ASYLMAGAZIN 4/ 2003

Editorial

Liebe Leserinnen und Leser,
bei Redaktionsschluss dieser Ausgabe des ASYLMAGAZINs hat der amerikanisch-britische Angriff auf den Irak gerade begonnen. Die Auswirkungen dieses Krieges für den Irak und die Welt sind derzeit nicht abzusehen. Klar ist allerdings, dass die ersten Verlierer nicht Saddam Hussein und sein Regime, sondern das Völkerrecht und die Friedenssicherung durch internationale Zusammenarbeit sind. Nahezu alle Völkerrechtsexperten halten einen Präventivkrieg für völkerrechtswidrig. Dass der Krieg gegen den Irak dennoch geführt wird, führt erneut schmerzlich vor Augen, wie schwach das internationale Recht ist. Der Krieg gegen Irak ist der dritte innerhalb kurzer Zeit, den westliche Staaten mit zweifelhafter Rechtsgrundlage führen. Ihm voran gingen – mit aktiver deutscher Beteiligung – das Bombardement Serbiens und der Krieg gegen die Taliban in Afghanistan. Ein internationales Regime der friedlichen Konfliktlösung bleibt Utopie.
Dass völkerrechtliche Prinzipien in Frage gestellt werden, ist aber nicht nur in der Außen- und Sicherheitspolitik zu beobachten. Eine unrühmliche Rolle nimmt hierbei Großbritannien ein, wo Premierminister Tony Blair für das Jahr 2003 das Ziel ausgegeben hatte, die Zahl der Asylbewerber bis zum Herbst um die Hälfte zu reduzieren. Seitdem vergeht kaum eine Woche, in der nicht Überlegungen aus britischen Regierungskreisen bekannt werden, deren Umsetzung auf massive Einschränkungen der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention hinauslaufen würden. Jüngstes Beispiel dafür ist der Plan, Asylbewerber während ihres Verfahrens in Albanien unterzubringen (s. S. 6).
Trotz der aufwühlenden weltpolitischen Lage ist es erforderlich, die konkrete Arbeit und Hilfe für Flüchtlinge nicht zu vernachlässigen. Ich freue mich daher, dass wir in diese Ausgabe des ASYLMAGAZINs zwei Beiträge präsentieren können, die wichtige grundsätzliche Fragen der Flüchtlingsarbeit behandeln. Unser regelmäßiger Autor Prof. Dr. Holger Hoffmann hat sich der Entscheidungsspielräume der Verwaltung bei der Rechtsanwendung angenommen. Sein Beitrag soll vor allem juristischen Laien helfen, diese Spielräume richtig einzuschätzen.
Birgit Schröder schreibt über Asylpetitionen beim Petitionsausschuss des Bundestages. Die Autorin, die als Referentin der Bundestagsverwaltung wertvolle Erfahrungen mit Asylpetitionen sammeln konnte, gibt wichtige Hinweise zu den Möglichkeiten und Grenzen des Petitionsverfahrens im Asylrecht. Ich hoffe, dass ihr Artikel dazu beiträgt, dass Petitionen in geeigneten Fällen erfolgreich eingesetzt werden.

Ihr Ekkehard Hollmann  

 

Nachrichten

Bund

Entscheidungs- und Abschiebungsstopp für Irak
Bundesinnenminister Otto Schily hat einen Entscheidungsstopp für Asylverfahren irakischer Staatsangehöriger verfügt. Weiter empfahl er den Ländern, bis auf weiteres nicht in den Irak abzuschieben. Das geht aus Pressemeldungen hervor.
Der Abschiebungsstopp ist jedoch faktisch ohne Konsequenz, da seit Jahren Abschiebungen in den Irak aus tatsächlichen Gründen ausgeschlossen sind. Pro Asyl forderte daher, den Betroffenen Aufenthaltsbefugnisse zu erteilen. Außerdem warnte Pro Asyl davor, den Entscheidungsstopp des Bundesamtes lange bestehen zu lassen, weil er die Betroffenen in ständiger Unsicherheit ließe.

Europarat berichtet über Misshandlungen bei Abschiebung
Der Bericht des Anti-Folter-Komitees des Europarats über seinen Besuch in Deutschland im Dezember 2000 ist Mitte März veröffentlicht worden. Er behandelt in großen Teilen Fragen von Misshandlung bei der Abschiebung und die Verhältnisse in Abschiebungshaft.
Das Komitee erhielt einige Beschwerden über exzessive Gewalt und Misshandlungen bei der Abschiebung. Dazu zählten Berichte über Fesselungen mit Klebeband, Knebelungen, Schläge mit Fäusten, Tritte und Beschimpfungen, heißt es in dem Bericht. Mehrere Fälle hebt das Komitee besonders hervor. So wurde am 27.2. 1999 eine Nigerianerin vom Bundesgrenzschutz in Berlin-Schönefeld mit Händen und Füßen auf eine Holzbank gefesselt und so ins Flugzeug getragen. Ihr Widerstand wurde durch einen schmerzhaften “Kopfhaltegriff” und eine ins Gesicht gepresste Jacke gebrochen. Nachdem der Flugkapitän die Mitnahme der Frau verweigerte, wurde sie in gleicher Weise unter Schlägen wieder aus dem Flugzeug getragen. Der Untersuchungsbericht des Bundesgrenzschutzes bezeichnete das Vorgehen insgesamt als “durchaus üblich”, die Schläge seien eine Überreaktion infolge des Stresses gewesen. Die Strafverfahren gegen die Beamten wurden eingestellt, da ihr Verhalten rechtmäßig gewesen sei.
Einem Inder wurde auf einer Polizeiwache in Mannheim gegen seinen Willen eine Beruhigungsspritze verabreicht. Später wurde er darüber hinaus gezwungen, eine Beruhigungstablette einzunehmen. Er gab ferner an, misshandelt worden zu sein. Die Strafverfahren gegen die Beamten und den Arzt wurden eingestellt, da die Injektion zur Verhinderung von Selbstverletzungen erfolgt sei.
Dagegen zeigte sich das Komitee insgesamt zufrieden mit der Situation in Abschiebungshaft. Es machte jedoch deutlich, dass Abschiebungshaft ein schwerer Eingriff in die Menschenrechte der Betroffenen sei und so kurz wie möglich sein müsse. In der Haftanstalt Eisenhüttenstadt, die erst 1998 eröffnet worden war, entdeckte das Komitee einen Raum mit vier Eisenringen im Boden, durch die Häftlinge mit gespreizten Armen und Beinen gefesselt werden konnten. Die Ringe wurden nach Intervention des Komitees entfernt.
(Bericht des Anti-Folter-Komitees vom 12.3.2003, 83 S., M3389 (engl.); Stellungnahme der Bundesregierung, 69 S., M3391)

Keine Annäherung beim Zuwanderungsgesetz
Die Fronten zwischen der Bundesregierung und der Union bezüglich des Zuwanderungsgesetzes sind verhärtet. Bei der ersten Lesung des erneut in das Gesetzgebungsverfahren gegebenen Entwurfes im Bundestag zeichneten sich keine Ansatzpunkte für ernsthafte Konsensverhandlungen ab. Redner der Union lehnten das Gesetz pauschal ab.
Dagegen bot sich die FDP als Vermittlerin an. Der stellvertretende Parteivorsitzende Walter Döring erinnerte die Union vor Journalisten daran, dass sie keine eigene Mehrheit im Bundesrat habe.
Doch auch innerhalb der Union ist keine einheitliche Position zu erkennen. So traf der Vorschlag des bayerischen Ministerpräsidenten Edmund Stoiber, die Regelung über die Integration von Ausländern getrennt zu beschließen, auf den Widerspruch des Saarländischen Ministerpräsidenten Peter Müller. Eine solche Regelung springe zu kurz, sagte Müller einem Bericht der Süddeutschen Zeitung vom 13. März zufolge.
Der nordrhein-westfälische CDU- Landtagsabgeordnete Thomas Kufen wandte sich gegen den Kurs seiner Partei. Man wolle in der NRW-CDU den Erfolg des Gesetzes – einschließlich der Anerkennung geschlechtsspezifischer Verfolgung –, sagte Kufen laut einem Bericht der Süddeutschen Zeitung vom 13. März.
Der Parlamentarische Geschäftsführer der Grünen, Volker Beck, erinnerte die Union daran, dass Teile des Gesetzes ohne Zustimmung des Bundesrates beschlossen werden könnten. Das gelte etwa für den Familiennachzug, Teile der Arbeitsmigration und die Regelungen für Opfer nichtstaatlicher und geschlechtsspezifischer Verfolgung, sagte Beck.
Pro Asyl hat sich erneut kritisch zum Zuwanderungsgesetz geäußert. Wichtigen Verbesserungen stünden Verschlechterungen gegenüber. Der Gesetzentwurf weise so viele Schwachstellen auf, dass er einer grundlegenden Überarbeitung bedürfe, heißt es in einer Erklärung des Dachverbandes der Landesflüchtlingsorganisationen.

Psychologen fordern verbesserten Schutz für traumatisierte Flüchtlinge
Der Berufsverband Deutscher Psychologinnen und Psychologen (BDP) hat angesichts der zunehmenden Härte im Umgang mit schwer traumatisierten Flüchtlingen seitens der Sozial- und Ausländerbehörden daran erinnert, dass traumabedingt erkrankte Menschen der therapeutischen Hilfe und des Schutzes in jeder Gesellschaft bedürfen, die sich auf humanitäre Prinzipien beruft. Flüchtlinge, die unter einer Posttraumatischen Belastungsstörung leiden, erführen eine weitere erhebliche Verschlechterung ihres Gesundheitszustandes, wenn sie gegen ihren Willen in das Umfeld zurückgebracht würden, in dem das Trauma entstanden sei, heißt es in einer Stellungnahme. Bereits die Ankündigung einer Abschiebung könne Schäden auslösen, weshalb die Ausländerbehörde in jedem Einzelfall prüfen müsse, ob die Abschiebungsankündigung nicht gegen fundamentale Grundrechte verstoße. Eine angemessene Überprüfung von ärztlichen Attesten, die eine Posttraumatische Belastungsstörung bescheinigen, sei nur durch einen ärztlichen oder psychologischen Psychotherapeuten möglich, der den betroffenen Flüchtling mehrmals eingehend untersucht hat.

Ärztekammern fordern Aufsicht über Amtsärzte
Die Ärztekammern wollen die Aufsicht über Amtsärzte ausüben. Sie forderten eine entsprechende Änderung des Dienstrechtes der beamteten Ärzte, berichtete die Frankfurter Rundschau am 5. März. Bisher sind beamtete Ärzte lediglich ihrem Dienstherrn verantwortlich.
Hintergrund der Forderung der Ärztekammern ist unter anderem eine anhaltende Auseinandersetzung zwischen Ärzten und Innenministern über medizinische Gutachten in Abschiebungsverfahren sowie die Beteiligung von Ärzten an der Abschiebung. Ein weiterer Streitpunkt ist die Beteiligung von Ärzten bei der Verabreichung von Brechmitteln an Verdächtige. Die Kammern verlangen unter Berufung auf die ethischen Prinzipien aller Ärzte, dass medizinische Gutachten gründlich, umfassend und sorgfältig vorgenommen werden und sich nicht auf die Prüfung der “Transportfähigkeit” beschränken. Gerade aber Amtsärzte, die diese Gutachten vornehmen müssen, stehen häufig unter dem Druck ihres Dienstherren, diese berufsethischen Prinzipien zu verletzten. Die Ärztekammern hoffen, dass mehr Amtsärzte sich dem Druck ihrer Dienstherren entziehen würden, wenn sie der Aufsicht der Kammern unterstehen würden.
Die Frage der ärztlichen Untersuchungen bei Abschiebungen soll auch Thema einer gemeinsamen Arbeitsgruppe der Bundesärztekammer und der Innenministerkonferenz sein. Der Präsident der Bundesärztekammer Jörg-Dietrich Hoppe und der Vorsitzende der Innenminsterkonferenz, Thüringens Innenminister Andreas Trautvetter (CDU), einigten sich Mitte März auf die Einrichtung der Arbeitsgruppe.

Ausländerbeauftragte fordert Bleiberecht für Roma
Der sächsische Ausländerbeauftragte Heiner Sandig (CDU) hat eine großzügige Bleiberechtsregelung für Roma gefordert. In einem Gespräch mit der Frankfurter Rundschau forderte er die Innenminister auf, bei der Abschiebung von Roma in das Kosovo und andere südosteuropäische Regionen “sehr zurückhaltend und behutsam” vorzugehen.
Zwar hält Sandig ein generelles Bleiberecht für Roma für unrealistisch. Doch müsse diese Bevölkerungsgruppe “aufgrund der besonderen deutschen Verantwortung” eigentlich ein humanitäres Bleiberecht gewährt werden. Es sei eine “furchtbare Vorstellung, wir würden Leute abschieben, deren Onkel oder Tanten in Auschwitz ermordet wurden”, sagte Sandig. Daher solle man bei Einzelfallprüfungen im Zweifel für ein humanitäres Bleiberecht eintreten.
(Quelle: FR vom 15.3.2003)

Schutz für Verweigerer des Irakkriegs gefordert
Die Hilfsorganisation für Kriegsdienstverweigerer und Deserteure Connection e. V. hat die Bundesregierung aufgefordert, Soldaten der insbesondere in Deutschland stationierten Truppen der USA und Großbritanniens, die sich der Beteiligung am Irakkrieg entziehen, nicht auszuliefern und zu schützen. Verweigerern und Deserteuren aus kriegsführenden Ländern wie dem Irak oder der Türkei müsse Asyl gewährt werden.
Nach Angaben von Connection e. V. haben sich etwa ein Dutzend der in Deutschland stationierten US-Einheiten an Beratungsorganisationen gewandt, da sie nach einer Möglichkeit suchten, aus der Armee entlassen zu werden. Einige hätten bereits keine Möglichkeit gesehen, ihre Gewissensentscheidung gegen den Irakkrieg im Militär durchzusetzen und hätten deshalb die Armee verlassen. Ihnen drohten hohe Haftstrafen. Auch Verweigerer aus der Türkei, die sich bereits im Januar öffentlich gegen den Krieg ausgesprochen hätten, drohe Strafverfolgung. Deserteure der Irakischen Armee müssten mit Verstümmelung und Todesstrafe rechnen.

Ausländeranteil praktisch unverändert
Der Anteil von ausländischen Staatsangehörigen an der Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland ist im vergangenen Jahr praktisch gleich geblieben. Wie das Statistische Bundesamt unter Bezug auf das Ausländerzentralregister mitteilte, lebten im Jahr 2002 insgesamt 7,34 Mio. Menschen ohne deutsche Staatsangehörige in Deutschland, 17 000 mehr als im Vorjahr. Der Anteil betrug damit 8,9 Prozent. 80 Prozent der Ausländer besaßen eine europäische Staatsangehörigkeit, 25 Prozent waren Bürger der Europäischen Union. Die durchschnittliche Aufenthaltsdauer betrug 15,6 Jahre. Jeder fünfte Ausländer wurde in Deutschland geboren.


Bundesländer

Sachsen-Anhalt: Ausreisezentrum Halberstadt bis Ende 2003 verlängert
Die Landesregierung von Sachsen-Anhalt will das Ausreisezentrum in Halberstadt zunächst bis Ende 2003 als Modellprojekt fortführen. Das teilte der Innenminister Klaus-Jürgen Jezorsky (CDU) auf eine Kleine Anfrage der PDS-Landtagsabgeordneten Gudrun Tiedge mit (LT-Ds. 4/404). Das Ausreisezentrum war ursprünglich als Modellprojekt bis Ende 2002 eingerichtet worden. Die Verlängerung des Projekts begründete Jezorsky mit anfänglichen Belegungsschwierigkeiten. Nach Auswertung des Projektes werde die Landesregierung entscheiden, ob das Projekt in eine dauerhafte Einrichtung überführt werden soll.

Bayern: Geheimer Fragebogen zur Sicherheitsüberprüfung von Ausländern
Bayern setzt im Rahmen einer zunächst vorläufigen Regelung einen standardisierten Fragebogen zur sicherheitsrechtlichen Überprüfung von Ausländern ein, die einen Antrag auf Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltsgenehmigung gestellt haben. Das geht aus der Antwort des Staatsministeriums des Innern vom 16.1.2003 auf eine Kleine Anfrage der Landtagsabgeordneten Elisabeth Köhler (Bündnis 90/Die Grünen) hervor (LT-Ds. 14/11340, 3 S., M3317). Die Staatsregierung begründet den Einsatz des Fragebogens  mit der Verpflichtung der Ausländerbehörden, die durch das Terrorismusbekämpfungsgesetz eingefügten Ausweisungs- und Versagungsgründe zu prüfen. Stammten Antragsteller aus “Problemstaaten” oder bestünden Zweifel an der behaupteten Identität oder Staatsangehörigkeit, können die Ausländerbehörde nicht umhin, “vor Erteilung von Amts wegen eingehend zu prüfen, ob dieser Versagungsgrund vorliegt”, heißt es in der Antwort der Staatsregierung.
Da der Text des Fragebogens “Rückschlüsse auf Erkenntnisse und deren Bedeutung für die Beurteilung der Sicherheitslage” zulasse, unterliege er – ebenso wie die Liste der “Problemstaaten” – dem Dienstgeheimnis. Die betroffenen Ausländer erhielten den Text nicht zum Verbleib ausgehändigt. Die Antwort der Staatsregierung geht nicht darauf ein, ob der Fragebogen im Wege der Akteneinsicht dem Verfahrensbevollmächtigten und dem Verwaltungsgericht zur Kenntnis gebracht wird. Nach Auskunft des Staatsministeriums sind für die Feststellung eines Versagungsgrundes u. a. von Bedeutung: frühere Aufenthalte in der Bundesrepublik, Ausweisungen aus Deutschland oder einem Schengen-Staat, einschlägige Verurteilungen in einem anderen Staat, Voraufenthalte in einem der Staaten, “in denen im Vorfeld des 11. September verstärkte Aktivitäten der Al Qaida stattgefunden haben“, und der Besitz von Schusswaffen.
Befragt würden alle Personen über 16 Jahre, die die Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltsgenehmigung beantragt haben und aus Staaten stammen, “bei denen mit erhöhter Wahrscheinlichkeit davon ausgegangen werden muss, dass aus ihnen mögliche Täter terroristischer Anschläge einreisen”, so das Staatsministerium. Wer den Fragebogen nicht ausfülle, genüge nicht seinen Mitwirkungspflichten, meinte das Staatsministerium. Soweit bestehende Sicherheitsbedenken nicht auf andere Weise ausgeräumt werden könnten, dürfe die Aufenthaltsgenehmigung nicht erteilt werden. Ergäben sich durch den Fragebogen nähere Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Versagungsgrundes, werde darüber der Landesverfassungsschutz informiert.

NRW: Bottrop soll gefälschte Pässe gekauft haben
Die Stadt Bottrop ist in den Verdacht geraten, gefälschte libanesische Pässe gekauft zu haben, um die Ausreise abgelehnter Asylbewerber zu ermöglichen. Nach zwei Berichten der taz ruhr vom 6. und 13. März unterhält die Stadt Verbindungen zu einem libanesischen Staatsangehörigen, der gegen Zahlung von 2 500 US-Dollar libanesische Pässe besorgt. Die Staatsanwaltschaft Essen ermittelt gegen den Libanesen, der vermutlich 21 Pässe beschaffte. In zumindest einem Fall ist eine Person mit Hilfe eines solchen Passes aus der Abschiebungshaft heraus in den Libanon abgeschoben worden, andere Personen sind nach Angaben der Stadt freiwillig ausgereist. Aussagen des Sozialdezernenten Klemens Kreul und des Leiters des Sozialamtes Jürgen Ender zufolge weiß die Stadt nicht, über welche Verbindungen der Libanese die Pässe besorgt. Unklar ist auch, wer das Geld für die Pässe aufbringt. Während Ender laut dem Bericht der taz ruhr sagte, der Libanese erhielte eine “Aufwandsentschädigung” aus dem Topf für “einmalige Leistungen für Sozialhilfeempfänger”, behauptete Kreul, die betroffenen Familien hätten das Geld selbst bereit gestellt. Ermittlungsverfahren gegen zwei Mitarbeiter des Sozialamtes sind von der Staatsanwaltschaft Essen eingestellt worden.
Im Bottroper Stadtrat hat sich bislang nur die DKP gegen die zweifelhafte Praxis ausgesprochen. Sie will bei der Bezirksregierung Münster und der Staatsanwaltschaft Essen Ermittlungsverfahren anstrengen. Dagegen begrüßte der Fraktionsvorsitzende der CDU, Roland Trottenburg, die Praxis des Sozialamtes. Er wolle die Verwaltung auffordern, “immer so zu verfahren”. Auch der Fraktionsvorsitzende der Grünen, Rüdiger Lehr, hat nicht den Eindruck, dass “da suspekte Dinge ablaufen”. Schließlich habe man ihm versichert, dass alle Flüchtlinge freiwillig ausgereist seien. Von der Abschiebung habe er nichts gewusst.
Pässe werden ausschließlich von den zuständigen Behörden des jeweiligen Landes ausgestellt oder verlängert. Für Staatsangehörige, die sich im Ausland aufhalten, sind das die Konsulate oder die Botschaft des betreffenden Landes.

 

Europa

Verordnung “Dublin II“ in Kraft getreten
Die Verordnung zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaates für die Durchführung eines Asylverfahrens ist im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht worden (25.2.2003, L 50, 10 S., M3388). Die Verordnung ersetzt das Dubliner Übereinkommen. Sie tritt 20 Tage nach der Veröffentlichung in Kraft und gilt für Asylanträge, die ab dem ersten Tag des sechsten Monats nach ihrem Inkrafttreten gestellt werden, also dem 1. September 2003. Anders als Richtlinien müssen Verordnungen nicht in nationales Recht überführt werden, sondern sind direkt anwendbar.
Die Verordnung sieht – ähnlich dem Dubliner Übereinkommen – eine Rangfolge von Kriterien vor, anhand derer sich der zuständige Mitgliedstaat bestimmen lässt. Leicht verbessert wurde die Situation von unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen. Lebt ein Familienangehöriger legal in der EU, ist der entsprechende Mitgliedstaat zuständig, sofern das im Interesse des Minderjährigen liegt. Ist kein Familienangehöriger anwesend, ist der Mitgliedstaat zuständig, in dem der Minderjährige seinen Asylantrag gestellt hat. Im Übrigen bleibt es weitgehend bei der Systematik des Dubliner Übereinkommens: Hat ein Asylantragsteller ein Visum oder Aufenthaltstitel, ist der Mitgliedstaat zuständig, der das Visum oder den Aufenthaltstitel erteilt hat. Sonst ist in der Regel der Mitgliedstaat zuständig, in den der Asylsuchende zuerst illegal einreist.
Verbessert wurde der Schutz der Familie. Wie bisher kann ein Asylsuchender seinen Asylantrag von dem Staat prüfen lassen, in dem ein Familienangehöriger als anerkannter Flüchtling lebt. Das gleiche gilt jetzt, wenn ein Familienangehöriger als Asylbewerber in einem Mitgliedstaat lebt und über seinen Asylantrag keine erste inhaltliche Entscheidung getroffen worden ist. Stellen mehrere Mitglieder einer Familie gleichzeitig oder in zeitlicher Nähe einen Asylantrag, wird der zuständige Mitgliedstaat für die ganze Familie einheitlich bestimmt. Unter Familie versteht die Verordnung allerdings nur Ehegatten, nichteheliche Lebensgemeinschaften – soweit diese im jeweiligen Mitgliedstaat ähnlich wie Ehepaare behandelt werden –, minderjährige ledige Kinder sowie die Eltern von minderjährigen Kindern.
Neu geregelt wurde auch das Verfahren, das für ein Übernahmeersuchen eines Mitgliedstaates an einen anderen Mitgliedstaat gilt.

Grundsätzliche Einigung über Familienzusammenführung
Der Rat der Innen- und Justizminister hat sich am 27. Februar grundsätzlich auf die Richtlinie zur Familienzusammenführung geeinigt. Die Richtlinie soll Mindestnormen für den Familiennachzug zu Nicht-EU-Bürgern bestimmen, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat der EU aufhalten, einen Aufenthaltsstatus mit mindestens einem Jahr Gültigkeit besitzen und Aussichten auf einen Daueraufenthalt haben. Die Richtlinie soll auch für die Familienzusammenführung zu Flüchtlingen im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention gelten.
Die Familienzusammenführung ist grundsätzlich auf die sogenannte Kernfamilie beschränkt, also Ehegatten und minderjährige Kinder. Die Mitgliedstaaten können darüber hinaus vorsehen, dass eingetragene Partner wie Ehegatten behandelt werden. Ferner können die Mitgliedstaaten den Nachzug von minderjährigen Kindern, die über 12 Jahre alt sind und unabhängig von ihrer Familie einreisen, an die Integrationserwartung knüpfen, soweit sie im Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens der Richtlinie entsprechende Regelungen haben. Die Mitgliedstaaten können darüber hinaus den Nachzug von Familienangehörigen außerhalb der Kernfamilie ermöglichen, wenn dafür bestimmte Härtefallgesichtspunkte sprechen. Die Richtlinie stellt außerdem Regelungen über allgemeine Voraussetzungen der Familienzusammenführung und das Verfahren auf.
Wie bereits bei der Richtlinie über die Mindestaufnahmebedingungen von Asylsuchenden bleibt die Richtlinie deutlich hinter dem ursprünglichen Entwurf der Kommission zurück. An vielen Punkten werden den Mitgliedstaaten große Freiheiten bei der Gestaltung der Familienzusammenführung gelassen. (Entwurf der Richtlinie zur Familienzusammenführung, engl., 20 S., M3332)

Deutschland akzeptiert Anerkennung nicht-staatlicher Verfolgung
Deutschland hat seinen Vorbehalt gegen die Anerkennung nicht-staatlicher Verfolgung in der geplanten europäischen Richtlinie zum Flüchtlingsbegriff zurückgezogen. Bislang beharrte die Bundesrepublik als einziger Mitgliedstaat der EU darauf, dass nur staatliche oder staatlich zurechenbare Verfolgung zur Anerkennung als Flüchtling im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention führen könne. Mit der Änderung der deutschen Haltung ist ein wichtiges Hindernis für eine europäische Harmonisierung ausgeräumt. Der Rat der Innen- und Justizminister beabsichtigt, bis zur nächsten Ratssitzung im Juni eine politische Einigung über die Richtlinie zu erzielen.
Allerdings hält die Bundesrepublik zahlreiche weitere Vorbehalte gegen den Richtlinienentwurf aufrecht. So sollen nach deutscher Vorstellung beispielsweise sogenannte “selbstgeschaffene Nachfluchtgründe“ nicht zur Flüchtlingsanerkennung führen. Deutschland sträubt sich ferner gegen die Annäherung des Rechtsstatus’ von Personen, die anderweitigen Schutz genießen, an die Rechtsstellung anerkannter Flüchtlinge.

Richtlinienentwurf zum Studiums- und Ausbildungsaufenthalt
Die Kommission hat einen Entwurf einer Richtlinie über die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zum Zwecke des Studiums, der Berufsausbildung und des freiwilligen Dienstes vorgelegt (39 S., M3408).

ECRE-Stellungnahme zur Richtlinie über das Asylverfahren
Der Europäische Flüchtlingsrat ECRE hat eine Stellungnahme zum geänderten Entwurf einer Richtlinie zum Asylverfahren vorgelegt (engl., 27 S., M3338).

Projekt gegen illegale Einwanderung auf Seeweg gescheitert
Das EU-Pilotprojekt “Odysseus“, das gemeinsame Patrouillen spanischer, italienischer, französischer, britischer und portugiesischer Schiffe im Mittelmeer und Atlantik zur Verhinderung illegaler Einwanderung vorsah, ist offenbar gescheitert. Die spanische Tageszeitung El Mundo berichtete Anfang März, dass kein einziges Boot mit illegalen Einwanderern aufgebracht worden sei, gleichzeitig aber über 300 Personen unbehelligt die südspanische Küste erreicht hätten. Die Koordination zwischen den sechs beteiligten Schiffen mit insgesamt 161 Besatzungsmitgliedern habe wegen Sprachproblemen nicht funktioniert. Für das Projekt, das der spanische Innenminister als “Säule einer Grenzpolizei der Europäischen Union“ bezeichnet hatte, waren 1,2 Millionen Euro vorgesehen. (Quelle: FR vom 11.3.2003)

Schweiz: Transitabkommen mit Senegal gescheitert
Senegal hat sich Anfang März von dem Transitabkommen mit der Schweiz distanziert. Das meldete die Neue Zürcher Zeitung am 4. März. Das Abkommen, das die Aufnahme von abgelehnten Asylbewerbern aus westafrikanischen Staaten durch Senegal vorsah, wird damit voraussichtlich nicht in Kraft treten.
Die Regierung Senegals begründete ihren Rückzug mit der Ablehnung, auf die das Abkommen in der Öffentlichkeit gestoßen sei. Außerdem berief sie sich auf die Menschenwürde. Die zuständige schweizerische Bundesrätin Ruth Metzler bedauerte das Scheitern des Abkommens. Sie sei aber weiterhin davon überzeugt, dass Fragen illegaler Migration nur durch internationale Zusammenarbeit und neue Instrumente gelöst werden könnten.
Das Abkommen sah vor, dass abgelehnte Asylbewerber aus Westafrika zeitweise in den Senegal geschickt werden können, um dort deren Identität und Staatsangehörigkeit zu klären (vgl. ASYLMAGAZIN 1-2/2003, S. 5).

Großbritannien: Gericht schränkt Leistungsentzug ein
Der britische Court of Appeal hat eine Entscheidung des Londoner High Court gegen den Entzug von Sozialleistungen für Asylantragsteller bestätigt. Das berichtete der Independent am 18. März. Der High Court hatte zuvor den Entzug der Leistungen für Asylantragsteller, die nicht unverzüglich ihr Asylgesuch vorbringen, in sechs Musterfällen für rechtswidrig erklärt, weil er gegen die Menschenrechte verstoße. Die Entscheidung war auf heftige Kritik der Regierung gestoßen (vgl. ASYLMAGAZIN 3/2003, S. 3).
Der High Court unter Vorsitz von Lord Phillips verlangte nun, dass das System des Leistungsentzugs reformiert werde. Asylsuchende, die nicht am Ort ihrer Ankunft ihr Asylgesuch anbringen, müssten dieses befriedigend erklären. Gelänge ihnen das nicht, müsse die Regierung sich vergewissern, dass durch den Entzug der Leistungen nicht die Menschenrechte verletzt werden. Nur dann ist – der Entscheidung des Court of Appeal zufolge – der Leistungsentzug möglich.
Das Innenministerium verzichtete darauf, die Entscheidung durch das House of Lords überprüfen zu lassen. Innenminister David Blunkett zeigte sich befriedigt, dass das Gericht die Grundprinzipien des Gesetzes gebilligt habe. Das Innenministerium will das Verfahren nun entsprechend des Richterspruches verändern.
Der Innenminister im Schattenkabinett der Konservativen, Oliver Letwin, wiederholte anlässlich der Entscheidung seine Forderung nach Quoten für “echte Flüchtlinge“.

Großbritannien: Asylanträge sollen in Albanien geprüft werden
Die britische Regierung möchte Asylbewerber in Albanien unterbringen und dort ihre Asylanträge bearbeiten. Einem Bericht des Sunday Telegraph vom 9. März zufolge erklärte ein Regierungsvertreter, London wolle ein Bearbeitungszentrum in Albanien einrichten, um Asylbewerber davon abzuhalten, nach Großbritannien zu kommen. Man strebe dabei eine europäische Regelung an, sei aber auch zu einem Alleingang bereit. Einen entsprechenden Vorschlag will Großbritannien auf dem EU-Gipfel im März vorlegen.

Europäisches Roma-Informationsbüro eröffnet
Das Europäische Roma-Informationsbüro hat am 18. März offiziell in Brüssel eröffnet. Das Büro ist eine Initiative von mehreren Roma-Aktivisten, um die Rechte der Roma in Europa zu fördern. Es soll die Organe der Europäischen Union über die Menschenrechte, die politischen, sozialen und wirtschaftlichen Rechte der Roma in den EU-Staaten und den assoziierten Partnern informieren. Das Büro ist unter folgender Adresse zu erreichen: European Roma Information Office (ERIO), Avenue Edouard Lacomble 17, B-1040 Brussels, Tel.: +32 (0) 2 733-3462, Fax: -3875

International

USA: Inhaftierung von Asylsuchenden aus muslimischen Ländern
Asylsuchende aus 33 überwiegend muslimischen Ländern sollen in den USA künftig grundsätzlich in Haft genommen werden, bis über ihren Asylantrag entschieden worden ist. Über diese Anweisung des Heimatschutzministers Tom Ridge berichtete die Frankfurter Rundschau am 20. März. Ridge begründete die “Operation Liberty Shield“ genannte Maßnahme mit der drohenden Gefahr durch Terroristen. Betroffen seien Asylsuchende aus Staaten, von denen man wisse, dass dort Zellen von Al Qaida arbeiten, teilte das Heimatschutzministerium mit.
Bereits seit 1996 sollen Asylsuchende, die eine Verfolgung in ihrem Heimatstaat nicht ausreichend dokumentieren können, zunächst bis zur Prüfung ihrer Angaben in Haft genommen werden. Im Jahr 2002 waren nach Angaben von Ridge 600 Asylbewerber vorübergehend inhaftiert worden, 60 Prozent davon aus dem Irak.

 

Aus der Beratungspraxis

Birgit Schröder, Berlin 1

Leitfaden für Asylpetitionen beim Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages

I. Einführung
Der Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages erhält jedes Jahr mehrere hundert Petitionen, die sich für den weiteren Aufenthalt einer Asylbewerberin oder eines Asylbewerbers im Bundesgebiet aussprechen. Die Praxis hat gezeigt, dass häufig große Hoffnungen in den Petitionsausschuss gesetzt werden, die oftmals jedoch nicht erfüllt werden können. Dies hat verschiedene Gründe: Zum einen ist der Petitionsausschuss kein “Härtefallausschuss” und kann keine Entscheidung außerhalb der (restriktiven) gesetzlichen Grundlagen treffen – etwa aus humanitären Gründen oder unter Berücksichtigung einer erfolgten Integration –; zum anderen werden Petitionen oft zu spät, d. h. erst kurz vor der Abschiebung, eingereicht oder es liegen keine offensichtlichen Fehler des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (BAFl) im Asylverfahren vor.
Dieser Artikel möchte einen Überblick über die Möglichkeiten und die Grenzen des Petitionsausschusses geben und eine Anleitung bieten, wann es in einem noch laufenden oder bereits (negativ) abgeschlossenen Asylverfahren empfehlenswert sein kann, eine Petition beim Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages einzureichen.

II. Rechtsgrundlage des Petitionswesens und Zusammensetzung des Ausschusses
Art. 17 Grundgesetz (GG) besagt, dass jedermann das Recht hat, sich einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständige Stellen oder an die Landesvolksvertretungen zu wenden. Dieses seit Anfang der Bundesrepublik Deutschland im Jahre 1949 im Grundgesetz verankerte Grundrecht kann von “jedermann” wahrgenommen werden, also nicht nur von deutschen Staatsangehörigen, sondern auch von Ausländern, Staatenlosen oder bereits abgeschobenen Ausländern. Aber auch Dritte, wie Unterstützerorganisationen, Freunde, Nachbarn oder Verfahrensbevollmächtigte der Asylbewerberin oder des Asylbewerbers, können eine Petition einlegen.
Art. 17 GG unterscheidet bei Petitionen zwischen Bitten und Beschwerden. “Bitten” sind Forderungen und Vorschläge für ein Handeln oder Unterlassen von staatlichen Organen, Behörden oder sonstigen Einrichtungen, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen. Hierzu gehören insbesondere Vorschläge zur Gesetzgebung, wie z. B. die Forderung nach Änderung des Asylverfahrensgesetzes.2 “Beschwerden” sind Beanstandungen, die sich gegen ein Handeln oder Unterlassen von staatlichen Organen, Behörden oder sonstigen Einrichtungen wenden, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen. Sie beziehen sich auf einen konkreten Fall, eine persönlich erfahrene oder beobachtete Ungerechtigkeit, wie z. B. eine ungenügende Anhörung im Asylverfahren.
Die Zuständigkeit des Deutschen Bundestages richtet sich nach den verfassungsrechtlichen Kompetenzen des Bundes. Soweit “Bitten” zur Gesetzgebung vorgetragen werden, berührt dies die Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 70 ff. GG. Bei “Beschwerden” ist der Bundestag immer dann zuständig, wenn die Bundesregierung für das Verhalten der Verwaltung unmittelbar oder mittelbar verantwortlich ist.3 Mit Art. 45 c GG erhielt der Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages 1975 einen festen Platz in der Verfassung. Die Befugnisse des Ausschusses zur Überprüfung von Beschwerden sind im Gesetz über die Befugnisse des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages vom 19. Juli 1975 (BGBl I S. 1921) festgeschrieben. Des weiteren beschließt der Ausschuss zu Beginn jeder Legislaturperiode gemäß § 110 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO BT) seine Verfahrensgrundsätze.4
Der Petitionsausschuss der 15. Legislaturperiode umfasst 25 Mitglieder; die Zusammensetzung regelt sich nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen im Parlament (11 Mitglieder SPD, 10 Mitglieder CDU, 2 Mitglieder Bündnis 90/Die Grünen, 2 Mitglieder FDP). Vorsitzende des Petitionsausschusses ist die Abgeordnete Marita Sehn (FDP), stellvertretender Vorsitzender der Abgeordnete Klaus Hagemann (SPD). Der Petitionsausschuss tagt in den Sitzungswochen jeweils Mittwoch früh, die Sitzungen finden aus Gründen des Datenschutzes grundsätzlich nicht öffentlich statt. Im Rahmen des Gebotenen erfolgt jedoch eine Berichterstattung im Informationsdienst “heute im Bundestag (hib)”, und wichtige Fälle werden unter Wahrung der Anonymität auch im Jahresbericht des Petitionsausschusses vorgestellt.

III. Das Petitionsverfahren
Das Petitionsverfahren beim Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages ist ein zweigeteiltes Verfahren: Zunächst wird die Petition vom Ausschussdienst des Petitionsausschusses bearbeitet, bevor sie, falls eine parlamentarische Entscheidung notwendig wird, den Abgeordneten des Petitionsausschusses zur Berichterstattung übergeben und schließlich dem Plenum des Deutschen Bundestages gemäß § 112 Abs. 1 GO BT vorgelegt wird.

1. Das Einreichen einer Petition
Weil das Petitionsrecht ein allgemeines, d. h. jeder Bürgerin und jedem Bürger zustehendes Recht ist, muss es auch mühelos in Anspruch genommen werden können. Deshalb gilt für den Petenten nur die Auflage, sich schriftlich (mit Adresse und Unterschrift) zu äußern.5 Wird eine Petition für einen Dritten eingelegt, so ist aus Datenschutzgründen auch eine Vollmacht erforderlich. Das Einreichen der Petition per Internet und E-Mail ist noch nicht möglich, da hier die im amtlichen Schriftverkehr zur Zeit noch erforderliche persönliche Unterschrift fehlt. Deshalb werden die Absender dieser Zuschriften gebeten, die Eingabe unterschrieben erneut an den Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages zu schicken. Wünschenswert und sehr hilfreich ist bei Asylpetitionen, dass vom Petenten oder dessen Vertreter mit der Eingabe zugleich die Bescheide des BAFl im Asylverfahren, das/die Verwaltungsgerichtsurteil(e) und weitere entscheidungsrelevante Dokumente in Kopie mit übersandt werden. Zudem sollte möglichst kurz der bisherige Sachstand dargestellt und die Gründe benannt werden, die Anlass für die Einlegung der Petition geben.

2. Exkurs: Zuständigkeit der Petitionsausschüsse der Landtage
Neben dem Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages gibt es bei den Landesvolksvertretungen ebenfalls Petitions- oder Eingabeausschüsse, in einigen Bundesländern auch zusätzlich Bürgerbeauftragte oder Härtefallausschüsse. Ausnahme ist hier einzig der Landtag von Niedersachsen, der die Petitionen dem jeweiligen Fachausschuss zuleitet. Im Bereich der Petitionen, die Fragen des Ausländer- und Asylrechts betreffen, sind die Petitionsausschüsse der Landtage immer dann die richtigen Adressaten für eine Petition, wenn die Landesbehörden (hier: die Ausländerbehörden) für die erwünschte Maßnahme zuständig sind. Dies kann zum Beispiel die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis aufgrund einer Altfallregelung sein oder die Erteilung jeder sonstigen Aufenthaltsgenehmigung. Obwohl die Durchführung einer Abschiebung generell in die Zuständigkeit der Ausländerbehörden fällt, kann es im Rahmen einer Petition, in der Abschiebungshindernisse vorgetragen werden, im Einzelfall problematisch sein, ob eine Zuständigkeit des BAFl und damit des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages gegeben ist oder ob die Zuständigkeit der Ausländerbehörden für die und damit des Petitionsausschusses des betreffenden Bundeslandes vorliegt. Diese Abgrenzung hängt davon ab, ob in der Bundesrepublik bereits ein Asylverfahren durchgeführt wurde, und falls ja, ob vom Petenten zielstaatsbezogene oder inlandsbezogene Abschiebungshindernisse vorgetragen werden. Zielstaatsbezogene Abschiebungshindernisse nach § 53 AuslG sind solche, die dem Ausländer im Zielstaat der Abschiebung drohen. Inlandsbezogene Abschiebungshindernisse – die von den Ausländerbehörden im Rahmen der Abschiebung gem. § 55 Abs. 2 AuslG geprüft werden müssen – sind hingegen solche, die einer Vollstreckung der Ausreisepflicht entgegenstehen, weil andernfalls ein geschütztes Rechtsgut im Bundesgebiet verletzt würde (z. B. Suizidgefahr bei der Ausreise, Krankheit).6 Wurde noch nie ein Asylverfahren durchgeführt und stellt der Petent auch bei der Abschiebung keinen Asylantrag, so sind die Ausländerbehörden zuständig. Wurde bereits ein Asylverfahren durchgeführt und der Asylantrag abgelehnt, so bleibt das BAFl weiterhin für die Prüfung der sog. zielstaatsbezogenen Abschiebungshindernissen zuständig. So bereitete zum Beispiel die Abgrenzung der Zuständigkeiten bei der Petition einer jugoslawischen Familie albanischer Volkszugehörigkeit Schwierigkeiten, die um ein weiteres Aufenthaltsrecht baten, da ihr minderjähriger Sohn schwer körper- und geistig behindert war.7 Obwohl das Verwaltungsgericht festgestellt hatte, dass es sich bei der Behinderung um ein “inlandsbezogenes Abschiebungshindernis” handele, das von der Ausländerbehörde zu prüfen sei, stellte sich diese auf den Standpunkt, dass das BAFl für die Prüfung zuständig sei, da eine Gefahr für die körperliche Unversehrtheit des Kindes aufgrund mangelnder Behandlungsmöglichkeiten im Kosovo erst bei Rückkehr in die Heimat drohe. Aufgrund diverser Gespräche des Petitionsausschusses mit der Ausländerbehörde und dem BAFl führte das BAFl schließlich ein Wideraufgreifensverfahren durch und stellte das Vorliegen von zielstaatsbezogenen Abschiebungshindernissen gemäß § 53 Abs. 6 AuslG fest.

3. Vorprüfung durch den Ausschussdienst
Der Ausschussdienst prüft nach Eingang der Petition zunächst, ob diese in seine verfassungsmäßige Zuständigkeit fällt. Sollte dies nicht der Fall sein, wird die Petition an den Petitionsausschuss des jeweiligen Landtages abgegeben bzw. zur Mitbehandlung an diesen übersandt, sofern der Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages nur für Teilbereiche der Petition zuständig ist. Im Regelfall wird danach zunächst das zuständige Bundesministerium (bei Asylpetitionen: das Bundesministerium des Innern/BMI) um Stellungnahme zu dem Anliegen des Petenten gebeten. Nach Eingang der Stellungnahme des Ministeriums wird diese vom Ausschussdienst geprüft. Die Stellungnahme dient hierbei neben dem Bescheid des BAFl und dem Anhörungsprotokoll der Klärung des Sachverhaltes und der Einordnung des Anliegens des Petenten.
Kann die Petition nach der Prüfung der Stellungnahme erfolgreich abgeschlossen werden, da zum Beispiel das BAFl aus Anlass der Petition von sich aus eine weitere (erfolgreiche) Asylanhörung durchführt, wird der Petent entsprechend informiert. Der Petitionsausschuss beschließt, den Abschluss des Verfahrens zu empfehlen, und der Deutsche Bundestag trifft seinen Beschluss entsprechend dieser Empfehlung. Zeigt die Prüfung aber, dass noch Klärungsbedarf besteht, zum Beispiel vom Petenten versprochene ärztliche Gutachten noch ausstehen oder eine Gegenäußerung zur Stellungnahme des BMI erforderlich erscheint, wird der Petent angeschrieben und um Entsprechendes gebeten. Ebenso kann das BMI um eine ergänzende Stellungnahme gebeten werden, wenn sich neue Fragen ergeben oder die erste Stellungnahme ungenügend erscheint. Ist eine spezielle Auskunft zum Herkunftsland der Asylbewerberin oder des Asylbewerbers notwendig, die sich nicht aus dem Lagebericht des Auswärtigen Amtes (AA) ergibt, so wird das AA um Stellungnahme hierzu gebeten.
Ist in Kürze eine verwaltungsgerichtliche Entscheidung zu erwarten, wird der Ausschussdienst im Einzelfall entscheiden, ob ein Abwarten der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sinnvoll ist oder ob das BMI oder das BAFl um eine positive Entscheidung vor Abschluss des Gerichtsverfahrens gebeten werden. Ein Abwarten kann auch dann sinnvoll sein, wenn noch umfangreiche Gutachten zu erstellen oder Sachverständigenvernehmungen durchzuführen sind. Hier kann der Petitionsausschuss mit seinen beschränkten Mitteln der Sachverhaltsaufklärung den Gerichten nicht vorgreifen. Nach Ausgang des gerichtlichen Verfahrens steht es dem Petenten dann frei, sich erneut an den Petitionsausschuss zu wenden, wenn er (neue) Gründe vortragen kann, die einer Abschiebung in sein Heimatland entgegenstehen.
Ergibt die Prüfung durch den Ausschussdienst unter Berücksichtigung der Stellungnahme des BMI, dass die Petition keinen Erfolg haben wird, gibt es zwei Möglichkeiten:
a) Dem Petenten wird diese Bewertung durch den Ausschussdienst ohne parlamentarische Prüfung mitgeteilt. Widerspricht der Petent nicht binnen sechs Wochen dieser Bewertung, wird das Petitionsverfahren abgeschlossen. Petitionsausschuss und Deutscher Bundestag beschließen entsprechend. Widerspricht der Petent, wird seine Petition wie unter b) dargestellt, behandelt.
b) Der Ausschussdienst erstellt für die parlamentarische Beratung eine Beschlussempfehlung mit Begründung.

4. Berichterstatterverfahren und Arten der Beschlussempfehlungen
Die Beschlussempfehlung und Begründung des Ausschussdienstes wird von mindestens zwei berichterstattenden Abgeordneten, die der regierenden Koalition und der Opposition angehören, geprüft. Im Einzelfall können auch mehr als zwei Abgeordnete als Berichterstatter eingesetzt werden, wenn der Petition zum Beispiel eine besondere Bedeutung zukommt oder bereits mehrere Abgeordnete verschiedener Fraktionen um die Berichterstattung gebeten haben.8 In der Ausschusssitzung werden u. a. die Petitionen einzeln aufgerufen und beraten, deren Überweisung zur Berücksichtigung oder zur Erwägung beantragt wurde, zu denen beantragt wurde, sie den Fraktionen zur Kenntnis zu geben, zu denen die Anträge der Berichterstatter und der Vorschlag des Ausschussdienstes nicht übereinstimmen, deren Einzelberatung beantragt wurde oder bei denen beantragt wurde, einen Vertreter der Bundesregierung zu laden.9 Von der Möglichkeit einen Vertreter der Bundesregierung – zumeist einen Staatssekretär – in die Ausschusssitzung zu laden, wird im Fall von Asylpetitionen zunehmend Gebrauch gemacht. Häufig ist auch schon ein Gespräch zwischen den Berichterstattern, die hierzu vom Ausschuss beauftragt wurden, und dem Vertreter der Bundesregierung unter “vier Augen” erfolgreich, so dass sich eine formelle Überweisung der Petition an die Bundesregierung erübrigt. Der Petitionsausschuss hat zudem die Möglichkeit, sich über die Anhörung von Zeugen, Sachverständigen und dem Petenten selbst Sachkunde über die Petition zu verschaffen.10
Nach Abschluss der Beratungen im Ausschuss wird die Petition in eine monatlich zu erstellende sog. Sammelübersicht aufgenommen, die Petition wird dann mit anderen auf die Tagesordnung des Deutschen Bundestages genommen und zur Abstimmung gestellt (§ 112 Abs. 1 GO BT). Der Petitionsausschuss kann dem Plenum des Deutschen Bundestages verschiedene Beschlussempfehlungen unterschiedlicher “Intensität” vorlegen:

  • Eine Überweisung an die Bundesregierung “zur Berücksichtigung”, wenn das Vorbringen des Petenten dem Deutschen Bundestag begründet erscheint und er eine Abhilfe für notwendig erachtet. Beschlussempfehlungen “zur Berücksichtigung” werden im Regelfall nur ausgesprochen, wenn eine bestimmte Reaktion der Bundesregierung erwartet wird, wie zum Beispiel die Rücknahme der Vorbehalte zur UN-Kinderrechtskonvention.
  • Gibt die Eingabe Anlass zu einem Ersuchen an die Bundesregierung, das Anliegen noch einmal zu überprüfen und nach Möglichkeiten der Abhilfe zu suchen, wird die Petition der Bundesregierung “zur Erwägung” überwiesen. Dies ist der Regelfall bei begründeten Einzelpetitionen, da der Petitionsausschuss schon aufgrund der Weisungsunabhängigkeit der Einzelentscheider des BAFl der Bundesregierung nicht vorgeben kann, eine bestimmte Asylentscheidung auszusprechen.
  • Die “Überweisung als Material”, wenn im Einzelfall nicht abgeholfen werden kann, die Eingabe jedoch als Beispiel in zukünftige Gesetzentwürfe, Verordnungen oder andere Initiativen einbezogen werden sollte.
  • Die “schlichte Überweisung”, um die Bundesregierung auf den Beschluss des Bundestages aufmerksam zu machen oder auf das Anliegen des Petenten besonderes aufmerksam zu machen.
  • Die “Kenntnisgabe an die Fraktionen”, wenn die Eingabe als Anregung für eine parlamentarische Initiative geeignet erscheint.
  • Die “Zuleitung an das Europäische Parlament”, wenn dessen Zuständigkeit begründet ist.
  • Und schließlich die häufigste Art der Beschlussempfehlung auf “Abschluss des Verfahrens”, wenn der Petition entweder bereits im Laufe des Petitionsverfahrens abgeholfen werden konnte oder dem Anliegen des Petenten nicht entsprochen werden kann.

Jede Fraktion kann nach der Geschäftsordnung eine Aussprache über eine Petition verlangen, in aller Regel wird das Plenum jedoch der Sammelübersicht im Ganzen zustimmen und den vom Petitionsausschuss empfohlenen Beschluss fassen. Der Beschluss des Deutschen Bundestages, eine Petition “zur Berücksichtigung” oder “zur Erwägung” der Bundesregierung zu überweisen, stellt keine rechtlich verbindliche Äußerung des Parlaments dar. Sie hat nur die Bedeutung einer das Innenverhältnis zwischen Parlament und Exekutive berührenden politischen Empfehlung.11 Nichtsdestoweniger kann die parlamentarische Entscheidung Druck und Einfluss auf die Exekutive ausüben, zumal die Bundesregierung dazu verpflichtet ist, in Berücksichtigungs- und Erwägungsfällen ihre abweichende Haltung in der Regel innerhalb von sechs Wochen gegenüber dem Petitionsausschuss darzulegen. In Materialfällen erfolgt eine Berichterstattung innerhalb von einem Jahr. Ist die Bundesregierung nicht bereit den Beschluss umzusetzen, so kann der Petitionsausschuss erneut einen Vertreter des entsprechenden Ministeriums in den Ausschuss laden und um Auskunft bitten.

IV. Möglichkeiten und Grenzen des Petitionsausschusses bei Asylpetitionen
Dem Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages stehen bei Bitten abgelehnter Asylbewerber um einen weiteren Aufenthalt im Bundesgebiet nur äußerst geringe Einwirkungsmöglichkeiten zur Verfügung. Gemäß den gesetzlichen Vorschriften sind abgelehnte Asylbewerber nach dem rechtskräftigen Abschluss ihres Asylverfahrens grundsätzlich zur Ausreise verpflichtet. Auch der Petitionsausschuss ist an diese Rechtslage gebunden und kann selbst in Härtefällen keine Ausnahme erwirken. Der Ausschuss ist daher bei Petitionen von Asylbewerbern auf die parlamentarische Kontrolle der Entscheidungen des BAFl beschränkt. Da die rechtsverbindliche Entscheidung über ein Asylverfahren dem BAFl und den Verwaltungsgerichten obliegt, kann er kein eigenes, zweites Asylverfahren durchführen, sondern muss seine Prüfung darauf beschränken, ob offensichtliche, gravierende Fehler in den Verfahren des BAFl festzustellen sind. Sobald die Gerichte über einen Asylantrag rechtskräftig entschieden haben, sind die Entscheidungen der Gerichte für das BAFl bindend. Nur im Rahmen der Feststellung von Abschiebungshindernissen gemäß § 53 AuslG ist ein Wiederaufgreifen des Verfahrens durch das BAFl und auch nur insoweit eine Empfehlung des Petitionsausschusses möglich.

1. Zeitpunkt für das Einreichen einer Petition
Wann ist der richtige Zeitpunkt für das Einreichen einer Petition? Häufig erreichen den Petitionsausschuss Eingaben sprichwörtlich in “letzter Minute”, d. h. die Abschiebung soll in den nächsten Tagen erfolgen und Rechtsmittel im einstweiligen Rechtsschutzverfahren blieben erfolglos. Zu diesem Zeitpunkt ist die Möglichkeit des Petitionsausschusses, einen (vorübergehenden) Verbleib des Asylbewerbers in der Bundesrepublik Deutschland zu erreichen, äußerst gering, da eine Petition beim Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages keine aufschiebende Wirkung entfaltet. Anders sieht es bei einigen Petitionsausschüssen der Landtage aus, für die mittels Erlass geregelt ist, dass eine Duldung für die Dauer des Petitionsverfahrens erteilt werden kann. Da die Petitionsausschüsse der Landtage jedoch nicht für die Überprüfung der Entscheidungen des BAFl, einer Bundesbehörde, zuständig sind, betrifft die aufschiebende Wirkung nur diejenigen Petitionen, deren Begehren in die Zuständigkeit der Ausländerbehörden fällt: zum Beispiel die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis nach einer Altfallregelung. Die Erfahrung hat jedoch gezeigt, dass manche Ausländerbehörden auch aufgrund des öffentlichen Drucks durch Presse und Unterstützerorganisationen im Fall einer beim Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages anhängigen Petition von einer Abschiebung des Petenten vor Abschluss des Petitionsverfahrens Abstand nehmen.
Empfehlenswert ist es, eine Petition so früh wie möglich einzureichen, wenn Hinweise auf offensichtliche Fehler und Ungenauigkeiten im Bundesamtsverfahren vorliegen.12 Frühester Zeitpunkt ist der Erlass des (negativen) Asylbescheides im Asylerstverfahren, da zunächst ein negativer Verwaltungsakt und damit eine Beschwer des Petenten vorliegen muss. Eine Petition ist jedoch kein Ersatz für ein Klageverfahren – daher sollte niemals auf die Möglichkeit der Einlegung einer Klage oder eines Rechtsmittels im einstweiligen Rechtsschutzverfahren verzichtet werden! Eine Petition kann aber auch parallel zu einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren eingereicht werden. Der Petitionsausschuss wird hier im Einzelfall – wie oben beschrieben – entscheiden, ob ein Abwarten der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sinnvoll ist oder ob das Bundesinnenministerium und das BAFl um eine positive Entscheidung vor Abschluss des Gerichtsverfahrens gebeten werden. Die Entscheidungen der Gerichte kann der Petitionsausschuss – im Gegensatz zu behördlichen Entscheidungen – wegen der Dreiteilung der Staatsgewalt und der Unabhängigkeit der Richter (Art. 20, 92, 97 GG) nicht überprüfen. Eine Behandlung von Petitionen mit dem Ziel, rechtskräftige Urteile aufzuheben oder in laufenden Verfahren in die sachliche und persönliche Unabhängigkeit der Gerichte einzugreifen, ist daher unzulässig. Dem Petitionsverfahren offen steht jedoch das vom Gericht unzugänglich rechtlich erlaubte Verhalten der Prozessparteien, wie zum Beispiel die Rücknahme der Klage durch den Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten.13
Ist das Asylerstverfahren rechtskräftig abgeschlossen, d. h. wurde der Bescheid des BAFl durch das Verwaltungsgericht bestätigt, so kann der Petitionsausschuss nicht mehr das Asylerstverfahren auf offensichtliche Fehler des BAFl hin überprüfen, da die Behörde an die rechtskräftige Entscheidung des Gerichtes gebunden ist. Hingegen kann ein eventuell durchgeführtes Asylfolgeverfahren auf offensichtliche Fehler des BAFl untersucht werden. Der Petitionsausschuss kann auch tätig werden, wenn der Petent neue Gründe vorträgt, wie zum Beispiel exilpolitische Aktivitäten, die nach der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung stattfanden und die eine Gefährdung bei Rückkehr in sein Heimatland wahrscheinlich machen. Zumeist werden diese neuen Tatsachen oder neuen Beweismittel auch einen Asylfolgeantrag rechtfertigen bzw. einen Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens beschränkt auf Abschiebungshindernisse gemäß § 53 AuslG.14 Es ist daher sehr ratsam, parallel zur Einlegung einer Petition auch einen Asylfolgeantrag oder einen Wiederaufgreifensantrag zu stellen, damit der Petitionsausschuss das Verfahren parlamentarisch begleiten kann. Ein Asylfolgeantrag ist auch deshalb ratsam, da nur dadurch die Drei-Monats-Frist gem. §§ 71 Abs. 1 AsylVfG i.V.m. § 51 Abs. 3 VwVfG für die Geltendmachung neuer Tatsachen gewahrt werden kann.

2. Offensichtliche, gravierende Fehler des BAFl im Asylverfahren
Auch wenn die Einzelentscheider des BAFl hinsichtlich ihrer Entscheidung über das Vorliegen einer Asylberechtigung im Sinne des Art. 16 a GG und eines Abschiebungsverbotes gemäß § 51 Abs. 1 AuslG weisungsungebunden sind,15 dass heißt der Weisung und Verantwortung des Bundesministeriums des Innern entzogen sind, kann der Petitionsausschuss Beschwerden gegen Entscheidungen des BAFl behandeln. Eine Petitionsüberweisung “zur Berücksichtigung” ist jedoch nur soweit zulässig, wie die beschränkten Einflussmöglichkeiten des Ministers reichen.16 Unproblematisch sind Petitionen, die ausschließlich Abschiebungshindernisse gemäß § 53 AuslG betreffen, da insoweit die Einzelentscheider weisungsabhängig sind.
Offensichtliche Fehler und Mängel im Asylverfahren des BAFl, die der Petitionsausschuss überprüfen kann, liegen zum Beispiel vor, wenn:

  • in der Anhörung beim BAFl kein geeigneter Dolmetscher anwesend war, bzw. in eine Sprache übersetzt wurde, die der Asylbewerber nicht einwandfrei versteht;
  • die Anhörung nicht durch einen speziell geschulten Einzelentscheider oder eine Einzelentscheiderin durchgeführt wurde, obwohl Hinweise auf eine posttraumatische Belastungsstörung oder eine geschlechtsspezifische Verfolgung des Flüchtlings vorlagen;
  • die Anhörung unzureichend durchgeführt wurde, d. h. der Asylbewerber zum Beispiel seine politische Verfolgung nicht ausreichend darstellen konnte oder der Einzelentscheider keine Dokumente des Asylbewerbers zur Akte nehmen wollte;
  • wichtige Aspekte, die der Asylbewerber in der Anhörung vorgetragen hat, im Bescheid des BAFl unberücksichtigt blieben;
  • neue Erkenntnisse zum Herkunftsland vorliegen, die eine andere Einschätzung der Gefährdungslage zur Folge haben;
  • das BAFl sich nur auf einseitige Informationen gestützt hat und gewichtige andere Informationen zur Gefährdungslage vorliegen.

Besondere Schwierigkeiten ergeben sich häufig beim Nachweis der beschriebenen gravierenden Mängel der Asylanhörung. Hier steht oft die Aussage des BAFl bzw. des Bundesministeriums des Innern (BMI) über die Korrektheit der Anhörung gegen die Aussage des Petenten, die Anhörung weise Fehler auf. Als Beispiel sei die Petition einer russischen Asylbewerberin tschetschenischer Herkunft genannt, die sehr anschaulich verschiedene oben beschriebene Mängel des Asylverfahrens aufzeigt.17 Die Asylbewerberin trug in ihrer Petition vor, es sei ihr nicht möglich gewesen, während der Anhörung alle fluchtrelevanten Gründe darzustellen, da sie immer wieder vom (männlichen) Einzelentscheider angewiesen wurde, sich kurz zu halten und nicht über den ersten Tschetschenienkonflikt zu berichten. Zudem wagte sie es nach eigener Aussage nicht, aus Scham und im Beisein ihres Sohnes, über ihre durch russische Soldaten erlittene Vergewaltigung zu berichten. Eine bereits vorbereite schriftliche Erklärung über das Geschehene durfte sie nach ihren Angaben nicht zur Akte geben. Dieser Vortrag wurde vom BMI in seiner Stellungnahme als unrichtig zurückgewiesen, unter anderem mit dem Argument, die Asylbewerberin hätte das Anhörungsprotokoll unterzeichnet und damit die korrekte Durchführung und Protokollierung der Anhörung bestätigt. Außerdem hätten sich aus Sicht des Einzelentscheiders keine Hinweise auf eine geschlechtsspezifische Verfolgung ergeben bzw. auf eine später festgestellte posttraumatische Belastungsstörung, somit auch kein Anlass für eine Anhörung durch eine speziell geschulte Einzelentscheiderin bestanden.
Da der Petitionsausschuss im Regelfall keine persönliche Anhörung der Petentin oder des Petenten durchführt und sich so kein eigenes Bild von der Glaubhaftigkeit des Vorgetragenen und der Glaubwürdigkeit des Petenten oder der Petentin machen kann, ist er angewiesen, sich aus den schriftlich vorliegenden Dokumenten, wie zum Beispiel dem Bescheid des BAFl, dem Anhörungsprotokoll, einem eventuellen Beschluss oder Urteil des Verwaltungsgerichts, einem ärztlichen Gutachten und der Stichhaltigkeit der vorgetragenen Argumente sein Urteil zu bilden. Im vorliegenden Fall ergaben sich Hinweise auf eine glaubhafte Aussage der Petentin aufgrund des sehr knappen Anhörungsprotokolls, in dem ein überwiegender Teil der Fragen den Reiseverlauf und Angaben zur Person betraf, während Fragen zum politischen Hintergrund der Flucht nicht vertieft wurden. Natürlich enthielt das Anhörungsprotokoll keinen Hinweis darauf, dass ein Dokument der Petentin nicht zur Akte genommen oder sie angewiesen worden war, ihre Darstellung kurz zu halten. Da der Petitionsausschuss jedoch durch diverse stichhaltige Eingaben anderer tschetschenischer Flüchtlinge auf die knappe Anhörungsführung eines bestimmten Einzelentscheiders des BAFl aufmerksam geworden war, sprach in diesem Fall viel für die Glaubwürdigkeit der Petentin. Zudem wurde der Vortrag der Petentin im ablehnenden Bescheid des BAFl pauschal als unsubstanziiert und unglaubhaft bezeichnet, ohne dass auf bestimmte, in der Anhörung vorgetragene und protokollierte Aussagen der Petentin, die Hinweis auf eine befürchtete Blutrache gaben, eingegangen wurde.
Ein besonderer Kritikpunkt des Petitionsausschusses ergab sich darüber hinaus im vorliegenden Fall und in anderen Petitionen tschetschenischer Flüchtlinge aus der Tatsache, dass der die Anhörung durchführende Einzelentscheider nicht mit jenem Einzelentscheider identisch war, der nach geraumer Zeit in einer anderen Außenstelle des BAFl, nur unter Zugrundelegung eines knappen Anhörungsprotokolls, den ablehnenden Bescheid erließ. Nach Aussage des BMI war diese Praxis jedoch nur vorübergehender Natur und auf Engpässe in der besagten Außenstelle des BAFl zurückzuführen; es wurde zugesichert, dass in Zukunft im Regelfall immer die Personenidentität zwischen Anhörer und Entscheider gewahrt sein solle.
Über die Kritik an der Durchführung des Anhörungsverfahrens hinaus kam der Petitionsausschuss im beschriebenen Fall nicht nur hinsichtlich der Einschätzung der Gefährdung der Petentin zu einem anderen Urteil als das BAFl, sondern auch hinsichtlich der Frage, ob eine inländische Fluchtalternative in der Russischen Föderation für tschetschenische Flüchtlinge gegeben sei. Unter Zugrundelegung von Erkenntnissen des UNHCR, von amnesty international, der Kommission gegen Rassismus und Intoleranz des Europarates und des Lageberichtes des Auswärtigen Amtes hielt der Ausschuss eine inländische Fluchtalternative für die Petentin nicht für wahrscheinlich. Aufgrund der Überweisung der Petition “zur Erwägung” an die Bundesregierung führte das BAFl eine informatorische Anhörung durch und stellte schließlich das Vorliegen von Abschiebungshindernissen gemäß § 51 Abs. 1 AuslG fest.

3. Wiederaufgreifen des Verfahrens zu § 53 AuslG
Asylbewerber, die bereits sämtliche Rechtsbehelfe gegen die Ablehnung ihres Asylantrages bzw. Asylfolgeantrages erfolglos ausgeschöpft haben und geltend machen, im Falle ihrer Rückkehr schweren Menschenrechtsverletzungen ausgesetzt zu sein, können beim BAFl einen Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens gemäß § 53 AuslG stellen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes ist ein solcher Wiederaufgreifensantrag selbst dann möglich, wenn die Voraussetzungen eines Asylfolgeantrages gemäß § 71 AsylVfG in Verbindung mit § 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG nicht vorliegen.18 Das Bundesverwaltungsgericht hat argumentiert, dass der verbindliche Charakter einer Gerichtsentscheidung sich nach dem Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit richten müsse. Über dieses Ermessen zur Wiederaufnahme hinaus habe der Ausländer einen Anspruch auf erneute Überprüfung, wenn er mit einer schwerwiegenden Bedrohung des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit konfrontiert würde, insbesondere einer schwerwiegenden Gefahr im Sinne der Rechtsprechung des Gerichts im Zusammenhang mit § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG.
Das BAFl kann somit auch ein rechtskräftig abgeschlossenes Verfahren von sich aus hinsichtlich der Abschiebungshindernisse gemäß § 53 AuslG wiederaufgreifen (“Wiederaufgreifen im weiteren Sinne”), wenn nachgewiesen ist, dass die frühere Entscheidung nicht korrekt war. Wird das BAFl durch ein Petition auf das Vorliegen von Abschiebungshindernissen hingewiesen, so werden die Petenten häufig aufgefordert, formell einen Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens zu stellen. Ist das BAFl hierzu nicht bereit, kann auch der Petitionsausschuss, falls er davon überzeugt ist, das eine schwerwiegende Gefahr bei Rückkehr der Petentin oder des Petenten in die Heimat droht, das BAFl um eine erneute Prüfung bitten. In den Fällen, in denen in der Petition jedoch lediglich das bereits mehrfach in verschiedenen Instanzen vorgetragene und überprüfte Vorbringen wiederholt wird, ist auch bei einer nochmaligen Prüfung kein anderes Ergebnis zu erwarten.

V. Zusammenfassung
Nur die wenigsten Fälle, in denen der Petitionsausschuss um Hilfe gebeten wird, enthalten so deutliche gravierende Fehler des BAFl und geben Anlass zu einer positiven Beschlussempfehlung des Petitionsausschusses wie der oben beschriebe Fall. Wie bereits eingangs erwähnt, liegt dies häufig daran, dass Petitionen zu spät gestellt werden oder dass schlichtweg keine offensichtlichen Fehler des BAFl im Asylverfahren vorliegen, die Petenten aber Kritik am Gerichtsverfahren vortragen oder den Petitionsausschuss als letzte Instanz ansehen, der ihnen auch außerhalb der rechtlichen Grundlagen zu einem weiteren Verbleib im Bundesgebiet verhelfen kann. Nicht zu verkennen ist auch die Bedeutung, die die politische Zusammensetzung des Petitionsausschusses auf die Art der Entscheidung im Einzelfall hat. Aber auch wenn der Petitionsausschuss im Einzelfall nicht helfen kann, da sich keine Mehrheit findet oder eine Abhilfe rein rechtlich nicht möglich ist, haben Petitionen eine wichtige politische Bedeutung. Sie konfrontieren den einzelnen Abgeordneten mit den Auswirkungen der Asylgesetzgebung in der Praxis und können konkrete Hinweise für eine notwendige Gesetzesänderung geben.

1 Die Autorin ist Referentin in der Bundestagsverwaltung. Der Beitrag gibt die private Auffassung der Autorin wieder.
2 Im vorliegenden Artikel wird nicht näher auf die sog. "Legislativpetitionen" eingegangen. Der Ablauf des Petitionsverfahrens unterscheidet sich aber kaum von demjenigen, welches vorliegend für "Beschwerden" gegen ein Handeln oder Unterlassen der Verwaltungsbehörden beschrieben wird. Auch bei Legislativpetitionen wird im Regelfall das zuständige Bundesministerium um Stellungnahme zu der vorgeschlagenen Gesetzesänderung ersucht. Wird das betreffende Gesetz zum Zeitpunkt der Petitionsbearbeitung in einem Fachausschuss beraten, so wird jedoch noch eine Stellungnahme des Fachausschusses vor Bescheidung der Petition eingeholt (§ 109 Abs. 1 i.V.m. § 62 Abs. 1 GO BT).
3 Siehe näheres zur Zuständigkeit der Landespetitionsausschüsse unten Punkt III. 2.
4 Siehe zu den Rechtsgrundlagen die kostenlos vom Deutschen Bundestag erhältliche Broschüre "Stichwort Petitionen" oder auf der Homepage des Deutschen Bundestages (http://www.bundestag.de) unter Gremien/ Ausschüsse - Petitionsausschuss.
5 Das Petitionsverfahren beim Deutschen Bundestag ist ein rein schriftliches Verfahren. Die Anschrift lautet: Deutscher Bundestag, Petitionsausschuss, Platz der Republik 1, 11011 Berlin.
6 Vgl. Hubert Heinhold, Recht für Flüchtlinge, 3. Aufl. 2000, S. 100 ff.
7 Vgl. Jahresbericht des Petitionsausschusses 2001 (BT-Drs. 14/9146, S. 26 f.).
8 Der Ausschussdienst ist nicht befugt dem Petenten oder seinem Vertreter mitzuteilen, welcher Abgeordnete für ihre oder seine Petition die Berichterstattung übernommen hat.
9 Vgl. Nr. 8.2.1 der Verfahrensgrundsätze des Petitionsausschusses.
10 Diese Informationsrechte stehen ihm gemäß § 4 des Gesetzes nach Art. 45 c GG zu.
11 Wolfgang Graf Vitzthum, Petitionsrecht und Volksvertretung, 1985, S. 67.
12 Siehe unten Punkt IV, 2.
13 Vgl. Wolfgang Graf Vitzthum, Petitionsrecht und Volksvertretung, 1985, S. 42.
14 Siehe unten Punkt IV, 3.
15 § 5 Abs. 2 Satz 1 AsylVfG.
16 Wolfgang Graf Vitzthum, Petitionsrecht und Volksvertretung, 1985, S. 119.
17 Siehe hierzu auch Jahresbericht 2002 des Petitionsausschusses (BT-Drs. 15/?, noch nicht erschienen) und ASYLMAGAZIN 11/2002, S. 23 f.
18 BVerwG, Urteil vom 7. September 1999, NVwZ 2000, S. 204 = ASYLMAGAZIN 12/1999, S. 34; BVerwG, Urteil vom 21. März 2000, NVwZ 2000, S. 940 (10 S., R6920).

 

RA Prof. Dr. Holger Hoffmann, Bremen

“Kann, darf, soll” – die Spielräume der Verwaltung

1. Was kennzeichnet Ermessen, was “unbestimmte” Rechtsbegriffe?
Jede und jeder, die/der im Bereich des Ausländer- und Flüchtlingsrechts berät oder Kontakt mit diesem Rechtsbereich gehabt hat, kennt diese Verben, die für Ansprüche von Betroffenen alles und nichts bedeuten können: “kann”, “darf”, “soll”, “ist befugt”. Es sind Wörter, deren Verwendung in einem Paragraphen dem handelnden Beamten signalisiert: Er darf, muss aber nicht einem Antrag stattgeben. Der Antragsteller kann lediglich beanspruchen, dass der Mitarbeiter der Ausländerbehörde einen “Ermessensspielraum”, den das Gesetz bei der Entscheidung über eine Rechtsfolge gewährt, ermessensfehlerfrei ausübt. Er muss die privaten Interessen des Antragstellers mit dem “öffentlichen Interesse” hinreichend detailliert abwägen, bevor die Rechtsfolge in Form eines Bescheides ergeht.
Während Ermessensausübung immer die Rechtsfolgeseite der jeweils einschlägigen Norm betrifft, definieren “unbestimmte Rechtsbegriffe” die Tatbestandsseite, also die Voraussetzungen für die Rechtsanwendung der jeweiligen Norm. Derartige unbestimmte Begriffe sind beispielsweise “besondere Härte”, “gesicherter Lebensunterhalt”, “zumutbare Anforderungen” oder – im Grundgesetz – “Würde des Menschen” (Art. 1 GG). Der Behördenmitarbeiter muss unbestimmte Rechtsbegriffe selbst auslegen. Seine Auslegung kann im Streitfall von der Widerspruchsbehörde oder dem Gericht kontrolliert werden.
Als wären diese beiden Probleme jeweils für sich genommen nicht schon kompliziert genug, finden sich im Ausländerrecht darüber hinaus noch zahlreiche Normen, bei denen auf Tatbestandsseite ein oder mehrere unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet werden und auf Rechtsfolgenseite Ermessen eröffnet ist, z. B. § 22 AuslG: Einem “sonstigen Familienangehörigen” eines Ausländers “kann” nach Maßgabe des § 17 eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden (= Rechtsfolge), wenn es zur Vermeidung einer “außergewöhnlichen Härte” erforderlich ist. In diesem Fall ist also zunächst festzustellen, wer “sonstiger Familienangehöriger” ist und ob eine “außergewöhnliche Härte” vorliegt, bevor entschieden werden kann, ob eine Aufenthaltserlaubnis im Rahmen der Ermessensausübung erteilt werden kann.
Ein weiteres Beispiel: Gemäß § 24 AuslG ist die Aufenthaltserlaubnis unbefristet zu verlängern, wenn die in der Bestimmung genannten Voraussetzungen vorliegen. Allerdings ist zu beachten, dass gerade in dieser Vorschrift wieder die einzelnen Voraussetzungen unbestimmte Rechtsbegriffe und Ermessensbegriffe enthalten. So ist gemäß § 24 Abs. 1 Ziff. 4 AuslG für die unbefristete Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis erforderlich, dass der Antragsteller/die Antragstellerin sich “auf einfache Art” in deutscher Sprache mündlich verständigen kann.
Ähnlich § 24 Abs. 1 Ziff. 5 AuslG: Antragsteller müssen über “ausreichenden Wohnraum” im Sinne des § 17 Abs. 4 AuslG verfügen (ausreichender Wohnraum = unbestimmter Rechtsbegriff), um dann die Rechtsfolge zu erreichen, dass die Aufenthaltserlaubnis unbefristet zu verlängern ist.
Das Ausländergesetz verwendet häufig derartige Vorschriften, bei denen Ansprüche auf Erteilung von Aufenthaltsgenehmigungen entweder an Voraussetzungen gekoppelt werden, die ihrerseits von unbestimmten Rechtsbegriffen abhängen, oder bei denen zunächst der unbestimmte Rechtsbegriff interpretiert werden muss, um dann der Verwaltung das Ermessen für die Rechtsfolge zu eröffnen, ob die Aufenthaltserlaubnis erteilt wird.
Ein Fehler bei der Ermessensausübung macht einen Bescheid/Verwaltungsakt rechtswidrig, aber nicht nichtig. Dies bedeutet, dass der Bescheid durch Widerspruch und/oder Klage angefochten werden muss, um zu einer geänderten Entscheidung zu gelangen. Ein Widerspruch empfiehlt sich in derartigen Fällen nicht zuletzt auch deswegen, weil die Widerspruchsbehörde gerade in Fällen der Ermessensausübung nicht nur die Rechtmäßigkeit, sondern auch die Zweckmäßigkeit der Entscheidung der erstinstanzlichen Behörde überprüfen muss.
Daran wird deutlich: Die “sprachlichen” Spielräume richtig einzuordnen und auszulegen gehört zu den schwierigeren Aufgaben sowohl der Behördenmitarbeiter, als auch der Berater. Im folgenden Text sollen deswegen Einzelheiten, welche das Handlungs- und Entscheidungsprogramm auf diesem Spielfeld bestimmen, näher erläutert werden.

2. “Kann-Vorschriften”
Juristen bezeichnen Ermessensnormen auch als “Kann-Vorschriften”. Dies weist darauf hin, dass sich in der ganz überwiegenden Zahl der Normen als “Signal” für die gesetzliche Forderung, “Ermessen auszuüben”, das Verb “kann” findet (z. B. § 20 Abs. 4 AuslG: Im übrigen kann dem minderjährigen ledigen Kind eines Ausländers nach Maßgabe des § 17 eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden..., oder § 55 Abs. 3 AuslG: Einem Ausländer kann eine Duldung erteilt werden, solange er nicht unanfechtbar ausreisepflichtig ist..., oder § 57 Abs. 2 Satz 2 AuslG: Der Ausländer kann für die Dauer von längstens zwei Wochen in Sicherungshaft genommen werden...). Die Möglichkeit, Ermessen auszuüben, bedeutet, dass die behördliche Handlungsweise bei Vorliegen aller Tatbestandsvoraussetzungen nicht zwingend festgelegt ist.
Dagegen ist die Bindung der zuständigen Behörde an eine Rechtsvorschrift dann am stärksten, wenn die Vorschrift die Verwaltung zu einem bestimmten Verhalten gegenüber dem Antragsteller verpflichtet. Der Antragsteller hat dann einen subjektiv-öffentlichrechtlichen Anspruch darauf, dass die Behörde entsprechend der Norm handelt. Die Behörde ist in ihrer Entscheidung “gebunden”. Sprachliches Kennzeichen dafür sind Verben wie “ist, “hat” oder “darf nicht” (z. B. § 70 Abs. 1 AsylVfG: Dem Ausländer ist eine Aufenthaltsbefugnis zu erteilen, wenn..., oder § 55 Abs. 2 AuslG: Einem Ausländer wird eine Duldung erteilt, solange seine Abschiebung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen unmöglich ist..., oder § 61 Abs. 1 AsylVfG: Für die Dauer der Pflicht, in einer Aufnahmeeinrichtung zu wohnen, darf der Ausländer keine Erwerbstätigkeit ausüben.).
Räumt die Norm jedoch dem Entscheidungsträger Ermessen ein, gilt das Opportunitätsprinzip, d. h. dem Sachbearbeiter bleibt ein “Spielraum” für mehrere mögliche Entscheidungen, um im Einzelfall zweckmäßig handeln zu können. Es können also unterschiedliche Entscheidungen ergehen, die dennoch alle als “richtig” Geltung beanspruchen können.
Zur Verdeutlichung ein Blick in § 47 AuslG: § 47 Abs. 1 AuslG bestimmt bei “besonderer Gefährlichkeit” die Voraussetzungen für die “Muss-Ausweisung”: Bei Vorliegen eines der dort genannten Ausweisungsgründe ist der Ausländer zwingend auszuweisen. Behördenmitarbeiter haben dann kein Ermessen. § 47 Abs. 2 AuslG benennt die Voraussetzungen für eine “Regel-Ausweisung”: Der Ausländer wird grundsätzlich ausgewiesen, es sei denn, es liegen besondere atypische Umstände des Einzelfalls vor. Demgegenüber regeln § 45 und § 46 AuslG die “Kann-Ausweisung”: Über sie wird unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls nach pflichtgemäßem Ermessen entschieden.
Im letztgenannten Fall darf das Verwaltungsgericht bei einer Überprüfung der behördlichen Entscheidung nicht sein Ermessen an die Stelle des Ermessens der Ausländerbehörde setzen. Vielmehr bestimmt § 114 VwGO: “Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Verwaltungsgericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsaktes rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.”
Eine im Ermessen stehende Entscheidung ist rechtswidrig, wenn ein Ermessenfehler vorliegt. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn die Behörde die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens überschreitet, d. h. eine im Gesetz nicht zugelassene Rechtsfolge wählt. Grenzen des Ermessens können sich ergeben aus der Formulierung der Norm oder aus anderen Rechtsvorschriften, vor allem aus den Grundrechten (Rechtsstaatsprinzip, allgemeine Handlungsfreiheit etc.) und dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit: Jede unverhältnismäßige Maßnahme stellt eine unzulässige Rechtsfolge dar und überschreitet daher die gesetzlichen Grenzen des Ermessens.
Eine andere Art von Ermessensfehler ist es, wenn die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen nicht ausgeübt hat (“Ermessensunterschreitung” oder “Ermessensnichtgebrauch“): Ist der Behörde Ermessen eingeräumt, ist sie verpflichtet, von dieser Möglichkeit auch Gebrauch zu machen. § 40 VwVfG bestimmt: Ist die Behörde ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, hat sie es entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten.
In der Praxis ist es hingegen nicht selten, dass bei der Sachbearbeitung übersehen wird, dass die anzuwendende Norm Ermessensausübung fordert. Unterbleibt sie, ist die Entscheidung ebenso rechtswidrig, als hätte die Behörde die Grenzen des Ermessens überschritten. Ein solcher Nichtgebrauch von Ermessen kann beispielsweise darauf beruhen, dass die Behörde irrtümlicherweise angenommen hat, die Entscheidung sei “gebunden”, d. h. es gäbe keinen Ermessensspielraum (z. B. weil angenommen wurde, rechtswidrige Verwaltungsakte müssten stets aufgehoben werden, obgleich nach § 48 VwVfG es grundsätzlich im Ermessen der Behörde liegt, ob sie den Verwaltungsakt wieder aufheben will).
Der dritte mögliche Ermessensfehler wird als “Ermessensfehlgebrauch” bezeichnet. Dies dürfte in der Praxis die wichtigste Fallgruppe von Ermessensfehlern sein. Gemeint ist damit, dass die Behörde bei der Entscheidung nicht entsprechend dem Zweck der Ermächtigungsnorm handelt. Der gedankliche Weg, auf dem der Sachbearbeiter zu seiner Entscheidung gelangt ist, ist fehlerhaft, die behördliche Entscheidung auf Erwägungen gestützt, die mit dem Zweck der Rechtsvorschrift und allgemeinen Grundsätzen, die bei der Entscheidung zu berücksichtigen sind, nicht vereinbar sind. Dabei kann es sich um “sachfremde Erwägungen” handeln, aber auch um “strukturelle Mängel” in der Begründung.
Gemäß § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG soll die Begründung von Ermessensentscheidungen auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Die Begründung darf nicht unlogisch sein und keine widersprüchlichen Äußerungen enthalten. Sie darf keine wesentlichen Gesichtspunkte außer Acht lassen, d. h. sie muss alle nach Lage des Einzelfalls wesentlichen Abwägungsgesichtspunkte enthalten, sonst kommt es aufgrund unvollständiger oder unzutreffender Tatsachenermittlung der Behörde zu Ermessensfehlgebrauch.
Letztlich kann auch der Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG als “Ermessensfehlgebrauch” angesehen werden. Gerade im Bereich des Ausländergesetzes soll ein solcher Verstoß gegen Art. 3 GG dadurch vermieden werden, dass eine möglichst einheitliche Ermessensausübung gewährleistet wird durch die “Allgemeine Verwaltungsvorschrift” zum Ausländergesetz vom 7. Juni 2000 (AuslG-VwV). Diese Verwaltungsvorschriften sind für alle Mitarbeiter der jeweiligen Behörden bindend. Sie sind allerdings nur “Innenrecht”. Die Verwaltungsgerichte können im Falle einer gerichtlichen Überprüfung der Entscheidung zwar den Inhalt der Verwaltungsvorschriften berücksichtigen. Letztlich ist eine Verwaltungsvorschrift jedoch keine “Rechtsquelle mit Außenwirkung”, sondern gilt nur verwaltungsintern. Konsequenz: Eine behördliche Entscheidung kann (im Innenverhältnis) die Verwaltungsvorschrift zwar beachtet haben, jedoch dennoch im “Außenverhältnis” rechtswidrig sein und deswegen vom Verwaltungsgericht aufgehoben werden. Weicht allerdings die Behörde ohne zureichenden Grund von der Verwaltungsvorschrift zu Lasten des Betroffenen ab, liegt darin regelmäßig ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz gem. Art. 3 GG, der zur Aufhebung der Entscheidung durch das Verwaltungsgericht führt.
Ein besonderer Fall liegt vor, wenn nur eine Entscheidung der Verwaltung möglich ist, die nicht ermessensfehlerhaft ist. Juristen sprechen dann von einer “Ermessensreduzierung auf Null“. Das Recht des Betroffenen auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung erstarkt in diesen Fällen zu einem Anspruch auf eine bestimmte Entscheidung.
Gerade zum Bereich des Ausländerrechts sind die Verwaltungsvorschriften sehr umfangreich, weil der Versuch unternommen wurde, möglichst jeden denkbaren ausländerrechtlichen Sachverhalt zu erfassen. Die Erstellung der Verwaltungsvorschrift zum Ausländergesetz von 1991 hat deswegen fast 10 Jahre gedauert. Sie trat erst zum Oktober 2000 in Kraft.
Allen, die im Ausländerrecht und im Flüchtlingsrecht arbeiten, ist im Übrigen die Bedeutung von Verwaltungsvorschriften, die aufgrund von § 32 oder § 54 AuslG erlassen wurden, bekannt: Auf dieser rechtlichen Grundlage “kann” die oberste Landesbehörde, d. h. in der Regel das Ministerium, aus völkerrechtlichen oder humanitären Gründen ... anordnen ..., dass eine Aufenthaltsbefugnis erteilt wird... . Gemäß § 54 AuslG kann die oberste Landesbehörde die Abschiebung von Ausländern aus bestimmten Staaten oder von in sonstiger Weise bestimmten Ausländergruppen für die Dauer von sechs Monaten aussetzen (§ 54 Satz 1 AuslG). Diese beiden Normen bilden die Rechtsgrundlagen für alle Altfall-, Härtefall- oder sonstigen Erlassregelungen, mit denen “Bleiberechte” gewährt werden.
All dies ist letztlich “Ermessensausübung” – allerdings nicht auf der Ebene des einzelnen Beamten, sondern in diesem Falle auf der politischen Ebene der obersten Landesbehörde, d. h. der verantwortlichen Ministerien und Senatoren, die zudem noch das Prinzip der “Bundeseinheitlichkeit” der Entscheidungen beachten müssen.

3. “Soll-Vorschriften”
Eine besondere Rolle im Rahmen von Ermessensvorschriften spielen die “Soll-Vorschriften” und die “Regelbeispiele”. So heißt es beispielsweise in § 8 Abs. 2 Satz 3 AuslG: Nach einer Ausweisung und Abschiebung werden die Wirkungen der Ausweisungsverfügungen “auf Antrag in der Regel befristet”, oder in § 47 Abs. 3 S. 1 AuslG: Ein Ausländer, der nach § 48 Abs. 1 AuslG erhöhten Ausweisungsschutz genießt, wird “in der Regel” ausgewiesen. Das Gleiche gilt für die sog. Regelausweisung gem. § 47 Abs. 2 AuslG: Zwar muss die Ausländerbehörde bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen ausweisen, sie darf es aber nicht, wenn gewichtige atypische Umstände gegen die Ausweisung sprechen.
Noch komplizierter wird es, wenn zunächst ein klarer Rechtsanspruch im Gesetz formuliert zu sein scheint wie beispielsweise in § 23 AuslG: Wenn der deutsche Staatsangehörige seinen gewöhnlichen Aufenthalt in Deutschland hat, ist die Aufenthaltserlaubnis des ausländischen Ehegatten oder des ausländischen minderjährigen Kindes zu erteilen. Dann macht allerdings § 23 Abs. 2 Satz 1 AuslG gleich wieder eine Einschränkung: Diese Aufenthaltserlaubnis wird “in der Regel” für drei Jahre erteilt – offenbar besteht für die Behörde also auch die Möglichkeit, von der Regel abzuweichen.
Daraus folgt: Verwendet das Gesetz die Formulierung “soll” oder “in der Regel” bedeutet dies eine Anweisung an den Sachbearbeiter, grundsätzlich den Anspruch zu gewähren. Lediglich in atypischen Ausnahmefällen darf davon abgewichen werden. Es obliegt der Behörde, durch entsprechenden Tatsachenvortrag nachzuweisen, dass ein solcher atypischer Einzelfall vorliegt, der den “Regelfall” ausnahmsweise ausschließt. Im Falle des Regelanspruchs auf Wiedereinreise gemäß § 8 Abs. 3 Satz 2 AuslG könnte ein solcher atypischer Fall darin gesehen werden, dass der Rechtsverstoß, dessentwegen ausgewiesen wurde, besonders schwerwiegend war.
Die Entscheidung der Behörde, ob ein atypischer Fall vorliegt oder nicht, ist gerichtlich voll überprüfbar. Die Behörde hat also kein Ermessen im Sinne des § 114 VwGO.

4. Unbestimmte Rechtsbegriffe mit Beurteilungsspielraum
Wie oben schon gesagt, sind unbestimmte Rechtsbegriffe geprägt durch sprachliche Unschärfe, besonders häufig bei den verwendeten Adjektiven. Was eine “besondere Härte” im Sinne von § 19 Abs. 1 Ziff. 2 AuslG ist und was diese unterscheidet von der “außergewöhnlichen Härte” in § 22 Satz 1 AuslG, liegt nicht eben auf der Hand, sondern bedarf interpretatorischer Bemühungen und einer Auslegung im Einzelfall. Der jeweilige Rechtsanwender muss also definieren, welche konkrete Ausprägung der unbestimmte Rechtsbegriff in dem von ihm zu beurteilenden Fall haben soll.
Bezüglich der Voraussetzungen für die Rechtsanwendung gilt das oben bereits zur einheitlichen Verwaltungspraxis Gesagte: Die Verwaltungsvorschrift zum Ausländergesetz soll eine möglichst einheitliche Rechtsanwendung dadurch erreichen, dass Begriffe detailliert interpretiert werden, um sie für die Verwaltungspraxis “handhabbar” zu machen. So wird beispielsweise die “außergewöhnliche Härte” im Sinne des § 22 AuslG so interpretiert, dass die Umstände als “außergewöhnlich” gelten können, wenn entweder der im Bundesgebiet lebende oder der nachzugswillige Familienangehörige auf die familiäre Lebenshilfe unmittelbar angewiesen ist und diese sich ausschließlich im Bundesgebiet erbringen lässt infolge einer besonderen Betreuungsbedürftigkeit (Verwaltungsvorschrift zu § 22 Ziff. 2.1.2.2).
In ähnlicher Weise werden alle unbestimmten Begriffe in der Verwaltungsvorschrift definiert, so dass die handelnden Mitarbeiter der Ausländerbehörden Anhaltspunkte dafür erhalten, wie ein “Beurteilungsspielraum” von ihnen auszufüllen ist.
Wesentlich erscheint als “Merkposten”: Die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe im Gesetz eröffnet keine Auswahl zwischen mehreren Alternativen, sondern weist dem Sachbearbeiter persönlich die Aufgabe zu, den Inhalt des verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffs selbst auszulegen und auf diese Weise das Gesetz in der konkreten Situation “passend” anzuwenden. Ob dieser Interpretationsakt zutreffend erfolgt ist, kann vom Verwaltungsgericht im Rahmen eines gerichtlichen Verfahrens im vollen Umfange überprüft werden.
Dies macht gerade den Unterschied zur Ermessensprüfung aus: Dort hat der entscheidende Sachbearbeiter die Wahl zwischen mehreren Alternativen, die alle als “vertretbar” bei der Ermessenausübung geltend können. Die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich darauf zu prüfen, ob die Ermessensgrenzen eingehalten wurden oder Ermessensfehler gemacht wurden, wie sie oben beschrieben worden sind.

5. Schlussbemerkung
Als in den Jahren 1988 ff. die Ablösung des “alten Ausländergesetzes” von 1965 diskutiert wurde, war eine der Leitlinien der Diskussion, dass die weiten Ermessensspielräume des früheren Rechts durch möglichst konkrete Fassungen der Normen, Einengung der Ermessensspielräume und Verminderung der unbestimmten Rechtsbegriffe bestimmt werden sollte. Etwas überspitzt könnte man die Dogmatik des Ausländerrechts seit der preußischen Polizeiverordnung von 1932 bis heute als “Kampf um Verminderung von Ermessens- und Beurteilungsspielräumen” beschreiben. Dementsprechend wurde bei Inkrafttreten des Ausländergesetzes von 1990 von allen Seiten gelobt, dass jedenfalls in einigen Bereichen eine Erteilung von Aufenthaltsgenehmigungen klarere Rechtsansprüche definiert worden waren, als dies noch im Ausländergesetz von 1965 der Fall war.
Dass es dann 10 Jahre gedauert hat, bis die Verwaltungsvorschrift zum Ausländergesetz von 1999 vorlag, zeigt, wie schwierig es für die Praxis ist, mit den immer noch im Gesetz verwendeten “weiten” unbestimmten Rechtsbegriffen und den Ermessensspielräumen umzugehen. Die Erfahrung der Praxis lehrt bedauerlicherweise, dass dabei in der ausländerbehördlichen Praxis schnell vergessen wird, dass Ermessen auch zugunsten von Ausländern auszuüben ist und unbestimmte Rechtsbegriffe zugunsten von Ausländern ausgelegt werden dürfen und eigentlich sogar sollten.
Die “Stärke” und Chance der Verwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen und Ermessensnormen liegt gerade darin, dass den individuellen Belangen des Einzelnen Rechnung getragen werden kann und eine für sie oder ihn zweckmäßige und an den Grundprinzipien der Verhältnismäßigkeit und der allgemeinen Handlungsfreiheit orientierte Entscheidung ermöglicht werden soll.
Leider scheint es jedoch im “Massengeschäft” der Ausländerbehörden häufig schwierig zu sein, wenigstens die Inhalte der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Ausländergesetz den entscheidenden Sachbearbeitern so zu vermitteln, dass sie diese tatsächlich berücksichtigen. Bedauerlicherweise ist nicht selten zu beobachten, dass Ausländerbehörden die ihnen obliegende Abwägung und den damit verbundenen gedanklichen Aufwand scheuen oder für überobligationsmäßig schwierig erachten. Ähnliches gilt für die Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe im Ausländergesetz.
Gerade weil dies so ist, kann Beratung in diesem Bereich von hohem Nutzen sein: Erfahrene Berater können feststellen, ob Ermessen in fehlerfreier Weise ausgeübt wurde, ob die Ermessensgrenzen beachtet wurden und ob alle Belange, die bei einer Abwägung zu berücksichtigen waren, auch tatsächlich berücksichtigt und zutreffend gewichtet wurden. Ähnliches gilt im Bereich der unbestimmten Rechtsbegriffe: Es erfordert Kenntnis der Verwaltungsvorschriften und der Rechtsprechung, aber auch praktische Erfahrung, beurteilen zu können, ob eine Lebenssituation vorliegt, in der eine “besondere” oder sogar eine “außergewöhnliche” Härte angenommen werden kann.
Aus anwaltlicher Sicht hat leider eine Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung aus jüngerer Zeit einen Nachteil für Widerspruchsführer und Kläger gebracht: Gemäß § 114 Satz 2 VwGO kann die Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des angegriffenen Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen. Im Widerspruchsverfahren kann sie dies ohnehin tun. Dies bedeutet, dass eine zu Anfang zunächst nicht ausreichend mit Ermessenserwägungen begründete Entscheidung im weiteren Verlauf des Verfahrens “nachgebessert” werden kann und so den erhofften Erfolg des Rechtsmittels verhindert.
Gerade im Bereich der Flüchtlings- und Ausländerberatung sollten sozial engagierte Laien, Sozialarbeiter und alle sonstigen Helfer ein insofern korrektes Anwenden der “Spielräume” bei den Behörden ausdrücklich einfordern. Dies ist insbesondere dann relativ einfach zu bewerkstelligen, wenn vor einer Ablehnung eine schriftliche Anhörung im Verfahren erfolgt (§ 28 VwVfG): Es besteht dann die Möglichkeit, innerhalb einer Frist, die in der Regel 14 Tage beträgt, zu den Erwägungen, die die Behörde ihrer ablehnenden Entscheidung zugrunde legen will, nochmals Stellung zu nehmen und insbesondere die privaten Belange, die möglicherweise im Antrag selbst noch nicht hinreichend deutlich vorgetragen wurden, zu ergänzen und umfassend zu erläutern. Auf diese Weise kann für den Rechtsschutz der Betroffenen innerhalb eines überschaubaren Zeitraums oft mehr erreicht werden, als durch langwidrige widerspruchs- oder verwaltungsgerichtliche Verfahren.

 

Informationsberatung

Als Ergänzung zum ASYLMAGAZIN sowie zu den Internetangeboten www.asyl.net und www.ecoi.net bietet der Informationsverbund Asyl/ZDWF e.V. einen Rechercheservice zur deutschen Asylrechtsprechung und zu Herkunftsländerinformationen.
Rechtsanwältin Theresia Wolff steht für Auskünfte zur deutschen Asylrechtsprechung zur Verfügung. Sie recherchiert in einer umfangreichen Datenbank zum Asyl- und Flüchtlingsrecht, Abschiebungsschutz, Sozialrecht für Asylbewerber und Flüchtlinge und anderen sachverwandten Rechtsgebieten. Gegen eine geringe Gebühr können Entscheidungen zugesandt werden.
Unser österreichischer Partner ACCORD sucht für Sie nach Informationen zu Herkunfts- und Drittstaaten. ACCORD recherchiert Berichte, Stellungnahmen sowie Gutachten und stellt die Ergebnisse in einer schriftlichen Zusammenfassung dar. Da UNHCR in diesem Jahr den Service für Antragen aus Deutschland finanziert, können Sie die Dienste von ACCORD kostenlos in Anspruch nehmen.

Recherche zur Rechtsprechung:

 

Recherche zu Herkunftsländern:

 

 

 

RAin Theresia Wolff  

 

ÖRK, ACCORD

Neusser Str. 266   

 

Wiedner Hauptstr. 32

50733 Köln

 

Postfach 39, A - 1041 Wien

email: Theresia.Wolff@t-online.de

 

email: accord@redcross.or.at

Fax: (0)221-7390161

 

Fax: 0043-1-58900-589

Tel.: (0)221-738147 (Mo-Do, 15-18 Uhr)   

 

Tel.: 0043-1-58900-581, -582, -583

Bitte beachten Sie, dass sich die Informationsberatung nicht direkt an die Betroffenen wendet. Sie kann und soll eine soziale oder rechtliche Beratung und Betreuung von Flüchtlingen nicht ersetzen, sondern soll Flüchtlingsberater und Asylanwälte unterstützen.

 

nächste Seite

Home: Informationsverbund Asyl / ZDWF e.V.