Aus der Beratungspraxis

Claudius Voigt, Projekt Q in der GGUA-Flüchtlingshilfe, Münster

Zugang zum Arbeitsmarkt – Ausgrenzung per Gesetz

Integration ist »in«. Mehr sogar noch: Nach Ansicht von Bayerns Innenminister Günther Beckstein handelt es sich gar um »eine zentrale Existenzfrage unseres Landes«. Da die Teilhabe am Arbeitsmarkt zweifellos als ein wesentlicher Faktor gelungener Integration zu werten ist, klingen die offiziellen Stellungnahmen zu diesem Bereich entsprechend vollmundig: »Wir müssen Migranten zu Aufsteigern machen«, fordert Beckstein. Allein: Die Realität sieht anders aus. »Die Teilhabe- und Verwirklichungschancen der ausländischen Wohnbevölkerung«, so stellt der zweite Armutsbericht der Bundesregierung 2005 fest, »werden gegenwärtig nicht in hinreichendem Maße realisiert, wie sich an überproportionaler Arbeitslosigkeit, überdurchschnittlichen Bildungsmängeln sowie erhöhter Armutsrisikoquote und Sozialhilfeabhängigkeit zeigt.« Und die Bundesregierung warnt in dem Bericht: »Wenn es nicht gelingt, die Integration erfolgreicher zu gestalten, schadet dies letztlich dem sozialen Zusammenhalt in Deutschland. In der Gesellschaft gibt es eine große Übereinstimmung darüber, dass die Integration verbessert werden muss – sowohl, was die Angebote seitens der Politik angeht, als auch, was die Integrationsbereitschaft der Migrantinnen und Migranten angeht.« Die Europäische Union hat bereits im Jahr 2000 in einem Ratsdokument (14110/00) festgestellt: »Der beste Schutz gegen soziale Ausgrenzung ist ein Arbeitsplatz.« Um diesen zu erreichen, bedürfe es der »Förderung des Zugangs zu einer langfristigen und qualifizierten Beschäftigung für alle arbeitsfähigen Frauen und Männer durch die Erarbeitung von begleitenden Programmen für die Angehörigen der sozial schwächsten Bevölkerungsgruppen, bis diese eine Beschäftigung gefunden haben«.
Allen wohlfeilen Absichtserklärungen zum Trotz: Große Gruppen von Flüchtlingen sind vom Zugang zur Beschäftigung faktisch dauerhaft ausgeschlossen. Alle in der Beratungspraxis Tätigen wissen aus der täglichen Erfahrung, dass oftmals nicht in erster Linie sprachliche oder kulturelle Barrieren die Ursache sind, sondern rechtliche Hürden. Insbesondere Menschen mit Duldungen haben – zumal nach Einführung der neuen Zumutbarkeitsregelungen im Sozialgesetzbuch II (SGB II) – kaum Chancen auf Aufnahme einer Beschäftigung. Allerdings entspricht dies auch den politischen Leitlinien: Den Anspruch auf (und die Pflicht zur) Integration besitzen lediglich Personen mit einer Bleiberechtsperspektive. Geduldete bleiben außen vor, egal wie lange sie in Deutschland leben.
Aber auch Personen mit bestimmten humanitären Aufenthaltserlaubnissen besitzen nur einen nachrangigen Arbeitsmarktzugang. Die Ausnahmemöglichkeiten in der Beschäftigungsverfahrensverordnung (BeschVerfV) liegen im Ermessen der Arbeitsverwaltung bzw. der Ausländerbehörden und werden längst nicht in jedem Fall angewandt, in dem die Voraussetzungen erfüllt sind. Unkenntnis, mangelnde Sensibilität und unklare Zuständigkeiten sind nur einige Gründe dafür.
Auf der anderen Seite gewinnt das Kriterium der Sozialhilfeunabhängigkeit stetig an Bedeutung für die Perspektive einer Aufenthaltsverfestigung; die aktuelle Debatte um eine mögliche Bleiberechtsregelung zeigt dies deutlich.
Dieser Artikel soll die rechtlichen Grundlagen des nachrangigen Arbeitsmarktzugangs für die einzelnen Gruppen darstellen und hierbei vor allem einen detaillierten Blick auf die Ausnahmemöglichkeiten der Beschäftigungsverfahrensverordnung werfen. Dazu werden zunächst die Voraussetzungen für nachrangigen Arbeitsmarktzugang sowie die Ausnahmen von der Nachrangigkeit dargestellt, die für viele Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis, für Asylantragsteller und für Personen mit einer Duldung gleichermaßen gelten (I.). Danach werden die Besonderheiten bei Ausländern mit einer Aufenthaltserlaubnis (II.) und Ausländern mit geduldetem Aufenthalt (III.) beschrieben.

I. Nachrangiger Arbeitsmarktzugang
Die rechtliche Grundlage für den eingeschränkten Arbeitsmarktzugang findet sich in § 4 Abs. 2 S. 3 AufenthG:

»Einem Ausländer, der keine Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der Beschäftigung besitzt, kann die Ausübung einer Beschäftigung nur erlaubt werden, wenn die Bundesagentur für Arbeit zugestimmt hat oder durch Rechtsverordnung bestimmt ist, dass die Ausübung der Beschäftigung ohne Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit zulässig ist.«

Die Norm ist nicht anwendbar, wenn sich bereits aus dem Gesetz ergibt, dass der Ausländer unbeschränkten Zugang zum Arbeitsmarkt besitzt, wie es etwa bei Asylberechtigten oder anerkannten Flüchtlingen der Fall ist (§ 25 Abs. 1 S. 4 AufenthG). Im Übrigen besteht aber nur nachrangiger Arbeitsmarktzugang. Das gilt insbesondere für die übrigen Fälle von Aufenthalts aus humanitären Gründen.
Für Personen mit einer Duldung regelt § 10 BeschVerfV den nachrangigen Arbeitsmarktzugang. Ausländer mit einer Aufenthaltsgestattung haben nach § 61 Abs. 2 AsylVfG ebenfalls nur nachrangigen Zugang zum Arbeitsmarkt.
Für die Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit gelten in all diesen Fällen die §§ 39 bis 42 AufenthG: Hier ist die Durchführung einer Arbeitsmarktprüfung einschließlich Vorrangprüfung und Prüfung der Arbeitsbedingungen (Lohnprüfung) vorgesehen. Außerdem ist die Aufnahme einer Beschäftigung nach dem Arbeitnehmerüberlassungsgesetz (»Leiharbeit«) verboten.

1. Vorrangprüfung
Beantragt ein Ausländer mit nachrangigem Arbeitsmarktzugang bei der Ausländerbehörde die Zustimmung zu einer konkreten Beschäftigung, die nach § 2 BeschVerfV nicht als zustimmungsfrei gilt, so wird der Antrag verwaltungsintern weitergeleitet an die Agentur für Arbeit. Diese muss nach § 39 Abs. 2 Nr. 1 a) und b) AufenthG feststellen, ob bevorrechtigte Arbeitnehmer zur Verfügung stehen und sich keine negativen Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt einer Region hinsichtlich der Beschäftigungsstruktur und der Wirtschaftszweige ergeben. Bevorrechtigte Arbeitnehmer sind

Negative Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt würden sich nach den Dienstanweisungen der Bundesagentur für Arbeit zu § 39 Abs. 2 Nr. 1 a) etwa dann ergeben, wenn die Zahl der Arbeitslosen in einer Wirtschaftsklasse in einem zu bestimmenden Zeitraum deutlich über der Zahl der gemeldeten offenen Stellen liegt (z. B. 3–6 Monate mehr als 30 % über der Zahl der gemeldeten offenen Stellenangebote) oder wenn in einer bestimmten Branche ein Rückgang der Beschäftigung festzustellen ist (z. B. im Baugewerbe).
Alternativ und ohne Prüfung des Einzelfalls kann die Bundesagentur nach Prüfung dieser beiden Kriterien gemäß § 39 Abs. 2 Nr. 2 AufenthG für einzelne Berufsgruppen oder Wirtschaftszweige pauschal feststellen, dass die Besetzung der offenen Stellen mit nachrangig zugangsberechtigten Bewerbern arbeitsmarkt- und integrationspolitisch verantwortbar ist.
In der Praxis wird in der Regel gemäß § 39 Abs. 2 Nr. 1 a) und b) AufenthG eine Einzelfallprüfung durchgeführt. Diese ist das größte Hindernis für Personen mit nachrangigem Arbeitsmarktzugang bei dem Versuch, eine Beschäftigung aufzunehmen. Die Gründe dafür liegen unter anderem in der neuen Zumutbarkeitsregelung des § 10 Abs. 1 und 2 SGB II: Hiernach ist für Bezieher von Arbeitslosengeld II (und somit bevorrechtigte Bewerber) grundsätzlich »jede Arbeit zumutbar« und »nicht allein deshalb unzumutbar, weil sie nicht einer früheren beruflichen Tätigkeit (...) entspricht, für die er ausgebildet ist oder die er ausgeübt hat« oder sie als »geringerwertig anzusehen ist«.
Zudem ist in § 39 Abs. 2 Nr. 2 S. 2 AufenthG klargestellt:

»Für die Beschäftigung stehen deutsche Arbeitnehmer und diesen gleichgestellte Ausländer auch dann zur Verfügung, wenn sie nur mit Förderung der Agentur für Arbeit vermittelt werden können.«

Die Dienstanweisungen der Bundesagentur für Arbeit schreiben darüber hinaus vor:

»Angesichts der Probleme am Arbeitsmarkt ist die Bundesagentur für Arbeit gehalten, bei einer Entscheidung über die Zustimmung restriktiv zu verfahren.«

Lehnt der potenzielle Arbeitgeber die Einstellung eventuell zur Verfügung stehender bevorrechtigter Arbeitnehmer ab, so muss er dafür objektiv nachvollziehbare Gründe angeben. Auch hier schreiben die Dienstanweiungen eine strenge Prüfung vor:

»Liegen offensichtliche Anhaltspunkte vor, dass die mögliche Einstellung eines bevorrechtigten Arbeitnehmers durch abwegige und überzogene Anforderungen an die Besetzung der Stelle verhindert werden soll (z. B. Sprachkenntnisse, übertriebene Berufserfahrungen u. a.), kann die Zustimmung nach Anhörung des Arbeitgebers versagt werden.«

In der Realität herrscht durch die hohe Arbeitslosigkeit und die geänderten Zumutbarkeitsregelungen im SGB II faktisch ein Verdrängungswettbewerb, bei dem Personen mit nachrangigem Arbeitsmarktzugang als letztes Glied der Kette kaum noch Chancen haben, die Zustimmung zur (Neu-)Aufnahme einer Beschäftigung zu erhalten.

2. Lohnprüfung
Im weiteren Verlauf der Arbeitsmarktprüfung hat die Agentur für Arbeit die Arbeitsbedingungen gemäß § 39 Abs. 2 S. 1 letzter Halbsatz AufenthG zu prüfen: Eine Zustimmung darf nur erteilt werden, wenn der Ausländer nicht zu ungünstigeren Arbeitsbedingungen als vergleichbare deutsche Arbeitnehmer beschäftigt wird. Dies ist nach der Dienstanweisung der Bundesagentur für Arbeit zu § 39 AufenthG etwa dann der Fall, wenn der vereinbarte Arbeitslohn 30 % oder mehr unter dem Tariflohn oder der ortsüblichen Entlohnung liegt.

3. Leiharbeit
Gemäß § 40 Abs. 1 AufenthG ist die Zustimmung zu versagen, wenn der Arbeitnehmer bei einer Leiharbeitsfirma tätig werden will. Auch dies ist in der Praxis ein Problem, da vor allem niedrig bezahlte und einfache Arbeiten zunehmend über Leihfirmen vergeben werden. Dies ist der klassische Bereich, in dem Ausländern mit nachrangigem Arbeitsmarktzugang überhaupt Möglichkeiten der Erwerbstätigkeit offenstehen.

4. Zustimmungsfreie Beschäftigung
Es gibt eine Reihe von Ausnahmen, bei denen die Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit nicht erforderlich ist. Diese sind in § 2 BeschVerfV in Verbindung mit § 2 Nr. 1 und 2, §§ 3, 4 Nr. 1–3, §§ 5, 7 Nr. 3–5, §§ 9 und 12 der Beschäftigungsverordnung (BeschV) geregelt. Allerdings kommt ein Großteil der Ausnahmemöglichkeiten für Flüchtlinge und Personen mit humanitärem Aufenthalt in der Praxis kaum in Betracht – etwa die Tätigkeiten als Hochqualifizierte (§ 3 BeschV), Führungskräfte (§ 4 Nr. 1–3 BeschV), Wissenschaftler oder Forscher (§ 5 BeschV), Fotomodelle, Werbetypen, Mannequins, Dressmen, Berufssportler oder Schauspieler (§ 7 Nr. 3–5) sowie die Erwerbstätigkeit bei internationalen Sportveranstaltungen (§ 12 BeschV).
Praxisrelevant können hingegen zustimmungsfreie Beschäftigungen sein im Rahmen

Gerade für jugendliche Geduldete sind die letztgenannten Ausnahmemöglichkeiten häufig die einzige Chance, nach dem Schulabschluss eine sinnvolle Tätigkeit auszuüben. Zustimmungsfrei sind darüber hinaus

II. Arbeitsmarktzugang für Personen mit Aufenthaltserlaubnis
Ein großer Teil der Personen mit humanitärem Aufenthaltsrecht hat nach dem Gesetz keinen unbeschränkten Arbeitsmarktzugang, sondern gilt lediglich als nachrangig zugangsberechtigt. Insbesondere ist dies bei Menschen der Fall, die eine Aufenthaltserlaubnis nach den §§ 23 (Aufenthaltsgewährung durch die obersten Landesbehörden – »Altfallregelung«), 23 a (Aufenthaltsgewährung in Härtefällen), 25 Abs. 3 (Abschiebungsverbot), 25 Abs. 4 S. 1 (vorübergehender Aufenthalt), 25 Abs. 4 S. 2 (Verlängerung bei Vorliegen einer außergewöhnlichen Härte) und 25 Abs. 5 (Unmöglichkeit der Ausreise) des Aufenthaltsgesetzes besitzen.
Allerdings gibt es für diesen Personenkreis nach der Beschäftigungsverfahrensverordnung weit reichende Ausnahmemöglichkeiten, in denen eine Vorrangprüfung nicht durchgeführt werden muss oder sogar ein unbeschränkter Arbeitsmarktzugang erteilt werden kann. Diese Ausnahmemöglichkeiten gelten für

Nach den Dienstanweisungen der Bundesagentur für Arbeit wird in diesen Fällen von Einschränkungen des § 13 BeschVerfV abgesehen und für die Zustimmung ist ein konkretes Arbeitsplatzangebot nicht erforderlich. Die Zustimmung wird also unbeschränkt erteilt. Falls zwischen der Ausländerbehörde und der Arbeitsagentur eine Globalzustimmung für die jeweilige Gruppe vereinbart worden ist, können die Voraussetzungen allein von der Ausländerbehörde ohne Einschaltung der Agentur für Arbeit geprüft werden – die Ausländerbehörde hat die Möglichkeit, die Aufenthaltserlaubnis unmittelbar mit dem Zusatz »jede Erwerbstätigkeit gestattet« zu versehen.
In der Praxis ist dies jedoch keinesfalls selbstverständlich. Die Ausnahmemöglichkeiten der BeschVerfV begründen nach dem Verordnungstext keinen Rechtsanspruch, sondern eröffnen lediglich ein Ermessen der Behörde. Aufgrund Begründungen zu den §§ 8 und 9 BeschVerfV sowie die Dienstanweisungen dürften allerdings regelmäßig das Ermessen gebunden sein, soweit die Voraussetzungen erfüllt sind. Denn sowohl in der Begründung zu den §§ 8 und 9 BeschVerfV als auch in den entsprechenden Dienstanweisungen ist formuliert, dass den betroffenen Personengruppen das Recht auf einen uneingeschränkten Arbeitsmarktzugang eingeräumt »wird«. In den Dienstanweisungen zu § 8 ist zudem ausdrücklich von einem »Anspruch« die Rede. Auch die inhaltliche Begründung zur Beschäftigungsverfahrensverordnung lässt keinen anderen Schluss zu. Dennoch ist faktisch keinesfalls immer der Fall, dass die Ausländerbehörden die Aufenthaltserlaubnisse der Betroffenen auch ohne konkretes Jobangebot dementsprechend erweitern. Für die Betroffenen ist dies in der Regel kaum nachvollziehbar – sie haben schlicht den Überblick verloren nach einer typischen »Karriere« mit Aufenthaltsgestattung, Duldung und humanitärer Aufenthaltserlaubnis mit den entsprechenden Einschränkungen beim Zugang zum Arbeitsmarkt. Es ist also hier Aufgabe der Beratung, die Behörden auf die Umsetzung der genannten Ausnahmemöglichkeiten zu drängen, zumal die Form des Arbeitsmarktzugangs zukünftig eine zusätzliche Bedeutung erhalten wird: Die Gesetzesentwürfe der Bundesregierung zum Unterhaltsvorschuss, Kinder-, Erziehungs- und Elterngeld verknüpfen die »Berechtigung« zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit in bestimmten Fällen mit dem Anspruch auf die genannten Familienleistungen.
Neben den oben genannten gibt es ferner zwei weitere Ausnahmemöglichkeiten, die allerdings der Bundesagentur für Arbeit lediglich die Möglichkeit eröffnen, von der Vorrangprüfung abzusehen. Die Zustimmung zur Beschäftigung wird in diesen Fällen nur für einen konkreten Arbeitsplatz erteilt. Diese Ausnahmemöglichkeiten gelten für

III. Arbeitsmarktzugang für Personen mit Duldung
Wesentlich schwieriger ist die Erweiterung der Duldung um die Erlaubnis zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit. Dies hat mehrere Gründe:

Am dramatischsten wirken sich die hohen Hürden beim Arbeitsmarktzugang für Geduldete bei Jugendlichen nach Beendigung der Schule aus. Bei ihnen greifen die Ausnahmemöglichkeiten des § 8 BeschVerfV nicht, da diese ausdrücklich den Besitz einer Aufenthaltserlaubnis voraussetzen. Geduldeten Jugendlichen ist es daher faktisch unmöglich, eine Berufsausbildung aufzunehmen. Für Beratungsstellen ist es daher sinnvoll, für die jeweilige Region diejenigen Ausbildungsberufe zu ermitteln, in denen es wegen einer geringen Zahl von Bewerbern noch am ehesten wahrscheinlich sein dürfte, die Zustimmung der Agentur für Arbeit zu erhalten. Alternativ bleibt nur die Möglichkeit, an berufsbildenden Maßnahmen teilzunehmen, ein Praktikum zu absolvieren oder ein Freiwilliges Soziales oder Ökologisches Jahr zu leisten. Dass hier aus integrationspolitischen Gründen Handlungsbedarf besteht, hat indes auch das Bundesarbeitsministerium erkannt: In einem Brief an die Bundesarbeitsgemeinschaft Jugendsozialarbeit vom 18. August 2005 räumt es ein, dass zumindest im Einzelfall bei einer über 18 Monate hinaus fehlenden zumutbaren Möglichkeit der freiwilligen Ausreise die Härtefallregelung nach § 7 BeschVerfV angewendet werden könnte, wenn keine Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 5 AufenthG erteilt wird. Auch wenn diese Regelung nur in wenigen Fällen greifen dürfte, müssen Beratungsstellen gegenüber der Arbeitsagentur auf die Prüfung dieser Möglichkeit drängen. Denn die Arbeitsagentur kann bei der Frage, ob eine zumutbare Möglichkeit der freiwilligen Ausreise besteht, durchaus zu einer anderen Einschätzung gelangen als die Ausländerbehörde. Eine tatsächliche Lösung dieser Problematik wird allerdings erst im Zuge einer großzügigen Bleiberechtsregelung in Sicht sein.


RAin Kerstin Müller, Köln

Pässe und Ausweise – Licht im Dokumenten-Dschungel

Der deutsche Bürokratismus zeigt sich nicht nur bei den verschiedenen Aufenthaltszwecken des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG), sondern auch bei den Dokumenten, die Ausländer im Bundesgebiet zum Nachweis ihrer Identität und Staatsangehörigkeit dienen sollen: Es gibt den Nationalpass, den Passersatz, den Reiseausweis, den Ausweisersatz, die Grenzübertrittsbescheinigung. Was verbirgt sich dahinter und wozu sind diese Dokumente gut? Dieser Artikel soll helfen, etwas Systematik in die Begrifflichkeiten zu bringen.

I. Pass und Passersatz
Gemäß § 3 Abs. 1 AufenthG dürfen Ausländer – mit Ausnahme von Unionsbürgern (§ 8 Freizügigkeitsgesetz/EU) – nur dann in das Bundesgebiet einreisen und sich dort aufhalten, wenn sie über einen anerkannten und gültigen Pass oder Passersatz verfügen. Von dieser Passpflicht kann aufgrund der ausdrücklichen Regelung des § 14 Aufenthaltsverordnung (AufenthV) (Rettungsfälle) oder gemäß § 3 Abs. 2 AufenthG in begründeten Einzelfällen bei Aufenthalten bis zu sechs Monaten abgesehen werden. Gemäß § 56 Nr. 1 und 2 AufenthV ist der Ausländer verpflichtet, an der Verlängerung des bisherigen oder der Erlangung eines neuen Passes oder Passersatzes mitzuwirken, sofern er sich über den Zeitpunkt hinaus in Deutschland aufhalten will, in dem der Pass noch gilt. Er muss daher alle ihm möglichen und zumutbaren Anstrengungen unternehmen, um einen Pass zu erlangen (OVG NRW, EZAR 060 Nr. 12).
Minderjährige Ausländer unter 16 Jahren erfüllen die Passpflicht auch durch Eintragung in einem anerkannten und gültigen Pass oder Passersatz eines gesetzlichen Vertreters, also insbesondere der Eltern (§ 2 AufenthV). Für Kinder ab zehn Jahren gilt dies nur, wenn im Pass oder Passersatz ihr eigenes Lichtbild angebracht ist.
Die Erteilung eines Aufenthaltstitels setzt in der Regel die Erfüllung der Passpflicht voraus (§ 5 Abs. 1 AufenthG). Dies gilt nicht für die o. g. Fälle des § 14 AufenthV und § 3 Abs. 2 AufenthG.
Darüber hinaus ist in den Fällen der Erteilung eines Aufenthaltstitels gemäß §§ 24, 25 Abs. 1 bis 3 und 26 Abs. 3 AufenthG zwingend von der Vorlage eines Passes abzusehen (§ 5 Abs. 3 AufenthG). In Fällen des § 25 Abs. 1 und 2 AufenthG ist dies unproblematisch, da diesem Personenkreis ein Reiseausweis gemäß Art. 28 der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) auszustellen ist, der als Passersatz anerkannt ist. Für Anspruchsberechtigte nach § 25 Abs. 3 AufenthG stellt sich allerdings die Frage, in welches Dokument der Aufenthaltstitel erteilt werden kann. Wurde ein Abschiebungsverbot gemäß § 60 Abs. 2 bis 7 AufenthG festgestellt, fordern die Ausländerbehörden in aller Regel die Vorlage eines Nationalpasses, bevor eine Aufenthaltserlaubnis gemäß § 25 Abs. 3 AufenthG erteilt wird. Kann dieser nicht vorgelegt werden, wird vom Ausländer der Nachweis verlangt, dass ihm die Beschaffung eines Passes nicht zumutbar war. Diese Anforderung knüpft an § 5 Abs. 1 AufenthG in Verbindung mit §§ 5, 6 Nr. 2 AufenthV an. § 5 Abs. 3 AufenthG sieht jedoch vor, dass bei der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis gemäß § 24, 25 Abs. 1 bis 3, 26 Abs. 3 AufenthG zwingend von der Erfüllung der Passpflicht abzusehen ist. Es werden gerade keine Zumutbarkeitskriterien aufgestellt. Die Ausländerbehörden sind daher in diesen Fällen verpflichtet, auch ohne Vorlage eines Passes und ohne Nachweis der Unzumutbarkeit der Passbeschaffung eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen (vgl. VGH Ba-Wü, Beschluss vom 30.5.2005 - 13 S 1310/04 - ASYLMAGAZIN 10/2005, S. 33). Die AufenthV schweigt sich allerdings über die Gestaltung dieses Dokumentes aus. Insofern müssen die Ausländerbehörden auf den Reiseausweis für Ausländer zurückgreifen oder ein eigenständiges Dokument ausstellen.
Gemäß § 5 Abs. 3 AufenthG kann die Ausländerbehörde darüber hinaus in den übrigen Fällen der Erteilung eines Aufenthaltstitels aus völkerrechtlichen, humanitären oder persönlichen Gründen nach Ermessen entscheiden, ob von der Vorlage eines Passes oder Passersatzes abgesehen werden kann. Das gilt insbesondere für die Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 5 AufenthG. Auch in diesen Fällen ist also die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ohne Pass oder Passersatz möglich.

1. Nationalpass
Der (National-)Pass dient neben dem Identitäts- und Staatsangehörigkeitsnachweis auch dazu, den Inhaber zu grenzüberschreitenden Reisen und im Grundsatz zur Rückkehr in das eigene Hoheitsgebiet zu berechtigen.
Der Pass muss noch gültig und anerkannt sein. Der regelmäßig im Bundesanzeiger zu veröffentlichenden »Allgemeinverfügung über die Anerkennung ausländischer Pässe« kann entnommen werden, ob ein Dokument anerkannt ist (vgl. z. B. Allgemeinverfügung des Bundesinnenministeriums vom 3.1.2005, Bundesanzeiger 2005, 745). Das UNMIK-Dokument ist ein vollwertiger Ersatz für einen regulären Nationalpass (IM NRW, Erlass vom 23.3.2005 - 15-39.04.01-2-I 14 - auf der Grundlage einer Mitteilung des Bundesinnenministeriums). Bei Pässen, die in einem postalischen Verfahren erteilt worden sind (so genannte »Proxy-Pässe«), bestimmt sich nach dem Recht des Ausstellerstaates, ob sie gültig sind oder nicht.

2. Passersatz
Verfügt der Ausländer über keinen Nationalpass, bestimmt § 3 Abs. 3 AufenthV, dass auch andere ausländische Dokumente als so genannter Passersatz akzeptiert werden können. Auch hier erfolgt eine Veröffentlichung der anerkannten Dokumente im Bundesanzeiger. Darunter fallen vor allem ausländische Reiseausweise für Flüchtlinge und Staatenlose und amtliche Personalausweise der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, der anderen Vertragsstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum und der Schweiz für deren Staatsangehörige.
Als von deutschen Behörden ausgestellter anerkannter Passersatz gelten gemäß § 4 AufenthV u. a. folgende Dokumente: der Reiseausweis für Ausländer, der Reiseausweis für Flüchtlinge und für Staatenlose sowie das Standardreisedokument für die Rückführung. § 81 AufenthV enthält für die vor dem 1.1.2005 ausgestellten Papiere detaillierte Übergangsregelungen. Dokumente, die weder in § 4 AufenthV noch in § 81 AufenthV aufgeführt sind, haben am 1.2.2005 gemäß § 81 Abs. 6 AufenthV ihre bis dahin gegebenenfalls bestehende Passersatzfunktion verloren.

a) Der Reiseausweis für Flüchtlinge
Der Reiseausweis für Flüchtlinge wird ausgestellt, wenn der Ausländer als Asylberechtigter im Sinne des Art. 16 a GG oder als Flüchtling im Sinne des § 60 Abs. 1 AufenthG anerkannt wurde. Gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK stellen die GFK-Vertragsstaaten Flüchtlingen, die sich rechtmäßig in ihrem Gebiet aufhalten, Reiseausweise aus, die ihnen Reisen außerhalb dieses Gebietes gestatten, es sei denn, dass zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung entgegenstehen. Nur bei ernsthaften Zweifeln an der Identität des Flüchtlings kann die Ausländerbehörde weitere Nachweise verlangen, soweit dies zumutbar ist. Unterbleibt die Mitwirkung oder ist sie unzureichend und lässt sich die Identität nicht anderweitig klären, kann die Ausstellung eines Reiseausweises verweigert werden. Ist eine Mitwirkung jedoch unzumutbar oder führt nicht zum Erfolg, muss der Reiseausweis erteilt werden, kann aber mit der Angabe versehen werden, dass die Personenangaben auf den Angaben des Ausländers beruhen (BVerwG, Urteil vom 17.3.2004 - 1 C 1.03 - ASYLMAGAZIN 7–8/2004, S. 36).
Gemäß Art. 28 Abs. 1 S. 2 GFK können die GFK-Vertragsstaaten jedem anderen Flüchtling (als den in Satz 1 genannten), der sich in ihrem Gebiet befindet, einen Konventions-Reiseausweis ausstellen. Diese Bestimmung setzt nicht voraus, dass der Aufenthalt des Flüchtlings im Hoheitsgebiet des Vertragsstaates rechtmäßig ist. Sie begründet keinen Anspruch auf Ausstellung eines Reiseausweises, sondern stellt die Entscheidung in das Ermessen der zuständigen Behörde. Diese Ermächtigung zu einer Ermessensentscheidung über die Ausstellung oder Versagung eines Reiseausweises für die betroffenen Flüchtlinge umfasst zugleich die Befugnis der Ausländerbehörde, den Ausweis nach einer pflichtgemäßen Abwägung der widerstreitenden öffentlichen und privaten Interessen auch dann zu erteilen, wenn für den Ausländer an sich ein Einreise- und Aufenthaltsverbot nach § 11 Abs. 1 AufenthG besteht und er nur geduldet wird (BVerwG, Urteil vom 13.12.2005 - 1 C 36.04 - ASYLMAGAZIN 5/2006, S. 25).
In den Reiseausweis für Flüchtlinge dürfen die Kinder des Ausländers, die das 16. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, eingetragen werden, auch wenn diese selbst nicht zum berechtigten Personenkreis der Flüchtlinge gehören (Nr. 3.3.4.10 Vorläufige Anwendungshinweise des BMI zum AufenthG). Hier sollte der Ausländer aber darüber belehrt werden, dass diese Eintragung einer Flüchtlingsanerkennung des Kindes nicht gleichsteht.
Erlöschen die Anerkennung als Asylberechtigter oder die Feststellung, dass die Voraussetzungen des § 60 Abs. 1 AufenthG vorliegen, oder sind der Widerruf oder die Rücknahme der Anerkennung als Asylberechtigter oder der Feststellung, dass die Voraussetzungen des § 60 Abs. 1 AufenthG vorliegen, unanfechtbar geworden, hat der Ausländer den Reiseausweis für Flüchtlinge unverzüglich bei der Ausländerbehörde abzugeben (vgl. § 72 Abs. 2, § 73 Abs. 6 des Asylverfahrensgesetzes (AsylVfG)). Falls der Ausländer dieser gesetzlichen Pflicht nicht nachkommt, wird der Reiseausweis entzogen (§ 4 Abs. 2 AufenthV).

b) Der Reiseausweis für Staatenlose
Den Reiseausweis für Staatenlose erhält der Ausländer, wenn feststeht, dass er staatenlos im Sinne des Staatenlosenübereinkommens (StlÜbk) ist. Das Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen ist nach seinem Art. 1 Abs. 1 nur auf Personen anwendbar, die kein Staat aufgrund seines Rechts als Staatsangehörige ansieht, also nur auf solche, die de iure staatenlos sind (BVerwG, Urteil vom 27.9.1988 - 1 C 20.88 -), eine bloße de-facto-Staatenlosigkeit, bei der der Staat rechtswidrig die Ausstellung von Staatsangehörigkeitsnachweisen verweigert, reicht demnach nicht. Die Erteilung eines Reiseausweises an Staatenlose nach Art. 28 Satz 1 StlÜbk setzt darüber hinaus einen rechtmäßigen Aufenthalt des Staatenlosen im Hoheitsgebiet des Vertragsstaates voraus, der sich nach den nationalen Aufenthaltsbestimmungen richtet (BVerwG, Urteil vom 16.10.1990 - 1 C 15.88 -).

c) Der Reiseausweis für Ausländer
Wann ein Ausländer einen Reiseausweis für Ausländer erhalten kann, bestimmt sich – neben § 5 Abs. 3 AufenthG (s. o.) – nach § 5 AufenthV. Die Erteilung erfolgt im Ermessen der zuständigen Behörde.
Entscheidend ist zunächst, dass der Ausländer einen Pass oder Passersatz nachweislich nicht besitzt und diesen auch nicht auf zumutbare Weise erlangen kann. Was zumutbar ist, ist – nicht abschließend – in § 5 Abs. 2 AufenthV geregelt. Zumutbar ist demnach,

Eine Unzumutbarkeit der Erfüllung der Wehrpflicht im Heimatstaat aus zwingenden Gründen (§ 5 Abs. 2 Nr. 3 AufenthV) liegt regelmäßig vor

Die Erlangung eines Passes oder Passersatzes ist grundsätzlich auch nicht zumutbar bei Forderungen des Heimatstaates nach vorübergehender Rückkehr, wenn ein Abschiebungshindernis nach § 60 AufenthG vorliegt (Nr. 3.3.1.3. Vorläufige Anwendungshinweise des BMI zum AufenthG).
Für die Ausstellung eines Reiseausweises für Ausländer im Inland stellt § 6 AufenthV zusätzliche Anforderungen. Sie ist nur möglich,

Wenn ein Ausländer sich darauf beruft, dass ihm von den zuständigen Behörden seines Heimatstaates kein Pass ausgestellt wird, hat er Nachweise vorzulegen (z. B. Vorlage des Schriftverkehrs mit der Auslandsvertretung), dass die Ausstellung des Passes aus von ihm nicht zu vertretenden Gründen verweigert wird (§ 70 Abs. 1 AufenthG). Dem steht der Nachweis gleich, dass aus von dem Ausländer nicht zu vertretenden Gründen der Pass entzogen wurde (Nr. 3.3.1.4. Vorläufige Anwendungshinweise des BMI zum AufenthG).

II. Der Ausweisersatz
Gemäß § 48 AufenthG obliegt dem Ausländer neben der Passpflicht eine Ausweispflicht. Dieser kann er – außer durch Vorlage eines Passes oder Passersatzes – durch Vorlage eines Ausweisersatzes nachkommen (§ 48 Abs. 1 AufenthG). Die Duldung ist dabei ausreichend, wenn er keinen Pass besitzt und diesen nicht zumutbar erhalten kann (§ 48 Abs. 2 AufenthG). Gemäß § 55 Abs. 1 AufenthV ist einem Ausländer, der einen anerkannten und gültigen Pass oder Passersatz nicht besitzt und nicht in zumutbarer Weise erlangen kann oder dessen Pass oder Passersatz einer inländischen Behörde vorübergehend überlassen wurde, auf Antrag ein Ausweisersatz auszustellen, sofern er einen Aufenthaltstitel besitzt oder seine Abschiebung ausgesetzt ist. Ein Ausweisersatz ist aber kein Passersatz und berechtigt insbesondere nicht zum Grenzübertritt.

III. Grenzübertrittsbescheinigung
Die so genannte Grenzübertrittsbescheinigung ist weder ein Aufenthaltstitel noch ein Pass- oder Ausweisersatz. Die Bescheinigung dient allein dem Zweck, die tatsächliche Ausreise durch Abgabe an der Grenze nachzuweisen, und dokumentiert den Zeitraum, in dem sich der Ausländer noch im Bundesgebiet aufhalten darf.

 

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