Liebe Leserinnen und Leser,
jetzt also doch: Das Zuwanderungsgesetz ist beschlossen. Von dem großen Reformwerk,
dem angestrebten modernsten Zuwanderungsrecht der Welt, ist nach vier Jahren
Debatte und zwei Gesetzgebungsverfahren nicht mehr viel übrig. Insbesondere
der Paradigmenwechsel zur Öffnung für die Immigration von Arbeitskräften ist
ausgeblieben. Die Fortschritte beim Flüchtlingsschutz sind gering und werden
durch Verschärfungen für ausreisepflichtige Personen und - teilweise rechtsstaatlich
bedenklichen - Sicherheitsmaßnahmen aufgewogen.
Jetzt gilt es dennoch, die Umsetzung des neuen Rechts verträglich zu gestalten.
Wir wollen uns frühzeitig daran beteiligen. Dazu startet mit dieser Ausgabe
des ASYLMAGAZINs eine Artikelserie "Beiträge zum Zuwanderungsgesetz", die die
wesentlichen Änderungen darstellen soll. Wir hoffen, Ihnen damit die Einarbeitung
in das neue Recht zu vereinfachen.
Ekkehard Hollmann
Zuwanderungsgesetz beschlossen
Am 9.7.2004 stimmte der Bundesrat dem im Vermittlungsausschuss gefundenen
Kompromiss zum Zuwanderungsgesetz zu, nachdem bereits der Bundestag am 1.7.2004
fast einstimmig die Änderungen angenommen hatte. Lediglich die Abgeordneten
der PDS und zwei Mitglieder der CDU-CSU-Fraktion stimmten dagegen. Das Gesetz
tritt im Wesentlichen am 1.1.2005 in Kraft.
Der Kompromiss war von Bundesinnenminister Otto Schily (SPD), dem bayerischen
Innenminster Günter Beckstein (CSU) und dem saarländischen Ministerpräsidenten
Peter Müller (CDU) ausgehandelt worden. Die Grünen waren an den Verhandlungen
nicht mehr beteiligt.
Das Ergebnis der Verhandlungen im Vorfeld der Abstimmungen liegt als Synopse
des alten Gesetzentwurfs und der im Vermittlungsverfahren vorgenommenen Änderungen
vor (148 S., M5219).
IMK: Keine Einigung auf Bleiberecht
Die Innenminister von Bund und Ländern haben sich auf ihrer Konferenz am
8. Juli in Kiel nicht auf ein Bleiberecht für Flüchtlinge aus Afghanistan
und Kosovo einigen können. Die Konferenz bekräftigte, dass die freiwillige Rückkehr
von Afghanen Vorrang vor der zwangsweisen Rückführung habe und weiterhin durch
geeignete Maßnahmen wirksam unterstützt werden müsse. Die Ausländerreferenten
der Länder und des Bundes wurden beauftragt, einen Vorschlag für eine nähere
Bestimmung und Eingrenzung des Personenkreises vorzulegen, der in den nächsten
Monaten vorrangig zurückzuführen sei. Ferner sollen die Referenten einen Entwurf
für "etwaige Bleiberechtsregelungen" vorlegen.
Die Innenminister baten den Bundesinnenminister, die Gespräche zur Weiterentwicklung
des Rückführungsprozesses für Minderheitenangehörige aus dem Kosovo mit UNMIK
fortzusetzen. Dazu gaben allerdings die SPD-geführten Landesregierungen von
Berlin, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein
eine abweichende Notiz zu Protokoll. Diese Länder halten ein Bleiberecht für
Angehörige von ethnischen Minderheiten aus dem Kosovo, die sich in die wirtschaftlichen
und gesellschaftlichen Verhältnisse integrierten, für notwendig. Sie begründen
diese Haltung mit der "grundlegend veränderten Situation für Minderheiten im
Kosovo nach den Ereignissen vom März 2004 und der Einschätzung, dass aufgrund
der allgemeinen Sicherheitslage im Kosovo davon ausgegangen werden muss, dass
auf absehbare Zeit keine Rückführung im größeren Umfang möglich sein wird".
Die Innenminster und -senatoren begrüßten, dass das Bundesamt für die Anerkennung
ausländischer Flüchtlinge bereits in über 4500 Fällen Widerrufsverfahren gegen
anerkannte irakische Flüchtlinge eingeleitet habe. Sie bitten den Bund um Überprüfung,
ob noch in diesem Jahr mit der Abschiebung von Irakern begonnen werden kann,
die schwere Straftaten begangen haben oder die innere Sicherheit gefährden.
Pro Asyl warf den Ministern vor, die Beschlüsse gingen an der Realität in den
Herkunftsländern der Flüchtlinge vorbei. Die Organisation erneuerte außerdem
ihre Forderung nach einem Bleiberrecht für langjährig geduldete Menschen.
Die Beschlüsse der Innenministerkonferenz mit Flüchtlingsbezug sind bestellbar:
4 S., M5334.
Berliner Symposium zieht Bilanz der Europäischen Harmonisierung
Der scheidende Bundespräsident Rau hat mit einer Rede auf dem Berliner Symposium
2004 die Einigung im Zuwanderungsstreit und die Fortschritte im europäischen
Asyl- und Ausländerrecht begrüßt. Er mahnte aber zugleich weitere Verbesserungen
an. So müsse nun eine Lösung für die zahlreichen "Altfälle" gefunden werden.
Das Berliner Symposium, das von UNHCR und der Ev. Akademie Berlin in Zusammenarbeit
mit Wohlfahrts- und Menschenrechtsorganisationen veranstaltet wurde, beschäftigte
sich vor allem mit dem europäischen Asylrecht. Vertreter von Nichtregierungsorganisationen
waren enttäuscht, dass die Ziele von Tampere, ein gemeinsames Asylsystem auf
Grundlage der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention
zu bauen, bei der Umsetzung in der ersten Phase der europäischen Harmonisierung
verfehlt worden seien. Insbesondere die geplante Regelung von sicheren und "supersicheren"
Drittstaaten traf auf Widerspruch. Zudem wurde die Sorge geäußert, dass die
Asylsysteme der neuen Mitgliedstaaten überlastet werden könnten. Der Europadirektor
von UNHCR, Raymond Hall, betonte, dass die demnächst abgeschlossene erste Phase
bloß Mindeststandards setze und "nicht als Richtschnur für eine Angleichung
der Asylpolitik auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner gedacht" sei.
Am Rande des Symposiums machten Flüchtlinge aus Togo auf die Abschiebungspolitik
der Bundesrepublik in die afrikanische Diktatur aufmerksam. Sie wiesen darauf
hin, dass trotz schwerer Menschenrechtsverletzungen in Togo Oppositionelle abgeschoben
würden. Während der Abschiebung käme es auch zu Misshandlungen durch den Bundesgrenzschutz.
Mit einem Hungerstreik wollen togoische Flüchtlinge auf diese Situation aufmerksam
machen.
Ärztetag gegen Abschiebungsgutachten
Der Deutsche Ärztetag hat sich Mitte Mai dagegen ausgesprochen, medizinische
Gutachten im Zusammenhang mit Abschiebungen auf die bloße Reisefähigkeit zu
beschränken. Dies sei nicht mit den ethischen Grundsätzen ärztlichen Handelns
vereinbar, heißt es in dem Beschluss (1 S., M5157).
Ferner soll der Vorstand der Bundesärztekammer Empfehlungen zu Erstellung von
Gutachten oder Stellungnahmen erarbeiten. Der Gesetzgeber wird aufgefordert,
die Grundlage für eine kompetente, umfassende und der ärztlichen Sorgfalt entsprechende
Begutachtung zu schaffen.
In der Begründung des Beschlusses beklagen die Ärztevertreter, dass trotz der
wiederholten Kritik des Ärztetages gegen eine Instrumentalisierung von Ärzten
im Sinne der Erstellung von Flugtauglichkeitsbegutachtungen sich Berichte über
ärztliche Beihilfe zu Abschiebungen mehrten. Diese umfasse beispielsweise die
Flugbegleitung, Beschränkung auf die Bescheinigung von Flugtauglichkeit und
die Erstellung fachlich unzureichender Gutachten.
Der Ärztetag hatte bereits mehrmals darauf gedrängt, dass die Grundsätze ärztlichen
Handelns auch im Zusammenhang mit der Abschiebung von Ausländern gelten. Durch
diese Haltung schuf der Ärztetag zugleich die Grundlage dafür, gegen Ärzte,
die diese Grundsätze missachten, standesrechtlich vorzugehen.
Unterschriften für Asyl von Kriegsdienstverweigerern
Ende Juni haben Connection e. V., eine Initiative zur Unterstützung
von asylsuchenden Wehrdienstverweigerern und Deserteuren, sowie die Initiative
der kurdischen und türkischen KriegsgegnerInnen in Deutschland dem Leiter des
Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge mehrere hundert Unterschriften
für die Anerkennung der Kriegsdienstverweigerung als Asylgrund übergeben.
Bremen: Senat legt Statistik zu Abschiebungshindernissen vor
Im Land Bremen leben 3678 Personen, deren Aufenthalt geduldet wird. Das
geht aus der Antwort des Senats auf eine Große Anfrage der CDU-Fraktion in der
Bremischen Bürgerschaft hervor (Ds. 16/216, 12 S., M5315). Davon stammen
35,05 % aus Serbien und Montenegro und 20,42 % aus der Türkei. Der
wichtigste Duldungsgrund ist das Fehlen von Pässen oder Passersatzpapieren (51,44 %).
25,1 % werden aufgrund eines Abschiebungsstopps geduldet. Das betrifft
fast ausschließlich Personen aus Serbien und Montenegro, aber auch aus Irak
und Afghanistan. 7,21 % der geduldeten Personen sind zu einer Strafe von
mindestens 50 Tagessätzen wegen einer oder mehrerer Straftaten verurteilt worden.
Die Stellnungnahme des Senats enthält neben umfangreichem statistischen Material
auch Äußerungen zur Beseitigung von Abschiebungshindernissen und zur europäischen
Asyl- und Einwanderungspolitik.
Hamburg, Berlin: Fragebögen und Überprüfung beim Verfassungsschutz
In Hamburg und Berlin werden Ausländern aus bestimmten Staaten vor Erteilung
oder Verlängerung einer Aufenthaltsgenehmigung Fragebögen für eine Sicherheitsüberprüfung
vorgelegt.
Bereits am 17. Februar beschloss der Hamburger Senat einer Pressemitteilung
der Innenbehörde zufolge ein entsprechendes Konzept. Die Auskünfte im Fragebogen
sollen Rückschlüsse auf eine mögliche Unterstützung terroristischer Vereinigungen
zulassen, heißt es in der Pressemitteilung. Außerdem wird eine Abfrage beim
Landesamt für Verfassungsschutz und beim Landeskriminalamt durchgeführt. Welche
Staaten betroffen sind, geht aus der Pressemitteilung nicht hervor.
Eine ähnliche Praxis wird aus Berlin von mehreren Beratungsstellen berichtet.
Danach werde den Angehörigen verschiedener Länder mit überwiegend islamischer
Bevölkerung ein Fragebogen vorgelegt, der vor Ort auszufüllen sei und nicht
ausgehändigt werde. Außerdem fände eine Überprüfung beim Verfassungsschutz statt.
Eine entsprechende Praxis wird bereits seit längerem in Bayern angewendet.
Hamburg: Behandlungszentrum vor dem Aus
Der Hamburger Senat hat dem Behandlungszentrum für Kriegs- und Folteropfer
die Mittel komplett gestrichen. Damit droht dem seit über 20 Jahren bestehenden
Zentrum die Schließung. Die Streichung der Mittel ist Teil eines umfangreichen
Kürzungsprogramms des CDU/FDP-geführten Senats. Die Patienten des völlig ausgelasteten
Zentrums sollen nach Ansicht des Senats von niedergelassenen Psychologen oder
Therapeuten behandelt werden.
Bayern: Grüne fordern Schließung von Ausreisezentren
Die bayerischen Grünen haben erneut die Schließung der Ausreisezentren und
von "bestimmten Gemeinschaftsunterkünften" gefordert. Die Lager seien inhuman,
teuer und ineffizient. Von der geplanten Umwandlung von weiteren Gemeinschaftsunterkünften
in "bestimmte Gemeinschaftsunterkünfte" sei abzusehen. Stattdessen solle die
soziale Beratung für Flüchtlinge und rückkehrwillige Asylsuchende verbessert
werden.
Dem widersprach Innenstaatssekretär Georg Schmid. Der "Rechtsstaat" könne hartnäckige
Ausreiseverweigerung nicht hinnehmen. Das wäre eine "krasse Ungerechtigkeit
gegenüber denjenigen Ausländern ohne Bleiberecht", die das Land freiwillig verließen.
Überschattet wurde die Diskussion von einem Vorfall in der "bestimmten Gemeinschaftsunterkunft"
in Hormersdorf. Bei einem Streit unter Insassen des Heimes wurde ein Mann durch
Messerstiche lebensgefährlich verletzt. Die Menschenrechtsorganisation Res publica
führte die Eskalation des Streits auf die unerträglichen Lebensbedingungen in
der Ausreiseeinrichtung zurück.
Der Münchener Rechtsanwalt Hubert Heinhold stellte in einer Stellungnahme fest,
dass den Ausreisezentren eine verfassungsgemäße Rechtsgrundlage fehle. Dem bayerischen
Gesetzgeber fehle die Gesetzgebungskompetenz. Diese Auffassung teilt das VG
München (siehe Hinweis). Darüber hinaus sei das
Konzept unverhältnismäßig und verfassungswidrig, so Heinhold. Personen, die
sich vorsätzlich und hartnäckig der Ausreisepflicht widersetzten, seien ohnehin
"beratungsresistent", und bei Personen, bei denen die Ausreisepflicht auf absehbare
Zeit nicht durchsetzbar ist, sei das Lagerkonzept verfehlt.
Niedersachsen: Datenschutz bei Wertgutscheinen
Nach Intervention des niedersächsischen Datenschutzbeauftragten hat die
Stadt Celle ihre Praxis aufgebegen, Wertgutscheine mit dem Zusatz "Beizufügen
ist der Kassenbeleg, aus dem sich der Kaufgegenstand ergeben muss" zu versehen.
Das berichtet Pro Asyl in seinem Infoservice Nr. 90. Das Diakonische Werk
des Kirchenkreises Celle hatte diese Praxis bemängelt, da sie eine "intensive
Kontrolle und Durchleuchtung der Verwendung der finanziellen Mittel von Asylbewerbern"
ermögliche.
Bilanz der EU-Asylpolitik umstritten
Mehrere Organisationen haben eine unterschiedliche Bilanz des Tampere-Prozesses
gezogen. Die EU-Kommission und der Rat der EU betonten die Fortschritte der
letzten fünf Jahre. "Viel wurde getan, aber es bleibt noch viel zu tun", sagte
der zustäündige Kommissar Antonio Vitorino anlässlich der Vorstellung einer
Mitteilung der Kommission zum Tampere-Prozess (vom 2.6.2004, 17 S., M5330).
Damit wollte die Kommission "die Erfolge und die Schwierigkeiten der letzten
fünf Jahre mit den anderen Institutionen und mit der Öffentlichkeit teilen",
so Vitorino. Die Kommission betonte, dass zwar nicht ihre ehrgeizigen Ziele
erreicht worden seien, aber Schritt für Schritt beachtliche Fortschritte erzielt
worden seien. Die Freizügigkeit von EU-Bürgern und ihrer Familienangehörigen
sei gestärkt und die Grundlage für eine gemeinsame Asyl- und Migrationspolitik
gelegt worden. Die Entwicklung eines gemeinsamen Grenzmanagements werde nach
und nach durch eine Reihe von Einzelmaßnahmen verwirklicht. Auch der EU-Rat
betonte die erreichten Fortschritte.
Dagegen kritisieren Nichtregierungsorganisationen, dass die in Tampere gesteckten
Ziele nicht erreicht worden seien. Amnesty international stellte in seiner Stellungnahme
"The European Union - now more free, secure and just?" vom 2.6.2004 (8 S.,
M5331) fest, dass aus Sicht der Menschenrechte
die Bilanz im Wesentlichen negativ sei. Die Verpflichtung zur vollen Anwendung
der Genfer Flüchtlingskonvention sei nicht erfüllt worden. Die Menschenrechtsorganisation
beklagte die Vermischung von Flucht- und Migrationspolitik mit Fragen der Sicherheit
und Terrorismusbekämpfung.
Ähnlich fällt die Bilanz des Europäischen Flüchtlingsrates ECRE aus. Unter dem
Titel "Broken Promises - Forgotten Principles" untersucht ECRE die Ergebnisse
der ersten Phase der Europäischen Harmonisierung des Asyl- und Migrationsrechtes
(40 S., M5332).
Die EU-Staats- und Regierungschefs hatten auf ihrem Gipfel in Tampere im Oktober
1999 die Grundlagen der gemeinsamen Asyl- und Migrationspolitik beschlossen.
Dabei versprachen sie, die gemeinsame Asylpolitik unter voller Achtung der Genfer
Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention zu gestalten.
Beschlüsse des EU-Rats
Der EU-Rat hat eine politische Einigung über die Einrichtung des Europäischen
Flüchtlingsfonds für die Jahre 2005 bis 2010 erzielt. Der Fond soll die Anstrengungen
der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der Aufnahme von Flüchtlingen und vertriebenen
Personen und den sich daraus ergebenen Folgelasten unterstützen und fördern,
heißt es in einer Pressemitteilung des Rates. Außerdem hat der Rat Schlussfolgerungen
zur Entwicklung eines finanziellen Instruments für die Rückkehrpolitik beschlossen.
Ziel ist es, eine Unterstützung für die Rückkehr von illegal in die EU eingewanderten
Personen vorzusehen, teilte der Rat mit. Die Schlussfolgerungen sollen die Leitlinie
für die Kommission sein. Ferner beschloss der Rat, das Visa-Informations-System
(VIS) einzurichten. Dadurch kann die Kommission die technische Entwicklung des
Systems vorbereiten.
Großbritannien: Deutschland ist kein sicherer Drittstaat
Das House of Lords hat eine Entscheidung des Londoner Court of Appeal bestätigt,
wonach Deutschland kein sicherer Drittstaat für Traumatisierte ist. Der Court
of Appeal hatte entschieden, dass ein irakischer Asylsuchender nicht nach Deutschland
abgeschoben werden dürfe, weil er dort nach dem Asylbewerberleistungsgesetz
keinen eindeutigen Rechtsanspruch auf die Kostenübernahme für eine psychotherapeutische
Behandlung habe. Die hiergegen gerichtete Revision des Innenministeriums verwarf
die höchste britische Gerichtsinstanz. Der Court of Appeal habe zu Recht angenommen,
dass unter diesen Umständen das Recht auf Schutz des Privatlebens nach Artikel
8 der Europäischen Menschenrechtskonvention verletzt werde, wenn er nach Deutschland
abgeschoben würde. Der Schutz des Privatlebens umfasse auch den Schutz der psychische
Gesundheit.
Ungarn: Neues Asyl- und Ausländerrecht
Im April hat Ungarn in Vorbereitung auf den EU-Beitritt sein Asyl- und Ausländerrecht
geändert. Das teilte das ungarische Helsinki-Kommitee mit. Die Regelungen zum
Asylrecht sehen unter anderem die Verkürzung des Rechtsweges gegen Entscheidungen
der Asylbehörde auf eine gerichtliche Instanz vor. Ferner wurden die EU-Richtlinie
zum vorübergehenden Schutz umgesetzt und Regularien für die Durchführung von
Eurodac und der Dublin II-Verordnung geschaffen. Die Regelungen zum Umgang
mit unbegleiteten Minderjährigen wurden angepasst. Asylsuchenden wird ein Jahr
nach ihrem Asylantrag Zugang zum Arbeitsmarkt gewährt. Anerkannte Flüchtlinge
erhalten das kommunale Wahlrecht.
Niederlande: Flüchtlingsrat schlägt Reform des Asylverfahrens vor
Der Niederländische Flüchtlingsrat hat einen Vorschlag für eine Reform des
Asylverfahrens vorgelegt. Grund dafür ist die anhaltende Kritik am derzeitigen
System, das nach Auffassung vieler Organisationen nicht sorgfältig genug die
mögliche Gefährdung von Asylsuchenden prüft. Das System erlaubt es, Asylanträge
innerhalb von 48 Stunden abzulehnen.
Der Vorschlag des Flüchtlingsrates zielt darauf ab, den Asylsuchenden genügend
Zeit zu geben, um sich auszuruhen und Informationen, Beratung und juristische
Unterstützung einzuholen. Ihnen soll mehr Raum gegeben werden, um ihr Verfolgungsschicksal
zu schildern. Ferner soll die Möglichkeit verbessert werden, neue Erkenntnise
in das Asylverfahren einzubringen. Nähere Informationen über den Vorschlag finden
Sie auf www.vluchtelingenwerk.nl.
Großbritannien: Umstrittene Gesetzesinitiativen
Das britische Unterhaus hat weitere Verschärfungen des Asylsystems beschlossen.
So sollen abgelehnte Asylbewerber zu unbezahlter gemeinnütziger Arbeit verpflichtet
werden, wenn sie Sozialleistungen beziehen. Erfolgreiche Asylbewerber dürfen
nicht nach London oder Süd-Ost-England ziehen, wenn sie einem anderen Gebiet
zugewiesen wurden.
Das britische Oberhaus hat sich gegen zwei Gesetzesänderungen zur Beschleunigung
der Asylverfahren ausgesprochen. Die Lords stimmten für eine Verdopplung der
Rechtsmittelfrist für abgelehnte Asylbewerber von fünf auf zehn Tage. Außerdem
lehnten sie es ab, Asylverfahren nur noch von Berufsrichtern behandeln zu lassen.
Die Entscheidungen des Oberhauses können vom Unterhaus überstimmt werden.
Eine Wendung nahm die Politik der Regierung, Asylsuchenden die Sozialleistungen
zu verweigern, wenn sie nicht unverzüglich nach der Einreise einen Asylantrag
stellen. Als Reaktion auf einen Richterspruch des House of Lords will die Regierung
auch in diesen Fällen eine Grundversorgung ermöglichen. Allerdings will sie
zugleich das Urteil anfechten. Der Britische Flüchtlingsrat begrüßte die geänderte
Haltung der Regierung, warnte aber vor Rechtsmitteln. "Die Entscheidung vor
höheren Instanzen anzugreifen wäre teuer und langwierig", sagte die Geschäftsführerin
des Flüchtlingsrates, Maeve Sherlock.
Schweiz: Blocher will Asyl- und Ausländerrecht verschärfen
Der Schweizer Justizminister Christoph Blocher hat eine Reihe von Gesetzesvorschlägen
auf den Weg gebracht, um das Asyl- und Ausländerrecht zu verschärfen. Der Rechtspopulist,
der nach dem letzten Nationalratswahlen in den Bundesrat aufgestiegen war, will
damit die Anzahl von Personen mit illegalem Aufenthalt verringern. Die Maßnahmen
richten sich insbesondere gegen Personen, die über ihre Identität täuschen.
So will Blocher im Anschluss an die von neun auf zwölf Monate verlängerte Vorbereitungshaft
- vergleichbar der Sicherungshaft in Deutschland - eine zeitlich unbegrenzte,
"Durchsetzunghaft" genannte Beugehaft für Ausländer einführen, um sie zur "freiwilligen"
Mitwirkung bei der Abschiebungsvorbereitung zu zwingen. Außerdem soll der Sozialhilfeentzug
ausgeweitet, die Bewegungsfreiheit von abgelehnten Asylbewerbern eingeschränkt
und die Anwendung der "Nichteintretensentscheide" - das heißt der Nichtdurchführung
eines ordentlichen Asylverfahrens - ausgeweitet werden.
Italien: Regierung verweigert Hilfe für schiffsbrüchige Flüchtlinge
Die italienischen Behörden verweigern seit Wochen dem deutschen Hilfsschiff
"Cap Anamur", das 37 Flüchtlinge vor der italienischen Küste aus Seenot rettet,
die Einfahrt in einen Hafen. Nach Ansicht der italienischen Behörden müssten
die Flüchtlinge nach Malta gebracht werden. Dagegen forderten UNHCR und zahlreiche
Hilfsorganisationen Italien zum Einlenken auf.
Weiter deutlicher Rückgang von Asylsuchenden
Die Zahl von Asylsuchenden in den industrialisierten Ländern ist im ersten
Quartal 2004 weiter deutlich gesunken. Das geht aus einer Datensammlung von
UNHCR zu 29 Ländern hervor. In Europa suchten 18 % weniger Asyl, in Nord-Amerika
8 %. Insgesamt ist ein Rückgang von 16 % zum vorherigen Quartal zu
verzeichnen. Die meisten Asylanträge wurden in Frankreich (15 740), Großbritannien
(10 590), Deutschland (10 170) und den USA (9710) gestellt. Der stärkste
Rückgang von Asylanträgen war in Schweden (25 %) und Österreich (24 %).
Die Statistik ist erhältlich unter www.unhcr.de
oder bestellbar: 8 S., M5333.
Obwohl Jahr für Jahr rund ein Drittel der positiven Entscheidungen im Asylverfahren
die Feststellung eines Abschiebungshindernisses nach § 53 AuslG beinhalten,
sind Voraussetzungen und Rechtsfolgen dieser Vorschrift sowohl bei Flüchtlingen
als auch bei Verfahrensberatern allenfalls in Ansätzen bekannt. Dabei ist diese
Vorschrift - nicht nur für Flüchtlinge aus Krisengebieten und Bürgerkriegsregionen
- oft der letzte Rettungsanker. Denn eine Anerkennung als Asylberechtigte oder
die Feststellung der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG scheidet
vielfach wegen des Fehlens staatlicher Verfolgung. Auffangcharakter hat die
Vorschrift aber auch in anderen Fällen, in denen eine Asylanerkennung oder das
sogenannte "kleine Asyl" nicht in Betracht kommen, so z. B. wegen der durch
das Terrorismusbekämpfungsgesetz eingeführten Beschränkungen des § 51 Abs. 3
S. 3 AuslG.
Wer § 53 AuslG zum ersten Mal liest, hält ihn für relativ klar und eindeutig.
Die nähere Betrachtung zeigt jedoch, dass er nicht wenige Klippen enthält. Die
folgende Darstellung gibt einen groben Überblick über die gesetzlichen Voraussetzungen
und Rechtsfolgen. Auf eine kritische Auseinandersetzung wird bewusst verzichtet,
obgleich sowohl die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, vor allem
zu § 53 Abs. 4 AuslG, als auch die behördliche Praxis durchaus Anlass
dazu gäben.
Anhand der folgenden Fälle lässt sich zeigen, um welche Problematik es in der
Praxis geht.
Fall 1: Herr G. kommt aus einem
Nachfolgestaat der ehemaligen UdSSR. In seinem Asylverfahren macht er geltend,
er habe sich sowohl in seinem Heimatstaat als auch in Deutschland politisch
betätigt. Seine Organisation gelte im Heimatland als terroristische Vereinigung.
Ihre Mitglieder würden unter Missachtung rechtsstaatlicher Verfahrensweisen
verfolgt. Auch er selbst sei von Verfolgung bedroht. Im Falle seiner Rückkehr
nach Hause werde er verhaftet und gefoltert. Die eingeholten Auskünfte des Auswärtigen
Amtes und von amnesty international bestätigen diesen Vortrag. Allerdings betont
das AA den terroristischen Charakter der Organisation, der Herr G. angehört.
Fall 2: Herr S. lebte schon lange Zeit illegal in Deutschland. Als er
in eine Polizeikontrolle gerät, beantragt er Asyl und macht geltend, in seiner
Heimat wegen eines Raubüberfalles gesucht zu werden, bei dem ein Mensch getötet
wurde. Es sei ihm gelungen zu fliehen. Sein Mittäter sei aber gefasst und zu
einer hohen Freiheitsstrafe verurteilt worden. Dieser habe ihm die Hauptschuld
gegeben, so dass er bei Rückkehr mit der Todesstrafe rechnen müsse. Er kann
verschiedene Unterlagen, Zeitungsberichte und vor allem das Urteil vorlegen,
das gegen den Mittäter ergangen ist. Außerdem ergeben die Erkenntnisquellen,
dass Tötungsdelikte im Heimatstaat des Antragstellers mit der Todesstrafe sanktioniert
werden.
Fall 3: Herr D. kommt aus einem afrikanischen Staat. Er hat Asyl beantragt
mit der Begründung, in der Oppositionsbewegung tätig gewesen zu sein. Er sei
mehrfach verhaftet worden. Wenn er zurückkehre, werde er sofort festgenommen
und zumindest lange Zeit inhaftiert, wenn nicht getötet. Rechtsstaatliche Verhältnisse
gebe es nicht.
Fall 4: Herr K. stammt aus dem Kosovo. Er macht geltend, unter schweren
Depressionen zu leiden. Zum Nachweis legt er ein ärztliches Attest vor, in dem
bescheinigt wird, welche Erkrankung er hat und welche Behandlung notwendig ist.
Die Verabreichung von Medikamenten genüge nicht. Vielmehr sei auch eine ergänzende
verhaltenstherapeutische Behandlung notwendig. Stehe diese im Heimatstaat nicht
zur Verfügung, drohe eine Chronifizierung und Verschlimmerung der Krankheit.
Fatale Konsequenzen seien nicht auszuschließen. Herr K. macht geltend, es sei
schon sehr fraglich, ob er die notwendigen Medikamente bekomme. Mit Sicherheit
sei es ihm aber nicht möglich, im Kosovo eine psychotherapeutische Behandlung
zu erhalten.
I. Vorbemerkung
§ 53 AuslG enthält im Grunde eine Zusammenfassung von Abschiebungsverboten,
die überwiegend auch an anderer Stelle, z. B. in der UN-Antifolterkonvention
vom 10.12.1984 (BGBl 1990 II S. 246) oder in Art. 1 und 2 GG verankert
sind. Die Zusammenfassung dieser verschiedenen Abschiebungshindernisse in einer
Vorschrift im vierten Abschnitt des Ausländergesetzes führt vor allem den beteiligten
Behörden vor Augen, welche absolute Grenze der zwangsweisen Aufenthaltsbeendigung
gesetzt ist.
Dabei ist aber einschränkend folgendes zu beachten: Nach der Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts erfasst § 53 AuslG nur solche Gefahren, die
ihre Ursache in den spezifischen Verhältnissen im Zielstaat haben. Geht es dagegen
um Gefahren, bei deren Beurteilung die Verhältnisse im Inland maßgeblich sind,
ist die Norm nicht einschlägig (vgl. BVerwG, InfAuslR 98, 121 und 98, 125).
§ 53 AuslG schützt nur vor einer landesweiten Gefährdungssituation. Gibt
es einen gefahrenfreien Landesteil im Abschiebungszielstaat und kann der Betroffene
dieses Gebiet auch in zumutbarer Weise freiwillig erreichen, kann kein Abschiebungshindernis
nach § 53 AuslG festgestellt werden (st. Rspr., vgl. etwa BVerwG,
InfAuslR 96, 149 und 2000, 122, 124 m. w. N.).
II. Die einzelnen Tatbestände
1. Foltergefahr, § 53 Abs. 1 AuslG
Gemäß § 53 Abs. 1 AuslG darf ein Ausländer nicht in einen Staat
abgeschoben werden, in dem ihm die konkrete Gefahr droht, der Folter unterworfen
zu werden.
Folter ist, in Anlehnung an die Definition in Art. 1 der UN-Antifolterkonvention,
jede Handlung, durch die eine Person aus einem der dort genannten Gründe vorsätzlich
große körperliche oder seelische Schmerzen oder Leiden zugefügt werden.
Die Gefahr muss konkret drohen. Dies wird angenommen, wenn ihre Verwirklichung
mit einer auf stichhaltigen Gründen beruhenden Wahrscheinlichkeit zu erwarten
ist. Da die Gefahr nach dem Gesetz auch diesem Ausländer drohen muss,
verlangt die Rechtsprechung darüber hinaus eine einzelfallbezogene, individuell
bestimmte Gefährdungssituation (vgl. BVerwG, InfAuslR 95, 24). Es genügt also
z. B. nicht, dass im Abschiebezielstaat Häftlinge üblicherweise gefoltert
werden. Eine solche Praxis hat aber sicherlich Indizwirkung.
Dem in Fallschilderung 1 erwähnten Herrn G. wird es möglicherweise wegen
der Regelung in § 51 Abs. 3 S. 2 Variante 3 AuslG nicht gelingen,
als Asylberechtigter anerkannt zu werden und die Rechtsstellung nach § 51
Abs. 1 AuslG zu erhalten. Nachdem aber Erkenntnisse vorliegen, dass seine
Folterbefürchtungen gerechtfertigt sind und er zu einem besonders gefährdeten
Personenkreis gehört, muss er bei einer Rückkehr in sein Herkunftsland mit beachtlicher
Wahrscheinlichkeit mit der Anwendung von Folter rechnen. Bei ihm muss deshalb
ein Abschiebungshindernis nach § 53 Abs. 1 AuslG festgestellt werden.
2. Drohende Todesstrafe, § 53 Abs. 2 AuslG
Nach § 53 Abs. 2 AuslG darf ein Ausländer nicht in einen Staat
abgeschoben werden, wenn dieser Staat den Ausländer wegen einer Straftat sucht
und die Gefahr der Todesstrafe besteht.
Erforderlich ist also zuerst die Feststellung, dass der Ausländer wegen einer
Straftat gesucht wird; er muss also konkret im Zusammenhang mit einer Straftat
bekannt sein. Nicht erforderlich ist ein bestimmter Stand des Ermittlungsverfahrens
im Zielstaat oder gar die Verurteilung. Ferner muss die Gefahr der Todesstrafe
durch den Staat bestehen. Wer z. B. von einer kriminellen Organisation
mit dem Tod bedroht wird, kann sich nicht auf § 53 Abs. 2 AuslG berufen,
so dringlich die Gefahr auch sein mag.
Umstritten ist, ob die Vorschrift nur Schutz vor der Vollstreckung oder schon
vor der Verhängung der Todesstrafe bietet. Der Unterschied ist in der Praxis
durchaus von Bedeutung. Denn es gibt eine Reihe von Staaten, die die Todesstrafe
für bestimmte Delikte vorsehen, sie aber in der Praxis seit Jahren nicht mehr
vollzogen haben.
Der Zweck der Vorschrift, die Anwendung der Todesstrafe zu verhindern, gebietet
es, die drohende Verhängung der Todesstrafe genügen zu lassen. Mit diesem Zweck
wäre es nicht vereinbar, den Betroffenen dem Risiko des Prognoseirrtums auszusetzen
(so im Ergebnis auch Renner, Ausländerrecht, 7. Aufl. § 53 Rn. 10
und GK-AuslR, § 53 AuslG Rn. 153).
Relativiert wird das Abschiebeverbot des § 53 Abs. 2 AuslG durch Satz 2
der Vorschrift, wonach die Regelungen über die Auslieferung entsprechend anzuwenden
seien. Angesprochen ist damit vor allem § 8 des Gesetzes über die internationale
Rechtshilfe in Strafsachen vom 27.6.1994 (BGBl I 1537) - IRG -. Nach dieser
Norm wird eine wegen drohender Todesstrafe unzulässige Auslieferung dennoch
möglich, falls der ersuchende Staat zusichert, dass die Todesstrafe nicht verhängt
oder nicht vollstreckt werden wird. Die Anforderungen an die Zuverlässigkeit
einer solchen Zusicherung sind jedoch sehr hoch (vgl. dazu v. a. GK-AuslR,
§ 53 AuslG Rn. 157 und 158).
Im Beispielsfall 2 spricht alles dafür, ein Abschiebungshindernis nach § 53
Abs. 2 AuslG zu bejahen. Aus welchen Gründen Herrn S. die Todesstrafe droht,
ist ohne Bedeutung. Entscheidend ist, dass aufgrund der Umstände des Einzelfalles
konkret die Gefahr besteht, dass die Justizbehörden seines Heimatstaates die
Todesstrafe gegen ihn verhängen werden.
3. Auslieferungsersuchen, § 53 Abs. 3 AuslG
Liegt ein förmliches Auslieferungsersuchen oder ein mit der Ankündigung
eines Auslieferungsersuchens verbundenes Festnahmeersuchen eines anderen Staates
vor, kann der Ausländer bis zur Entscheidung über die Auslieferung nicht in
diesen Staat abgeschoben werden. Mit dieser Regelung des § 53 Abs. 3
AuslG wird ein nur formelles und vorübergehendes Abschiebehindernis geschaffen.
Der Zweck dieser Vorschrift besteht nicht darin, ein subjektives Recht des Ausländers
auf Abschiebungsschutz zu gewähren. Vielmehr geht es darum sicherzustellen,
dass ein Auslieferungsverfahren nicht unterlaufen wird. Während nämlich der
Vollzug der Abschiebung nicht zwingend zur Übergabe des Betroffenen in den Gewahrsam
des Abschiebezielstaates führt, ist dies gerade der Zweck des Auslieferungsverfahrens.
Mangels Verletzung eigener Rechte soll deshalb auch ein Verstoß gegen das Abschiebungsverbot
des § 53 Abs. 3 AuslG nicht gerichtlich geltend gemacht werden können
(so GK-AuslR, § 53 AuslG Rn. 163; s. a. VGH Baden-Württemberg,
VBlBW 1994, 33). Das muss mit einem Fragezeichen versehen werden. Denn zum einen
bestehen auch im Auslieferungsverfahren speziell normierte Auslieferungshindernisse
und zum anderen kann der mit dem Auslieferungsverfahren verbundene Zeitgewinn
durchaus von erheblicher Bedeutung für den Betroffenen sein. Das gilt vor allem
dann, wenn im Abschiebezielstaat politische oder zumindest rechtspolitische
Veränderungen bevorstehen.
4. Menschenrechtsverletzungen, § 53 Abs. 4 AuslG
Nach § 53 Abs. 4 AuslG darf ein Ausländer nicht abgeschoben werden,
soweit sich aus der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) vom 4.11.1950
(BGBl 1952 II, S. 686) ergibt, dass die Abschiebung unzulässig ist.
Dies bedeutet nach der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts nicht, dass
jede Verletzung der EMRK im Abschiebezielstaat ein Abschiebeverbot nach § 53
Abs. 4 AuslG auslöst (vgl. BVerwG, InfAuslR 99, 330). Abschiebeschutz soll
dann gewährt werden, wenn von allen Vertragsstaaten als grundlegend anerkannte
Menschenrechtsgarantien in ihrem Kern bedroht sind. Hierzu hat sich noch keine
gefestigte Auffassung mit klaren praxistauglichen Kriterien entwickelt. Die
Rechtsprechung neigt, sofern es nicht um Art. 3 EMRK geht, zu restriktiver
Handhabung. So soll sich aus Art. 9 EMRK, der die Gedanken-, Gewissens-
und Religionsfreiheit schützt, ein Abschiebeverbot ergeben, wenn das religiöse
Existenzminimum nicht gewährleistet ist (BVerwG, InfAuslR 2000, 461). Auch Art. 6,
der fundamentale Verfahrensgarantien enthält, und Art. 10 EMRK, der das
Recht auf freie Meinungsäußerung garantiert, werden in Betracht kommen (vgl.
zu Art. 6 die Entscheidung des EGMR, NJW 1990, 2183). Dies aber nur dann,
wenn die drohenden Beeinträchtigungen von ihrer Schwere her mit dem vergleichbar
sind, was nach bisheriger Rechtsprechung wegen menschenunwürdiger Behandlung
zu einem Abschiebeverbot nach Art. 3 EMRK geführt hat (so BVerwG, InfAuslR
2000, 461).
In der Praxis ist es vor allem Art. 3 EMRK, der nach allgemeiner Meinung
ein Abschiebungshindernis beinhaltet. Droht also einem Ausländer die Gefahr,
im Abschiebezielstaat der Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Strafe
oder Behandlung unterworfen zu werden, darf er grundsätzlich dorthin nicht abgeschoben
werden. Dies gilt jedoch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
bei Gefahr der unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung nur dann, wenn
diese Gefahr von staatlichen oder staatsähnlichen Organisationen ausgeht. Sind
private Dritte Urheber der drohenden Gefahr, so wird dies dem Staat nur zugerechnet,
wenn er sie veranlasst, bewusst duldet oder keinen Schutz gewährt, obwohl er
dazu in der Lage wäre (st. Rspr., vgl. BVerwG, InfAuslR 97, 341; 98, 96
und 98, 409).
Daran hat das Bundesverwaltungsgericht trotz scharfer Kritik in der Literatur
(vgl. v. a. Marx, InfAuslR 97, 447) und trotz gegenteiliger Rechtsprechung
des EGMR (Urt. v. 17.12.1996 in der Sache Ahmed/Österreich, InfAuslR 97, 279)
festgehalten. Ferner setzt eine unmenschliche Behandlung nach Auffassung des
Bundesverwaltungsgerichts ein vorsätzliches und geplantes, auf eine bestimmte
Person gerichtetes Vorgehen voraus (st. Rspr. vgl. u. a. BVerwG, InfAuslR
98, 125).
Schließlich genügt auch nicht jede drohende Gefährdung. Vielmehr wird eine besondere
Schwere des drohenden Eingriffs gefordert (vgl. BVerwG, InfAuslR 95, 20).
Es liegt auf der Hand, dass die vorstehend wiedergegebene Auslegung von Art. 3
EMRK durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vor allem für Bürgerkriegsflüchtlinge
fatale Folgen hat. Das ist durchaus gewollt. Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts
schützt Art. 3 EMRK ebenso wie das Asylrecht nicht vor den allgemeinen
Folgen von Naturkatastrophen, Bürgerkriegen und anderen bewaffneten Konflikten.
Denn Zweck der Europäischen Menschenrechtskonvention sei es, dem Missbrauch
staatlicher Gewalt vorzubeugen und den der Herrschaftsgewalt des Staates Unterworfenen
bestimmte Rechte und Freiheiten einzuräumen (vgl. BVerwG, InfAuslR 97, 341,
342). In der Literatur (vgl. Marx, InfAuslR 97, 447) ist von der "Entkernung
des Abschiebungsschutzes für Bürgerkriegsflüchtlinge" geschrieben worden. Ihnen
bleibt nur noch die Berufung auf § 53 Abs. 6 AuslG. Es wird nachfolgend
zu zeigen sein, dass diese Vorschrift wenig Kompensation für den verlorengegangenen
Schutz durch die Europäische Menschenrechtskonvention bietet.
Anders als bei § 53 Abs. 6 AuslG wird nach § 53 Abs. 4 AuslG
Abschiebungsschutz auch dann gewährt, wenn die geltend gemachte Gefahr einer
Vielzahl von Personen droht (vgl. BVerwG, InfAuslR 97, 284).
Die Anwendung der vorstehenden Überlegungen auf den eingangs geschilderten Beispielsfall
3 ergibt, dass Herr D. zumindest schlüssig die Voraussetzungen des § 53
Abs. 4 AuslG geltend gemacht hat. Denn eine langfristige Inhaftierung oder
Tötung ist eine unmenschliche Behandlung im Sinne von Art. 3 EMRK. Bei
einer langfristigen Inhaftierung wegen der vermuteten politischen Gegnerschaft
oder gar bei der Tötung ist die von der Rechtsprechung geforderte Intensitätsschwelle
überschritten. Die behauptete Verfolgung droht auch von staatlicher Seite. Entscheidend
wird aber sein, ob mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit Bestrafung oder Behandlung
zu erwarten ist. Allein der Hinweis darauf, dass im Zielstaat der Abschiebung
rechtsstaatswidrige Verhältnisse herrschen, reicht dafür nicht aus.
5. Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit, § 53 Abs. 6 AuslG
Gem. § 53 Abs. 6 AuslG kann von der Abschiebung in einen anderen
Staat abgesehen werden, wenn dort für diesen Ausländer eine erhebliche konkrete
Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit besteht. Gefahren in diesem Staat, denen
die Bevölkerung oder die Bevölkerungsgruppe, der der Ausländer angehört, allgemein
ausgesetzt ist, werden bei Entscheidungen nach § 54 AuslG berücksichtigt.
Anders als bei den vorstehend dargestellten Regelungen in den Absätzen 1-4 des
§ 53 AuslG, fallen in den Anwendungsbereich von Abs. 6 alle
Gefahren. Es ist also nicht notwendig, dass sie vom Staat oder einer quasi-staatlichen
Organisation verursacht werden (st. Rspr., vgl. u. a. BVerwG, InfAuslR
97, 341; 98, 121 und 98, 409).
Die Gefahr muss gemäß Satz 1 erheblich sein und konkret drohen. Die Erheblichkeit
wird z. B. bei Krankheiten nur dann bejaht, wenn sich der Gesundheitszustand
im Heimatland wesentlich oder gar lebensbedrohlich verschlechtern würde. Die
Gefahr für die Gesundheit ist konkret, wenn im Zielstaat keine andere Möglichkeit
der Behandlung besteht als die im maroden - und im konkreten Fall unzureichenden
- öffentlichen Gesundheitssystem.
Satz 2 schränkt den Abschiebungsschutz beim Vorliegen von allgemeinen Gefahren
ein. Davon wird in Anlehnung an den Wortlaut der Vorschrift bei Gefahren gesprochen,
denen die Bevölkerung im Abschiebezielstaat oder die Bevölkerungsgruppe, der
der Ausländer angehört, allgemein ausgesetzt ist. Diesem soll nur durch eine
Anordnung der obersten Landesbehörde gem. § 54 AuslG, also durch einen
Abschiebestopperlass, Rechnung getragen werden können. Absicht des Gesetzgebers
war es, immer dann, wenn eine Gefahr einer großen Gruppe von Personen in einem
Land droht, keine Einzelfallentscheidung mehr zuzulassen, sondern eine politische
Leitentscheidung herbeizuführen. Die Schwierigkeiten stecken aber im Detail.
Was geschieht, wenn die oberste Landesbehörde keine Leitentscheidung trifft?
Liegt eine allgemeine Gefahr auch dann vor, wenn der Ausländer konkret und in
individualisierbarer Weise von ihr betroffen ist? Vor allem, wann ist eine Gefahr
von allgemeiner Art und wann droht sie individuell?
Ein Anspruch auf eine Ermessensbetätigung der obersten Landesbehörde nach § 54
AuslG wird von der höchstrichterlichen Rechtsprechung verneint. Demzufolge hat
der Einzelne auch keine Möglichkeit, beim Vorliegen einer allgemeinen Gefahr,
einen Abschiebestopp per Erlass zu erzwingen.
Allgemeine Gefahren können auch dann kein individuelles Abschiebungshindernis
im Sinne von § 53 Abs. 6 S. 1 AuslG begründen, wenn sie den einzelnen
Ausländer konkret und in individualisierbarer Weise betreffen. Entscheidend
ist nicht das Maß der Betroffenheit des Einzelnen, sondern die Tatsache, dass
er sein Schicksal mit einer Vielzahl weiterer Personen teilt, über deren Aufnahme
durch eine politische Leitentscheidung der obersten Landesbehörde befunden werden
soll. Trotz des Vorliegens einer konkreten, erheblichen Gefahr ist die Anwendbarkeit
des § 53 Abs. 6 S. 1 AuslG im Verfahren des einzelnen Ausländers
deshalb gesperrt, wenn die selbe Gefahr zugleich einer Vielzahl weiterer Personen
im Zielstaat der Abschiebung droht (vgl. BVerwG, InfAuslR 98, 409, 410). Etwas
anderes gilt ausnahmsweise dann, wenn die Grundrechte aus Art. 1 Abs. 1
und 2 Abs. 2 S. 1 GG wegen einer extremen allgemeinen Gefahrenlage
die Gewährung von Abschiebungsschutz gebieten, obwohl eine Ermessensentscheidung
der obersten Landesbehörde nicht vorliegt. In diesem Fall wird § 53 Abs. 6
S. 2 AuslG verfassungskonform einschränkend dahin ausgelegt, dass die Sperrwirkung
entfällt und eine Entscheidung nach § 53 Abs. 6 S. 1 AuslG nicht
ausgeschlossen ist. Dies kommt aber nur dann in Betracht, wenn - so lautet die
gängige Formulierung - der Ausländer im Falle der Abschiebung gleichsam sehenden
Auges dem sicheren Tod oder schwersten Verletzungen ausgeliefert würde (vgl.
v. a. BVerwG, InfAuslR 96, 149). Das gilt aber nicht, wenn dem Ausländer
aus anderem Grund, etwa in Folge eines Abschiebungsstopps wegen tatsächlicher
Abschiebungshindernisse, ein gleichwertiger Abschiebungsschutz gewährt wird
(BVerwG, Urteil vom 12.7.2001 - 1 C 2.01 - ASYLMAGAZIN
11/2001, S. 62).
Dies ist die Stelle, an der im derzeitigen Abschiebungsschutzsystem der Bundesrepublik
Deutschland auch der Schutz für Kriegsopfer und Bürgerkriegsflüchtlinge verortet
ist. Nicht zu Unrecht sprechen Kritiker deshalb von einer Marginalisierung des
Flüchtlingsschutzes für Bürgerkriegsopfer (so Marx a. a. O., S. 447).
Exkurs: Krankheit als Abschiebungshindernis
Geht es um Krankheit als Abschiebungshindernis, stellt sich zunächst die
Frage, ob es um zielstaatsbezogene Gefahren geht oder ob nicht die befürchteten
Krankheitsfolgen Auswirkungen der Abschiebung selbst sind. Im letzteren Falle
handelt es sich nach der Rechtsprechung um ein inländisches Vollstreckungshindernis,
das als möglicher Duldungsgrund gem. § 55 AuslG im Vollstreckungsverfahren
von der Ausländerbehörde zu prüfen und dort vom Flüchtling geltend zu machen
ist (vgl. BVerwG, InfAuslR 98, 96; 98, 125 und 98, 409). Typisch hierfür sind
die Reiseunfähigkeit oder eine Selbstmordgefahr wegen der Abschiebung (vgl.
BVerwG, InfAuslR 98, 241).
Wird dagegen das Auftreten einer Erkrankung oder deren Verschlimmerung durch
die Verhältnisse im Zielstaat befürchtet, kommt nur ein Abschiebungshindernis
nach § 53 Abs. 6 AuslG in Frage. Denn in der Regel fehlt es an der
von der höchstrichterlichen Rechtsprechung (in Deutschland!) geforderten Staatlichkeit
der Gefahr, so dass die Berufung auf § 53 Abs. 4 AuslG und Art. 3
EMRK ausscheidet.
Es ist seit langem unbestritten, dass die Gefahr, dass sich die Krankheit eines
ausreisepflichtigen Ausländers in seinem Heimatstaat verschlimmert, etwa weil
die Behandlungsmöglichkeiten dort unzureichend sind, ein Abschiebungshindernis
im Sinne von § 53 Abs. 6 S. 1 AuslG darstellt (st. Rspr.
vgl. u. a. BVerwG, InfAuslR 98, 96). Voraussetzung ist, dass die drohende
Gesundheitsgefahr erheblich ist. Das wird bejaht, wenn sich der Gesundheitszustand
wesentlich oder gar lebensbedrohlich im Zielland der Abschiebung verschlechtern
würde (vgl. BVerwG, InfAuslR 98, 96 und 98, 403).
Ferner muss die Gefahr konkret sein. Dies wird bejaht, wenn der Betroffene im
Heimatland keine andere Möglichkeit zur Behandlung hat als die Inanspruchnahme
des unzureichenden öffentlichen Gesundheitssystems und anderswo wirksame Hilfe
nicht in Anspruch nehmen kann.
Das schon oben angesprochene Problem der Abgrenzung zwischen individuellen Gefahren
im Sinne von § 53 Abs. 6 S. 1 AuslG und allgemeinen Gefahren
gem. § 53 Abs. 6 S. 2 AuslG stellt sich immer wieder auch im
Bereich von krankheitsbezogenen Abschiebungshindernissen. Typisch ist folgendes
Zitat aus einer Antragserwiderung des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer
Flüchtlinge: "Die Gefahren, die für den Antragsteller bestehen sollen, bestehen
unstreitig für eine Vielzahl weiterer Personen im Abschiebezielstaat, nämlich
für alle Angehörigen der Gruppe der traumatisierten Personen im Kosovo." Ähnliche
Wendungen finden sich auch in manchen Gerichtsentscheidungen (vgl. z. B.
VG Oldenburg, Beschluss vom 21.10.2003 - Az.: 11 B 3555/03 - www.verwaltungsgericht-oldenburg.niedersachen.de).
Hierbei wird verkannt, dass es in der Regel um die Krankheit Einzelner geht
und damit nur um eine individuelle und keine allgemeine Gefahr. Dies gilt auch
dann, wenn an der selben Krankheit auch andere Personen im Heimatstaat leiden.
Anderes gilt nach der Rechtsprechung nur dann, wenn es sich - wie z. B.
bei Aids in manchen afrikanischen Ländern - um eine weit verbreitete Krankheit
handelt (vgl. BVerwG, InfAuslR 98, 189). In solchen Fällen kann wegen der oben
dargestellten Sperrwirkung ein individuelles Abschiebungshindernis gem. § 53
Abs. 6 S. 1 AuslG in verfassungskonformer Auslegung des § 53
Abs. 6 S. 2 AuslG nur bejaht werden, wenn die Abschiebung des Ausländers
diesen dem Tod oder schwersten Verletzungen ausliefern würde.
Dies bedeutet für Herrn K. im eingangs geschilderten Fall 4, dass er Anspruch
auf die Feststellung eines Abschiebungshindernisses nach § 53 Abs. 6
S. 1 AuslG haben wird, wenn sich seine Behauptung bestätigt, dass eine
Psychotherapie im Kosovo nicht zu erlangen ist. Dann droht ihm ausweislich der
vorliegenden Atteste mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit eine wesentliche Verschlechterung
seines Gesundheitszustandes im Falle der Rückkehr in seine Heimat. Voraussetzung
für die Feststellung ist aber nicht nur das Vorliegen einer Gefahr für Leib
oder Leben, sondern auch, dass ihm diese Gefahr landesweit droht. Davon wird
man allerdings angesichts der Schwierigkeiten mittelloser Personen aus dem Kosovo,
im übrigen Serbien und Montenegro medizinische Behandlung zu erhalten, ausgehen
müssen.
III. Verfahrensfragen
Bei welchen Behörden Abschiebungshindernisse nach § 53 AuslG geltend
zu machen sind, ist vielen Beratern (und manchmal auch den Behörden) nicht klar.
Das gilt vor allem dann, wenn es um sog. "nachgewachsene" Abschiebungshindernisse
geht. Nicht selten werden im Zusammenhang mit einer drohenden Abschiebung ärztliche
Atteste der falschen Behörde vorgelegt. Ebenso kann es vorkommen, dass die Ausländerbehörde
darauf verweist, es sei ein Asylverfahren einzuleiten, obwohl dazu kein Anlass
besteht.
Gem. § 63 Abs. 1 AuslG ist die Ausländerbehörde für die Prüfung von
Abschiebungshindernissen im Sinne von § 53 AuslG zuständig. Das gilt dann
nicht, wenn der Ausländer einen Asylantrag (auch Folgeantrag) gestellt hat.
Denn nach § 24 Abs. 2 AsylVfG obliegt ab diesem Zeitpunkt dem BAFl
auch die Entscheidung, ob Abschiebungshindernisse nach § 53 AuslG vorliegen.
Dies gilt selbst dann, wenn das - zielstaatsbedingte - Abschiebungshindernis
in einem abgeschlossenen Asylverfahren gar nicht vorgetragen wurde. Hier gilt:
einmal Asylbewerber, immer Asylbewerber.
Nicht selten ist beim Erstkontakt mit dem Berater gar nicht klar, ob schon ein
Asylverfahren durchgeführt wurde. Hier muss auf genaue Abklärung gedrungen werden.
Denn die Ausländerbehörde ist gem. § 42 AsylVfG an die Entscheidung des
BAFl über das Vorbringen von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG gebunden.
Dies betrifft nach wohl herrschender Meinung sowohl positive als auch negative
Entscheidungen (vgl. BVerwG, InfAuslR 2000, 16 und 2000, 410). Die Ausländerbehörde
darf also selbst beim zwingenden Nachweis eines zielstaatsbedingten Abschiebungshindernisses
die Abschiebung durchführen, wenn eine negative Entscheidung des BAFl vorliegt.
Um dies zu verhindern, muss der betroffene Ausländer einen Folgeantrag gem.
§ 71 AsylVfG oder einen Antrag auf Wiederaufgreifen des Asylverfahrens
gem. § 51 Abs. 1-3 VwVfG bzw. nach § 51 i. V. m. §§ 48,
49 VwVfG stellen, worauf die Ausländerbehörde allerdings im Rahmen ihrer Beratungspflicht
hinzuweisen hat. Hier werden in der Praxis vielfach zeitraubende Fehler begangen.
IV. Rechtsfolgen
Unklar sind oft auch die Rechtsfolgen, wenn die Voraussetzungen eines Abschiebungshindernisses
nach § 53 Abs. 1-4, 6 AuslG vorliegen.
Sind die Voraussetzungen der Absätze 1 bis 4 erfüllt, ist zwingend von einem
Abschiebungshindernis auszugehen. Damit besteht auch Anspruch auf eine Duldung
gem. § 55 Abs. 2 AuslG.
Sind dagegen - nur - die Voraussetzungen des § 53 Abs. 6 S. 1
AuslG erfüllt, kann die Behörde von einem Abschiebungshindernis ausgehen;
es steht also in ihrem Ermessen. Dieses ist jedoch begrenzt durch den Gleichbehandlungsgrundsatz
nach Art. 3 GG sowie durch die Grundrechte nach Art. 1 und 2 GG. Bei
der Ermessensausübung sind ferner der Wahrscheinlichkeitsgrad des Gefahreneintritts,
sowie Ausmaß, Schwere und Dauer der drohenden Verletzung von Leib, Leben oder
Freiheit zu berücksichtigen. Im Einzelnen ist vieles umstritten (vgl. die Darstellung
bei GK-AuslR, § 53 AuslG Rn. 242 ff.). Jedenfalls bei einer extremen
Gefahrenlage wird von einer Ermessensreduktion auf Null auszugehen sein. Trifft
die Behörde die Entscheidung, dass ein Abschiebungshindernis vorliegt, ist die
Abschiebung ebenfalls aus rechtlichen Gründen unmöglich und es besteht ein Duldungsanspruch
gem. § 55 Abs. 2 AuslG. Dieselbe Rechtsfolge ergibt sich kraft Gesetzes
gem. § 41 AsylVfG, wenn das BAFl oder ein Verwaltungsgericht das Vorliegen
eines Abschiebungshindernisses nach § 53 Abs. 6 AuslG festgestellt
hat. Allerdings ist diese Duldung auf die Dauer von drei Monaten befristet.
Nach Ablauf der drei Monate entscheidet die Ausländerbehörde über die Verlängerung
der Duldung nach § 41 Abs. 2 AsylVfG.
Trifft das BAFl eine Entscheidung, geschieht dies mit einem feststellenden Verwaltungsakt.
Der Tenor lautet bei einer positiven Entscheidung: "Das Abschiebungshindernis
des § 53 Abs. 6 S. 1 des Ausländergesetzes liegt hinsichtlich
... vor." Bei einer negativen Entscheidung: "Abschiebungshindernisse nach § 53
des Ausländergesetzes liegen nicht vor."
Bei der Entscheidung durch die Ausländerbehörde wird dagegen das Abschiebungshindernis
nicht mit einem Verwaltungsakt festgestellt. Die Entscheidung liegt konkludent
in der Erteilung einer Duldung.
V. Zuwanderungsgesetz
Am 9.7.2004 hat der Bundesrat dem vom Bundestag beschlossenen Zuwanderungsgesetz
zugestimmt. Man wird deshalb davon ausgehen können, dass das Gesetz in wenigen
Wochen verkündet und zum 1.1.2005 in Kraft treten wird. Die Regelung des § 53
AuslG findet sich in § 60 Abs. 2-7 des neuen Aufenthaltsgesetzes.
Eine inhaltliche Änderung wird die bisher in § 53 Abs. 4 AuslG enthaltene
Regelung erfahren: Nunmehr darf ein Ausländer mit Zustimmung der Behörde, die
nach § 74 des Gesetzes über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen
für die Bewilligung der Auslieferung zuständig ist, auch abgeschoben werden,
wenn ein förmliches Auslieferungsersuchen vorliegt. Ferner wird der bisherige
§ 53 Abs. 6 S. 1 AuslG zu einer Soll-Vorschrift heraufgestuft
(§ 60 Abs. 11 AufenthG).
Obwohl also die Abschiebeschutzbestimmungen des § 53 AuslG sich im Großen
und Ganzen im neuen Gesetz wiederfinden, wird eine Akzentverschiebung stattfinden.
Nach § 60 Abs. 1 S. 4 des neuen Aufenthaltsgesetzes wird - wenigstens
grundsätzlich - politische Verfolgung auch dann angenommen, wenn sie von nichtstaatlichen
Akteuren ausgeht und kein Schutz besteht.
Der Bundestag hat am 1.7.2004 dem Verhandlungsergebnis des Vermittlungsausschusses
zum Zuwanderungsgesetz fast einstimmig zugestimmt, ebenso wie der Bundesrat
am 9.7.2004. Damit ist ein in der Geschichte der Bundesrepublik wohl einzigartiges
Gezerre um eine Gesetzesnovelle zu Ende gegangen.
Dieser Beitrag soll einen kurzen Überblick über die wichtigsten Neuerungen geben1.
Auf eine detaillierte Wiedergabe des neuen Gesetzestextes muss hier verzichtet
werden. Der Text des Zuwanderungsgesetzes ist auf www.asyl.net erhältlich. Dabei
soll ein besonderes Gewicht auf die Regelungen gelegt werden, die Flüchtlinge
und Asylsuchende typischerweise betreffen. Der Artikel ist der Auftakt zu einer
Serie von Beiträgen zum Zuwanderungsgesetz im ASYLMAGAZIN.
Grundlegende Änderungen durch das Zuwanderungsgesetz
Das Zuwanderungsgesetz ist ein Artikelgesetz. Mit 15 Artikeln werden verschiedene
Gesetze neu gefasst oder geändert. Besonders wichtig sind folgende Änderungen:
Das Ausländergesetz wird durch das neu geschaffene Aufenthaltsgesetz (AufenthG)
ersetzt. An die Stelle des bisherigen Aufenthaltsgesetzes/EWG tritt das Freizügigkeitsgesetz/EU.
Geändert werden unter anderem das Asylverfahrensgesetz, das Ausländerzentralregistergesetz,
das Staatsangehörigkeitsgesetz, das Bundesvertriebenengesetz, das Gesetz über
die Rechtsstellung heimatloser Ausländer, das Asylbewerberleistungsgesetz und
das Sozialgesetzbuch III.
Das Aufenthaltsgesetz gilt nicht für Staatsangehörige von EU-Mitgliedstaaten
und deren Familienangehörige. Deren aufenthaltsrechtliche Lage richtet sich
allein nach dem neuen Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern.
Allerdings gelten für Staatsangehörige der Beitrittsländer Übergangsregelungen,
die die Freizügigkeit einschränken.
Das Zuwanderungsgesetz tritt im Wesentlichen am 1.1.2005 in Kraft (Art. 15
Abs. 3 ZuwG).
Die Aufenthaltstitel
Das Aufenthaltsgesetz übernimmt weite Teile des Ausländergesetzes. Neu ist
aber die Systematik der Aufenthaltstitel. § 4 AufenthG sieht lediglich
drei Aufenthaltstitel vor: das Visum, die Aufenthaltserlaubnis und die Niederlassungserlaubnis.
Als weitere Aufenthaltsstatus bleiben Duldung und Aufenthaltsgestattung nach
§ 55 AsylVfG erhalten.
Das Visum wird vor der Einreise entweder als Schengen-Visum für die Durchreise
oder einen kurzfristigen Aufenthalt erteilt oder als nationales Visum für längerfristigen
Aufenthalt (§ 6 AufenthG).
Die Aufenthaltserlaubnis ist ein befristeter Aufenthaltstitel, der an einen
bestimmten Aufenthaltszweck gebunden ist (§ 7 Abs. 1 AufenthG). Sie
kann ebenso wie das Visum mit Bedingungen und Auflagen, insbesondere mit räumlichen
Beschränkungen, verbunden werden (§ 12 Abs. 2 AufenthG).
Die Niederlassungserlaubnis ist ein unbefristeter Aufenthaltstitel, der weder
mit Bedingungen noch mit Nebenbestimmungen versehen werden kann. Sie berechtigt
zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit (§ 9 Abs. 1 AufenthG).
Die Duldung wurde nicht, wie ursprünglich vorgesehen, abgeschafft. Die Abschiebung
ist auszusetzen, wenn sie aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen unmöglich
ist und keine Aufenthaltserlaubnis erteilt wird (§ 60 a Abs. 2
AufenthG). Ferner kann die oberste Landesbehörde einen Abschiebungsstopp von
bis zu sechs Monaten verhängen (§ 60 a Abs. 1 AufenthG).
Erwerbstätigkeit
Das Recht zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit wird systematisch grundlegend
neu geregelt. Das Arbeitsgenehmigungsrecht wird in das Aufenthaltsrecht integriert.
Das Recht zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit ergibt sich aus dem Aufenthaltstitel.
Entweder ist bereits gesetzlich bestimmt, dass ein Aufenthaltstitel zur Ausübung
einer Erwerbstätigkeit berechtigt - z. B. für Asylberechtigte und Konventionsflüchtlinge
-, oder der Aufenthaltstitel erlaubt dieses ausdrücklich (§ 4 Abs. 2
S. 1 und 2 AufenthG). Im zweiten Fall ist die Zustimmung der Bundesagentur
für Arbeit erforderlich (§ 39 ff. AufenthG). In Zustimmungsverfahren
gelten vergleichbare Regelungen wie im bisherigen Arbeitsgenehmigungsrecht.
Einem Ausländer, der keine Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke der Erwerbstätigkeit
besitzt, kann dieses nur mit Zustimmung der Bundesanstalt für Arbeit erlaubt
werden (§ 4 Abs. 2 S. 3 AufenthG). Für Asylsuchende wird die
Sperrfrist von einem Jahr gesetzlich festgeschrieben. Erst danach kann ihnen
mit Zustimmung der Bundesanstalt für Arbeit die Erwerbstätigkeit erlaubt werden
(§ 61 Abs. 2 AsylVfG n. F.).
Rechtsmittel gegen die rechtswidrige Versagung des Rechtes auf Erwerbstätigkeit
sind nicht mehr gegen das Arbeitsamt, sondern gegen die Ausländerbehörde zu
richten.
Wesentliche Teile des Arbeitsmarktzuganges müssen durch Rechtsverordnungen geregelt
werden, die voraussichtlich im Herbst erlassen werden. Dies gilt insbesondere
für den Arbeitsmarktzugang von Ausländern mit geduldetem Aufenthalt. Trotz vorsichtiger
Öffnung des Arbeitsmarktes bleibt es im Grundsatz beim Anwerbestopp.
Flüchtlingsbegriff und Abschiebungsschutz
Eine wesentliche Änderung betrifft die Umsetzung des Refoulement-Verbots
für politische Flüchtlinge im nationalen Recht. An die Stelle des § 51
Abs. 1 AuslG tritt § 60 Abs. 1 AufenthG. Dieser nimmt ausdrücklich
Bezug auf die Genfer Flüchtlingskonvention. Er legt fest, dass ein Ausländer
nicht in einen Staat abgeschoben werden darf, in dem sein Leben oder seine Freiheit
wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer
bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht
ist. Das Gesetz stellt klar, dass eine Verfolgung wegen der Zugehörigkeit zu
einer bestimmten sozialen Gruppe auch dann vorliegt, wenn die Verfolgung nur
an das Geschlecht anknüpft. Dadurch klärt der Gesetzgeber die bislang kontrovers
diskutierte Frage, ob und wie geschlechtsspezifische Verfolgung als Fluchtgrund
anzuerkennen ist. Allerdings bleibt offen, wann eine am Geschlecht anknüpfende
Verfolgung vorliegt. Deutsche Rechtsprechung zu dieser Frage gibt es nur wenig.
Es liegt deshalb nahe, auf die UNHCR-Richtlinie zur geschlechtsspezifischen
Verfolgung (ASYLMAGAZIN
6/2003, S. 31) sowie auf die internationale Rechtsprechung zur GFK
zurückzugreifen.
Bedeutender als die Benennung der geschlechtsspezifischen Verfolgung als Fluchtgrund
sind die Regelungen zum Urheber der Verfolgung. § 60 Abs. 1 S. 4
AufenthG stellt klar, dass eine Verfolgung vom Staat, von Parteien oder Organisationen,
die den Staat oder wesentliche Teile des Staatsgebietes beherrschen, aber auch
von nichtstaatlichen Akteuren ausgehen kann. Bei Verfolgung durch nichtstaatliche
Akteure ist jedoch zu prüfen, ob der Staat oder staatsähnliche Akteure einschließlich
internationaler Organisationen erwiesenermaßen nicht willens oder in der Lage
sind, Schutz vor der Verfolgung zu bieten. Dabei ist es unerheblich, ob eine
staatliche Herrschaftsmacht überhaupt vorhanden ist. Der Abschiebungsschutz
ist ausgeschlossen, wenn eine inländische Fluchtalternative besteht. Damit wird
der in der Rechtsprechung entwickelte Ausschlussgrund der inländischen Fluchtalternative
gesetzlich verankert.
Die Formulierung des § 60 Abs. 1 S. 4 AufenthG ist angelegt an
die EU-Richtlinie zur Flüchtlingsdefinition (so genannter Qualifizierungsrichtlinie).
Sie bedeutet eine grundlegende Abkehr vom in der deutschen Rechtsprechung angewendeten
Zurechnungsgrundsatz. Danach musste politische Verfolgung immer einem Staat
oder einer staatsähnlichen Gewalt zuzurechnen sein. Das hatte zur Folge, dass
beim Fehlen einer staatlichen oder staatsähnlichen Gewalt Abschiebungsschutz
nach § 51 Abs. 1 AuslG von vornherein ausgeschlossen war. Auch wenn
§ 60 Abs. 1 AufenthG nicht mehr - wie die ursprünglich vom Bundestag
beschlossene Fassung - ausdrücklich vorschreibt, dass es nicht auf die Zurechenbarkeit
der Verfolgung ankommt, lässt sich diese Rechtsprechung nicht mehr aufrechterhalten.
Entscheidend ist vielmehr, ob der Schutzsuchende effektiven Schutz vor der drohenden
Verfolgung finden kann.
Durch den § 60 Abs. 1 AufenthG ist auch die Rechtsprechung überholt,
die davon ausgeht, dass die Voraussetzungen des Grundrechts auf Asyl nach Art. 16 a
GG und des Abschiebungsschutzes nach der GFK gleich sind. Während die Gesetzesänderung
das Asylrecht nicht betrifft, müssen die Voraussetzungen des Abschiebungsschutzes
nach der GFK nun anhand der neuen Rechtslage bestimmt werden. Die Asylverfahren
werden also in diesem Punkt komplizierter.
Die Berücksichtigung von nichtstaatlicher Verfolgung als Fluchtgrund hat auch
tiefgreifende Auswirkungen auf die Sachverhaltserhebung beim Bundesamt, vor
Gericht und in der Flüchtlingsberatung. Viele Fragen, die bislang unter dem
Stichwort "nicht asylrelevant" kurz abgehandelt wurden, müssen nun genau untersucht
werden. Als Beispiel sei hier nur die Vertreibung von Angehörigen ethnischer
Minderheiten aus dem Kosovo nach dem Rückzug der serbischen Sicherheitskräfte
genannt. Nach der neuen Rechtslage dürfte diese Vertreibung eine nichtstaatliche,
an die Ethnie anknüpfende Gruppenverfolgung gewesen sein, gegen die zumindest
damals kein Schutz bestand. Denn die internationalen Kräfte im Kosovo waren
nicht in der Lage, die Vertreibungen zu verhindern. Die Betroffenen sind daher
vorverfolgt aus dem Kosovo ausgereist, so dass eine Rückkehr nur zumutbar ist,
wenn die Wiederholung der Verfolgung mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen
ist. Das kann aber angesichts der Ausschreitungen im März 2004 wohl nicht angenommen.
Dieses Beispiel macht auch deutlich, dass durch die Berücksichtigung der nichtstaatlichen
Verfolgung eine Schutzlücke geschlossen worden ist. Denn bislang war nichtstaatliche
Verfolgung nur im Rahmen von § 53 Abs. 6 AuslG zu berücksichtigen,
der die Herabstufung des Wahrscheinlichkeitsmaßstabes bei bereits erlittener
oder unmittelbar bevorstehender Verfolgung nicht kennt und bei dem darüber hinaus
Gefahren, die ganzen Bevölkerungsgruppen drohten, normalerweise nicht berücksichtigt
werden.
Durch die Gesetzesänderung können Asylsuchende, deren Asylanträge wegen der
fehlenden Staatlichkeit der Verfolgung abgelehnt worden sind, einen Asylfolgeantrag
stellen. Dieser ist aber gem. § 51 Abs. 3 VwVfG innerhalb von drei
Monaten seit der Änderung zu stellen, also zwischen dem 1. Januar und dem
31. März 2005.
Die übrigen zielstaatsbezogenen Abschiebungshindernisse sind fast unverändert
geblieben. Sie finden sich im § 60 Abs. 2, 3, 5 und 7 AufenthG. Besteht
eine erhebliche konkrete Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit, soll von der
Abschiebung abgesehen werden (§ 60 Abs. 7 S. 1 AufenthG). Der
bisherige § 53 Abs. 6 S. 1 AuslG sah lediglich eine Ermessensregelung
vor. Allerdings wurde die verfassungsrechtlich zweifelhafte Sperrklausel beibehalten,
wonach allgemeine Gefahren nur im Rahmen eines Abschiebungsstopps durch die
oberste Landesbehörde berücksichtigt werden (§ 60 Abs. 7 S. 2
AufenthG). Damit wurde die Möglichkeit vertan, eine weitere Schutzlücke zu schließen.
Asylverfahren
Das Zuwanderungsgesetz sieht zahlreiche Änderungen des Asylverfahrensrechtes
vor, von denen die wichtigsten hier erwähnt werden.
Das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge heißt nun Bundesamt
für Migration und Flüchtlinge.
Sowohl die Weisungsunabhängigkeit, als auch die gesetzlich vorgeschriebene Mindestqualifikation
der Einzelentscheider sind aufgehoben. Dafür fällt auch das Amt des Bundesbeauftragten
für Asylangelegenheiten weg. Diese Änderung tritt bereits am Monatsanfang nach
der Verkündigung des Zuwanderungsgesetzes in Kraft (Art. 15 Abs. 2
ZuwG). Allerdings bleibt der Bundesbeauftragte für gerichtliche Verfahren, die
bereits zu diesem Zeitpunkt anhängig sind, im Amt (§ 87 b AsylVfG
n. F.). Durch den Wegfall der Weisungsunabhängigkeit der Einzelentscheider
werden die Herkunftsländerleitsätze, die das Bundesamt nach der Nichtigkeitserklärung
des ersten Zuwanderungsgesetzes durch das Bundesverfassungsgericht als unverbindliche
Hinweise behandelt hat, wieder verbindlich für die Einzelentscheider.
In § 11 a AsylVfG n. F. wird die Möglichkeit gesetzlich geregelt,
Entscheidungen zu bestimmten Herkunftsländern für die Dauer von sechs Monaten
auszusetzen, wenn die Beurteilung der asyl- und abschiebungsrelevanten Lage
besonderer Aufklärung bedarf. Die Aussetzung ist ohne gesetzlich vorgeschriebene
Höchstgrenze verlängerbar. Diese Regelung greift die bislang auf § 75 VwGO
gestützte Praxis des Bundesamtes auf. Da bislang Entscheidungsstopps meistens
in Situationen verhängt worden sind, in denen das Bundesamt eine große Anzahl
von Personen hätte anerkennen müssen, ist diese Regelung rechtsstaatlich bedenklich.
Denn sie beinhaltet die Möglichkeit, einem Flüchtling seine Anerkennung vorzuenthalten.
§ 14 a AsylVfG n. F. sieht vor, dass ein Asylantrag für jedes
lediges Kind eines Asylantragstellers unter 16 Jahren ebenfalls als gestellt
gilt, wenn es zusammen mit ihm eingereist ist. Das Gleiche gilt für nachgereiste
Kinder eines Asylsuchenden, auch wenn dessen Asylverfahren negativ abgeschlossen
ist. Durch diese Regelung soll das sukzessive Stellen von Asylanträgen in einer
Familie verhindert werden. Das selbe Ziel verfolgt § 30 Abs. 3 Nr. 7
AsylVfG n. F. Danach ist ein unbegründeter Asylantrag eines Kindes unter
16 Jahren als offensichtlich unbegründet abzulehnen, wenn zuvor die Asylanträge
seiner Eltern abgelehnt worden sind.
Kommt ein Asylsuchender seiner Verpflichtung, sich nach seinem Asylgesuch bei
den Grenzbehörden, der Polizei oder der Ausländerbehörde unverzüglich zu der
ihm zugewiesenen Aufnahmeeinrichtung zu begeben, vorsätzlich oder grob fahrlässig
nicht nach, wird sein Asylantrag als Asylfolgeantrag behandelt (§ 20 Abs. 2
AsylVfG n. F.). Allerdings ist in jedem Fall eine Anhörung durchzuführen.
Das Gleiche gilt, wenn ein Ausländer nach Aufnahme in der Aufnahmeeinrichtung
seinen Asylantrag beim Bundesamt vorsätzlich oder grob fahrlässig nicht rechtzeitig
stellt (§ 23 Abs. 2 AsylVfG n. F.). Durch die Anwendung der Regelungen
des Asylfolgeantrags verschlechtert sich die Rechtsposition des Asylsuchenden
erheblich.
§ 28 Abs. 2 AsylVfG n. F. sieht vor, dass so genannte selbstgeschaffene
Nachfluchtgründe im Asylfolgeverfahren in der Regel nicht mehr zur Feststellung
von Abschiebungshindernissen nach § 60 Abs. 1 AufenthG führen können.
Diese Regelung widerspricht der Genfer Flüchtlingskonvention, die diese Einschränkung
nicht kennt.
Die Abschiebungsandrohung nach einem erfolglosen Asylverfahren bleibt unbeschränkt
gültig. Auch wenn ein Asylfolgeantrag über zwei Jahre nach der Abschiebungsandrohung
gestellt wird, ist keine erneute Abschiebungsandrohung mit Fristsetzung erforderlich
(§ 71 Abs. 5 AsylVfG n. F.). Das gilt auch, wenn der Asylantrag
nach Aus- und Wiedereinreise gestellt wird.
Familienasyl und Familienabschiebungsschutz
§ 26 Abs. 2 AsylVfG n. F. regelt die Voraussetzungen für
das Familienasyl von Kindern neu. Danach ist es nicht mehr erforderlich, dass
der Asylantrag des Kindes unverzüglich gestellt wird.
§ 26 Abs. 4 AsylVfG n. F. weitet die Anwendung der Regelungen
des Familienasyls für Ehegatten und Kinder auf den Abschiebungsschutz nach § 60
Abs. 1 AufenthG aus. Das heißt, dass Flüchtlinge nach der GFK Asylberechtigten
auch bezüglich des Familienasyls gleichgestellt werden.
Verbindliche Prüfung des Widerrufs der Asyl- oder Flüchtlingsanerkennung
Das Bundesamt muss spätestens drei Jahre nach Unanfechtbarkeit einer Asyl-
oder Flüchtlingsanerkennung prüfen, ob diese zu widerrufen oder zurückzunehmen
ist (§ 73 Abs. 2 a AsylVfG n. F.). Das Ergebnis der Prüfung
ist der zuständigen Ausländerbehörde mitzuteilen. Erfolgt kein Widerruf oder
keine Rücknahme, steht die Entscheidung über einen Widerruf oder eine Rücknahme
danach im Ermessen des Bundesamtes. Bislang war der Widerruf oder die Rücknahme
zwingend durchzuführen, wenn die Voraussetzungen für die Anerkennung entfallen
sind.
Wenn für das betroffene Land kein Entscheidungsstopp nach § 11 a AsylVfG
n. F. verhängt wurde, ist die Entscheidung sofort zu treffen. Denn der
betroffene Flüchtling hat einen Anspruch auf die Mitteilung an die Ausländerbehörde,
dass kein Widerruf oder keine Rücknahme erfolgt, wenn deren Voraussetzungen
nicht vorliegen.
Aufenthaltsrechtliche Stellung von Asylberechtigten und Flüchtlingen
Asylberechtigte und Personen, für die Abschiebungshindernisse nach § 60
Abs. 1 AufenthG festgestellt worden sind, erhalten eine - befristete -
Aufenthaltserlaubnis. Diese berechtigt zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit (§ 25
Abs. 1 und 2 AufenthG). Einem Asylberechtigten oder Flüchtling, der seit
drei Jahren eine Aufenthaltserlaubnis besitzt, ist eine Niederlassungserlaubnis
zu erteilen, wenn das Bundesamt der Ausländerbehörde mitgeteilt hat, dass die
Anerkennung nicht zu widerrufen oder zurückzunehmen ist (§ 26 Abs. 3
AufenthG). Mit dieser Regelung wurde die aufenthaltsrechtliche Stellung von
Asylberechtigten und Flüchtlingen angeglichen.
Aufenthaltsrechtliche Stellung bei zielstaatsbezogenen Abschiebungshindernissen
Bei Vorliegen von zielstaatsbezogenen Abschiebungshindernissen (§ 60
Abs. 2, 3, 5 und 7 AufenthG) soll eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden,
wenn nicht die Ausreise in einen anderen Staat möglich und zumutbar ist und
der Ausländer nicht wiederholt oder gröblich gegen Mitwirkungspflichten verstoßen
hat (§ 25 Abs. 3 AufenthG). Die Rechtsstellung der betroffenen Personen
hat sich dadurch deutlich verbessert, da sie bislang auf die Erteilung einer
Aufenthaltsbefugnis auf dem Ermessenswege angewiesen waren.
Nach sieben Jahren einschließlich der Zeit des Asylverfahrens kann eine Niederlassungserlaubnis
erteilt werden (§ 26 Abs. 4 AufenthG). Dazu müssen aber die übrigen
Voraussetzungen für die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis nach § 9
Abs. 2 Nr. 2 bis 9 AufenthG vorliegen.
Aufenthaltsrechtliche Stellung bei sonstigen Ausreisehindernissen
§ 25 Abs. 5 AufenthG sieht vor, dass einem vollziehbar ausreisepflichtigen
Ausländer eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden kann, wenn seine Ausreise
aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen unmöglich ist und mit dem Wegfall
des Ausreisehindernisses in absehbarer Zeit nicht gerechnet werden kann. Ist
die Abschiebung seit achtzehn Monaten ausgesetzt, soll eine Aufenthaltserlaubnis
erteilt werden. Beides gilt aber nur, wenn der Ausländer unverschuldet an der
Ausreise gehindert ist.
Die Regelung soll das Problem der so genannten Kettenduldungen entschärfen.
Es fällt aber auf, dass das Gesetz nicht auf rechtliche oder tatsächliche Abschiebungshindernisse,
sondern auf Ausreisehindernisse abstellt. Es bleibt unklar, was darunter zu
verstehen ist. Denn rechtliche Ausreisehindernisse sind - wörtlich genommen
- kaum denkbar; einem Ausländer ist praktisch nie die Ausreise aus Deutschland
verboten. Man kann aber die Regelung dahingehend verstehen, dass die Ausreise
dann rechtlich unmöglich ist, wenn dem Ausländer die Ausreise nicht zugemutet
werden kann. Das dürfte beispielsweise regelmäßig bei Abschiebungshindernissen
etwa wegen familiären oder gesundheitlichen Gründen vorliegen.
Problematisch ist in diesem Zusammenhang auch die Regelung des § 10 Abs. 3
S. 2 AufenthG. Danach darf außer bei Vorliegen eines Anspruches einem Ausländer,
dessen Asylantrag nach § 30 Abs. 3 AsylVfG als offensichtlich unbegründet
abgelehnt worden ist, kein Aufenthaltstitel erteilt werden. Es steht daher zu
befürchten, dass das Problem der Kettenduldungen nicht gelöst wird.
Umsetzung der EU-Richtlinie zum vorübergehenden Schutz
Mit § 24 AufenthG setzt die Bundesrepublik die EU-Richtlinie zum vorübergehenden
Schutz um (Richtlinie 01/55/EG, ABl. L 212/12 vom 7.8.2001). Danach kann der
EU-Rat die vorübergehende Aufnahme von Ausländern im Falle eines Massenzustromes
beschließen.
Integrationskurse
Die neu eingeführten Integrationskurse sollen Ausländer an die deutsche
Sprache, Rechtsordnung, Kultur und Geschichte heranführen (§ 43 Abs. 2
AufenthG). Das Aufenthaltsgesetz regelt sowohl das Recht zur Teilnahme an einem
Integrationskurs (§ 44 AufenthG, u. a. für Asylberechtigte und anerkannte
Flüchtlinge), als auch die Pflicht dazu (§ 44 a AufenthG). Die erfolgreiche
Teilnahme bringt gewisse Erleichterungen mit sich (vgl. etwa § 10 Abs. 3
StAG n. F.). Dagegen kann die Verletzung der Teilnahmepflicht zur Ablehnung
der Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis führen, soweit kein Anspruch darauf
besteht (§ 8 Abs. 3 AufenthG). Außerdem kann das Arbeitslosengeld II
bis zu 10 % gekürzt werden.
Härtefallregelung
§ 23 a AufenthG gibt den Ländern die Möglichkeit, eine Härtefallkommission
einzusetzen. Diese kann die oberste Landesbehörde in Einzelfällen darum ersuchen,
eine Aufenthaltserlaubnis abweichend von den sonstigen Erteilungsvoraussetzungen
zu erteilen. Voraussetzung dafür ist, dass dringende humanitäre oder persönliche
Gründe die weitere Anwesenheit des Ausländers im Bundesgebiet rechtfertigen.
Die Regelung ist auf fünf Jahre befristet, am 31.12.2009 tritt § 23 a
AufenthG außer Kraft (Art. 15 Abs. 4 ZuwG).
Damit wird der Spielraum für Härtefallentscheidungen größer. Bislang konnte
auch eine Empfehlung einer Härtefallkommission nicht dazu führen, dass entgegen
den rechtlichen Vorschriften ein Aufenthaltstitel erteilt wurde.
Zudem werden vermutlich nicht alle Bundesländer Härtefallkommissionen einrichten.
Der Wortlaut des Aufenthaltsgesetzes ermächtigt sie dazu, verpflichtet sie aber
nicht. Auch die Voraussetzungen für eine Aufenthaltserlaubnis stehen weitgehend
im Belieben der Länder. Hinzu kommt, dass § 23 a Abs. 1 S. 4
AufenthG ausdrücklich bestimmt, dass die Befugnis, eine Aufenthaltserlaubnis
zu erteilen, ausschließlich im öffentlichen Interesse steht. Dadurch sollen
Rechtsmittel gegen die Versagung einer Härtefallaufenthaltserlaubnis ausgeschlossen
werden. Denn ein Rechtsmittel setzt voraus, dass die Möglichkeit einer Verletzung
eines eigenen Rechtes besteht.
Diese Umgehung der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG ist verfassungsrechtlich
fragwürdig. Zwar ist der Gesetzgeber grundsätzlich frei in der Entscheidung,
subjektive Rechte zu gewähren. Wenn er es aber tut, steht der Rechtsweg offen.
Die Härtefallregelung dient, wenn man § 23 a Abs. 1 S. 4
AufenthG außer Acht lässt, den Interessen des betroffenen Ausländers. Denn sie
soll ihm aus humanitären oder persönlichen Gründen einen weiteren Aufenthalt
ermöglichen. Es wird also gerade nicht auf öffentliche Interessen, etwa die
Bedürfnisse des Arbeitsmarktes, abgestellt. Der Gesetzgeber kann angesichts
dessen nicht durch die bloße Behauptung, die Regelung diene nicht den Interessen
des Betroffenen, den Rechtsweg ausschließen.
Verteilung unerlaubt eingereister Ausländer
§ 15 a AufenthG sieht die bundesweite Verteilung unerlaubt eingereister
Ausländer vor. Damit unterliegen Personen, die keinen Asylantrag stellen, die
aber auch nicht sofort abgeschoben oder zurückgeschoben werden können, einem
ähnlichen Verteilungsregime wie Asylantragsteller. Der familiären Haushaltsgemeinschaft
und sonstigen zwingenden Gründen ist bei der Verteilung Rechnung zu tragen.
Eine nachträgliche Umverteilung steht im Ermessen der zuständigen Behörden.
Die Regelung gilt nicht für Ausländer, die nachweislich vor dem 1.1.2005 eingereist
sind.
Ausreiseeinrichtungen
§ 61 Abs. 2 AufenthG gibt den Ländern die Möglichkeit, Ausreiseeinrichtungen
für vollziehbar ausreisepflichtige Ausländer zu schaffen. Dort soll durch Betreuung
und Beratung die Bereitschaft zur freiwilligen Ausreise gefördert und die Erreichbarkeit
für Behörden und Gerichte sowie die Durchführung der Ausreise gesichert werden.
Damit stellt das Gesetz eine ausdrückliche Grundlage für Ausreisezentren bereit,
die bereits in mehreren Bundesländern existieren. Allerdings schweigt sich der
Gesetzgeber darüber aus, unter welchen Bedingungen die Einweisung in ein Ausreisezentrum
zulässig ist.
Sicherheit
Mehrere Änderungen verfolgen sicherheitspolitische Ziele. So ist ein Ausländer
zwingend auszuweisen, wenn er wegen Einschleusens von Ausländern zu einer Freiheitsstrafe
ohne Bewährung verurteilt worden ist (§ 53 Nr. 3 AufenthG). Bei allen
anderen Verurteilungen wegen Einschleusens von Ausländern folgt die Regelausweisung
(§ 54 Nr. 2 AufenthG). Die Regelausweisung droht auch Leitern von
verbotenen Vereinen (§ 54 Nr. 7 AufenthG) sowie Personen, die die
freiheitliche demokratische Grundordnung oder die Sicherheit der Bundesrepublik
Deutschland gefährden, ebenso wie politisch motivierten Gewalttätern und Personen,
die öffentlich zur Gewaltanwendung aufrufen oder damit drohen (§ 54 Nr. 5 a
AufenthG). Ein ähnlicher, gegen so genannte Hassprediger gerichteter Ermessensausweisungsgrund
findet sich in § 55 Abs. 2 Nr. 8 AufenthG. Ferner schafft das
Zuwanderungsgesetz einen Regelausweisungsgrund, wenn Tatsachen die Schlussfolgerung
rechtfertigen, dass ein Ausländer einer terroristischen Vereinigung angehört
oder angehört hat oder unterstützt oder unterstützt hat (§ 54 Nr. 5
AufenthG). Diese Regelung wurde unter dem Stichwort "Verdachtsausweisung" kontrovers
diskutiert.
Als neues Instrument kennt das AufenthG die Möglichkeit der Abschiebungsanordnung
(§ 58 a AufenthG). Danach kann die oberste Landesbehörde oder das
Bundesinnenministerium aufgrund einer auf Tatsachen gestützten Prognose zur
Abwehr einer besonderen Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder einer terroristischen Gefahr die sofortige Abschiebung eines Ausländers
ohne Ausweisung anordnen. Die Abschiebungsanordnung ist sofort vollziehbar.
Sie darf nicht vollzogen werden, wenn Abschiebungshindernisse nach § 60
Abs. 1-8 AufenthG gegeben sind. Die Anordnung ist ein Haftgrund für Abschiebungshaft
(§ 62 Abs. 1 a AufenthG). Ein Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz
ist innerhalb von sieben Tagen zu stellen.
Neu ist auch die Möglichkeit, einen Ausländer, der gemäß § 54 Nr. 5,
5 a AufenthG ausgewiesen worden ist oder gegen den eine Abschiebungsandrohung
nach § 58 a AufenthG besteht, einem strikten Überwachungs- und Melderegime
zu unterwerfen (§ 54 a AufenthG). Beim Vorliegen von Ausweisungsgründen
gemäß § 54 Nr. 5 oder 5 a AufenthG ist die Erteilung einer Aufenthaltstitels
zwingend zu versagen (§ 5 Abs. 4 AufenthG).
Problematisch für viele Flüchtlinge dürfte die Regelung des § 5 Abs. 1
Nr. 1 a AufenthG sein. Danach setzt die Erteilung eines Aufenthaltstitels
in der Regel voraus, dass die Identität und, falls er nicht zur Rückkehr in
einen anderen Staat berechtigt ist, die Staatsangehörigkeit des Ausländers geklärt
ist.
Übergangsregelungen
Die Übergangsregelungen finden sich in den §§ 101 ff. AufenthG.
Aufenthaltsberechtigungen und unbefristete Aufenthaltserlaubnisse gelten als
Niederlassungserlaubnisse fort. Die übrigen Aufenthaltsgenehmigungen gelten
als Aufenthaltserlaubnis entsprechend dem zugrundeliegenden Aufenthaltszweck
und Sachverhalt fort (§ 101 AufenthG).
Das Fortgelten der Aufenthaltstitel setzt keine Verfügung der Ausländerbehörde
voraus. Es dürfte allerdings in der Praxis erforderlich sein, möglichst bald
die Papiere " umschreiben" zu lassen. Das gilt insbesondere für den Eintrag,
ob die Erwerbstätigkeit erlaubt ist. Allerdings behalten Arbeitserlaubnisse
ihre Gültigkeit bis zum Ablauf ihrer Geltungsdauer (§ 105 Abs. 1 S. 1
AufenthG).
Alle übrigen ausländerrechtlichen Maßnahmen gelten fort. Das betrifft insbesondere
Nebenbestimmungen, Ausweisungen, Abschiebungsandrohungen und Duldungen (§ 102
Abs. 1 AufenthG). In bestimmten Fällen findet auch nach dem 1.1.2005 noch
das alte Recht Anwendung (§§ 103 und 104 AufenthG), etwa bei einem Antrag
auf eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis, der zwar vor dem 1.1.2005 gestellt
worden ist, aber erst danach entschieden wird (§ 104 Abs. 1 AufenthG).
1 Auf eine detaillierte Wiedergabe des neuen Gesetzestextes muss hier verzichtet werden. Der Text des Zuwanderungsgesetzes ist auf www.asyl.net erhältlich.
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