VG Dresden: Zulässigkeit einer ausländerrechtlichen
Wohnsitzauflage bei Konventionsflüchtlingen
U.v. 7.11.2001 - 14 K 1427/01 -; 12 S., M1688
Redaktionelle Vorbemerkung:
Die Klägerin ist als Flüchtling i.S.d. GFK anerkannt. Sie erhielt
eine Aufenthaltsbefugnis gem. § 70 AsylVfG und bezieht Leistungen nach
dem BSHG. Die Beklagte als zuständige Ausländerbehörde hat sie
mittels eine Auflage zur Aufenthaltsbefugnis verpflichtet, ihren Wohnsitz für
die Dauer der Sozialhilfebedürftigkeit in dem Bundesland zu nehmen, in
dem die Aufenthaltsbefugnis erteilt wurde. Diese Auflage beruht auf Erlassen
des Sächsischen Staatsministeriums des Innern (SMI) vom 22.10.1997 und
26.10.2000. Danach wird die Wohnsitzauflage erst aufgehoben, wenn der Ausländer
nachgewiesen hat, dass er in einem anderen Bundesland eine Beschäftigung
und eine Wohnung zur Verfügung hat.
Das VG entschied insgesamt 11 Parallelfälle. Es ist der Ansicht, dass Wohnsitzauflagen
zwar grundsätzlich zulässig sind, aber eine Verhältnismäßigkeitsüberprüfung
im Einzelfall erforderlich ist. Das VG hielt die Wohnsitzauflage z.B. dann für
unverhältnismäßig, wenn es – wie im hier dokumentierten
Fall – um ältere Konventionsflüchtlinge ging, die zu Verwandten
außerhalb des Bundeslandes ziehen wollten. Dagegen wies das Gericht die
Klagen alleinstehender junger Männer oder Familien ab.
(Zum gleichen Thema: RA Dr. Holger
Hoffmann, Aufenthaltsbefugnis + Sozialhilfebezug = Einschränkung der Freizügigkeit?,
ASYLMAGAZIN 10/2001, S. 4)
Aus den Entscheidungsgründen:
“(…) Die mit der Aufenthaltsbefugnis verbundene Auflage, die die Klägerin
zur Wohnsitznahme im Freistaat Sachsen verpflichtet, ist rechtswidrig und verletzt
sie daher in ihren Rechten.
Rechtsgrundlage dieser selbständigen Nebenbestimmung ist § 14 Abs.
2 Satz 1 AuslG. Die allgemein für alle Formen der ausländerrechtlichen
Aufenthaltsgenehmigung geltende Vorschrift findet auch auf die einem nach §
51 Abs. 1 AuslG anerkannten Flüchtling gemäß § 71 AsylVfG
zu erteilende Aufenthaltsbefugnis Anwendung. Nach § 14 Abs. 2 Satz 1 AuslG
können Aufenthaltsgenehmigungen, auch nachträglich, mit Auflagen verbunden
werden.
Gegen die gesetzliche Regelung selbst bestehen keine verfassungsrechtlichen
Bedenken, auch nicht im Hinblick auf die sogenannte Wesentlichkeitsrechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts. Hiernach hat der Gesetzgeber die wesentlichen
und damit auch die grundrechtsrelevanten Fragen im Gesetz selbst zu regeln.
Die grundsätzlichen Wertungen, die zum Grundrechtseingriff berechtigen
sollen, müssen in den gesetzlichen Eingriffsvoraussetzungen selbst zum
Ausdruck kommen. Hierbei sind die Anforderungen an die Regelungsdichte umso
höher, je stärker das Verwal- tungshandeln im wesentliche Bereiche
eingreift;
vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.10.1981
- 1 BvR 640/80 -, BVerfGE 58, 257.
Im vorliegenden Fall nennt § 14 Abs. 2 Satz 1 AuslG die Wohnsitzauflage
als eine Form der Auflage nicht ausdrücklich und enthält hierfür
auch keine eigenen Tatbestandsvoraussetzungen. Den- noch erscheint die Rechtsgrundlage
dem Gericht noch hinreichend bestimmt. Hierbei ist zu berücksichtigen,
dass die Verpflichtung zur Wohnsitznahme in einem bestimmten Gebiet zu den klassischen
ausländerrechtlichen Auflagen gehört. Es kann daher davon ausgegangen
werden, dass auch diese Instrument vom gesetzgeberischen Willen bei Erlass der
geltenden Fassung des AuslG umfasst war. Die Grenzen dieser Art von selbständigen
Nebenbestimmungen ergeben sich auch hinreichend bestimmt und vorhersehbar aus
den Beschränkungen, die aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
folgen. Darüber hinaus sind die Anforderungen an die Regelungsdichte der
Rechtsgrundlage auch nicht zu hoch anzusetzen, weil die betroffenen Ausländer
regelmäßig lediglich in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art.
2 Abs. 1 Grundgesetz - GG - eingeschränkt werden. Die Grundrechtliche Freizügigkeitsgewährleistung
nach Art. 11 GG gilt nur für Deutsche.
Die somit rechtgültige Vorschrift des § 14 Abs. 2 AuslG eröffnet
ein behördliches Ermessen, welches durch das Gericht lediglich auf Ermessensfehler
zu prüfen ist. Als zu überprüfende Ermessenserwägungen legt
das Gericht die Ausführungen in den Erlassen des SMI vom 22.10.1997 und
26.10.2000 zu Grunde, auf die sich die Beklagte und das Regierungspräsidium
Dresden als Widerspruchsbehörde im wesentlichen berufen. Wird die tatsächliche
Ermessensausübung unterer Behörden durch Erlasse höherer Stellen
verwaltungsintern gebunden, sind die Begründungen der ermessensbindenden
Erlasse wie eigene Erwägungen der entscheidungszuständigen Behörde
zu prüfen.
Die hier getroffene Entscheidung, der Klägerin eine Wohnsitzauflage zu
erteilen, überschreitet die rechtlichen Grenzen zulässiger Ermessensausübung,
weil sie gegen Rechtsvorschriften verstößt.
Die Wohnsitzauflage verletzt allerdings nicht Art. 26 Genfer Flüchtlingskonvention
– GFK –, der aufgrund des Zustimmungsgesetzes vom 01.09. 1953 (BGBl.
II S. 559) als innerstaatliches Recht im Range eines Bundesgesetzes zu beachten
ist;
vgl. BVerwG, U.v. 18.01.1994 - 9
C 48/92 -, BVerwGE 95, 42.
Die Vorschrift bestimmt, dass jeder vertragsschließende Staat den
Flüchtlingen, die sich rechtmäßig in seinem Gebiet befinden,
das Recht gewähren wird, dort ihren Aufenthalt zu wählen und sich
frei zu bewegen, vorbehaltlich der Bestimmungen, die allgemein auf Ausländer
unter den gleichen Umständen Anwendung finden.
Die Klägerin fällt unter den Schutzbereich dieser Regelung, da sie
sich als anerkannter Flüchtling nach § 51 Abs. 1 AuslG auf der Grundlage
seiner Aufenthaltsbefugnis rechtmäßig in der Bundesrepublik Deutschland
aufhält. Die ihr erteilte Wohnsitzauflage beruht jedoch auf “Bestimmungen”,
die allgemein auf Ausländer “unter den gleichen Umständen”
Anwendung finden. Unter dem Begriff “Bestimmungen” versteht das Gericht
hier nicht nur die gesetzliche Rechtsgrundlage in § 14 Abs. 2 Satz 1 AuslG,
sondern auch die auf den bereits genannten Erlassen des SMI beruhende Verwaltungspraxis.
Diese erfasst nicht ausschließlich Konventionsflüchtlinge, sondern
auch alle anderen Ausländer “unter den gleichen Umständen”.
Zu diesem Tatbestandsmerkmal heißt es im Art. 6 GFK: “Im Sinne dieses
Abkommens ist der Ausdruck 'unter den gleichen Umständen' dahingehend zu
verstehen, dass die betreffende Person alle Bedingungen erfüllen
muss (einschließlich derjenigen, die sich auf die Dauer und die Bedingung
des vorübergehenden oder des dauernden Aufenthalts beziehen), die sie erfüllen
müsste, wenn sie nicht Flüchtling wäre, um das in Betracht kommende
Recht in Anspruch zu nehmen, mit Ausnahme der Bedingungen, die ihrer Natur nach
ein Flüchtling nicht erfüllen kann.” Diese Definition ist für
Sachverhalte formuliert, in denen der Flüchtling Ansprüche geltend
macht. Für den hier vorliegenden Fall der geforderten Gleichbehandlung
in einer Belastungssituation ist sie sinngemäß dahingehend zu formulieren,
dass der Flüchtling die Belastung hinzunehmen hat, wenn bei ihm alle Voraussetzungen
vorliegen, unter welchen auch andere Ausländer den Eingriff hinzunehmen
haben, wobei er jedoch nicht den Voraussetzungen entsprechen muss, die er als
Flüchtling von Natur aus nicht erfüllen kann. Da sich der Vorbehaltsregelung
in Art. 26 GFK ein Diskriminierungsverbot entnehmen lässt, ist darüber
hinaus zur Überzeugung des Gerichts zu fordern, dass es neben Flüchtlingen
tatsächlich auch andere Ausländer gibt, welche die belas- tungsbegründenden
Merkmale erfüllen können. Nach den hier vorliegenden Erlassen des
SMI werden nicht nur Flüchtlinge im Falle ihrer Sozialhilfebedürftigkeit
mit der Wohnsitzauflage belegt, sondern alle Inhaber einer Aufenthaltsbefugnis
unabhängig von der Flüchtlingseigenschaft. Inhaber einer Aufenthaltsbefugnis
sind nicht ausschließlich Flüchtlinge, sondern auch andere Ausländer.
Die Inhaberschaft gerade einer Aufenthaltsbefugnis ist zudem ein an die Art
des ausländerrechtlichen Status anknüpfendes Kriterium. Die Art des
Aufenthaltsrechtes ist ein in Art. 6 GFK selbst angesprochenes Differenzierungsmerkmal
(“die Dauer und die Bedingung des … Aufenthalts”). Den Anforderungen
aus Art. 26 GFK ist damit Genüge getan.
Die Wohnsitzauflage verstößt hier jedoch gegen Art. 2 des 4. Zusatzprotokolls
zur Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten
– ZP4/EMRK –. Hiernach hat jedermann, der sich rechtmäßig
im Hoheitsgebiet eines Staates aufhält, das Recht, sich dort frei zu bewegen
und seinen Wohnsitz frei zu wählen. Diese Regelung ist durch das Zustimmungsgesetz
vom 09.05.1968 (BGBl. II S. 422) als innerstaatliches Recht im Range eines Bundesgesetzes
wirksam geworden. Die Klägerin fällt aufgrund ihrer räumlich
unbeschränkten Aufenthaltsgenehmigung unter den Schutz dieser Freiheitsgewährung.
Gemäß Art. 2 Abs. 3 ZP4/EMRK darf die Ausübung dieser Rechte
keinen anderen Einschränkungen unterworfen werden als denen, die gesetzlich
vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft im Interesse der nationalen
oder der öffentlichen Sicherheit, der Aufrechterhaltung der öffentlichen
Ordnung, der Verhütung von Straftaten, des Schutzes der Gesundheit oder
der Moral oder des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer notwendig sind.
Die Wohnsitzauflage ist gesetzlich vorgesehen, denn sie beruht auf § 14
Abs. 2 Satz 1 AuslG. Unter den Voraussetzungen, die für die Erteilung der
Wohnsitzauflage in den Erlassen des SMI genannt sind, ist diese zur Aufrechterhaltung
der öffentlichen Ordnung notwendig. Unter den Begriff der öffentlichen
Ordnung in diesem Sinne fällt zur Überzeugung des Gerichts auch die
Gewährung eines funktionsfähigen öffentlichen Für- sorgewesens
und dessen Schutz vor auf der Grundlage des geltenden Sozialrechts nicht zu
lösenden Belastungen. Diese können sich – soweit stimmt das Gericht
den Erwägungen aus den Erlassen zu – aus ungehinderten Binnenwanderungen
sozialhilfeabhängiger Inhaber von Aufenthaltsbefugnissen ergeben, die mit
einiger Wahrscheinlichkeit zu überproportionalen Belastungen in den Ballungsräumen
bestimmter Bun- desländer und insbesondere in den Stadtstaaten führen
würde. Zwar besteht mit § 107 BSHG ein gewisses Ausgleichsinstrument.
Hiernach hat der Sozialhilfeträger des bisherigen Aufenthaltsortes bei
einem Umzug dem neuen Träger die Hilfe zu erstatten. Diese Regelung greift
jedoch nur für zwei Jahre und umfasst nur die unmittelbaren Sozialleistungen,
aber nicht die Verwaltungskosten wie zum Beispiel den erhöhten Personalaufwand.
Dies gilt umso mehr, als mit der Konzentrierung von sozialhilfeabhängigen
Ausländern auch soziale Brennpunkte entstehen können, wenn diese Menschen
aufgrund ihrer Fürsorgeabhängigkeit entmutigt werden und möglicherweise
auch nicht ausreichend in die deutsche Bevölkerung integriert sein sollten.
Damit drohen über die in den Erlassen vorrangig angesprochenen fiskalischen
Schwierigkeiten hinaus auch weitere nichtmaterielle Probleme.
Da somit die behördlicherseits angestellte Gefahrenprognose nachvollziehbar
und plausibel ist, kann für die rechtliche Prüfung offenbleiben, in
welchem konkreten Umfang die hier artikulierten Befürchtungen im Falle
einer möglichen Binnenwanderung sozialhilfeabhängiger Ausländer
mit Aufenthaltsbefugnis sich tatsächlich realisieren würden. Denn
soweit Maßnahmen nur auf der Grundlage von Einschätzungen und Prognosen
getroffen werden können, steht den zuständigen staatlichen Stellen
ein erheblicher Entscheidungsspielraum zu;
vgl. Weiß, Das Gesetz im Sinne
der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. Teil B S. 43, Schriften zum
Europäischen Recht Band 24.
Dies gilt auch für die Geeignetheit der Maßnahme und die Frage,
ob es nicht gleich wirksame, aber weniger belastende Instrumente gibt. So sind
hier durchaus differenziertere Regelungen denkbar, die berücksichtigen,
in welches Bundesland der sozialhilfeabhängige Aufenthaltsbefugnisinhaber
umziehen will, und auch das bundesweite Interesse an einem Wohnsitzwechsel gerade
in dieses Bundesland in die Entscheidung einstellen. Solche Modelle erfordern
jedoch einen erheblich höheren Verwaltungsaufwand und unter Umständen
komplexe statistische Erhebungen. Es erscheint dem Gericht nicht rechtsfehlerhaft
und von dem zu beachtenden Einschätzungsspielraum noch gedeckt, wenn die
Ausländerbehörden vor diesem Hintergrund auf ein einfacheres Instrument
zurückgreifen.
Den durch diese generalisierende Praxis entstehenden Härten ist allerdings
durch eine strikte Beachtung der Zumutbarkeit der Wohnsitzauflage (Verhältnismäßigkeit
im engeren Sinne) im Einzelfall Rechnung zu tragen. Eine unverhältnismäßige
Einschränkung der Freizügigkeitsgewährleistung erfüllt nämlich
nicht mehr den Begriff der “Notwendigkeit” im Sinne von Art. 2 Abs.
3 ZP4/EMRK.
Im hier vorliegenden Einzelfall erweist sich die Wohnsitzauflage aus folgenden
Gründen als unverhältnismäßig. Die Klägerin hat bereits
das Rentenalter überschritten (Geburtsjahr 1936). Vor diesem Hintergrund
erscheint es nahezu ausgeschlossen, dass sie auf dem Arbeitsmarkt eine Beschäftigung
findet, die sie aus der Sozialhilfeabhängigkeit befreit. Mithin ist es
überwiegend wahrscheinlich, dass auf der Grundlage des SMI Erlasses die
Wohnsitzauflage dauerhaft aufrechterhalten bleibt. Ein Umzug zu ihren Töchtern
und deren Familie nach Mannheim wäre ihr auf Dauer verwehrt. Dies wiegt
umso schwerer, als keine anderen Verwandten innerhalb Sachsens ersichtlich sind,
zu denen die Klägerin engere Beziehungen hat. Zur Überzeugung des
Gerichts führt die Anwendung des Erlasses jedoch zu unzumutbaren Ergebnissen,
wenn deshalb enge familiäre Bindungen nicht auch aufgrund einer Wohnsitznahme
an einem gemeinsamen Wohnort gepflegt werden können und so einer Isolation
der Betroffenen Vorschub geleistet wird. (…)”
Einsender: RA Ton, Dresden
Integration von Zuwanderern – Herausforderung für das Gemeinwesen
Diakoniefachforum am 4.6.2002 im Roncalli-Haus Magdeburg
Aus der Einladung:
“Die Zuwanderung von Migrantinnen und Migranten ist eine Herausforderung
für das örtliche Gemeinwesen. Mit diesem Fachforum (...) wollen wir
das Thema ”Integration von Zuwanderern – Herausforderung für
das Gemeinwesen" aufgreifen und die unterschiedlichen Konzepte zur Verbesserung
der Lebenslage von Migrantinnen und Migranten in den verschiedenen Arbeitsgruppen
diskutieren. Die Teilnehmenden haben die Möglichkeit, die unterschiedlichen
Konzepte und Entwicklungen/Strategien kennenzulernen, zu diskutieren und Anregungen
für die eigene Tätigkeit im Gemeinwesen zu bekommen."
Anmeldung:
Diakonisches Werk der EKD, Referat “Hilfe für Aussiedler”, Postfach
101142, 70010 Stuttgart, Tel.: 0711-2159-544, Fax: 0711/2159-199, E-Mail: aussiedler@diakonie.de,
Internet: www.diakonie.de
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