Liebe Leserinnen und Leser,
in den letzten Jahren stehen mehr und mehr Flüchtlinge vor der Frage, wo sie
künftig leben können und wollen. Die Errichtung einer internationalen Übergangsverwaltung
im Kosovo hat viele Flüchtlinge zur Rückkehr bewogen, andere sehen sich Widerrufsverfahren
und zunehmenden Abschiebungsdruck gegenüber. Ähnlich entwickelt sich die Situation
für Flüchtlinge aus Afghanistan seit der militärischen Niederlage der Taliban.
Und der Sturz des Baath-Regimes im Irak und die Besetzung des Landes durch die
USA und ihre Verbündeten lässt eine Neubewertung der Perspektiven irakischer
Flüchtlinge notwendig erscheinen.
In der Beratungspraxis haben diese Entwicklungen dazu geführt, dass mehr Menschen
Hilfe bei der Analyse und Bewertung ihrer Möglichkeiten benötigen. Kann der
Aufenthalt in Deutschland überhaupt dauerhaft gesichert werden? Oder kann zumindest
die Ausreise verzögert werden? Ist die Situation im Herkunftsland sicher genug,
um eine freiwillige Rückkehr ins Auge zu fassen? Oder kommt stattdessen die
Weiterwanderung in einen anderen Staat in Betracht?
Die Frage, unter welchen Umständen Flüchtlingen möglicherweise zur Rückkehr
in ihr Herkunftsland geraten werden soll, rührt am Grundverständnis der Flüchtlingsbewegung.
Hier gibt es sicherlich berechtigte Bedenken, dass sich Rechtsanwälte und Betreuer
zu Erfüllungsgehilfen einer Politik machen könnten, die Menschen mit fast allen
Mitteln zur Rückkehr bewegen will, sobald die Situation im Heimatland dies angeblich
zulässt. Wir haben uns dennoch entschlossen, einen Schwerpunkt dieser Beilage
auf die Themen Rückkehr und Weiterwanderung zu legen, weil sich Berater vor
dem oben beschriebenen Hintergrund zunehmend mit derartigen Fragen konfrontiert
sehen.
Zugleich wollen wir einen Beitrag leisten, dem Begriff der Rückkehr einen auch
für die Beratungspraxis konstruktiven Sinn zu geben. Von politischer Seite werden
nicht selten Abschiebungen mit dem verharmlosenden Begriff "erzwungene Rückkehr"
belegt, oder es wird selbst dann noch von freiwilliger Rückkehr gesprochen,
wenn sich die Betroffenen von jahrelangem Druck zermürbt zur Ausreise entschließen.
Dagegen sind wir der Ansicht, dass Rückkehr in Würde und Sicherheit stattfinden
muss. In mehreren Beiträgen dieser Beilage wird daher auch auf die Frage eingegangen,
welche Anforderungen an eine freie und informierte Entscheidung zur Rückkehr
gestellt werden müssen. Abschiebungen oder die Rückkehr in Gefahr und Elend
können diesen Anforderungen nicht genügen.
Perspektivenberatung bedeutet aber auch, dass Widerrufe und Abschiebungsandrohungen
von den Betroffenen nicht einfach hingenommen werden müssen. Leider weisen erste
Erfahrungen mit Widerrufsbescheiden und mit der jüngsten Rechtsprechung etwa
zu Afghanistan darauf hin, dass die Frage individueller Gefährdung häufig aufgrund
der veränderten Situation summarisch verneint wird. Ein Ziel dieser Beilage
ist daher auch, einen Beitrag zu leisten, damit die von Widerrufsverfahren Betroffenen
eine auf ihre persönliche Situation abgestimmte Prüfung ihres Status erfahren.
Wir weisen darauf hin, dass die Beiträge, die namentlich gekennzeichnet sind,
nicht unbedingt die Meinung der Redaktion oder des Herausgebers wiederspiegeln.
Ekkehard Hollmann und Michael Kalkmann
RAin Kerstin Müller, Köln
Die Zahl der Asylbewerber im Bundesgebiet sinkt, die Zahl der Widerrufe steigt - ein Schelm, der Böses dabei denkt. Im Jahr 2002 ergingen für 2230 Personen Widerrufsbescheide, es ist davon auszugehen, dass diese Verfahren weiter zunehmen werden, da inzwischen Hauptherkunftsländer - das ehemalige Jugoslawien bzw. das Kosovo, Afghanistan und Irak - davon betroffen sind. Die betroffenen Flüchtlinge, die sich teilweise schon lange im Bundesgebiet aufhalten, sind sich häufig gar nicht bewusst, dass ihr Status als Flüchtling ohne Ewigkeitsgarantie ist. Um diesen Rechtsverlust zu vermeiden, ist eine sorgfältige Begleitung des Flüchtlings im Verfahren erforderlich, zumal bereits während des laufenden Widerrufsverfahrens weitere Nachteile auf ihn zukommen können - sei es durch das Verhalten der Ausländer- oder der Einbürgerungsbehörde.
I. Widerruf im Asylverfahren
1. Voraussetzungen
Gemäß § 73 AsylVfG ist der Flüchtlingsstatus unverzüglich zu widerrufen,
wenn die Voraussetzungen für seine Gewährung nicht mehr erfüllt sind. Aus dieser
recht kurzen Regelung wurden inzwischen mehrere Voraussetzungen herauskonturiert:
Ganz überwiegend wird die Auffassung vertreten, die in § 73 Abs. 1
S. 1 AsylVfG vorgeschriebene Unverzüglichkeit des Widerrufs diene allein
dem öffentlichen Interesse und vermittele dem betroffenen Ausländer kein subjektives
Recht (vgl. BVerwG EZAR 214 Nr. 7; VGH Bad.-Württ., AuAS 1997, 162; andere
Ansicht jedoch VG Stuttgart, Urteil vom 7.1.2003 - A 5 K 11226/01 - ASYLMAGAZIN
9/2003, S. 39; VG Frankfurt a. M., InfAuslR 2000, 472). Dies bedeutet,
dass sich der Flüchtling nicht darauf stützen kann, das Bundesamt habe das Widerrufsverfahren
erst geraume Zeit nach Änderung der Sachlage eingeleitet.
Tipp: Auch wenn die überwiegende Rechtsprechung diese für den Flüchtling schlechte Auffassung vertritt, sollte in Fällen, in denen zwischen dem Anlass des Widerrufs und der Entscheidung ein längerer Zeitraum liegt, auf die abweichende Rechtsprechung des VG Stuttgart und des VG Frankfurt verwiesen werden!
Der Einleitung des Widerrufsverfahrens muss ein äußerer Anlass zugrunde liegen.
So liegen die Voraussetzungen für die Anerkennung als Flüchtling nicht mehr
vor, wenn sich die für die Beurteilung der Verfolgungslage maßgeblichen Verhältnisse
nachträglich erheblich geändert haben (BVerwG, Beschluss vom 27.6.1997 - 9 B
280.97 - NVwZ-RR 1997, 741; VG Stuttgart, Urteil vom 6.9.2001 - A 11 K 11972/00
-) und diese Veränderung dauerhaft ist (Marx, AsylVfG, 5. Aufl., § 73
Rn. 90).
Tipp: Nach Auffassung des UNHCR-Exekutivkomitees muss ein grundlegender, stabiler und dauerhafter Charakter der Veränderung zu bejahen sein (Empfehlung Nr. 69 (XLIII) von 1992 über die Beendigung des Flüchtlingsstatus, erhältlich unter www.unhcr.de/pdf/365.pdf), eine Voraussetzung, die insbesondere in den Ländern, deren Staatsangehörige derzeit von Widerrufsverfahren betroffen sind, kaum erfüllt sein dürfte.
Signifikante Veränderungen der Verhältnisse können z. B. sein:
Ob eine Änderung der allgemeinen Verhältnisse eingetreten ist, richtet sich
nicht allein nach dem im Anerkennungsbescheid vom Bundesamt zugrunde gelegten
Sachverhalt, sondern nach den damals im Verfolgerstaat tatsächlich herrschenden
Verhältnissen (BVerwG, Urteil vom 19.9.2000 - 9 C 12.00 - ASYLMAGAZIN
1-2/2001, S. 36). Neue Einschätzungen und neue Erkenntnisse über eine
objektiv unveränderte Lage hingegen sind kein Widerrufsgrund. Dies gilt auch
für eine geänderte oder neu gebildete Rechtsprechung zur Verfolgungslage in
einem Herkunftsstaat, sofern sie nicht ihrerseits auf einer erheblichen Änderung
der Verhältnisse beruht (BVerwG, Urteil vom 19.9.2000 - 9 C 12.00 - a. a. O.).
Tipp: In den Fällen, in denen der Widerruf auf der angeblichen Änderung der Verhältnisse beruht, muss die tatsächliche Lage im Herkunftsland zum Zeitpunkt der positiven Entscheidung - Bescheid oder Urteil - untersucht und mit der derzeitigen Lage verglichen werden.
Auch das Verhalten des Flüchtlings kann Anlass für einen Widerruf sein. In diesem Zusammenhang spielen insbesondere Rückreisen des Flüchtlings in den Herkunftsstaat eine Rolle. Hier kommt es sehr auf die Umstände des Einzelfalles an, ob diese einen Widerruf rechtfertigen. Entscheidende Kriterien sind dabei:
Zudem ist auch zu berücksichtigen, dass Art. 1 C Nr. 4 der Genfer
Flüchtlingskonvention - auf dem § 73 AsylVfG basiert - allein die auf einem
freiwilligen Beschluss beruhende Rückkehr in den (ehemaligen) Verfolgerstaat
als Widerrufsgrund gelten lässt und die (dauerhafte) Niederlassung, d. h.
die Wohnsitznahme des Flüchtlings im Herkunftsstaat verlangt.
Tipp: Es müssen somit der Anlass, die Dauer und die Umstände der Reise und des Aufenthaltes im Herkunftsland genau dargestellt und - sofern möglich - belegt werden.
Letztlich darf der Rechtsstatus als politischer Flüchtling nur dann entzogen
werden, wenn feststeht, dass eine Wiederholung der Verfolgungsgefahr mit hinreichender
Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden kann (BVerwG EZAR 214 Nr. 3).
Dies gilt unabhängig davon, ob die nun befürchteten Verfolgungsmaßnahmen eine
Verknüpfung mit den früher erlittenen Verfolgungsmaßnahmen aufweisen oder nicht
(OVG Niedersachsen, Urteil vom 29.2.1988 - 11 OV A 10/87 -). Jemand, der vorverfolgt
aus seiner Heimat geflohen ist, kann daher nur dann auf einen Widerruf verwiesen
werden, wenn er vor künftiger Verfolgung hinreichend sicher wäre.
Tipp: Vergleichbare (Einzel-)Fälle, in denen es aktuell
noch zu politischer Verfolgung gekommen ist, führen dazu, dass keine hinreichende
Sicherheit angenommen werden kann. Sie sollten daher auf jeden Fall angeführt
werden. Dieser Prognosemaßstab gilt auch bei einer früher angenommenen Gruppenverfolgung,
da diese letztlich auch eine individuelle Verfolgung indiziert!
Achtung: Dieser Prognosemaßstab soll nicht gelten, wenn die Anerkennung
als politischer Flüchtling nicht auf dessen individuellen Verhältnissen, sondern
aufgrund allgemeiner Gefährdungslagen (Asylantragstellung, Aufenthalt im Ausland)
oder nur aufgrund exilpolitischer Aktivitäten erfolgte. In diesen Fällen muss
das Bundesamt nur dann von einem Widerruf absehen, wenn weiterhin eine beachtliche
Wahrscheinlichkeit der Verfolgung besteht (VGH Bad-Württ. EZAR 214 Nr. 1;
BayVGH, InfAuslR 2000, 464).
§ 73 Abs. 1 S. 3 AsylVfG bestimmt, dass von einem Widerruf abzusehen ist, wenn sich der Flüchtling auf zwingende, auf früheren Verfolgungen beruhende Gründe berufen kann, um die Rückkehr in den Verfolgerstaat abzulehnen, selbst wenn eine politische Verfolgung nicht mehr zu befürchten ist. Entscheidend ist, dass wegen der Schwere der erlittenen oder drohenden früheren Verfolgung psychische Belastungen und Folgewirkungen andauern und eine Rückkehr daher unzumutbar erscheinen lassen. Dies können sein:
Dies bedeutet, dass die Rückkehr auch dann unzumutbar sein kann, wenn die Voraussetzungen
des § 53 Abs. 6 AuslG nicht vorliegen (HessVGH, Beschluss vom 28.5.2003
- 12 ZU 2805/02.A - 4 S., M4343).
Tipp: Im Rahmen der Unzumutbarkeit sollten sämtliche persönlichen Umstände aufgeführt werden, die verdeutlichen, dass für den Flüchtling eine Rückkehr nicht in Frage kommt; sei es eine noch andauernde therapeutische Behandlung, das Alter, Bindungen im Bundesgebiet, fehlende familiäre Bindungen im Herkunftsstaat, Dauer des Aufenthaltes im Bundesgebiet, Integrationsleistungen.
Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts regelt § 73 AsylVfG den Widerruf bzw. die Rücknahme von Anerkennungsbescheiden nicht abschließend, so dass auf die Rücknahmevorschrift des § 48 VwVfG ergänzend zurückgegriffen werden könne (BVerwG, InfAuslR 2001, 335 ff.; dagegen BayVGH EZAR 214 Nr. 9; OVG Rheinland-Pfalz, NVwZ-Beilage 2001, 9 ff.; VG Karlsruhe, Urteil vom 17.9.2002 - A 12 K 10403/02 - 7 S., M3244). Es ist daher möglich, einen rechtswidrigen Widerruf des Bundesamtes nach § 73 AsylVfG in eine rechtmäßige Rücknahme nach § 49 VwVfG umzudeuten. Die Umdeutung ist für das Verwaltungsgericht aber dann ausgeschlossen, wenn es an der sowohl für den Widerruf nach § 49 VwVfG als auch für die Rücknahme gemäß § 48 VwVfG gebotenen Ermessensausübung des Bundesamtes (vgl. § 47 Abs. 3 VwVfG) fehlt (BVerwG, Urteil vom 19.9.2002 - 9 C 12.00 - ASYLMAGAZIN 1-2/2001, S. 36; BVerwG, Urteil vom 19.9.2000 - 9 C 7.00 - 7 S., R9818).
2. Verfahren
Das Widerrufsverfahren lässt sich am Besten in einem Schaubild verdeutlichen:
Hebt das Bundesamt eine positive Entscheidung zu Art. 16 a GG oder
§ 51 Abs. 1 AuslG auf, kann - und wird es in der Regel - eine Feststellung
zu Abschiebungshindernissen gemäß § 53 AuslG treffen.
Tipp: Es sollte daher im Widerrufsverfahren nicht nur vorgetragen werden, weshalb keine Widerrufsgründe vorliegen, sondern auch alternativ begründet werden, weshalb Abschiebungshindernisse gemäß § 53 AuslG vorliegen!
Das Bundesamt darf keine Abschiebungsandrohung erlassen, da § 34 AsylVfG
im Widerrufsverfahren nicht anwendbar ist. Die ausschließliche Kompetenz für
aufenthaltsbeendende Maßnahmen und damit auch für den Erlass der Abschiebungsandrohung
liegt bei der zuständigen Ausländerbehörde (BayVGH, InfAuslR 2000, 36; VG Stuttgart,
Urteil vom 13.4.1999 - A 14 K 12297/97 -).
Die Anfechtungsklage gegen den Widerrufsbescheid hat aufschiebende Wirkung (seltene
Ausnahme: Das Bundesamt ordnet Sofortvollzug an; in diesem Fall muss zusätzlich
ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gestellt werden).
Zu beachten ist, dass auch der Bundesbeauftrage für Asylangelegenheiten Klage
gegen einen Widerrufsbescheid oder die formelle Ablehnung des Widerrufs erheben
kann.
3. Familienmitglieder
Von einem Widerruf der Anerkennung des Stammberechtigten sind auch die Familienmitglieder,
die Familienasyl erhalten haben, betroffen. In diesen Fällen ist gemäß § 73
Abs. 1 S. 2 AsylVfG die Anerkennung der Familienmitglieder nämlich
ebenfalls zu widerrufen, wenn das Familienmitglied nicht aus anderen Gründen
als Asylberechtigter anerkannt werden könnte.
Tipp: Hier muss im Rahmen der (schriftlichen) Anhörung sorgfältig begründet werden, weshalb aus individuellen Gründen eine eigene politische Verfolgung der Familienangehörigen zu befürchten ist.
II. Widerruf und Rücknahme des § 53 AuslG
Im Falle von Abschiebungshindernissen gemäß § 53 Abs. 1, 2, 4 und
6 AuslG hat das Bundesamt die Entscheidung zurückzunehmen, wenn sie fehlerhaft
ist, oder zu widerrufen, wenn die Voraussetzungen nicht mehr vorliegen, § 73
Abs. 3 AsylVfG.
Tipp: Manche Ausländerbehörde ist der Ansicht, sie könne unter Berufung auf § 41 AsylVfG, wonach nach einer positiven Entscheidung des Bundesamtes zu § 53 Abs. 6 AuslG die Abschiebung des Ausländers in der Regel zunächst für drei Monate ab Unanfechtbarkeit der Entscheidung ausgesetzt ist, nach Ablauf dieser Zeit eigenständig über das Vorliegen von Abschiebungshindernissen entscheiden. Entsprechend der Kompetenzverteilung im AsylVfG ist aber allein das Bundesamt zur Entscheidung über das Vorliegen oder den Widerruf eines Abschiebungshindernisses gemäß § 53 Abs. 6 AuslG berechtigt. An diese Entscheidung ist die Ausländerbehörde gemäß § 42 AsylVfG gebunden. Sie ist allein befugt, nach Ablauf von drei Monaten zu entscheiden, ob sie aufgrund des festgestellten Abschiebungshindernisses gemäß § 53 Abs. 6 AuslG weiterhin eine Duldung erteilt oder trotz des festgestellten Abschiebungshindernisses Vollstreckungsmaßnahmen einleitet. Angesichts der bei Annahme eines Abschiebungshindernisses gemäß § 53 Abs. 6 AuslG bejahten Gefahren wäre allerdings eine Ermessensentscheidung der Ausländerbehörde dahingehend, die Abschiebungsandrohung zu vollstrecken, verfassungsrechtlich mehr als bedenklich (vgl. Marx, AsylVfG § 41 Rn. 42).
Beruht die positive Entscheidung auf einem Gerichtsurteil, kann das Bundesamt
diese bei unveränderter Sachlage nicht widerrufen, da auch im Rahmen des Widerrufsverfahrens
nach § 73 Abs. 3 AsylVfG die Änderung der Sachlage wesentlich sein
muss (BVerwG, InfAuslR 2002, 209). Eine spätere obergerichtliche oder höchstrichterliche
Rechtsprechung, die im Vergleich zum früheren stattgebenden Urteil zu einer
anderen Bewertung der Sachlage kommt, stellt keine solche Änderung der Sachlage
dar (BVerwG InfAuslR 2001, 406 f.).
Wichtig: Eine § 73 Abs. 1 S. 3 AsylVfG entsprechende Regelung gibt es bei der Rücknahme und dem Widerruf von § 53 AuslG nicht, d. h. auf die Unzumutbarkeit der Rückkehr kommt es im Rahmen des § 73 Abs. 3 AsylVfG nicht an.
Der rechtswidrige Widerruf des Bundesamtes kann in eine Rücknahme umgedeutet
werden (VG Düsseldorf, Urteil vom 28.5.2001 - 12 K 4483/98.A -), allerdings
wird es hier in der Regel an der erforderlichen Ermessensausübung durch das
Bundesamt fehlen.
Das Bundesamt ist auch im Rahmen des § 73 Abs. 3 AsylVfG nicht befugt,
eine Abschiebungsandrohung zu erlassen (BVerwG NVwZ 2000, 576, BayVGH AuAS 99,
226; VG Düsseldorf, Urteil vom 28.5.2001 - 12 K 4483/98.A -).
III. Aufenthaltsrechtliche Folgen einer Aufhebung des Flüchtlingsstatus
1. Auswirkungen auf das Aufenthaltsrecht
Wird eine positive Entscheidung des Bundesamtes widerrufen oder zurückgenommen,
bedeutet dies nicht automatisch den Verlust des ausländerrechtlichen Aufenthaltsrechtes,
d. h. der unbefristeten Aufenthaltserlaubnis oder der Aufenthaltsbefugnis.
Die dem Flüchtling erteilte Aufenthaltsgenehmigung kann jedoch in diesen Fällen
durch die Ausländerbehörde widerrufen werden, § 43 Abs. 1 Nr. 4
AuslG. Der Ausländerbehörde steht insoweit ein Ermessen zu.
Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit eines Widerrufs des Aufenthaltstitels ist,
dass der Widerrufsbescheid des Bundesamtes unanfechtbar geworden ist (VGH Bad.-Württ.,
AuAS 1997, 204; InfAuslR 2001, 410 ff.). Die Asylanerkennung bleibt bis dahin
für die Behörden bindend.
Achtung: Manche Ausländerbehörden wollen den Aufenthaltsstatus schon während des laufenden asylrechtlichen Widerrufsverfahrens widerrufen, da Nr. 43.1.4.1 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum AuslG (AuslG-VwV) keine Unanfechtbarkeit für den Widerruf der Aufenthaltsgenehmigung verlangt.
Im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens hat die Ausländerbehörde zu berücksichtigen,
ob dem Ausländer aus anderen Gründen ein Anspruch auf unbegrenzten oder zeitlich
begrenzten Aufenthalt zusteht oder aufgrund sonstiger Umstände eine ihm günstige
Ermessensentscheidung in Betracht kommt. Das Bundesverwaltungsgericht hat inzwischen
allerdings darauf hingewiesen, dass der Widerruf einer nach § 68 AsylVfG
erteilten unbefristeten Aufenthaltserlaubnis gemäß § 43 Abs. 1 Nr. 4
AuslG bei Wegfall der Asylberechtigung nicht bereits deshalb ausgeschlossen
ist, weil der Ausländer die Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltsberechtigung
nach § 27 Abs. 2 AuslG oder einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis
nach § 24 AuslG unter Berücksichtigung der Zeiten seiner asylbedingten
Aufenthaltserlaubnis erfüllt (Urteil vom 20.2.2003 - BVerwG 1 C 13.02 - ASYLMAGAZIN
7-8/2003, S. 43). Allerdings kommt ein Widerruf nach § 43 Abs. 1
Nr. 4 AuslG dann nicht in Betracht, wenn der Ausländer unabhängig
von seiner (entfallenen) Asylberechtigung aus anderen Rechtsgründen einen Anspruch
auf ein gleichwertiges Aufenthaltsrecht hat, etwa weil er bereits zum Zeitpunkt
der Zuerkennung der Asylberechtigung im Besitz einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis
ist oder ihm im Zeitpunkt des Widerrufs ein Anspruch auf Erteilung eines solchen
Aufenthaltstitels aus anderen Rechtsgründen (etwa auf der Grundlage von Familiennachzugsbestimmungen)
zusteht. Denn die Behörde darf einen Aufenthaltstitel, den sie dem Ausländer
aus anderen Rechtsgründen sogleich wieder erteilen müsste, nicht widerrufen.
Tipp: Es muss daher sorgfältig geprüft werden, ob sich der Betroffene nicht auf ein anderes Aufenthaltsrecht berufen kann, das von seinem Asylstatus unabhängig ist.
Nach allgemeiner Auffassung sind im Rahmen des Ermessens zugunsten des Ausländers
die in § 45 Abs. 2 AuslG für das Ausweisungsermessen genannten Umstände
zu berücksichtigen (siehe AuslG-VwV Nr. 43.1.4.3 Satz 2; VGH Bad.-Württ.,
InfAuslR 2001, 410). Als weitere Gründe, die die Ausländerbehörde zu beachten
hat, kommen z. B. der langjährige Aufenthalt in Deutschland, die Einfügung
in die hiesigen Lebensverhältnisse (OVG Niedersachsen, Beschluss vom 18.9.2000
- 1 M 2888/00 - 7 S., R9822), hohes Lebensalter, Krankheit und Erwerbsunfähigkeit
sowie darauf beruhende Integrationsschwierigkeiten (HessVGH, Beschluss vom 28.5.2003
- 12 ZU 2805/02.A -) in Betracht.
Tipp: Die AuslG-VwV zu § 54 AuslG geben gute Anhaltspunkte für die Argumentation.
Vor einem Widerruf ist der Ausländer (schriftlich) anzuhören. Gegen die Entscheidung
sind Widerspruch und Klage möglich, die aufschiebende Wirkung haben (Ausnahme:
Anordnung des Sofortvollzuges). Im Falle eines Widerrufs wird die Ausländerbehörde
in der Regel zugleich eine Abschiebungsandrohung verfügen, zu deren Erlass sie
berechtigt ist (s. o.). Hier muss gegebenenfalls ein Eilverfahren eingeleitet
werden.
Ist der Ausländer im Besitz einer Aufenthaltsbefugnis, wird die Ausländerbehörde
unter Umständen kein Widerrufsverfahren einleiten, sondern unter Berufung auf
§ 34 Abs. 2 AuslG die Aufenthaltsbefugnis nicht mehr verlängern.
Achtung: Es handelt sich nicht um eine Ermessensentscheidung, zudem steht dem Ausschluss der Verlängerung im Rahmen des § 34 Abs. 2 AuslG nicht entgegen, dass sich der Ausländer in die wirtschaftlichen und sozialen Lebensverhältnisse in der Bundesrepublik Deutschland eingelebt hat. Der Betroffene kann sich allerdings auf ein neues Ausreise- oder Abschiebungshindernis berufen.
2. Auswirkungen auf den Pass
Nur im Falle der Unanfechtbarkeit des Widerrufs ist der Flüchtling verpflichtet,
den Original-Anerkennungsbescheid sowie sein Reisedokument (blauer Pass) bei
der Ausländerbehörde abzugeben, § 73 Abs. 6 AsylVfG. Dies bedeutet,
dass ihm während des laufenden Widerrufsverfahrens der Konventionspass nicht
weggenommen werden darf. Aufgrund der im Bundesgebiet bestehenden Passpflicht
für Ausländer (§ 4 Abs. 1 AuslG) ist er allerdings nach negativem
Abschluss des asylrechtlichen Widerrufsverfahrens verpflichtet, sich einen Nationalpass
zu besorgen.
3. Auswirkungen im Zusammenhang mit Einbürgerungsverfahren
Ein Widerrufsverfahren kann das Einbürgerungsverfahren aus mehreren Gründen
negativ beeinflussen:
Flüchtlinge sind im Einbürgerungsverfahren grundsätzlich privilegiert und können
bereits nach sechs Jahren Aufenthalt nach § 8 StAG eingebürgert werden.
Erhält das Bundesamt Kenntnis vom Einbürgerungsantrag nach § 8 StAG und
stammt der Flüchtling aus einem Land, bei dem eine generelle Herkunftsländer-Gruppenüberprüfung
stattfindet, wird in der Regel das Widerrufsverfahren eingeleitet
Tipp: In diesen Fällen sollte daher von einem Einbürgerungsantrag abgeraten werden.
Selbst bei Anspruchseinbürgerungen nach § 85 AuslG weigern sich manche
Einbürgerungsbehörden, eine Einbürgerung bei noch laufendem Widerrufsverfahren
vorzunehmen. Dies hat den Hintergrund, dass politische Flüchtlinge gemäß § 87
Abs. 1 Nr. 6 AuslG unter Hinnahme der Mehrstaatigkeit eingebürgert
werden können. Diese Privilegierung würde im Falle des Widerrufs wegfallen.
Daher wird die Auffassung der zögernden Einbürgerungsbehörden von der Rechtsprechung
teilweise geteilt (BayVGH, Beschluss vom 14.10.2003 - 5 C 03.2024 - ASYLMAGAZIN
3/2004, S. 37; VG Hannover NVwZ-Beil. 2002, 63/64: Aussetzung bereits
ab Einleitung des Widerrufsverfahrens). Nr. 87.1.2.6 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift
zum Staatsangehörigkeitsrecht weist allerdings zu Recht darauf hin, dass als
politisch Verfolgter im Sinne des § 87 Abs. 1 Nr. 6 AuslG derjenige
anzusehen ist, der sich durch einen Reiseausweis für Flüchtlinge ausweist. Dies
entspricht auch der Tatsache, dass ein asylrechtlicher Widerruf Wirkungen erst
ex nunc, d. h. erst dann entfaltet, wenn er rechtskräftig ist (VG Ansbach,
InfAuslR 2002, 370).
Tipp: In diesen Fällen hilft nur eine Untätigkeitsklage oder eine Vereinbarung mit der Einbürgerungsbehörde dahingehend, dass sich der Flüchtling - entgegen seiner Privilegierung - um eine Entlassung aus seiner bisherigen Staatsangehörigkeit bemüht.
4. Auswirkungen auf Familienangehörige
Wird auch der ausländerrechtliche Status des Flüchtlings nach § 43
Abs. 1 Nr. 4 AuslG widerrufen, kann die Ausländerbehörde die Aufenthaltsgenehmigung
der mit dem Ausländer in häuslicher Gemeinschaft lebenden Familienmitglieder
widerrufen, soweit diese keinen Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung
haben, § 43 Abs. 2 AuslG.
Tipp: Hier ist nicht die familiäre Lebensgemeinschaft gemeint, sondern ein tatsächliches häusliches Zusammenleben!
Im Rahmen des § 43 Abs. 2 AuslG hat die Ausländerbehörde insbesondere die vom Aufenthalt des ehemaligen Flüchtlings unabhängigen eigenen Bindungen des Familienangehörigen im Bundesgebiet zu berücksichtigen. Ein Absehen vom Widerruf kommt dabei insbesondere bei volljährig gewordenen Kindern in Betracht, die ihren wirtschaftlichen Lebensmittelpunkt im Bundesgebiet gefunden haben und mit Ablauf der Geltungsdauer ihrer Aufenthaltserlaubnis die Voraussetzungen für die unbefristete Aufenthaltserlaubnis nach § 26 Abs. 1 Satz 2 erfüllt haben werden (vgl. Nr. 43.2.2. AuslG-VwV).
IV. Ausländerrechtliche Folgen des Widerrufs und der Rücknahme von § 53
AuslG
Im Falle einer Aufhebung der positiven Entscheidung zu § 53 AuslG durch
das Bundesamt kann die Ausländerbehörde eine Abschiebung vollziehen, wenn eine
wirksame und auf einen konkreten Staat bezogene Abschiebungsandrohung vorliegt
(in der Regel wird diese bereits im Asylverfahren ergangen sein).
Tipp: Gemäß § 56 Abs. 6 AuslG muss dem Ausländer, der länger als ein Jahr geduldet wurde, die Abschiebung mindestens ein Monat vorher angekündigt werden, sonst ist die Abschiebung rechtswidrig!
Ist der Betroffene allerdings bereits im Besitz einer Aufenthaltsgenehmigung,
z. B. einer Aufenthaltsbefugnis, kommt ein Widerruf nicht in Betracht,
da § 43 Abs. 1 Nr. 4 AuslG nicht anwendbar ist. Die Ausländerbehörde
darf allerdings die Aufenthaltsbefugnis auch nicht verlängern, wenn das ihr
zugrunde liegende Abschiebungshindernis weggefallen ist, § 34 Abs. 2
AuslG. In diesem Fall ist zu beachten, dass die alte Abschiebungsandrohung aus
dem Asylverfahren durch Erteilung der Aufenthaltsbefugnis gegenstandslos geworden
ist (BVerwG AuAS 2000, 60 f.). Die Ausländerbehörde muss daher eine neue
Abschiebungsandrohung erlassen.
Beendigung der Flüchtlingseigenschaft im Sinne des Artikels 1 C (5)
und (6) des Abkommens von 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge ("Wegfall
der Umstände"-Klauseln)
UNHCR-Richtlinien zum internationalen Schutz "- HCR/GIP/03/03 -" vom
10. Februar 2003 (8 S., M3404)
Auszüge:
(...) B. Beurteilung einer Änderung der Umstände im Herkunftsland
Für die Beurteilung, wie und in welchem Maße die Umstände im Herkunftsland
sich für die Annahme der "Wegfall der Umstände"-Klauseln verändert haben müssen,
hat das Exekutivkomitee von UNHCR in seinem Beschluss Nr. 69 (XLIII) Leitlinien
entwickelt. Diese bestimmen unter anderem:
dass die Staaten bei jeder Entscheidung
über die Anwendung der Beendigungsklauseln, die sich auf den "Wegfalls der Umstände"
stützt, sorgfältig den grundlegenden Charakter der Veränderungen im Heimat-
oder Herkunftsland einschließlich der generellen Menschenrechtssituation und
der besonderen Ursache für die Verfolgungsfurcht beurteilen müssen, um auf objektive
und nachprüfbare (...) Weise sicherzustellen, dass die Situation, welche die
Zuerkennung des Flüchtlingsstatus rechtfertigte, nicht länger existiert.
(...) Unabdingbare Grundlage für eine solche Beurteilung durch die Staaten [ist]
der grundlegende, stabile und dauerhafte Charakter der Veränderungen, unter
Verwendung dafür geeigneter und zugänglicher Informationen der - unter anderem
- zuständigen spezialisierten Gremien, insbesondere unter Einbeziehung des UNHCR.
(...)
Grundlegende Änderungen
Für die Bejahung einer Beendigung der Flüchtlingseigenschaft müssen die
Änderungen grundlegender Natur sein, so dass die Person "es nicht mehr ablehnen
kann, den Schutz des Landes in Anspruch zu nehmen, dessen Staatsangehörigkeit
sie besitzt" (Artikel 1 C (5)) oder, sofern sie keine Staatsangehörigkeit besitzt,
"in der Lage ist, in das Land zurückzukehren, in dem sie ihren gewöhnlichen
Wohnsitz hat" (Artikel 1 C (6)). Die Beendigung basiert auf dem "Wegfall der
Umstände" und kommt somit nur in Betracht, wenn Änderungen vorliegen, die die
Fluchtgründe beseitigen, welche zur Flüchtlingsanerkennung geführt haben.
Soweit eine "besondere Ursache für die Verfolgungs"-furcht"7
festgestellt wurde, hat die Beseitigung dieser Ursache eine größere Bedeutung
als die Änderung anderer Umstände. Häufig sind jedoch die Gegebenheiten eines
Landes miteinander verknüpft, seien es bewaffnete Konflikte, schwere Menschenrechtsverletzungen,
schwere Diskriminierungen von Minderheiten oder das Fehlen von Rechtsstaatlichkeit,
so dass die Veränderung eines Umstands zur Verbesserung anderer Umstände führt.
Daher müssen alle entscheidenden Faktoren berücksichtigt werden. Ein Ende der
Kampfhandlungen, umfassende politische Veränderungen und eine Rückkehr zu Frieden
und Stabilität sind die typischen Situationen, in denen es zur Anwendung von
Artikel 1 C (5) oder (6) kommt.
Spontane Rückkehr von Flüchtlingen in ihre Heimat kann, wenn sie in größerem
Umfang stattfindet, ein Indiz für Änderungen sein, die sich im Herkunftsland
ereignen oder ereignet haben. Ist es jedoch wahrscheinlich, dass es aufgrund
der Rückkehr der ehemaligen Flüchtlinge zu neuen Spannungen im Herkunftsland
kommt, könnte dies auf das Fehlen wirksamer, fundamentaler Änderungen hinweisen.
Ebenso wenig kann man sich auf Artikel 1 C (5) oder (6) berufen, wenn sich zwar
die besonderen Umstände, die zu einer Flucht oder einer Nicht-Rückkehr geführt
haben, geändert haben, diese jedoch durch andere Umstände ersetzt wurden, die
ebenfalls die Flüchtlingseigenschaft begründen.
Dauerhaftigkeit der Änderungen
Entwicklungen, die bedeutende und grundlegende Änderungen zu offenbaren
scheinen, sollten sich zunächst konsolidieren können, bevor eine Entscheidung
zur Beendigung der Flüchtlingseigenschaft getroffen wird. Gelegentlich kann
bereits nach relativ kurzer Zeit beurteilt werden, ob grundlegende und dauerhafte
Änderungen stattgefunden haben. Dies ist der Fall, wenn z. B. friedliche
Änderungen im Rahmen eines verfassungsmäßigen Verfahrens sowie freie und gerechte
Wahlen mit einem echten Wechsel der Regierung stattfinden, die der Achtung der
fundamentalen Menschenrechte verpflichtet ist, und wenn im Land eine relative
politische und wirtschaftliche Stabilität gegeben ist.
Dagegen wird mehr Zeit zur Beurteilung der Dauerhaftigkeit der Änderungen benötigt,
wenn die Änderungen gewaltsam, beispielsweise durch den Umsturz eines Regimes,
herbeigeführt wurden. Unter solchen Gegebenheiten muss die Menschenrechtssituation
besonders sorgfältig überprüft werden. Für den Wiederaufbau des Landes muss
genügend Zeit eingeräumt werden und Friedensvereinbarungen mit gegnerischen
militanten Gruppen müssen sorgfältig überwacht werden. Dies ist besonders wichtig,
wenn die Konflikte zwischen verschiedenen Volksgruppen bestanden, da eine echte
Versöhnung in diesen Fällen erfahrungsgemäß häufig nur schwer zu erreichen ist.
Solange die landesweite Versöhnung nicht fest verankert und ein echter Landesfrieden
wiederhergestellt ist, sind die eingetretenen politischen Änderungen möglicherweise
nicht von Dauer.
Wiederherstellung des Schutzes
Bei der Beurteilung, ob eine ausreichende Änderung der Umstände im Sinne
des Artikels 1 C (5) oder (6) vorliegt, ist die entscheidende Frage, ob der
Flüchtling tatsächlich den Schutz seines Herkunftslandes in Anspruch nehmen
kann.8 Ein solcher Schutz muss daher wirksam und verfügbar sein.
Eine rein physische Sicherheit für Leib und Leben ist nicht ausreichend. Erforderlich
ist das Vorhandensein einer funktionierenden Regierung und grundlegender Verwaltungsstrukturen,
wie sie z. B. in einem funktionierenden Rechtsstaat vorliegen, sowie das
Vorhandensein einer angemessenen Infrastruktur, innerhalb derer die Einwohner
ihre Rechte ausüben können, einschließlich ihr Recht auf eine Existenzgrundlage.
Hierfür ist die allgemeine Menschenrechtssituation in dem Land ein wichtiges
Indiz. Den folgenden Kriterien kommt bei der Beurteilung eine besondere Bedeutung
zu: Stand der demokratischen Entwicklung im Land einschließlich der Durchführung
freier und gerechter Wahlen, Beitritt zu Menschenrechtsabkommen und Zulassung
unabhängiger nationaler oder internationaler Organisationen zur freien Überprüfung
der Einhaltung der Menschenrechte. Eine vorbildliche Beachtung von Menschenrechten
ist nicht erforderlich. Allerdings müssen bedeutende Verbesserungen vorliegen.
Minimale Voraussetzungen sind dafür die Beachtung des Rechts auf Leben und Freiheit
sowie das Verbot der Folter, merkliche Fortschritte beim Aufbau einer unabhängigen
Justiz, faire Gerichtsverfahren und Zugang zu den Gerichten sowie unter anderem
der Schutz der fundamentalen Grundrechte der Meinungs-, Vereinigungs- und Religionsfreiheit.
Wichtige und speziellere Indizien sind Amnestien, die Aufhebung freiheitsberaubender
Gesetze und der Abbau ehemaliger Geheimdienste.
C. Teilweise Beendigung
Die Genfer Flüchtlingskonvention schließt keine Beendigungsfeststellungen
für die Flüchtlingseigenschaft bestimmter Untergruppen einer allgemeinen Flüchtlingspopulation
eines bestimmten Landes aus, beispielsweise Beendigungsfeststellungen für Flüchtlinge,
die vor einem bestimmten Regime geflohen sind, unter Ausschluss von Flüchtlingen,
die nach der Absetzung dieses Regimes geflohen sind.9 Dagegen sollten
Änderungen im Herkunftsland des Flüchtlings, die nur einen Teil des Landesgebiets
betreffen, grundsätzlich nicht zur Beendigung der Flüchtlingseigenschaft führen.
Die Flüchtlingseigenschaft kann nur dann enden, wenn die Grundlage für die Verfolgung
entfallen ist, ohne dass der Flüchtling in bestimmte sichere Regionen des Landes
zurückkehren muss, um vor Verfolgung sicher zu sein. Ebenso wäre die Tatsache,
dass der Flüchtling sich im Herkunftsland nicht frei bewegen oder niederlassen
kann, ein Indiz dafür, dass die Änderungen nicht grundlegender Natur sind. (...)
E. Ausnahmen von der Beendigungsklausel
Fortdauernder Bedarf an internationalem Schutz
Auch wenn sich die allgemeinen Umstände derartig geändert haben, dass die
Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft nicht mehr erforderlich ist, können im
Einzelfall stets besondere Umstände gegeben sein, die eine Fortsetzung des internationalen
Schutzes rechtfertigen. Daher gilt der allgemeine Grundsatz, dass bei allen
von einer allgemeinen Beendigung der Flüchtlingseigenschaft betroffenen Flüchtlingen
auf Antrag das Fortbestehen des Schutzbedürfnisses auf der Grundlage internationaler
anerkannter Schutzgründe für ihren individuellen Fall geprüft wird.10
"Zwingende Gründe"
Sowohl Artikel 1 C (5) als auch 1 C (6) enthalten eine Ausnahme zur Beendigungsklausel,
wenn sich der Flüchtling "auf zwingende, auf früheren Verfolgungen beruhenden
Gründe" berufen kann, um die Inanspruchnahme des Schutzes des Herkunftslandes
abzulehnen. Diese Ausnahme bezieht sich auf Fälle, in denen Flüchtlinge oder
ihre Familienangehörigen einer außergewöhnlich menschenverachtenden Verfolgung
ausgesetzt waren und deshalb von ihnen eine Rückkehr in ihr Herkunftsland bzw.
das Land, in dem sie ihren gewöhnlichen Aufenthalt hatten, nicht erwartet werden
kann.11 Darunter fallen z. B. Personen, "die interniert oder
inhaftiert waren, Opfer von Gewalt einschließlich sexuellem Missbrauch waren,
oder Gewaltanwendung gegen Familienmitglieder ansehen mussten und schwer traumatisierte
Personen. Es wird davon ausgegangen, dass die Betreffenden schwerwiegende Verfolgung
erlitten haben - unter anderem auch durch Teile der örtlichen Bevölkerung -
und von ihnen vernünftigerweise nicht erwartet werden kann zurückzukehren."12
Auch Kinder sollten vor diesem Hintergrund besonders berücksichtigt werden,
da sie sich häufig auf "zwingende Gründe" berufen können, wegen derer sie die
Rückkehr in ihr Herkunftsland ablehnen.
Die Ausnahme der "zwingenden Gründe" wird über den Wortlaut hinaus auch auf
Flüchtlinge im Sinne des Artikels 1 A (2) angewendet. Dies folgt aus einem allgemeinen
humanitären Prinzip, welches nun in der Staatenpraxis fest verankert ist.13
Langfristig aufhältige Flüchtlinge
Des Weiteren empfiehlt das Exekutivkomitee in Beschluss Nr. 69 den Staaten
die Erwägung "angemessener Maßnahmen" für Personen, "von denen wegen ihres langen
Aufenthalts, der zu starken familiären, sozialen und wirtschaftlichen Bindungen
geführt hat, eine Ausreise aus ihrem Asylland nicht erwartet werden kann". Aufnahmeländer
werden dazu ermutigt und handeln auch entsprechend, unter diesen Umständen den
betreffenden Personen einen alternativen Aufenthaltstitel zu erteilen, durch
den die zuvor erworbenen Rechte beibehalten werden, wobei jedoch in einigen
Fällen die Flüchtlingseigenschaft entzogen wird. Dieses Verfahren für Flüchtlinge,
die sich seit langem im Aufnahmeland aufhalten, ist nicht schlechthin durch
die Genfer Flüchtlingskonvention vorgeschrieben. Es entspricht jedoch dem weitgefassten
humanitären Zweck der Konvention und der Achtung erworbener Rechte, wie dies
im oben genannten Beschluss Nr. 69 des Exekutivkomitees und internationalen
Menschenrechtsstandards niedergelegt ist.14 (...)
7
Siehe Beschluss Nr. 69 (XLIII) (1992) des UNHCR-Exekutivkomitees, Absatz (a).
8 Siehe Artikel 12 (4) des Internationalen
Pakts über bürgerliche und politische Rechte (1966): "Niemandem darf willkürlich
das Recht entzogen werden, in sein eigenes Land einzureisen" sowie UNO-Menschenrechtskommission,
General Comment Nr. 27, Artikel 12 (Freizügigkeit), 1999.
9 Auf diese Interpretation hat sich
UNHCR bei einer Gelegenheit gestützt.
10 Beschluss Nr. 69 (XLIII) (1992)
des UNHCR-Exekutivkomitees, Absatz (d).
11 Siehe unter anderem UNHCR-Handbuch,
Rn. 136.
12 Siehe Studie des UNHCR und UNHCHR
"Entmutigende Aussichten - Minderheiten angehörende Frauen: Hindernisse für
ihre Rückkehr und Integration", Sarajevo, Bosnien und Herzegovina, April 2000.
13 Siehe allgemein J. Fitzpatrick
und R. Bonoan, "Cessation of Refugee Protection" in Refugee Protection in International
Law: UNHCR's Global Consultations on International Protection, Herausgeber E.
Feller, V. Türk und F. Nicholson, (Cambridge University Press, 2003 demnächst
erscheinend).
14 Siehe z. B. oben Fußnote 8.