Die Informationsberatung zur Asylrechtsprechung wird vom Europäischen Flüchtlingsfonds gefördert.
Liebe Leserinnen und Leser,
so langsam treten die ersten wichtigen Zweifelsfragen der neuen Rechtslage nach
dem Zuwanderungsgesetz zu Tage. Strittig unter den Gerichten ist insbesondere
der Einfluss der so genannten Qualifikationsrichtlinie auf die aktuelle Rechtslage
sowie die Anwendbarkeit von § 73 Abs. 2 a AsylVfG auf Widerrufsentscheidungen,
die bereits vor dem 1.1.2005 ergangen sind. Die bislang intensivste Auseinandersetzung
mit letzterer Frage hat das VG Köln abgeliefert
(S. 43 ff.), allerdings gegen die Rechtsprechung des OVG
NRW (S. 42 ff.). Strittig ist zudem weiterhin die Frage, welche
Anforderungen an die Zulässigkeit des Widerrufs in materieller Hinsicht zu stellen
sind. Dieses Problem stellt sich insbesondere hinsichtlich des Irak, aber auch
zu Afghanistan. In jüngerer Zeit folgen einzelne Gerichte - entgegen der überwiegenden
Rechtsprechung - der Auffassung von UNHCR, dass über die Sicherheit vor Verfolgung
hinaus auch die allgemeine Lage im Herkunftsland hinreichend sicher und stabil
sein muss.
In dieser Ausgabe des ASYLMAGAZINs finden Sie erstmals keine Hinweise auf Termine.
Wir wollen diese Hinweise künftig auf www.asyl.net
beschränken. So bleibt im ASYLMAGAZIN mehr Platz für aktuelle Dokumente und
Informationen.
Ihr Ekkehard Hollmann
Ergebnisse der Innenministerkonferenz
Die Innenminister und -senatoren von Bund und Länder haben sich auf ihrer
letzten Konferenz am 23. und 24. Juni nicht auf eine Bleiberechtsregelung
einigen können. Lediglich zu Afghanistan hat die Konferenz einen differenzierten
Beschluss gefasst. Das geht aus einer Pressemitteilung des gastgebenden Innenministeriums
Baden-Württemberg hervor. Während die Rückführung von Straftätern, alleinstehenden
Männern und kinderlosen Ehepaaren verstärkt werden soll, wurde für ältere Flüchtlinge
und Personen mit langjährigem Aufenthalt eine Bleiberechtsregelung geschaffen.
Diese knüpft aber im Grundsatz an eine Erwerbstätigkeit an (vgl. Ländermaterialien,
Afghanistan).
Die Rückführung von ethnischen Minderheiten aus dem Kosovo soll forciert werden.
Die Innenminister und -senatoren sind der Ansicht, die Sicherheitslage rechtfertige
die Abschiebungen. Eine leicht abweichende Haltung machten die Länder Berlin,
Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein in einer Protokollnotiz
deutlich. Zwar wollen auch diese Länder die Möglichkeiten von Abschiebungen
in das Kosovo erweitern. Angesichts des voraussichtlich langen Zeitraumes bis
zum Abschluss der Rückführungen sollte jedoch eine Bleiberechtsregelung für
Minderheitenangehörige, die für ihren Lebensunterhalt selbst aufkommen, geschaffen
werden. Auch das Saarland tritt für eine Bleiberechtsregelung ein, falls sich
an der derzeitigen Rückführungspraxis in absehbarer Zeit nichts ändert.
Die Konferenz möchte außerdem in die Rückführung von irakischen Flüchtlingen
einsteigen. Mit der Abschiebung von Personen, die schwere Straftaten begangen
haben und die innere Sicherheit gefährden, soll so bald wie möglich begonnen
werden.
Außerdem forderten die Minister und Senatoren höhere Hürden für den Ehegattennachzug.
Dieser solle in der Regel davon abhängig gemacht werden, dass beide Ehegatten
mindestens 21 Jahre alt sind und der nachziehende Ehegatte über Grundkenntnisse
der deutschen Sprache verfügt. So könnten Zwangsehen verhindert werden.
Schließlich erhöhten die Innenminister und -senatoren die Hürden für die Zuwanderung
von Juden aus den Gebieten der früheren Sowjetunion. Sie müssen demnach in der
Regel von mindestens einem jüdischen Elternteil abstammen und ausreichende Grundkenntnisse
der deutschen Sprache nachweisen. Die Zentrale Wohlfahrtsstelle der Juden soll
die Aufnahmemöglichkeit in einer jüdischen Gemeinde in Deutschland bestätigen.
Bundesinnenminister Otto Schily (SPD) scheiterte mit seinem Vorstoß, eine Bleiberechtsregelung
für seit langem in Deutschland lebende Kinder und Jugendliche zu schaffen.
Die Bundesintegrationsbeauftragte Marieluise Beck (Grüne) zeigte sich enttäuscht
von den Ergebnissen der Konferenz. Die Bleiberechtsregelung für afghanische
Flüchtlinge werde der Menschenrechtssituation im Land nicht gerecht. »Parteipolitisches
und wahltaktisches Kalkül haben die Innenministerkonferenz in eine integrationspolitische
Sackgasse geführt«, so Beck. Auch der Verzicht einer Bleiberechtsregelung
für Minderheitenangehörige aus dem Kosovo entbehre integrationspolitischer Rationalität.
Kritik am Asylverfahren
Mit einem »Memorandum zur derzeitigen Situation des deutschen Asylverfahrens«
haben sich zehn Wohlfahrtsorganisationen, Richter- und Anwaltsvereinigungen
sowie Menschenrechtsorganisationen an die Öffentlichkeit gewandt. Sie kritisieren,
dass die deutsche Asylpraxis verfassungs- und völkerrechtswidrig sei. Das Asylverfahren
befinde sich in einem »beständigen Prozess des Verfalls«. Es sei
von »polizeirechtlichen Grundsätzen und einer insgesamt verhärteten Grundhaltung
geprägt«. Dieses zeige sich unter anderem in der unzureichenden und lediglich
widerwilligen Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention. Die Entscheidungsfindung
beim Bundesamt sei mangelhaft. Statt sich mit individuellen Fluchtgründen auseinander
zu setzen, würden zunehmend Textbausteine verwendet. Eine Qualitätskontrolle
innerhalb des Amtes finde nicht statt. Die Praxis der Widerrufsverfahren in
großer Zahl verstoße gegen die Grundsätze der Genfer Flüchtlingskonvention.
Auch die Verwaltungsgerichte seien häufig nicht gewillt, fehlerhafte Bescheide
durch vorbehaltslose Ermittlungen zu korrigieren.
Das Bundesamt wies die Kritik zurück. Auf einer Podiumsdiskussion während des
5. Berliner Symposiums zum Flüchtlingsschutz bezeichnete der zuständige Abteilungspräsident
des Amtes, Hartmut Sprung, die Kritik als »pauschale, globale Behauptungen«.
Das Bundesamt arbeite rechtmäßig und unternehme große Anstrengungen für die
Verbesserung der Qualität. Er forderte einen fairen Umgang mit den Mitarbeitern
des Amtes. Das Memorandum ist unter anderem auf www.proasyl.de
erhältlich.
Defizite bei Umgang mit Traumatisierten
Generelle Defizite beim Umgang mit traumatisierten Flüchtlingen hat eine
unabhängige Kommission festgestellt, die vom Diakonischen Werk in Hessen und
Nassau ins Leben gerufen wurde. Sie wies auf die teilweise menschenrechtlich
bedenkliche Praxis bei der Abschiebung von traumatisierten Flüchtlingen hin.
Sie forderte, dass die Menschenwürde nicht ökonomischen Überlegungen untergeordnet
werden dürfe. Traumafolgeerkrankungen müssten als Abschiebungshindernis anerkannt
werden, unabhängig davon, wann sie festgestellt worden sind. Die Kommission
regt an, einen Pool von qualifizierten Gutachtern einzurichten. Ferner sollten
gutachterliche Standards, wie sie in Nordrhein-Westfalen gelten, bundesweit
verbindlich werden. Bei der Begutachtung der so genannten Flugreisetauglichkeit
müsse auch die Situation im Zielland der Abschiebung berücksichtigt werden.
Dabei genüge es nicht, sich auf die Berichte des Auswärtigen Amtes zu verlassen.
Schließlich sei ziviler Ungehorsam als letztes Mittel für den Schutz traumatisierter
Flüchtlinge auch entgegen der Rechtslage legitim.
Der Kommission gehörten unter anderem Gerhard Bökel (Staatsminister a. D.,
MdL), Ernst Girth (Menschenrechtsbeauftragter der Landesärztekammer) und Victor
Pfaff (Rechtsanwalt) an. Sie war als Reaktion auf eine Abschiebung einer Patientin
aus einem Krankenhaus der Diakonie im Februar 2004 eingerichtet worden. Der
Bericht ist unter www.diakonie-hessen-nassau.de
erhältlich (31 S., M6783).
Weniger Ausländer nach Datenbereinigung
In Deutschland leben deutlich weniger Ausländer als bislang angenommen.
Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge teilte mit, dass auf Grund einer
»Datenbereinigung« im Ausländerzentralregister die Zahl um 618 000
auf 6,7 Millionen nach unten korrigiert worden sei. Dabei wurden beispielsweise
doppelte Einträge, unterschiedliche Schreibweisen sowie die Einträge von Eingebürgerten
korrigiert. Das Bundesamt führt das Ausländerzentralregister seit Jahresbeginn.
Jahresbericht des Petitionsausschusses
Der Petitonsausschuss des Bundestages hat seinen Tätigkeitsbericht für das
Jahr 2004 vorgelegt (BT-Ds. 15/5570). Im Bereich des Ausländer- und Asylrechts
sind 380 Eingaben eingegangen. Den Schwerpunkt bildeten Petitionen von Familien
aus der Türkei, dem Kosovo und dem sonstigen Serbien und Montenegro, die sich
häufig auf das Vorliegen einer posttraumatischen Belastungsstörung beriefen.
Wegen der hohen Anforderungen an den Nachweis eines Abschiebungshindernisses
wegen krankheitsbedingter Gefahren im Zielstaat der Abschiebung blieben die
meisten der Petitionen erfolglos.
Mehrere Petitionen beschäftigten sich mit der Situation von langjährig geduldeten
Personen. Der Petitionsausschuss appellierte an die Fraktionen des Bundestages,
im Rahmen künftiger Änderungen des Aufenthaltsgesetzes über zufrieden stellende
Lösungen nachzudenken.
Medizinische Beratungsstellen für Menschen ohne Papiere
Die Malteser planen den Aufbau eines bundesweiten Netzes von medizinischen
Beratungsstellen für Menschen ohne Papiere. Zur Zeit bestehen solche Einrichtungen
der Hilfsorganisation bereits in Berlin und Köln. Für Anfang 2006 sei eine dritte
in München geplant, teilte eine Sprecherin der Malteser mit. Das berichtete
die Frankfurter Rundschau am 5. Juni. Weitere Einrichtungen in Nordrhein-Westfalen
und Hessen sollen folgen.
Antidiskriminierungsgesetz voraussichtlich gescheitert
Der Bundesrat hat am 8. Juli das Antidiskriminierungsgesetz in den
Vermittlungsausschuss verwiesen. Die Mehrheit der Länder kritisierte, dass das
Gesetz über die europarechtlichen Vorgaben hinausgehe. Sollte der Bundestag
aufgrund der gescheiterten Vertrauensfrage von Bundeskanzler Gerhard Schröder
aufgelöst werden, ist das Antidiskriminierungsgesetz damit vorerst gescheitert.
CSU will Sozialhilfe kürzen
Die CSU will die Sozialleistungen für Ausländer massiv kürzen. Mit einer
Bundesratsinitiative will sie erreichen, dass ausreisepflichtige Ausländer überhaupt
keine Sozialhilfe mehr erhalten. Das beschloss das Kabinett am 28. Juni.
Neu eingereiste sollen erst nach einer Sperrfrist von drei Monaten Zugang zu
Hilfen erhalten. Ausnahmen sollen gelten, wenn der Aufenthalt aus völkerrechtlichen,
humanitären oder politischen Gründen gestattet ist. Ausländische Sozialhilfeempfänger
sollen gemeinnützige Arbeit leisten müssen.
Vorläufige Bilanz der Integrationskurse
Bis Mai 2005 sind insgesamt über 100 000 Berechtigungen zur Teilnahme
an einem Integrationskurs ausgestellt worden, davon etwa 62 000 an bereits
in Deutschland lebende Ausländer, 20 000 an Neuzuwanderer und 19 000
an Spätaussiedler. Das geht aus der Antwort der Bundesregierung auf eine Schriftliche
Anfrage des Bundestagsabgeordneten Erwin Marschewski (CDU) hervor. Das Bundesamt
für Migration und Flüchtlinge ließ etwa 1700 Kursträger zu. Derzeit laufen bundesweit
3000 Kurse.
Baden-Württemberg: Härtefallkommission eingerichtet
Baden-Württemberg hat eine Härtefallkommission eingerichtet. Die entsprechende
Verordnung wurde am 8. Juli 2005 im Gesetzblatt des Landes veröffentlicht
(3 S., M6791). Der Kommission gehören
ein Vertreter des Innenministeriums, der Ausländerbeauftragte oder ein von ihm
benannter Vertreter sowie Vertreter der Liga der freien Wohlfahrtspflege, der
evangelischen und der katholischen Kirche und zwei Vertreter der kommunalen
Landesverbände an. Außerdem beruft das Innenministerium im Einvernehmen mit
dem Ausländerbeauftragten zwei weitere Persönlichkeiten als Mitglieder der Härtefallkommission.
Eingaben an die Härtefallkommission sind schriftlich an eine Geschäftsstelle
zu richten. Der Ausländer muss vollziehbar ausreisepflichtig sein. Aufenthaltsbeendende
Maßnahmen sind im Regelfall zunächst zurückzustellen. Ein Härtefall kann unter
anderem nicht angenommen werden, wenn der Lebensunterhalt künftig nicht ohne
öffentliche Mittel bestritten werden kann.
Hamburg: Abschiebung von Afghanen
Hamburg hat mit der Abschiebung von Afghanen begonnen. Die erste Abschiebung
fand Anfang Juni statt. Das bestätigte die Innenbehörde laut einer Meldung der
taz vom 6. Juni. Zunächst sollen etwa 200 alleinstehende Männer zur Rückkehr
gezwungen werden. Insgesamt sind rund 5600 Afghanen in Hamburg ausreisepflichtig.
Nordrhein-Westfalen: Kritik an Vorgehen bei Abschiebungen
Als »barbarisch und unmenschlich« kritisierte der Flüchtlingsrat
Nordrhein-Westfalen Ereignisse im Rahmen einer Sammelabschiebung in der Nacht
auf den 28. Juni. Flüchtlinge seien im Morgengrauen aus ihren Unterkünften
geholt und zum Düsseldorfer Flughafen abtransportiert worden.
Der Flüchtlingsrat dokumentierte die Fälle von sechs Familien auf Grundlage
von Aussagen und Unterlagen von Rechtsanwälten, Ärzten und Flüchtlingsberatern
(5 S., M6782). Danach wurden die Kinder
im Morgengrauen aus ihren Betten geholt und zum Teil sogar ohne Schuhe und Wäsche
abtransportiert. Mindestens drei Familien seien durch die Abschiebung auseinander
gerissen worden. Ein Mann sei aus einer psychiatrischen Klinik abgeholt worden.
Eine Frau habe aufgrund des Erscheinens des Sondereinsatzkommandos einen Zusammenbruch
erlitten und musste in eine psychiatrische Klinik eingewiesen werden. Ihr Mann
und ihre Kinder seien ohne sie abgeschoben worden. Eine Frau sei mit Medikamenten
ruhig gestellt worden.
Das Innenministerium war nicht zu einer Stellungnahme bereit, da die Vorwürfe
des Flüchtlingsrates Gegenstand einer Kleinen Anfrage im Landtag seien, der
nicht vorgegriffen werden könne.
Rheinland-Pfalz: Schulpflicht für Flüchtlingskinder
Kinder von Asylsuchenden in Rheinland-Pfalz sind schulpflichtig, sobald
eine Zuweisung von der Erstaufnahmeeinrichtung in eine Gemeinde stattgefunden
hat. Das teilte die Ministerin für Bildung, Frauen und Jugend, Doris Ahnen (SPD),
in einem Schreiben an terre des hommes mit. Das gelte auch bei geduldetem Aufenthalt
von nur kurzer Dauer. Während der Zeit in der Erstaufnahmeeinrichtung werde
eine schulpädagogische Betreuung vor Ort angeboten. Die Kinder könnten aber
auf Wunsch auch die der Aufnahmeeinrichtung nächstgelegende Schule besuchen.
Berlin/Brandenburg: Rechtshilfefonds für Abschiebungshaft
Einen Rechtshilfefonds für Abschiebungshäftlinge haben zehn Organisationen
und kirchliche Stellen in Berlin und Brandenburg eingerichtet. Kurzfristiges
Ziel des Fonds ist es, zumindest einem Teil der Betroffenen anwaltliche Hilfe
zu gewähren. Eine Finanzierung kommt in Frage ab einer Haftdauer von drei Monaten,
in rechtlich schwierigen Fällen und bei Jugendlichen. Weitere Voraussetzungen
sind, dass keine Eigenmittel der Betroffenen zur Verfügung stehen und dass Aussicht
auf Erfolg besteht. Langfristig streben die Initiatoren eine gesetzliche Änderung
an, mit der die Dauer von Abschiebungshaft auf drei Monate begrenzt werden soll.
Der Fonds wird vom Jesuiten Flüchtlingsdienst verwaltet, der auch ein Spendenkonto
eingerichtet hat. Weitere Informationen unter www.jesuiten-fluechtlingsdienst.de.
Berlin: Späte Behandlung in Abschiebungshaft
Erneut werden schwere Vorwürfe gegen Wärter des Abschiebungsgefängnisses
in Köpenick wegen mangelhafter medizinischer Versorgung erhoben. Sie sollen
die Beschwerden eines 27-jährigen Algeriers, der an einem akuten Herzinfarkt
litt, zunächst nicht ernst genommen haben. Andere Häftlinge werfen ihnen vor,
die Behandlung durch einen Sanitäter sei erst »mit einiger Zeitverzögerung«
erfolgt. Der Algerier ist nach Angaben der Polizei drei Stunden nach der Betreuung
durch den Sanitäter ins Krankenhaus eingeliefert worden. Die Staatsanwaltschaft
ermittelt wegen unterlassener Hilfeleistung und fahrlässiger Körperverletzung.
Bereits in der Vergangenheit ist es mehrmals zu vergleichbaren Vorfällen gekommen.
Der Berliner Flüchtlingsrat forderte als Konsequenz, der Polizei die Zuständigkeit
für die medizinischer Versorgung in der Abschiebungshaft zu entziehen. Dagegen
betonte die Leiterin des Polizeiärztlichen Dienstes, Claudia Scheunemann, den
hohen Standard der medizinischen Versorgung in Köpenick.
Sachsen-Anhalt: Bilanz der Ausreiseeinrichtung in Halberstadt
In die Ausreiseeinrichtung in Halberstadt sind im Jahr 2004 62 Personen
eingewiesen worden, von denen sich 47 dort tatsächlich gemeldet haben. Das geht
aus der Antwort der Landesregierung auf eine Kleine Anfrage der PDS-Fraktion
im Landtag hervor (Ds. 4/2196, 4 S., M6785).
Eine Person sei freiwillig ausgereist. Darüber hinaus teilte die Landesregierung
mit, dass die Angebote, die zur Mitwirkung bei der Identitätsklärung motivieren
sollten, nicht angenommen worden sind. Sie hält aber dennoch an der Ausreiseeinrichtung
fest.
Sachsen: Daten zur Abschiebungshaft
In Sachsen befanden sich 916 Personen im Jahr 2004 in Abschiebungshaft.
Das teilte das Innenministerium auf eine Große Anfrage der PDS-Landtagsfraktion
mit (Ds. 4/1144). Die Antwort beinhaltet umfangreiches weiterführendes Datenmaterial.
So befanden sich in den Jahren 2000 bis 2004 3117 Personen in Untersuchungshaft
und 2370 in Strafhaft wegen Vergehen gegen das Ausländer- oder Asylverfahrensgesetz.
Bei 2232 Personen wurde Abschiebungshaft als so genannte Überhaft, also zusätzlich
zu einer bereits verhängten Untersuchungs- oder Strafhaft, angeordnet. 97 Abschiebungsgefangene
in den Jahren 2000 bis 2004 waren minderjährig. 3018 Personen wurden aus der
Haft heraus abgeschoben. In den Jahren 2000 bis 2002 unternahmen insgesamt fünf
Abschiebungsgefangene einen Suizidversuch; in den Jahren 2003 und 2004 kam es
zu keinem Suizidversuch.
Parlament gegen Verfahrensrichtlinie
Der Innenausschuss des Europaparlaments hat sich gegen den Entwurf der Verfahrensrichtlinie
ausgesprochen. Die Parlamentarier unterstützten mit 27 zu 20 Stimmen einen sehr
kritischen Bericht von Wolfgang Kreissl-Dörfler. Insbesondere wendeten sie sich
gegen das Konzept von so genannten supersicheren Drittstaaten und die Möglichkeit
von nationalen Listen von »sicheren Herkunftsstaaten«. Der Ausschuss
forderte, dass Asylsuchenden ein effektives Rechtsmittel mit aufschiebender
Wirkung zur Verfügung stehen müsse. Die Haft von Asylsuchenden solle nicht über
eine Zeit von sechs Monaten hinaus ausgedehnt werden.
Es wird erwartet, dass sich das Parlament dem Votum des Ausschusses anschließen
wird. Allerdings ist die Entscheidung des Parlaments nicht bindend für den Rat.
Parlament lehnt Aufnahmezentren ab
Das Europaparlament hat sich gegen Aufnahmezentren der EU außerhalb ihrer
Grenzen ausgesprochen. Es verabschiedete eine Resolution, in der es eine einheitlichere
Migrationspolitik der EU befürwortete. Es forderte die Institutionen der EU
auf, beim Abschluss von Rückübernahmeabkommen mehr auf den Schutz der Würde
und der körperlichen Unversehrtheit der Betroffenen zu achten.
Abschiebungsstopp für Simbabwe gefordert
Das Europaparlament hat einen Abschiebungsstopp für Simbabwe gefordert.
Es empfahl, keinen Asylsuchenden zur Rückkehr in das Land zu zwingen, bis sich
die Situation dort verbessert habe.
Die britische Regierung stoppte die Abschiebungen, nachdem Zwangsräumungen von
Armensiedlungen in Simbabwe bekannt worden waren. Der Abschiebungsstopp war
aber begrenzt bis zum Ende des G8-Gipfels in Schottland am 8. Juli. Das
meldete die taz am 30. Juni. Menschenrechtsorganisationen verurteilten
daher den Abschiebungsstopp, der allein darauf ziele, Premierminister Tony Blair
peinliche Fragen während des Gipfels zu ersparen.
Eurodac verdoppelt Trefferquote
Eurodac hat in 2004 bei etwa 13,5 % der Asylanträge (31 307 Fälle)
in Europa nachgewiesen, dass es sich um »Doppelanträge« handelt,
etwa weil der Antragsteller bereits in einem anderen Mitgliedstaat um Asyl nachgesucht
hat. Damit hat sich die Trefferquote etwa verdoppelt. Die Europäische Kommission
vermutete, dass die Steigerung durch den Beitritt der neuen Mitgliedstaaten
sowie durch den größeren Datenbestand von Eurodac begründet ist.
Eurodac sammelt Fingerabdrücke von Asylsuchenden und illegalen Einwandern aus
allen EU-Staaten außer Dänemark sowie aus Norwegen und Island. 2004 waren insgesamt
287 938 Personen erfasst.
EU und Libyen wollen zusammenarbeiten
Libyen hat Angebote der EU für Hilfe beim Aufbau eines Asylsystems akzeptiert.
Das berichtete die Nachrichtenagentur AFP. Die Gespräche sollen in den nächsten
Monaten beginnen. Dabei soll es unter anderem um einen Seenotrettungsplan, Training
von Grenzschützern, den Aufbau von Aufnahmezentren und die Verbesserung der
Zusammenarbeit mit den Nachbarstaaten gehen. Der Schwerpunkt soll zunächst auf
Problemen durch illegale Migration auf dem Seewege liegen.
Schweizer für Schengen und Dublin II
Die Schweiz nimmt ab 2007 an den Schengen- und Dublin II-Regularien
teil. In einer Volksabstimmung stimmten knapp 55 % der Schweizer für entsprechende
Verträge mit der EU.
Rückübernahmeabkommen mit Marokko rückt näher
Die EU und Marokko wollen enger auf dem Feld der Migration zusammenarbeiten.
Das meldet Agence Europe am 15. Juni. Es wird erwartet, dass noch bis zum
Ende des Jahres ein Rückübernahmeabkommen geschlossen wird.
Anhörung zu Abschiebungen ins Kosovo
Die grünen Europaabgeordneten Els de Groen und Gisela Kallenbach haben am
27. Juni eine Expertenanhörung zur Rückführung von Angehörigen ethnischer
Minderheiten ins Kosovo durchgeführt. Anlass war die jüngste Einigung zwischen
UNMIK und der deutschen Seite über die Rückführung von Ashkali, »Ägypter«
und Roma.
Savelina Danova vom European Roma Rights Centre sagte, dass die soziale und
ökonomische Situation von Roma im Kosovo unmenschlich sei und Diskriminierungen
um sich griffen. Dem stimmte Laurie Wiseberg von UNMIK im Grundsatz zu. Karsten
Lüthke von UNMIK betonte, dass die Einigung zwischen UNMIK und Deutschland auf
dem Positionspapier von UNHCR zu Kosovo basiere. UNMIK habe der Rückführung
von Ashkali und »Ägyptern« zugestimmt. Darüber hinaus könnten 20
Roma zurückgeführt werden, die schwere Verbrechen begangen hätten. Er unterstrich,
dass UNMIK einer Rückkehrquote von maximal 1000 Personen pro Jahr festgelegt
habe.
Grenzschutzagentur eröffnet
EU-Justizkommissar Franco Frattini und der luxemburgische Justizminister
Luc Frieden haben die Europäische Grenzschutzagentur »Frontex« in
Warschau offiziell eröffnet. Leiter der Agentur ist der Finne Ilkka Laitinen.
G5-Staaten gemeinsam gegen illegale Einwanderung
Deutschland, Großbritannien, Frankreich, Italien und Spanien wollen mit
gemeinsamen Marineeinsätzen gegen illegale Einwanderung über das Mittelmeer
vorgehen. Die so genannten G5-Staaten befürworteten Vorschläge von Italien,
die die illegale Einwanderung eindämmen sollen, etwa gemeinsame Patrouillen,
Zusammenarbeit bei der Rückführung und Analysen der Migrationsbewegungen südlich
der Sahara. Die Minister vereinbarten zudem, ein Konzept für gemeinsame Charterflüge
für die Abschiebung von illegalen Migranten zu entwickeln.
Assoziationsabkommen mit Kroatien
Zwischen der EU und Kroatien ist bereits am 1.2.2005 ein Assoziationsabkommen
in Kraft getreten. Das Abkommen sieht unter anderem ein Diskriminierungsverbot
für kroatische Arbeitnehmer vor, die legal im Territorium eines Mitgliedstaates
der EU beschäftigt sind. Das Abkommen ist im Amtsblatt der EU veröffentlicht
(Nr. L/26 vom 28.1.2005).
Schweiz: Kritik am Asylsystem
Zwei internationale Menschenrechtsinstitutionen haben die Schweiz wegen
ihres Umgangs mit Asylsuchenden gerügt. Der Menschenrechtskommissar des Europarates,
Alvaro Gil-Robles, und das Kommitee gegen Folter der Vereinten Nationen (CAT)
äußerten sich besorgt über den Ausschluss von Asylsuchenden von Sozialleistungen,
wenn ihr Asylgesuch unzulässig ist. Gil-Robles kritisiert darüber hinaus die
Befragungsmethoden und die kurzen Rechtsmittelfristen im Asylverfahren sowie
die schnelle Abschiebung nach Ablehnung des Asylgesuchs. Ferner schlug er vor,
die höchste zulässige Zeit der Abschiebungshaft von derzeit zwölf Monaten zu
verringern.
Italien: Einwanderungspolitik teilweise menschenrechtswidrig
Die Maßnahmen der italienischen Regierung zum Asylrecht und zur Kontrolle
der Einwanderung verstoßen teilweise gegen die Menschenrechte. Das ist das Ergebnis
eines Berichts der International Federation on Human Rights vom 15. Juni.
Der Bericht basiert auf einer Erkundungsreise von Ende 2004. Er ist unter www.fidh.org
erhältlich.
Niederlande: Abschiebungsstopp für Dem. Rep. Kongo
Die Niederlande haben Abschiebungen in die Demokratische Republik Kongo
ausgesetzt, nachdem bekannt geworden ist, dass vertrauliche Dokumente aus Asylverfahren
in die Hände von kongolesischen Beamten gelangt sind. Die Einwanderungsministerin
Rita Verdonk sagte im Parlament, dass eine unabhängige Untersuchung den Vorgang
aufklären solle. Menschenrechtsorganisationen befürchten, dass Rückkehrern im
Kongo Inhaftierung, Erpressung und Übergriffe drohen, wenn sie als Asylsuchende
erkannt werden. Verdonk hatte in der Vergangenheit vor dem Parlament mehrmals
die vertrauliche Behandlung von Informationen im Asylverfahren zugesichert.
Österreich: Asylgesetz verabschiedet
Das österreichische Parlament hat Anfang Juli ein neues Asylgesetz verabschiedet.
Die Abgeordneten der konservativen Regierungskoalition und die meisten Abgeordneten
der Sozialdemokraten stimmten für die Vorlage der Regierung, die Grünen lehnten
sie ab. Das Gesetz sieht zahlreiche Verschärfungen vor (vgl. ASYLMAGAZIN
6/2005, S. 4). Für heftige Diskussionen sorgte insbesondere die Möglichkeit
der Zwangsernährung von Hungerstreikenden.
Malta: Hilfe der EU gefordert
Malta hat die EU um Unterstützung beim Umgang mit illegaler Einwanderung
gebeten. Außenminister Michael Frendo präsentierte einen 17-Punkte-Plan, um
den wichtigsten Bedarf der Mittelmeerinsel zu verdeutlichen. »Malta ist
das kleinste und am wenigsten besiedelte Land in der EU«, sagte Frendo
laut EUobserver. »Die 3000 illegale Einwander seit 2002 entsprechen 420 000
in Italien.«
Weniger Flüchtlinge, viele Binnenvertriebene
Die Zahl von Flüchtlingen weltweit ist 2004 um vier Prozent auf etwa 9,2
Millionen gesunken. Das teilte UNHCR mit. Das ist der niedrigste Wert seit 1980.
Gleichzeitig erhöhte sich jedoch die Zahl der Staatenlosen und Binnenvertriebenen.
Dadurch stieg die Zahl der Menschen in flüchtlingsähnlichen Situationen auf
19,2 Millionen gegenüber 17 Millionen im Jahr 2002.
Die meisten Flüchtlinge stammen aus Afghanistan (2,1 Millionen). Am stärksten
wuchsen die Flüchtlingszahlen im Sudan (+ 20 % auf 731 000).
Die wichtigsten Aufnahmeländer waren Iran (1 046 000) und Pakistan
(961 000), wo überwiegend afghanische Flüchtlinge Zuflucht suchten.
Tim Schröder (Berlin) und Benita Suwelack (Essen)
In den vergangenen Jahren haben in der deutschen Asylpraxis die so genannten
Dublin-Verfahren stetig an Bedeutung gewonnen. Der Begriff des »Dublin-Verfahrens«
wird heute meist im Zusammenhang mit der Dublin-II-Verordnung (im Folgenden:
Dublin-II-VO) der Europäischen Gemeinschaft1 verwendet,
die am 1.9.2003 in Kraft getreten ist und für alle Mitgliedstaaten der Europäischen
Gemeinschaft,2 Island und Norwegen sowie bald
auch für die Schweiz gilt (»Dublin-Staaten«). Sie baut auf dem Dubliner
Übereinkommen vom 15.6.19903 auf, das von 1997
bis 2003 in Kraft war, und wird durch drei weitere Verordnungen der Europäischen
Gemeinschaft flankiert.4 Ein Asylverfahren wird
dann als Dublin-Verfahren behandelt, wenn zumindest aus der Sicht der Behörden
eine Verbindung des Asylbewerbers zu einem anderen Dublin-Staat als demjenigen
der Antragstellung besteht und daher in Anwendung der Dublin-II-VO geprüft wird,
ob das Asylverfahren nicht in jenem anderen Dublin-Staat durchzuführen ist.
Im vergangenen Jahr wurde bereits jedes fünfte Asylverfahren in Deutschland
als Dublin-Verfahren behandelt.5
Damit stellt die Dublin-II-VO eigentlich nichts anderes als eine besondere Art
von Drittstaatenregelung dar: Wenn im Einzelfall die in der Verordnung festgelegten
Kriterien für das Bestehen einer Verbindung des Asylbewerbers zu einem anderen
Dublin-Staat erfüllt sind, wird dieser Staat für die Prüfung seines Asylantrags
zuständig. Als Folge wird der in dem unzuständigen Dublin-Staat gestellte Asylantrag
ohne inhaltliche Prüfung abgelehnt und der Asylbewerber in den für ihn zuständigen
Staat überstellt, damit dort sein Asylverfahren durchgeführt wird. Dieses Konzept
erscheint auf den ersten Blick simpel und vielleicht sogar einleuchtend: Jeder
Asylbewerber soll ein einziges Asylverfahren in nur einem der Dublin-Staaten
erhalten. Erste Erfahrungen mit der Anwendung der Dublin-II-VO in Deutschland
und anderen europäischen Staaten zeigen jedoch, dass das Dublin-System lückenhaft,
ungerecht und fehlerträchtig ist und dringend einer Überarbeitung bedarf. In
diesem Zusammenhang ist zu erwähnen, dass gemäß Art. 28 Dublin-II-VO die
Europäische Kommission bis März 2006 einen ersten Erfahrungsbericht über die
Anwendung der Verordnung vorlegen muss, der auch Änderungsvorschläge enthalten
kann.
Im Folgenden sollen daher die wesentlichen Probleme von Dublin-Verfahren identifiziert
werden, die drei verschiedene Aspekte betreffen. Teil I erläutert die Art
der Kriterien, anhand derer im Einzelfall bestimmt wird, welcher Dublin-Staat
für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig ist und welche Defizite dabei
zu beobachten sind. Im Teil II wird auf die Verfahrensschritte eingegangen,
die bei der Bestimmung des zuständigen Dublin-Staats im Einzelfall durchlaufen
werden. Im Teil III kommen außerdem die Schwierigkeiten zur Sprache, die im
Zusammenhang mit der Überstellung von Asylbewerbern zwischen verschiedenen Dublin-Staaten
auftreten.
I. Kriterien der Zuständigkeitsbestimmung
Die wohl wichtigste Regel des Dublin-Systems besagt, dass der Staat, in
dem ein Asylantrag gestellt wurde, nicht schon aus diesem Grund auch die inhaltliche
Prüfung des Antrags übernehmen muss. Dies war zwar in (vergangenen) Zeiten rein
nationaler Asylverfahren durchweg der Fall, hat sich aber spätestens mit dem
Siegeszug der Drittstaatenregelungen Anfang der neunziger Jahre geändert. Gibt
es diesen Automatismus nicht mehr, müssen allerdings gewisse Kriterien existieren,
um im Einzelfall ermitteln zu können, welcher von den in Frage kommenden Staaten
denn nun für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig ist.
1. Einseitige Lastenverteilung
Es ist daher nicht überraschend, dass die Dublin-II-VO eine Reihe solcher
Kriterien enthält (Artt. 6-14), die in einer festen Reihenfolge geprüft
werden müssen (Art. 5). Sie stellen auf verschiedene Aspekte ab, so auf
die Einheit der Familie des Asylbewerbers (Artt. 6-8, 14), wobei der Familienbegriff
allerdings vergleichsweise eng verstanden wird und im Wesentlichen nur Ehepartner
und minderjährige Kinder umfasst (Art. 2 lit. i). Weitere Kriterien
stellen darauf ab, ob ein Dublin-Staat dem Asylbewerber ein Visum oder einen
Aufenthaltstitel erteilt hat (Art. 9) oder ob der Asylbewerber sich legal oder
illegal in einem Dublin-Staat aufgehalten hat (Artt. 10-12). Der Staat,
in dem der Asylantrag zum ersten Mal gestellt wurde, ist nur noch dann zwingend
für die Prüfung des Antrags zuständig, wenn alle anderen Kriterien nicht einschlägig
sind (Art. 13).6
In der Praxis hat die Anwendung dieser Kriterien zur Folge, dass meist derjenige
Staat zuständig ist, der die erstmalige (legale oder illegale) Einreise eines
Asylbewerbers in den Dublin-Raum nicht verhindert hat. Da nach wie vor die Mehrzahl
der Asylbewerber auf dem Landweg von Süden oder Osten kommend den Dublin-Raum
erreicht, werden so die peripher gelegenen Dublin-Staaten (z. B. Italien,
Griechenland, Polen, Slowakei) einseitig be- und auch überlastet, während zentral
gelegene Staaten wie Deutschland entlastet werden. Außerdem werden die an der
europäischen Peripherie gelegenen Staaten ein starkes Interesse daran haben,
ihre Grenzsicherung zu verstärken, um eben nicht nach der Dublin-II-VO für die
über ihr Staatsgebiet eingereisten Asylbewerber zuständig zu werden. Für den
Asylbewerber bedeutet dies, dass der Zugang zu einem fairen, umfassenden und
effektiven Asylverfahren immer schwieriger wird.
2. Fiktion gleicher Standards
Den Zuständigkeitskriterien der Dublin-II-VO liegt die Maxime zugrunde,
dass es bei der Verteilung der Asylbewerber auf einen der Dublin-Staaten ausschließlich
darauf ankommen soll, ob und gegebenenfalls welche Verbindung sie zu einem oder
mehreren dieser Staaten haben, dass die Qualität der Aufnahmebedingungen und
die Ausgestaltung der Asylverfahren in den verschiedenen Staaten aber keinerlei
Rolle spielt. Damit setzt die Dublin-II-VO implizit voraus, dass die Verteilung
der Asylbewerber in verschiedene Dublin-Staaten ihren Schutz nicht erheblich
beeinträchtigt.7
Dieser Fiktion stehen in der Realität stark abweichende Standards gegenüber,
und dies obwohl die EG-Aufnahmerichtlinie,8 die
bis Februar 2005 implementiert sein sollte, einheitliche Mindestandards in der
Aufnahme vorschreibt. So sind Asylbewerber v. a. in den südlichen Ländern
der EU noch von Obdachlosigkeit bedroht. In Ungarn, Tschechien und Polen können
sie zu Beginn ihres Asylverfahrens inhaftiert werden. Deutliche Unterschiede
gibt es insbesondere auch im Bereich der medizinischen Versorgung. In der psychosozialen
und therapeutischen Versorgung für Traumatisierte und Folteropfer bildet Polen
selbst im Vergleich der neuen Mitgliedsländer untereinander ein Schlusslicht.9
Solche gravierenden Einschnitte in der Aufnahme wirken sich auch unabhängig
von der nach wie vor sehr unterschiedlichen Ausgestaltung der nationalen Asylverfahren10
auf die Qualität und die Anerkennungschancen von Asylbewerbern aus. Am deutlichsten
sichtbar werden die ungleichen Schutzstandards in den in verschiedenen Dublin-Staaten
erheblich abweichenden Anerkennungszahlen, z. B. bei tschetschenischen
Volkszugehörigen.
All dies sind Gründe für die Weiterwanderung von Asylbewerbern auf der Suche
nach dauerhaftem Schutz. Die Zuständigkeitskriterien der Dublin-II-VO, die diese
Gründe nicht berücksichtigen, führen daher in den meisten Fällen nicht zu einer
dauerhaften Lösung, sondern bislang eher zu einer europäischen Asyllotterie.
3. Selbsteintrittsrecht
Allerdings sieht die Dublin-II-VO in Art. 3 Abs. 2 einen Weg vor,
die üblichen Zuständigkeitskriterien zu umgehen, was nach den soeben festgestellten
Defiziten auch dringend geboten erscheint.11
Nach dieser Bestimmung »kann« nämlich jeder Dublin-Staat freiwillig
die Zuständigkeit für einen Asylantrag übernehmen; weitere inhaltliche Kriterien
enthält diese Vorschrift nicht. Die Praxis hat gezeigt, dass Behörden und Gerichte
in den verschiedenen Dublin-Staaten dieses ihnen eingeräumte Ermessen in sehr
unterschiedlicher Weise nutzen. In erster Linie werden humanitäre Gründe herangezogen,
um die Ausübung des Selbsteintrittsrechts zu begründen, dies mag auch daran
liegen, dass die Zuständigkeitskriterien der Dublin-II-VO ansonsten humanitäre
Gründe weitgehend ausklammern.
a) Subjektives Recht auf Ausübung des Selbsteintrittsrechts
Deutschland bzw. das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) allerdings
übt sein Selbsteintrittsrecht äußerst zurückhaltend aus.
Auch deswegen hat sich der Petitionsausschuss des Bundestages im Fall einer
Kurdin aus der Türkei für die Ausübung des Selbsteintrittsrechts, allerdings
noch nach dem Dubliner Übereinkommen, ausgesprochen. Eine Unterbrechung der
psychotherapeutischen Behandlung der unter einer Traumatisierung leidenden Frau
durch die Überstellung nach Italien würde zu schwerwiegenden psychischen und
körperlichen Schäden führen. Außerdem sei es der auf unabsehbare Zeit reiseunfähigen
Frau nicht zuzumuten, länger als sechs Monate auf die Durchführung des Asylverfahrens
zu warten.12
Die deutsche Rechtsprechung zum Dubliner Übereinkommen war noch weitgehend einstimmig
davon ausgegangen, dass das Selbsteintrittsrecht der Dublin-Staaten keine subjektiven
Rechte der einzelnen Asylbewerber begründe, diese also die Ausübung des Selbsteintrittsrechts
auch nicht verlangen könnten.13 Obwohl diese
Rechtsprechung inzwischen auch für die Dublin-II-VO fortgeführt wird,14
muss man wohl davon ausgehen, dass die Dublin-II-VO in einem gewissen Umfang
einklagbare subjektive Rechte der Asylbewerber begründet. Anders nämlich als
das Dubliner Übereinkommen ist die Dublin-II-VO kein völkerrechtlicher Vertrag,
sondern eine Verordnung nach Art. 249 des EG-Vertrags.
Nach europäischem Recht ist anders als nach den Grundsätzen des deutschen Rechts
für die Begründung eines subjektiven Rechts nicht erforderlich, dass eine Rechtsnorm
gerade dem Individualschutz zu dienen bestimmt ist, es reicht vielmehr aus,
dass die Norm den Einzelnen zumindest reflexartig begünstigt.15
Dies dürfte bei Art. 3 Abs. 2 Dublin-II-VO der Fall sein. Da diese
Vorschrift aber den Mitgliedstaaten ausdrücklich ein Ermessen bei der Ausübung
des Selbsteintrittsrechts einräumt (s. o.), wird man wohl zunächst lediglich
von einem subjektiven Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über den Antrag
eines Asylbewerbers auf Ausübung des Selbsteintrittsrechts sprechen können,16
d. h. eine solche Entscheidung, die alle Umstände des Einzelfalls berücksichtigt,
zutreffend bewertet und frei von sachfremden Erwägungen ist. Gleichwohl werden
bei einem solchen nicht willkürlich gestellten Antrag häufig gute Gründe für
die Ausübung des Selbsteintrittsrechts vorliegen, die zu einer rechtlichen Bindung
des Ermessens führen (s. dazu gleich unten). Damit entsteht dann im Ergebnis
doch ein subjektives Recht auf Ausübung des Selbsteintrittsrechts, das auch
gerichtlich durchsetzbar ist.17
b) Gründe für die Ausübung
Wie bereits oben angedeutet wurde, sind es vor allem humanitäre und aus
menschenrechtlichen Verpflichtungen folgende Erwägungen, die einige Dublin-Staaten
bislang dazu bewogen haben, ihr Selbsteintrittsrecht auszuüben. Aus dem Vereinigten
Königreich sind diverse Fälle bekannt, in denen Gerichte die Ausübung des Selbsteintrittsrecht
angeordnet haben, weil in den nach den Kriterien der Dublin-II-VO an sich zuständigen
Staaten - in den konkreten Fällen Deutschland und Frankreich - ein zu enger
Flüchtlingsbegriff angewandt werde, der nicht-staatliche Verfolgung nicht erfasse,18
oder weil im zuständigen Staat (Deutschland) die nach den Maßstäben der Europäischen
Menschenrechtskonvention (EMRK) gebotene psychotherapeutische Versorgung des
Asylbewerbers nicht gewährleistet sei.19 In Österreich
waren traumatisierte Asylbewerber bislang stets von Dublin-Verfahren ausgenommen.
Dort nimmt die Rechtsprechung aus verfassungsrechtlichen Gründen an, dass bei
Zuständigkeit bestimmter Dublin-Staaten wie etwa Italien, die ein insgesamt
unzureichendes Asylsystem aufwiesen, Österreich stets sein Selbsteintrittsrecht
ausüben müsse.20 Eine ähnliche Praxis ist auch
aus den Niederlanden bekannt.21
Diese positiven Beispiele zeigen, dass es anders als in Deutschland möglich
ist, die Dublin-II-VO nicht im Sinne eines »Rücküberstellungsautomatismus«22
anzuwenden, sondern behutsam und mit Augenmaß. Es wäre daher wünschenswert,
wenn die humanitären und menschenrechtlichen Verpflichtungen der Dublin-Staaten
in Zukunft häufiger als bisher berücksichtigt und auch stärker als bisher im
Text der Dublin-II-VO verankert würden, in dem sie bislang nur in der Präambel
(Punkte 12 und 15) undeutlich erwähnt werden. Außerdem ist nicht wirklich einzusehen,
warum etwa die aus der EMRK folgenden Anforderungen an die Wahrung der Menschenrechte
in den verschiedenen Dublin-Staaten unterschiedlich hoch sein sollten. Gefordert
sind somit auch hier gleichermaßen europäischer Gesetzgeber und nationale Behörden.
c) Europarechtliche Bedenken
Gegen die eben skizzierte, vergleichsweise großzügige Praxis der Ausübung
des Selbsteintrittsrechts in verschiedenen Dublin-Staaten wurde bereits Kritik
laut. Danach soll eine extensive Ausübung des Selbsteintrittsrechts oder die
Einräumung einklagbarer subjektiver Rechte in einzelnen Dublin-Staaten gegen
den europarechtlichen Grundsatz des »effet utile« verstoßen.23
Der Begriff des »effet utile« wird in Deutschland häufig als »Prinzip
der praktischen Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts« wiedergegeben und
besagt im Wesentlichen, dass Europarecht in den Mitgliedstaaten stets effektiv
und ohne in ihm nicht vorgesehene Ausnahmen angewendet werden muss. Wird das
Selbsteintrittsrecht zu häufig ausgeübt, stelle dies die effektive Geltung der
in der Dublin-II-VO an sich vorgesehenen Zuständigkeitskriterien in Frage, die
ja durch das Selbsteintrittsrecht umgangen werden, und werde so europarechtswidrig.
Diese Kritik übersieht allerdings, dass Rechtstaatlichkeit und Achtung der Menschenrechte
ebenfalls zu den tragenden Grundsätzen des europäischen Rechts gehören, an denen
sich wegen ihrer primärrechtlichen Verankerung in Art. 6 EU-Vertrag auch
die Dublin-II-VO als bloß sekundäres, d. h. abgeleitetes Gemeinschaftsrecht
messen lassen muss. Damit kann der Grundsatz der praktischen Wirksamkeit des
Gemeinschaftsrechts unter Umständen gerade eine nur eingeschränkte Anwendung
der Zuständigkeitskriterien der Dublin-II-VO, dafür aber eine extensive Anwendung
des Selbsteintrittsrechts gebieten.
4. Humanitäre Klausel
Ein Schattendasein führt schließlich die so genannte humanitäre Klausel
in Art. 15 Dublin-II-VO. Sie steht selbstständig neben dem Selbsteintrittsrecht
aus Art. 3 Abs. 2 und ermöglicht es, unter einem weiteren Familienbegriff
als in Artt. 6-8 solche Familienmitglieder aus humanitären Gründen zusammenzuführen,
die sich in verschiedenen Dublin-Staaten aufhalten. Während das Selbsteintrittsrecht
allerdings unkompliziert von dem an sich unzuständigen Dublin-Staat ausgeübt
werden kann, setzt die humanitäre Klausel ein formelles Konsultationsverfahren
der beteiligten Staaten voraus, das von einem der betroffenen Dublin-Staaten
eingeleitet werden muss. Wohl auch wegen dieses aufwändigen und verwirrend geregelten
Verfahrens sind bislang nicht viele Anwendungsfälle der humanitären Klausel
bekannt. Deswegen sollte sie bei der anstehenden Revision der Dublin-II-VO (s. o.)
vereinfacht werden.
II. Verfahren der Zuständigkeitsbestimmung
Die vorstehend vorgestellten Zuständigkeitskriterien und ihre in der Praxis
zu beobachtenden Defizite lassen bereits erahnen, dass es für eine wirksame
Wahrung der Rechte von Asylbewerbern entscheidend auf die Ausgestaltung des
Verfahrens ankommt, in dem der zuständige Dublin-Staat ermittelt wird. Dublin-II-VO
und die Dublin-II Durchführungsverordnung (Dublin-II-DVO) enthalten dazu ausführliche
Bestimmungen über die entsprechenden zwischenstaatlichen Verfahren. Die zwischenstaatlichen
Verfahren bestehen aus reinen Informationsgesuchen, Aufnahmegesuchen und Wiederaufnahmegesuchen
einschließlich deren Beantwortung. Wiederaufnahmegesuche werden nur für die
Fälle gestellt, in denen der Betroffene im ersuchten Staat schon einen Asylantrag
gestellt hat.
Daneben existieren aber noch so genannte innerstaatliche Dublin-Verfahren zwischen
Asylbewerber und nationaler Asylbehörde, die in der Regel Bestandteil des Asylverfahrens
sind und häufig parallel zum zwischenstaatlichen Dublin-Verfahren betrieben
werden. In diesen Verfahren versucht die Asylbehörde, die für die Anwendung
der Zuständigkeitskriterien maßgeblichen Umstände des Einzelfalles zu klären
und teilt dem Asylbewerber gegebenenfalls mit, dass sein Asylantrag von einem
anderen Staat geprüft werden wird. Diese innerstaatlichen Dublin-Verfahren sind
auf europäischer Ebene nur sehr rudimentär geregelt, so dass die Ausgestaltung
der Verfahren weitgehend den nationalen Gesetzgebern überlassen ist.
1. Zugang zum Dublin-Verfahren
Es liegt nahe, dass alle Dublin-Staaten gerne und ohne Zögern ein Dublin-Verfahren
durchführen, wenn bei einem Asylbewerber Indizien für die Zuständigkeit eines
anderen Dublin-Staates sprechen; immerhin können sie so unter Umständen die
Verantwortung für das Asylverfahren an einen anderen Staat delegieren. Asylbewerber
dagegen werden nur in bestimmten Situationen ein Interesse an der Durchführung
eines Dublin-Verfahrens haben, etwa wenn sie mit in anderen Dublin-Staaten ansässigen
Familienangehörigen zusammengeführt werden wollen oder wenn sie den Staat, in
dem sie ihren Asylantrag gestellt haben, zur Ausübung seines Selbsteintrittsrechts
bewegen wollen.
a) Durchführung verkürzter Dublin-Verfahren
Eine erste Hürde beim Zugang zu einem Dublin-Verfahren müssen Asylbewerber
nehmen, die im grenznahen Raum in unmittelbarem zeitlichen Zusammenhang mit
einer unerlaubten Einreise aus einem angrenzenden Dublin-Staat angetroffen werden
und daraufhin um Asyl nachsuchen. Die so genannte Asylzuständigkeitsbestimmungsverordnung
(AsylZBV)24 überträgt in solchen Fällen dem Bundesgrenzschutz
(seit Juli 2005 umbenannt in Bundespolizei)25
für die ersten 48 bzw. 96 Stunden nach dem Antreffen des Asylbewerbers die Zuständigkeit,
ein verkürztes Dublin-Verfahren im grenznahen Bereich durchzuführen und den
Asylbewerber gegebenenfalls unmittelbar in den Drittstaat zurückzuschieben.
Ein Entwurf einer neuen Fassung der AsylZBV aus dem Jahre 2004 sieht sogar vor,
die Zuständigkeit der Bundespolizei für die Durchführung von Dublin-Verfahren
auf einen Zeitraum von sechs Wochen zu erweitern. Erst nach Ablauf dieser Frist
geht die Zuständigkeit für die weitere Durchführung von Asyl- und Dublin-Verfahren
auf das Bundesamt über. Es ist leicht ersichtlich, dass die Bundespolizei ein
Interesse daran hat, diese Schnellverfahren möglichst in eigener Zuständigkeit
abzuschließen. Ebenso leicht ist ersichtlich, dass ein verkürztes Dublin-Verfahren
nicht in gleichem Maße wie ein reguläres Verfahren die Rechte der Asylbewerber
gewährleisten kann.
b) Anwendung der Drittstaatenregelung
Eine weitere Hürde auf dem Weg zu einem Dublin-Verfahren liegt in der deutschen
Drittstaatenregelung. Die Dublin-II-VO zwingt die Mitgliedstaaten nämlich anscheinend
nicht dazu, in jedem Einzelfall Dublin-Verfahren durchzuführen, sondern räumt
in Art. 3 Abs. 3 die Möglichkeit ein, Asylbewerber nach Maßgabe des
nationalen Rechts in Drittstaaten zurück- oder abzuschieben. Diese zweifellos
politisch so gewollte Öffnungsklausel wird in Deutschland zum Anlass genommen,
die deutsche Drittstaatenregelung (Art. 16 a Abs. 2 GG i. V. m.
§ 26 a AsylVfG) auch in solchen Fällen anzuwenden, in denen an sich
die Durchführung eines Dublin-Verfahrens geboten wäre. Eine solche Vorgehensweise
ist in erster Linie dann zu beobachten, wenn ein Ausländer nach dem illegalem
Übertritt der deutschen Landgrenze im grenznahen Bereich aufgegriffen wird und
um Asyl nachsucht. Da alle Deutschland umgebende Staaten sichere Drittstaaten
im Sinne der deutschen Drittstaatenregelung sind, wird § 18 Abs. 2
Nr. 1, Abs. 3 AsylVfG dazu genutzt, den Ausländer allein wegen der
Einreise aus dem sicheren Drittstaat wieder dorthin zurückzuschieben, ohne irgendein
Asyl- oder Dublin-Verfahren durchzuführen.
Dass diese Praxis zumindest bedenklich ist und dringend einer Neuregelung bedarf,
folgt aus mehreren Erwägungen. Zunächst dürfte die Öffnungsklausel in Art. 3
Abs. 3 Dublin-II-VO so auszulegen sein, dass sie sich nur auf solche Drittstaaten
bezieht, die keine Dublin-Staaten sind, also im Verhältnis von Dublin-Staaten
untereinander nicht einschlägig ist.26 Dann aber
kann eine Anwendung von § 18 Abs. 2 und 3 AsylVfG bei einer Einreise
über den Landweg nur noch in Bezug auf solche Nachbarstaaten Deutschlands zulässig
sein, die keine Dublin-Staaten sind. Dies ist gegenwärtig nur noch bei der Schweiz
der Fall.
Weiterhin lässt sich aus den Bestimmungen der AsylZBV, die der Bundespolizei
die Zuständigkeit für die Durchführung von (verkürzten) Dublin-Verfahren übertragen,
eigentlich schließen, dass die Bundespolizei in solchen Fällen immer ein Dublin-Verfahren
durchführen müsste.27 Zum gleichen Ergebnis führt
eine Ansicht, die auf § 18 Abs. 4 Nr. 2 AsylVfG verweist. Nach
dieser Vorschrift ist auch bei einer unerlaubten Einreise aus einem sicheren
Drittstaat von der Einreiseverweigerung bzw. Zurückschiebung abzusehen, falls
der Bundesinnenminister es aus völkerrechtlichen Gründen angeordnet hat. Der
Erlass der AsylZBV durch den Bundesinnenminister soll nun eine solche Anordnung
darstellen, mit der Folge, dass die Vorschriften der AsylZBV über die verkürzten
Dublin-Verfahren § 18 Abs. 2, 3 AsylVfG verdrängen.28
Zuletzt ergibt sich auch aus § 18 Abs. 4 Nr. 1 AsylVfG, dass
die Drittstaatenregelung gegenüber der Durchführung eines Dublin-Verfahrens
zurücktreten muss, da danach von der Einreiseverweigerung bzw. Zurückschiebung
abzusehen ist, wenn Deutschland aufgrund eines völkerrechtlichen Vertrags mit
dem sicheren Drittstaat für die Prüfung des Asylantrags zuständig ist. Zwar
nimmt diese Vorschrift noch auf das alte Dubliner Übereinkommen Bezug und nicht
auf die Dublin-II-VO, doch dürfte dieser gesetzgeberische Lapsus schon deshalb
unschädlich sein, weil das Asylverfahrensgesetz noch durchgehend auf das Dubliner
Übereinkommen verweist, also schon zur Vermeidung großflächiger Regelungslücken
die Vorschrift auch auf die Dublin-II-VO anzuwenden ist.29
Ob Deutschland jedoch für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist, steht
regelmäßig erst nach Durchführung eines Dublin-Verfahrens fest und nicht schon
vorher, so dass eben auch aus diesem Grund die Einreiseverweigerung bzw. Zurückschiebung
nicht vollzogen werden darf.
c) Ausübung des Selbsteintrittsrechts
Ein dritter in der Praxis zu beobachtender Ansatz, dem Asylbewerber den
Zugang zu einem Dublin-Verfahren zu verwehren, bedient sich des in Art. 3
Abs. 2 Dublin-II-VO geregelten Selbsteintrittsrechts. Zwar wurde bereits
dargelegt, dass viele Dublin-Staaten das Selbsteintrittsrecht vor allem in solchen
Fällen ausüben, in denen rechtliche Gründe gegen die Überstellung des Asylbewerbers
in den an sich zuständigen Dublin-Staat sprechen, doch kann das Selbsteintrittsrecht
auch mit anderer Motivation genutzt werden. So sind in Deutschland gelegentlich
Fälle zu beobachten, in denen das Bundesamt das Selbsteintrittsrecht ausübt,
um das Dublin-Verfahren abzukürzen bzw. zu umgehen, weil der in Deutschland
gestellte Asylantrag vor der Ablehnung steht und der Asylbewerber nach Ausübung
des Selbsteintrittsrechts unkompliziert in seinen Herkunftsstaat abgeschoben
werden kann.30 Diese Umgehung der Dublin-II-VO
mag formal zulässig sein, unfair und rechtsstaatlich bedenklich ist sie dennoch.
2. Sachverhaltsermittlung in Dublin-Verfahren
Da die persönlichen Umstände des Asylbewerbers auch im Dublin-Verfahren
eine Rolle spielen und bei der Bestimmung des zuständigen Staates berücksichtigt
werden müssen, sollte neben der Einleitung zwischenstaatlicher Verfahren die
Durchführung einer mündlichen Anhörung des Asylbewerbers obligatorisch sein.
Sie ist oft die einzige Möglichkeit, humanitäre Härten geltend zu machen, die
die Ausübung des Selbsteintrittsrechts gebieten würden, oder auf Familienangehörige
in anderen Dublin-Staaten hinzuweisen. Aber auch hier besteht Anlass zur Kritik
an der deutschen Praxis, die auf eine sorgfältige Sachverhaltsermittlung in
der Anhörung anscheinend nicht immer Wert legt.
Die Durchführung einer Anhörung ist nicht gewährleistet, wenn der Asylbewerber
bereits zur Vorbereitung einer späteren Überstellung in den zuständigen Dublin-Staat
inhaftiert ist. Auf eine Anhörung wird auch dann meist verzichtet, wenn für
das Bundesamt bereits festzustehen scheint, dass ein bestimmter Staat zuständig
ist, etwa wenn die Fingerabdrücke des Asylbewerbers im europäischen Fingerabdrucksystem
EURODAC bereits aus einem anderen Dublin-Staat registriert sind. In den Fällen,
in denen eine Anhörung stattfindet, ist sie in der Regel nicht auf das Feststellen
von Schutzlücken in anderen Dublin-Staaten ausgerichtet, die zur Weiterwanderung
des Asylbewerbers nach Deutschland geführt haben.
Darüber hinaus ist im grenznahen Bereich auch fraglich, inwieweit die Bundespolizei
bei der Durchführung verkürzter Dublin-Verfahren unter Zeitdruck humanitäre
Gründe für eine etwaige Ausübung des Selbsteintrittsrechts prüft und zu prüfen
in der Lage ist. Die mangelnde Transparenz von grenznahen Dublin-Verfahren wird
für die betroffenen Asylbewerber noch durch die häufige Inhaftierung vor der
Zurückschiebung und dem daraus folgenden fehlenden Zugang zu Rechtsberatung
verschärft.
3. Verfahrensabschluss und Rechtsschutzmöglichkeiten
Sofern der Asylbewerber in Deutschland einen formellen Asylantrag stellen
konnte und nicht lediglich um Asyl nachgesucht hat, existieren bei Zuständigkeit
eines anderen Dublin-Staates im Grundsatz zwei verschiedene Möglichkeiten für
das Bundesamt, den Asylantrag abzulehnen. Abhängig davon unterscheiden sich
auch die Möglichkeiten des Asylbewerbers, wirksamen Rechtsschutz gegen diese
Entscheidung in Anspruch zu nehmen. Das Asylverfahrensgesetz bietet als gesetzliche
Grundlage für die Bescheidung von Asylanträgen in Dublin-Verfahren allerdings
nur ein trauriges Bild, da ihm nicht wirklich deutlich zu entnehmen ist, welche
Handlungsoptionen dem Bundesamt und dem Asylbewerber offenstehen. Eine Neuregelung
mit verständlichen und eindeutigen Vorschriften ist daher dringend notwendig,
auch um der in der Praxis bestehenden Rechtsunsicherheit abzuhelfen.
a) Ablehnung des Asylantrags in Anwendung der Drittstaatenregelung
Hat das in Deutschland durchgeführte Dublin-Verfahren ergeben, dass derjenige
Dublin-Staat, aus dem der Asylbewerber nach Deutschland eingereist ist, auch
für die Prüfung des Asylantrags zuständig ist,31
lehnt das Bundesamt den Asylantrag in Anwendung der deutschen Drittstaatenregelung
(§§ 26 a Abs. 1, 31 Abs. 4 AsylVfG) ab.32
Diese Vorgehensweise dürfte bei einer rein nationalen Sichtweise zulässig sein,
da § 29 Abs. 3 S. 2 AsylVfG einen Vorrang der Drittstaatenregelung
vor der sonst einschlägigen Ablehnung des Asylantrags als unbeachtlich statuiert.
Als Folge der Anwendung der Drittstaatenregelung erlässt das Bundesamt eine
Abschiebungsanordnung gemäß § 34 a AsylVfG, die - wie schon ihr Wortlaut
nahelegt - eine freiwillige Ausreise des Asylbewerbers ausschließt. Nur konsequent
ist dann, dass nach § 34a Abs. 1 S. 3 AsylVfG die Abschiebung nicht angedroht
werden muss und auch keine Frist zur freiwilligen Ausreise gesetzt werden braucht.
Unbestritten ist inzwischen, dass entgegen dem Wortlaut von § 34 a
Abs. 1 S. 3 AsylVfG in Dublin-Verfahren wegen der Regelung des Art. 19
Abs. 2 S. 2 Dublin-II-VO stets eine Frist für die Durchführung der
Überstellung angegeben werden muss und dass eine Abschiebungsanordnung, die
diese Voraussetzung nicht erfüllt, rechtswidrig ist.33
Weitgehend ungeklärt ist aber, ob die unmittelbar geltenden Bestimmungen der
Dublin-II-VO die Anwendung nationaler Drittstaatenregelungen nicht überhaupt
verbieten.34 Nach einer Ansicht soll der Umstand,
dass die in Art. 3 Abs. 3 Dublin-II-VO enthaltene Öffnungsklausel
für die Anwendung nationaler Drittstaatenregelungen (s. o.) sich nur auf
solche Drittstaaten bezieht, die keine Dublin-Staaten sind, auch bei der Ablehnung
eines Asylantrags die Anwendung der Drittstaatenregelung sperren.35
Nach einer anderen Ansicht dagegen gelte Art. 3 Abs. 3 Dublin-II-VO
auch für Dublin-Staaten oder sei § 29 Abs. 3 S. 1 AsylVfG ohnehin
nicht mehr anwendbar, weil er nur auf das Dubliner Übereinkommen verweise, nicht
aber auch auf die Dublin-II-VO.36
b) Ablehnung des Asylantrags als unbeachtlich
Wird ein Asylantrag bei Unzuständigkeit Deutschlands nicht nach der Drittstaatenregelung
behandelt, so wird er nach § 29 Abs. 3 S. 1 AsylVfG als unbeachtlich
abgelehnt. Als Folge erlässt das Bundesamt gemäß § 35 AsylVfG eine Abschiebungsandrohung.
Die von Seiten des Bundesamts vertretene Rechtsauffassung, wegen der Bestimmung
des Art. 19 Abs. 2 S. 3 Dublin-II-VO dürfe es auch bei der Ablehnung
eines Asylantrags als unbeachtlich entgegen dem Wortlaut des Asylverfahrensgesetzes
eine Abschiebungsanordnung erlassen,37 kann nicht
nachvollzogen werden. Sie zeigt aber einmal mehr, warum eine Neuregelung der
gesetzlichen Grundlagen von Dublin-Verfahren in Deutschland dringend notwendig
ist.
c) Aufschiebende Wirkung von Rechtsmitteln
Der wohl wichtigste Aspekt des innerstaatlichen Dublin-Verfahrens in Deutschland
betrifft die Frage, unter welchen Umständen gegen Entscheidungen des Bundesamtes
Rechtsschutz mit aufschiebender Wirkung möglich ist. Es liegt auf der Hand,
dass Rechtsschutz nicht sehr effektiv sein kann, wenn ein Asylbewerber trotz
laufender Klage in einen anderen Dublin-Staat überstellt wird und das zuständige
Gericht womöglich erst Jahre später über die Klage entscheidet. Allerdings hat
eine Klage sowohl bei Erlass einer Abschiebungsanordnung als auch bei Erlass
einer Abschiebungsandrohung im Grundsatz keine aufschiebende Wirkung (§ 75
AsylVfG). Zwar kann das Verwaltungsgericht auf Antrag die aufschiebende Wirkung
herstellen, wenn das Bundesamt eine Abschiebungsandrohung erlassen hat (§ 36
Abs. 3 AsylVfG), diese Möglichkeit besteht jedoch bei Erlass einer Abschiebungsanordnung
nach dem Wortlaut des § 34 a Abs. 2 AsylVfG überhaupt nicht,
in der Praxis nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts38
nur in Ausnahmefällen.39 Die Dublin-II-VO regelt
dies in Art. 19 Abs. 2 S. 2 ähnlich, indem sie anordnet, dass
Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen in Dublin-Verfahren im Grundsatz keine aufschiebende
Wirkung haben, es sei denn, die national zuständigen Stellen entscheiden im
Einzelfall nach Maßgabe ihres innerstaatlichen Rechts anders.
Die Entscheidung von deutschem und europäischem Gesetzgeber, dass Rechtsschutz
mit aufschiebender Wirkung nicht zwingend erforderlich sei, beruht ersichtlich
auf der Grundannahme, dass in allen Dublin-Staaten zumindest gleichwertige Schutzstandards
bestünden (s. o. I. 2.). Da bereits dargelegt wurde, dass es sich bei dieser
Annahme weitgehend um eine Fiktion handelt, sollte auch die Möglichkeit der
aufschiebenden Wirkung von Rechtsmitteln entweder auf europäischer Ebene oder
zumindest im deutschen Recht revidiert werden.40
Letztlich folgt nämlich zumindest aus den Anforderungen der EMRK, dass bei drohender
Verletzung der von ihr gewährten Rechte tatsächlich effektiver Rechtsschutz
verfügbar sein muss41 und dass der faktisch vollständige
Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Rechtsbehelfen in Dublin-Verfahren
effektiven Rechtsschutz nicht mehr gewährleistet.42
III. Vorbereitung, Durchführung und Folgen von Überstellungen
Ein dritter wichtiger Komplex von Einzelproblemen in Dublin-Verfahren betrifft
Fragen rund um die faktische Überstellung von Asylbewerbern aus einem unzuständigen
Dublin-Staat in den zuständigen Dublin-Staat.
1. Zwischenstaatliche Überstellungsverfahren
Für den Ablauf zwischenstaatlicher Dublin-Verfahren, die neben der Sachverhaltsermittlung
auch die Überstellung betreffen, ist aus der Sicht des Asylbewerbers in erster
Linie bedeutsam, dass Dublin-II-VO und Dublin-II-DVO diverse Bestimmungen über
dabei von den Dublin-Staaten einzuhaltende Fristen enthalten. Außerdem kann
der Ablauf dieser Fristen dazu führen, dass die Zuständigkeit für die Prüfung
eines Asylantrags auf einen anderen Dublin-Staat übergeht. Hier stellt sich
die Frage, ob der Asylbewerber sich auf solche Bestimmungen über Fristen berufen
und etwa geltend machen kann, wegen des Ablaufs einer Frist sei sein Asylantrag
in einem bestimmten Dublin-Staat zu prüfen.
Es handelt sich dabei keineswegs um eine rein theoretische Frage, vielmehr hat
sie schon deshalb eine erhebliche praktische Bedeutung, weil Dublin-Staaten,
die in einem Überstellungsverfahren über die Zuständigkeit für einen Asylbewerber
verhandeln, in der Praxis häufig im gegenseitigen Einvernehmen von den Fristbestimmungen
der Dublin-II-VO abweichen.43 Dies wäre nicht
möglich, wenn der Asylbewerber die Staaten zur Einhaltung der Fristbestimmungen
zwingen könnte. Einschlägige Rechtsprechung liegt, soweit ersichtlich, zur Auslegung
der Dublin-II-VO noch nicht vor. Aber die Grundsätze des europäischen Rechts
sowie die Prinzipien von Rechtssicherheit und Vertrauensschutz sprechen eher
dafür, im Gegensatz zur Auslegung des Dubliner Übereinkommens eine subjektive
Rechtsstellung der Asylbewerber in Bezug auf Fristbestimmungen anzunehmen.
2. Inhaftierung in Dublin-Verfahren
Ein weiteres gravierendes Problem der deutschen Dublin-Praxis besteht in
der Inhaftierung von Asylbewerbern in Dublin-Verfahren, die zwar nicht in jedem
Einzelfall erfolgt, aber doch in den vergangenen Jahren regelmäßig beobachtet
werden kann. Abschiebungshaft wird dabei sowohl während der Durchführung der
innerstaatlichen Dublin-Verfahren selbst als auch in der Wartezeit bis zur tatsächlichen
Überstellung des Asylbewerbers in den für ihn zuständigen Staat angeordnet und
kann im Einzelfall durchaus mehrere Monate andauern.
Ihre Zulässigkeit folgt für die Zeit während des Dublin- bzw. Asylverfahrens
meist daraus, dass bei der Einreise aus einem sicheren Drittstaat ein Aufenthaltsrecht
nicht schon mit dem bloßen Nachsuchen um Asyl entsteht (§ 55 Abs. 1
S. 3 AsylVfG) und damit gemäß § 14 Abs. 3 AsylVfG die erst nach
der Inhaftierung erfolgte förmliche Asylantragstellung die Fortdauer der Haft
nicht hindert. Noch weitergehend nimmt ein Teil der Rechtsprechung an, dass
bei bereits erfolgter Asylantragstellung in einem anderen Dublin-Staat die Inhaftierung
in Deutschland (contra legem) während der gesamten Dauer des innerstaatlichen
Dublin-Verfahrens zulässig sei.44 In der Wartezeit
vor der tatsächlichen Durchführung der Überstellung des Asylbewerbers wird die
Inhaftierung für zulässig gehalten, weil nach allgemeiner Diktion eine freiwillige
Ausreise des Asylbewerbers nicht in Frage komme und im Fall des Erlasses einer
Abschiebungsanordnung ohnehin ausgeschlossen sei.
In einem gewissen Gegensatz zu dieser restriktiven Praxis stehen die entsprechenden
Bestimmungen auf europäischer Ebene. Bereits Art. 19 Abs. 2 S. 2
Dublin-II-VO erwähnt die Möglichkeit einer freiwilligen Ausreise und damit die
Entbehrlichkeit einer Inhaftierung. Art. 7 Dublin-II-DVO nennt die freiwillige
Ausreise als gegenüber anderen Überstellungsmethoden zumindest gleichwertige
Option. Will man diese Vorschriften ernst nehmen, muss man sich fragen, ob nicht
eine Vielzahl von Haftanordnungen in deutschen Dublin-Verfahren auch unter Berücksichtigung
des Freiheitsinteresses der Asylbewerber entbehrlich ist. Zumindest einer Diskussion
bedürfte dabei die Frage, ob nicht die o. g. Bestimmungen des europäischen
Rechts entgegenstehende Vorschriften und Praktiken des deutschen Rechts verdrängen,
wenn beim Asylbewerber eine ernstzunehmende Bereitschaft zu einer freiwilligen
Ausreise in den für ihn zuständigen Staat besteht,45
und zwar ungeachtet des Umstands, ob die Einreise in den zuständigen Staat legal
oder illegal erfolgen würde.46
3. Wiederaufnahme von Asylverfahren
Wird ein Asylbewerber schließlich in den für ihn zuständigen Dublin-Staat
überstellt, entsteht in der Praxis das Problem, dass der überstellende Staat
den Zugang des Asylbewerbers zu einem Asylverfahren im zuständigen Staat nicht
durch Vorabzusagen sicherstellen muss. In einigen Dublin-Staaten bestehen nämlich
für Asylbewerber, die ihren dort gestellten Asylantrag zurückgezogen haben oder
deren Verfahren zwischenzeitlich wegen ihrer Abwesenheit eingestellt wurde,
gravierende Hindernisse beim effektiven Zugang zum Asylverfahren. Dies ist insbesondere
für die Slowakei bekannt. In Tschechien ist der Zugang faktisch nicht gewährleistet,
da die Betroffenen nach der Rücküberstellung in Tschechien regelmäßig inhaftiert
werden und Asylverfahren, die nach der Überstellung aus der Haft heraus betrieben
werden (müssen), nach Berichten tschechischer NGOs keine Erfolgschancen haben.
Diese Defizite können dazu führen, dass der Asylbewerber im Ergebnis überhaupt
kein Asylverfahren in einem der Dublin-Staaten erhält und letztlich auch das
Gebot des non-refoulement verletzt wird.
IV. Ausblick
Aus vorstehenden Erörterungen lässt sich vor allem ein Ergebnis ableiten:
Die Gesamtheit der im deutschen Recht bestehenden Regeln über Dublin-Verfahren
hat inzwischen ein insgesamt beängstigendes Niveau von Komplexität und Unübersichtlichkeit
erreicht. Dies ist in erster Linie dem Umstand geschuldet, dass der Gesetzgeber
es über Jahre versäumt hat, für transparente Regelungen zu sorgen. Als Folge
dieser Fehlentwicklung geraten zum einen Juristen und andere Fachberater nicht
nur gelegentlich an die Grenzen ihres Könnens. Zum anderen bietet sich den zuständigen
deutschen Behörden ein äußerst weites Feld für »kreative« Rechtsanwendung,
die - gewollt oder ungewollt - menschenrechtliche Verpflichtungen nicht immer
in ausreichender Weise berücksichtigt. Eine Reform des Dublin-Systems ist daher
sowohl in Deutschland als auch auf der Ebene der Europäischen Gemeinschaft dringend
geboten. Dabei sollte vor allem auf die differenzierte Ausgestaltung des Selbsteintrittsrechts,
die bessere Gewährleistung der effektiven Rechtsschutzmöglichkeiten und auf
die Sicherstellung des Zugangs zum Dublin-Verfahren Wert gelegt werden. Um zügigen
dauerhaften Schutz zu gewährleisten, wäre es indes wünschenswert, auf die Überstellung
von Asylbewerbern ganz zu verzichten und ein alternatives System der Lastenverteilung
zu etablieren.
1
Verordnung (EG) Nr. 343/2003 des Rates vom 18.2.2003 zur Festlegung der
Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung
eines von einem Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedstaat gestellten Asylantrags
zuständig ist (ABl. EU Nr. L 50 vom 25.2.2003, S. 1).
2 Im Verhältnis der
Dublin-Staaten zu Dänemark gilt zwar derzeit noch das Dubliner Übereinkommen,
Dänemark wird aber auch in Kürze die Dublin-II-VO anwenden, vgl. Beschluss des
Rates vom 31.1.2005, Interinstitutionelles Dossier 2004/0205 (CNS).
3 BGBl. 1997 II S. 1452.
4 Verordnung (EG)
Nr. 1560/2003 der Kommission vom 2.9.2003 mit Durchführungsbestimmungen zur
Verordnung (EG) Nr. 2725/2000 des Rates zur Festlegung der Kriterien und Verfahren
zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen
in einem Mitgliedstaat gestellten Asylantrags zuständig ist (ABl. EU Nr. L 222
vom 5.9.2003, S. 3); Verordnung (EG) Nr. 2725/2000 des Rates vom 11.12.2000
über die Einrichtung von »Eurodac« für den Vergleich von Fingerabdrücken
zum Zwecke der effektiven Anwendung des Dubliner Übereinkommens (ABl. EG Nr.
L 316 vom 15.12.2000, S. 1); Verordnung (EG) Nr. 407/2002 des Rates vom
28.2.2002 zur Festlegung von Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr.
2725/2000 über die Einrichtung von »Eurodac« für den Vergleich von
Fingerabdrücken zum Zwecke der effektiven Anwendung des Dubliner Übereinkommens
(ABl. EG Nr. L 62 vom 5.3.2002, S. 1).
5 Nach der Statistik
bei Lang, Jahresrückblick Dublinverfahren 2004, EE-Brief 2005, Nr. 6, S. 2.
6 Zur Auslegung dieser
Zuständigkeitskriterien sind aus der Rechtsprechung bislang nur die zwei Entscheidungen
des VG Gießen, Urteil vom 17.2.2005 - 2 E 1131/04.A - (6 S., M6387) und
des VG Mainz, Beschluss vom 16.4.2004 - 7 L 312/04.MZ - (6 S., M5668) bekannt
geworden.
7 Weiterführend zu
dieser Fiktion: Noll, Formalism vs. Empiricism: Some Reflections on the Dublin
Convention on the Occasion of Recent European Case Law, Nordic Journal of International
Law 70 (2001), S. 161 ff.
8 Richtlinie 2003/9/EG
des Rates vom 27.1.2003 zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von
Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten (ABl. EU Nr. L 31 vom 6.2.2003, S. 18).
9 Siehe dazu etwa
Flüchtlingsrat Schleswig-Holstein (Hrsg.), »Dann wird's kritisch«,
Asyl in Polen nach dem Beitritt zur EU, Kiel 2004; Eßer/Galdysch/Suwelack, Die
Situation tschetschenischer Asylbewerber und Flüchtlinge in Polen und Auswirkungen
der EU-Verordnung Dublin II, 2005 (#30685, im Internet auch verfügbar unter
www.fluechtlingsrat-nrw.de)
sowie die Stellungnahme des Flüchtlingsrats Nordrhein-Westfalen zur pychosozialen
und therapeutischen Versorgung von Asylbewerbern und Flüchtlingen in Polen (Schreiben
an Xenion e. V. vom 22.12.2004, #30678).
10 Etwa die erst
unlängst wieder zu Tage getretenen gravierenden Defizite des italienischen Asylverfahrens,
siehe dazu die Entschließung des Europäischen Parlaments vom 14.4.2005 (P6_TA-PROV(2005)0138),
in der Italien u. a. des Bruchs von Völkerrecht bezichtigt wird.
11 Ebenso B. Schröder,
Das Dubliner Übereinkommen, Frankfurt/Main u. a. 2004, S. 63.
12 Bericht des Petitionsausschusses
vom 1.6.2005, BT-Ds. 15/5570, 2.3.6.
13 Ausführlich dazu:
Westphal/Stoppa, Ausländerrecht für die Polizei, 2. Aufl. Lübeck u. a.
2001, S. 294 ff.; anders aber unlängst noch VG Braunschweig, Urteil
vom 26.1.2005 - 5 A 52/04 - ASYLMAGAZIN
5/2005, S. 31.
14 So VG Regensburg,
Beschluss vom 9.3.2004 - RO 6 S 04.30174 -.
15 Vgl. Ruffert,
in: Callies/Ruffert (Hrsg.), Kommentar zu EU-Vertrag und EG-Vertrag, 1999, Art. 249
EGV Rn. 64 ff. m. w. N.
16 So auch B. Schröder,
Die EU-Verordnung zur Bestimmung des zuständigen Asylstaats, ZAR 2004, S. 126 ff.
(131).
17 Zur gerichtlichen
Geltendmachung siehe Punkt II. 3. des Artikels.
18 Siehe dazu: Löper,
Das Dubliner Übereinkommen über die Zuständigkeit für Asylverfahren, ZAR 2000,
S. 16 ff. (17 f.).
19 Siehe mit Nachweisen:
Keßler, Englisches Gericht: Deutschland kein sicherer Drittstaat für Traumatisierte,
Der Schlepper Nr. 25 (Winter 2003), S. 6.
20 Ausführlich dazu
Forum Asyl (Hrsg.), Evaluierung der Erstaufnahmestellen. Asylgesetz-Novelle
2003, Wien 2004, S. 34 ff., im Internet verfügbar unter www.amnesty.at.
21 B. Schröder,
Dubliner Übereinkommen, a. a. O., S. 185 ff. m. w. N.
22 So Pro Asyl in
einer Pressemitteilung vom 21.4.2005, im Internet verfügbar unter www.proasyl.de.
23 So Schmid/Filzwieser,
Dublin II-Verordnung. Das Europäische Asylzuständigkeitssystem, Wien/Graz 2004,
S. 69.
24 Verordnung über
die Zuständigkeit für die Ausführung des Übereinkommens vom 15.6.1990 über die
Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat
der Europäischen Gemeinschaften gestellten Asylantrags (Dubliner Übereinkommen)
und die Zuständigkeit für die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 2725/2000
des Rates der Europäischen Union vom 11.12.2000 über die Einrichtung von »Eurodac«
für den Vergleich von Fingerabdrücken zum Zwecke der effektiven Anwendung des
Dubliner Übereinkommens , BGBl. I S. 2852, zuletzt geändert durch Gesetz
vom 30.7.2004 (BGBl. I S. 1950).
25 In den Bundesländern
Bayern, Bremen und Hamburg ist die jeweilige Landespolizei zuständig.
26 B. Schröder,
Dubliner Übereinkommen, a. a. O., S. 111 m. w. N.
27 Löper, a. a. O.
S. 19.
28 Westphal/Stoppa,
a. a. O. S. 330.
29 Dies ist in der
Rechtsprechung umstritten, vgl. die auch insofern gegenteiligen Entscheidungen
des VG Gießen, Urteil vom 3.11.2004 - 4 E 3267/04.A - (7 S., M6043) und
des VG Wiesbaden, Urteil vom 18.8.2004 - 5 E 1231.04.A(V) - ASYLMAGAZIN
1-2/2005, S. 34. Zweifelnd auch Marx, Asylverfahrensgesetz, 5. Aufl.
2003, § 29 Rn. 47 f.
30 Ein solcher,
besonders gravierender Fall wurde von Pro Asyl in einer Pressemitteilung vom
18.5.2004 dokumentiert, im Internet verfügbar unter www.proasyl.de.
31 Eine Ausnahme
gilt für aus Island eingereiste Asylbewerber, weil Island zwar Dublin-Staat,
nicht aber auch sicherer Drittstaat ist. Eine weitere Ausnahme ist für die Schweiz
zu machen, die zwar sicherer Drittstaat ist, (noch) nicht aber auch Dublin-Staat.
32 Dies war jedenfalls
in der Vergangenheit in der weit überwiegenden Zahl der Dublin-Verfahren der
Fall, so spricht etwa Lang, Dublin II - Wesentliche Neuerungen und Hintergründe,
EE-Brief 2003, Nr. 8, davon, dass in 80 % der Dublin-Fälle die Drittstaatenregelung
angewandt werde.
33 So übereinstimmend
VG Wiesbaden, a. a. O. und des VG Gießen, Urteil vom 3.11.2004, a. a. O.
34 Weiterführend
hierzu Marx, Asylverfahrensgesetz, § 29 Rn. 92-98.
35 VG Wiesbaden,
a. a. O.; Marx, Ausländer- und Asylrecht, 2. Aufl. 2005, § 7
Rn. 69 sowie implizit auch Müller, Die Drittstaatenregelung - ein verlorener
Kampf?, ASYLMAGAZIN 5/2004,
S. 5 ff.
36 VG Würzburg,
Urteil vom 10.8.2004 - W 1 K 04.30386 -; VG Gießen, Urteil vom 3.11.2004, a. a. O.;
Lang, ibid.
37 Lang, ibid.
38 Urteil vom 14.5.1996
- 2 BvR 1938, 2315/93 -, BVerfGE 94, 49.
39 Zu einem solchen
Ausnahmefall in Verbindung mit einem Dublin-Verfahren s. OVG Mecklenburg-Vorpommern,
Beschluss vom 29.11.2004 - 2 M 299/04 - ASYLMAGAZIN
4/2005, S. 38.
40 Marx, Asylverfahrensgesetz,
§ 29 Rn. 107 f. vertritt die Ansicht, in deutschen Dublin-Verfahren
sei bereits nach derzeitiger Rechtslage auch bei Anwendung der Drittstaatenregelung
entgegen dem Wortlaut des Asylverfahrensgesetzes stets nur eine Abschiebungsandrohung
zu erlassen, die Anwendung von § 34 a AsylVfG dagegen ausgeschlossen.
41 Vgl. die Entscheidung
des EGMR im Fall T. I. gegen Vereinigtes Königreich vom 7.3.2000 (Beschwerde
43844/98), in der der Gerichtshof zum ersten Mal zu den Regeln des Dubliner
Übereinkommens Stellung nahm.
42 So ausdrücklich
der österreichische Verfassungsgerichtshof, Erkenntnis vom 15.10.2004 - G 237,
238/03-35 u. a., der eine § 34 a Abs. 2 AsylVfG entsprechende
Regelung des österreichischen Rechts für mit der EMRK unvereinbar erklärt und
aufgehoben hat (S. 153 ff. des Abdrucks). Weiterführend dazu Schmid/Filzwieser,
a. a. O. S. 135-139.
43 Zu einem solchen
Fall s. VG Berlin, Beschluss vom 28.6.2004 - VG 33 X 113.04 - (7 S., M5306).
44 OLG Schleswig,
Beschluss vom 2.12.2004 - 2 W 302/04 -; AG Freiberg, Beschluss vom 25.1.2005
- XIV B 00039 -.
45 Erfreulich deutlich
in diese Richtung OLG Schleswig, Beschluss vom 12.1.2005 - 2 W 311/04 -.
46 Zu dieser Frage
s. etwa BayObLG, Beschluss vom 23.9.2004 - 4 St RR 113/04 -.
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