung privater
Gewalt getroffen, dürfen die konkreten Umstände der Schutzversagung
im Einzelfall nicht berücksichtigt werden. Diese – mit internationalen
Maßstäben nicht im Einklang stehende – Rechtsprechung führt
dazu, dass Frauen – aber auch andere von Verfolgung durch private Dritte
Betroffene – trotz erlittener Verfolgung zugemutet wird, in ihre Heimat
zurückzukehren, da oft der von § 53 Abs. 6 AuslG geforderte Prognosemaßstab
der beachtlichen Wahrscheinlichkeit einer (erneuten) Verfolgung nicht zu führen
ist.
Darüber hinaus stellt sich – dies wird sich auch bei Verabschiedung
des ZuwG-E nicht ändern – die Frage, inwieweit für die betroffenen
Frauen eine sogenannte inländische Flucht- bzw. Schutzalternative besteht,
d.h. es ihnen zugemutet werden kann, in einen verfolgungsfreien Teil des Herkunftsstaates
zurückzukehren, ohne dass sie in diesem Gebiet bei generalisierender Betrachtungsweise
auf Dauer ein Leben unterhalb des Existenzminimums führen müssten
(z.B. BVerwG, InfAusR 1989, 107).
Das materielle Asylrecht ist nicht die einzige Hürde, die Frauen, die vor
frauenspezifischer Verfolgung geflohen sind, zu bewältigen haben. Inzwischen
setzt sich immer mehr die Erkenntnis durch, dass auch das Asylverfahren selbst
einer besonderen Ausgestaltung bedarf, um der spezifischen Situation der betroffenen
Frauen gerecht zu werden. So werden Frauen grundsätzlich getrennt von ihren
Familienangehörigen befragt. Sie können auf Wunsch durch weibliche
Einzelentscheiderinnen (mit entsprechenden Dolmetscherinnen) angehört werden.
Dies sollte rechtzeitig beantragt werden. Beim Bundesamt gibt es darüber
hinaus Sonderbeauftragte für geschlechtsspezifisch verfolgte Frauen. Leider
besteht nicht grundsätzlich die Möglichkeit, dass die Frauen durch
diese angehört werden, allerdings haben die Einzelentscheider eine Hinzuziehungspflicht.
Es bietet sich in jedem Fall an, bei betroffenen Frauen von selbst zur Sonderbeauftragten
Kontakt aufzunehmen – möglichst vor Durchführung der Anhörung.
2. Ausländerrecht
Die Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum AuslG (AuslG-VwV) sehen inzwischen
vor, dass Ausländer(innen), die von Genitalverstümmelung und schwerwiegenden
Formen sexueller Gewalt bedroht sind, eine individuell-konkrete Gefahr im Sinne
des § 53 Abs. 6 AuslG drohe, 53.6.1 AuslG-VwV (vgl. auch HamOVG, InfAuslR
1999, 439 zur Genitalverstümmelung in der Côte d´Ivoire; diese
war im ausländerrechtlichen Verfahren geltend gemacht worden und konnte
überprüft werden, da kein Asylverfahren durchlaufen worden war).
III. SONDERFALL ZWANGSBESCHNEIDUNG
Am Beispiel der Zwangsbeschneidung spiegelt sich das derzeitige Dilemma der
Rechtsprechung zur frauenspezifischen Verfolgung wider.
Nach Schätzung der WHO gibt es weltweit zwischen 85 und 115 Millionen Mädchen
und Frauen, deren Genitalien verstümmelt wurden, jährlich droht weiteren
2 Millionen ein derartiger Eingriff. Die meisten betroffenen Mädchen und
Frauen leben in 26 afrikanischen und einigen asiatischen Ländern. In manchen
Regionen sind über 90 % der Frauen über 14 Jahren betroffen.
Die Mädchen und Frauen leiden unter schwerwiegenden gesundheitlichen Schäden:
Blutungen, Schock, Infektionen und Verletzungen der angrenzenden Bereiche sind
die unmittelbare, Schwierigkeiten beim Urinieren, Geschlechtsverkehr, der Geburt
und Menstruation, wiederholte Harnwegsinfekte, Inkontinenz, chronische Unterleibsentzündungen,
Abszesse, Geschwulste, Sexualstörungen, ein erhöhtes Risiko einer
HIV-Infektion sowie tiefgreifende psychische Störungen die langfristige
Folge des Eingriffes.
Erst spät haben sich die VGe mit der Problematik der (drohenden) Zwangsbeschneidung
auseinandergesetzt, die insbesondere im Rahmen von Asylverfahren geltend gemacht
wurde.
Vorreiter war das VG Magdeburg, das im Falle einer Staatsangehörigen der
Côte d´Ivoire, der die Beschneidung drohte, da sie zur Königin
des Volksstammes der Apolo bestimmt worden war, Asyl zuerkannte (Gerichtsbescheid
v. 20.6.1996 – 1 A 185/95).
In der Folgezeit bejahten einige Gerichte ebenfalls das Vorliegen einer politischen
Verfolgung:
So stellte das VG Wiesbaden zur Côte d´Ivoire fest, trotz eines strafrechtlichen
Verbotes sei die Praxis der Zwangsbeschneidung aufgrund der tiefen Verwurzelung
in der Bevölkerung nicht eingedämmt (U.v. 27.1.2000 – 5 E 31472/98.A
(2); 15 S., R7021).
Das VG München (U.v. 2.12.1998 – M 21 K 97.53552, InfAuslR 1999, 306;
9 S., R12) verpflichtete das Bundesamt zur Feststellung von Abschiebungshindernissen
gemäß § 51 Abs. 1 AuslG, da der kamerunische Staat die Täter
von Zwangsbeschneidungen nicht bestrafe, die Opfer nicht schütze und damit
nicht willens oder in der Lage sei, gegen diese Missstände etwas zu tun.
Diese Einschätzung bestätigt das VG München auch für Liberia
(U.v. 17.1.2001 – M 21 K 98.52 243 –; ASYLMAGAZIN
5-6/2001, S 58).
Einen Sonderweg geht das VG München im Falle einer Asylsuchenden aus Togo:
Hier verneinte es zwar die Zurechenbarkeit des Eingriffes, vertritt aber entgegen
der Rechtsprechung des BVerwG die Auffassung, dass § 51 Abs. 1 AuslG auch
bei Übergriffen privater Dritter Anwendung finde (U.v. 6.3.2001 –
M 21 K 98.51167 – ASYLMAGAZIN 5-6/2001,
S. 51; ähnlich VG Frankfurt, U.v. 29.3.1999 – 9 E 30919/97.A(2), NVwZ-Beilage
1999, 71; 27 S., R675).
Andere Gerichte verneinen allerdings die Staatlichkeit der Verfolgung, da sie
die Zurechenbarkeit der durch Privatpersonen vorgenommenen Beschneidung negieren.
Auch das BVerwG kommt zu dem Schluss, dass eine Beschneidung nur ausnahmsweise
dem Staat zuzurechnen sei (NVwZ-Beilage 2000, 98 zu Togo).
So stellte das VG Oldenburg fest, es sei bereits zweifelhaft, ob die Zwangsbeschneidung
im Hinblick auf ein asylerhebliches Merkmal erfolge. Der Eingriff erfolge jedenfalls
nicht, um die Betroffenen aus der Friedensordnung auszugrenzen (!). Er sei dem
nigerianischen Staat auch nicht als mittelbare Verfolgung zuzurechnen, da dieser
schutzwillig sei. Da aber bei den Yoruba in Nigeria landesweit die Gefahr der
Zwangsbeschneidung bestünde, seien Abschiebungshindernisse gemäß
§ 53 Abs. 6 AuslG zu bejahen (U.v. 28.9.1999 – 1 A 4616/96). Im Falle
einer Angehörigen der Guerre aus der Côte d´Ivoire, die im Alter
von 15 Jahren vor der drohenden Zwangsbeschneidung geflohen war, stellte das
gleiche Gericht fest, der Staat habe keine Möglichkeit, schutzgewährend
einzugreifen, da der Eingriff im Verborgenen stattfinde; er sei ihm daher nicht
zurechenbar, so dass allein § 53 Abs. 6 AuslG zu bejahen sei (VG Oldenburg,
U.v. 7.5.1998 – 6 A 3798/97, InfAuslR 1998, 412; ähnlich VG München,
U.v. 10.2.2000 – M 21 K 98.50890; VG Aachen, B.v. 26.5.1999 – 4 L
523/99.A, das allerdings auch wegen des Alters der Antragstellerin aus der Côte
d´Ivoire Abschiebungsschutz nach § 53 Abs. 6 AuslG verneint).
Das VG Aachen verneint eine politische Verfolgung im Falle einer Angehörigen
der Kotokoli aus Togo, da der Staat durch die Verabschiedung eines entsprechenden
Gesetzes gezeigt habe, dass er schutzwillig sei. Die mangelnde Umsetzung liege
allein an der tiefen Verwurzelung der Praxis in der Bevölkerung (U.v. 26.6.2001
– 5 K 2805/96.A, § 53 Abs. 6 AuslG wurde bejaht; 18 S., M1410).
Die Dienstanweisung des Bundesamtes zu § 53 AuslG sieht immerhin vor, dass
regelmäßig ein Abschiebungshindernis im Sinne des § 53 Abs. 6
AuslG zu bejahen sei, wenn die Antragstellerin glaubhaft machen könne,
dass sie der Bevölkerungsgruppe angehöre, bei der die Zwangsbeschneidung
praktiziert werde und sie nicht in einem Alter sei, dass die Vornahme des Eingriffes
als ausgeschlossen erscheinen lasse. Soweit die Rechtsprechung des BVerwG im
Rahmen des § 53 Abs. 6 AuslG fordert, dass der Eingriff “alsbald”
nach der Rückkehr erfolgt, legt das Bundesamt in der Dienstanweisungen
einen vergleichsweise moderaten Maßstab von zwei Jahren an.
Eine besondere Schwierigkeit bei der Anerkennung von Zwangsbeschneidung als
Asylgrund stellt neben der nichtstaatlichen Verfolgung die sogenannte inländische
Fluchtalternative dar. Diese wird auch im Rahmen des § 53 Abs. 6 AuslG
überprüft. So verneint das VG München den Schutz für eine
von Zwangsbeschneidung bedrohte Togoerin, da sich sich in die anonyme Großstadt
zurückziehen könne (U.v. 30.7.2001). Das VG Trier kommt zu dem Schluss,
es sei der Antragstellerin bzw. ihren Eltern zuzumuten, sich entfernt von ihrer
Großfamilie in Nigeria niederzulassen, und verneint selbst einen Abschiebungsschutz
gemäß § 53 Abs. 6 AuslG (U.v. 27.4. 1999 – 4 K 1157/98.TR
–; 9 S., R3331).
In der praktischen Arbeit bereitet das Thema Zwangsbeschneidung oft Schwierigkeiten,
weil die Betroffenen entweder Scham empfinden oder aber aufgrund ihrer Sozialisation
ihre Schutzbedürftigkeit selbst nicht wahrnehmen. Teilweise trifft man
auch auf Frauen, bei denen die Zwangsbeschneidung schon erfolgt ist. Hier besteht
nur die Möglichkeit zu argumentieren, dass der Frau im Falle der Rückkehr
unter Umständen – z.B. im Zusammenhang mit einer Geburt – ein
erneuter Eingriff droht.
Hat man in der Beratung den Eindruck, die Betroffene könnte von Zwangsbeschneidung
bedroht sein, können nähere – auch länderspezifische –
Informationen über terre des femmes (Tel. 07071/7973-0; www.terre-des-femmes.de)
eingeholt werden.
Insbesondere bei Mädchen und Frauen aus den Ländern, in denen Zwangsbeschneidung
weit verbreitet ist, sollte das Thema (vorsichtig) angesprochen werden. Dabei
ist vor allem zu klären, ob sie der betroffenen Altersgruppe und Ethnie
angehören, es in der Familie schon zu Zwangsbeschneidungen gekommen ist,
inwieweit der Staat Schutz anbietet und die Betroffene gegebenenfalls in einer
anderen Region des Landes sicher wäre, ohne ein Leben unterhalb des Existenzminimums
führen zu müssen.