ASYLMAGAZIN 9 / 2001

Editorial

Liebe Leserinnen und Leser,

wer sich noch an die hitzigen Debatten erinnern kann (oder besser: erinnern möchte), von denen 1993 die Änderung des Artikels 16 GG begleitet wurde, der mag sich dieser Tage verwundert die Augen reiben: Da wird vom Bundesinnenminister eine grundlegende Reform des Ausländerrechts auf den Weg gebracht, die weitreichende Konsequenzen auch und gerade für Asylsuchende und Flüchtlinge vorsieht, aber eine breite öffentliche Diskussion der geplanten Änderungen kommt nur schleppend in Gang.
Wenn es denn im Kalkül von Minister Schily lag, den Entwurf für das Zuwanderungsgesetz mitten in der Sommerpause zu präsentieren und ihn einige Wochen später bereits durch das Kabinett zu bringen (dies bei einem Gesetz, das erst zu Beginn des Jahres 2003 in Kraft treten soll), so ist diese Rechnung in den ersten Wochen weitgehend aufgegangen. In spontanen Stellungnahmen und Pressekom- mentaren hielt sich die Kritik von politischer Seite jedenfalls anfangs noch deutlich in Grenzen. Dies ist insoweit verständlich, als auf den ersten Blick das Werk aus dem Ministerium ja nur wenig Vorschläge zu enthalten scheint, mit denen nach der Debatte um den Bericht der Süßmuth-Kommission nicht ohnehin zu rechnen gewesen wäre. Dieser erste Eindruck täuscht hier wohl doch gewaltig.
Mittlerweile ist die Union auch wegen interner Unstimmigkeiten auf einen etwas verwirrenden Kurs zwischen Fundamentalkritik (da der Gesetzentwurf keine Begrenzung der Zuwanderung vorsehe) und Kompromissangeboten in Richtung Regierung eingeschwenkt (Zustimmung der Union sei möglich, wenn sich der Bund an den Integrationskosten beteiligt). Nach den bisher bekannt gewordenenen Angaben scheint es in punkto Flüchtlingsrecht keine grundlegenden Differenzen ziwschen Rot und Schwarz zu geben.
Aus Sicht der Nichtregierungsorganisationen gibt dieser Umstand Anlass zur Besorgnis. Als sich nämlich die Experten der Verbände und Initiativen den Gesetzentwurf im Detail vornahmen, wuchs der Stapel von Einwänden und Bedenken beinahe täglich an. Das aus Sicht von Asylpraktikern schwerwiegendste Problem zeigt sich hier bei der Frage, was eigentlich an die Stelle der Duldung treten soll - deren Abschaffung der Gesetzentwurf bekanntlich vorsieht. Hier ergibt eine nähere Analyse, dass nur einem kleinen Teil der bislang Geduldeten eine reelle Chance eingeräumt wird, eine Verbesserung ihres Aufenthaltstitels zu erreichen. Der Mehrzahl drohen hingegen die Einweisung in spezielle Ausreisezentren, sowie der Verlust sozialer Leistungen. Den Paritätischen Wohlfahrtsverband hat dies zu der Kritik veranlasst, der Gesetzentwurf behandele Menschen wie Waren, die beliebig ein- und ausgeführt werden könnten, PRO ASYL bezeichnete das Werk als "Zumutung".
Und jetzt liegt auch eine umfangreiche gemeinsame Stellungnahme von Wohlfahrtsverbänden und Initiativen vor. Wir dokumentieren in diesem Heft einen Auszug (gemeinsam mit den Passagen des Gesetzentwurfs, auf die sich die Stellungnahme bezieht), möchten zugleich aber darauf hinweisen, dass in dem Papier noch zahlreiche weitere Kritikpunkte aufgeführt werden. Es lohnt sich also, sich den Text im Wortlaut bei einer der Organisationen zu besorgen, die die Stellungnahme bislang unterzeichnet haben. Hoffentlich können auch wir auf diese Weise unseren bescheidenen Beitrag dazu leisten, dass die Debatte um den Gesetzentwurf nochmal Fahrt aufnimmt - wer die Kritik der Verbände zur Kenntnis nimmt, wird sehen, wie groß der Bedarf für eine deutliche Positionierung einer kritischen Öffentlichkeit jetzt ist.

Ihr Michael Kalkmann

Nachrichten

Bund

Aufhebung von Entscheidungsstopps beim BAFl
Seit dem Juli 2001 werden beim Bundesamt wieder Anträge von Asylbewerbern aus Afghanistan, der Demokratischen Republik Kongo, Sierra Leone und von tschetschenischen Volkszugehörigen aus Russland bearbeitet. Dies hat das Bundesinnenministerium den Ländern am 09. Juli mitgeteilt. Die Aufhebung des Entscheidungsstopps wird in dem Schreiben damit begründet, dass Entscheidungen "auf Grund der aktuellen Informationsdichte... und der Erweiterung des Begriffs der quasistaatlichen Verfolgung durch das Bundesverwaltungsgericht" nun wieder möglich seien.

Stellenvermittlung für Rückkehrer
Eine Bewerber- und Stellenvermittlung für Rückkehrer nach Kosovo, Bosnien-Herzegowina, Serbien und Montenegro bietet die AGEF (Arbeitsgruppe Entwicklung und Fachkräfte im Bereich der Migration und der Entwicklungszusammenarbeit) an. Interessenten können hierfür Bewerbungsformulare bei der AGEF (www.agef.de) sowie bei den Arbeitsämtern erhalten. Zusätzlich hat die gemeinnützige Gesellschaft Büros in Pristina, Banja Luka und Belgrad eingerichtet. Auf der genannten Internetseite findet sich auch ein Stellenreport.

Materialien für Kinder zum Thema Asyl/Flüchtlinge
Wie kann Kindern und Jugendlichen das Thema Asyl und Flüchtlinge näher gebracht werden? Das Diakonische Werk hat hierzu eine Broschüre zusammengestellt, in der sich zahlreiche Materialien finden, die vom Kindergarten bis zur Konfirmandengruppe und darüber hinaus eingesetzt werden können. Da geplant ist, die Broschüre ständig zu aktualisieren, ist das Diakonische Werk für Hinweise auf weitere Materialien dankbar.

Bundesländer

Baden-Württemberg: Streit um Rechtsberatung geht in neue Runde
In der letzten Ausgabe berichteten wir vom Erfolg der Stuttgarter Caritas in einem Prozess, den die örtliche Anwaltskammer wegen eines möglichen Verstoßes gegen das Rechtsberatungsgesetz durch einen Caritas-Mitarbeiter angestrengt hatte (wir dokumentieren Auszüge aus dem Urteil des LG Stuttgart in diesem Heft unter der Rubrik Asylverfahrens- und -prozessrecht). Die Rechtsanwaltskammer hat nun Berufung eingelegt, ein Termin für die Verhandlung beim OLG wurde für den 09.11.2001 anberaumt.

Bayern: Staatsanwaltschaft stellt Ermittlungen gegen Exilo/Lindau ein
Ebenfalls wegen möglicher Verstöße gegen das Rechtsberatungsgesetz hatte die Staatsanwaltschaft Kempten gegen Gisela von Maltitz, die Geschäftsführerin des Zentrums zur Behandlung von Folteropfern "exilio" in Lindau, ermittelt. Nun wurden die Ermittlungen nach über einem Jahr eingestellt. Ihre Verfügung begründete die Staatsanwaltschaft damit, dass "...die Betroffene nicht im eigenwirtschaftlichen Interesse sondern im Interesse behörden-unkundiger Mitbürger gehandelt hat."

Berlin: Verbesserungen der Ausstattung des Abschiebungsgewahrsams
Die neue rot-grüne Koalition hat gemeinsam mit der PDS Änderungen im Abschiebungsgewahrsam des Landes Berlin auf den Weg gebracht. Unter anderem sollen die Innenvergitterung der Fenster und die Trennscheiben im Besucherraum entfernt werden. Darüber hinaus soll eine ständige psycho-soziale Betreuung eingerichtet werden. Eine entsprechende Aufforderung an den Senat wurde vom Innenausschuss des Abgeordnetenhauses verabschiedet.

Schleswig-Holstein: Doch kein Abschiebungsstopp nach Mazedonien
Verwirrung entstand um einen Artikel der tageszeitung vom 14. August, in dem ein Sprecher des Kieler Innenministeriums mit der Aussage zitiert wurde, Schleswig-Holstein plane im Alleingang einen Abschiebungsstopp für mazedonische Staatsangehörige. Noch am selben Tag dementierte das Innenministerium allerdings die taz-Meldung gegenüber dem Flüchtlingsrat. Zuvor hatte das Innenministerium in Schleswig-Holstein Ende Juli die Ausländer- behörden des Landes darum gebeten, keine Abschiebungen nach Mazedonien zu veranlassen, da mit den anderen Ländern die Möglichkeit eines Abschiebungsstopps nach § 54 AuslG geprüft würde. Dass eine derartige Übereinkunft zwischen den Bundesländern getroffen werden könnte, wurde aber zwischenzeitlich vom Bundesinnenministerium ausgeschlossen.

Europa

Frankreich: "Asylsuchende werden in der Transitzone ausgehungert"
Wie Le Monde berichtet, haben Mitarbeiter der Flüchtlingshilfsorganisation La Cimade bei einem Besuch des Flughafens Roissy-Charles-de-Gaulle 40 Menschen vorgefunden, die sich seit mehreren Tagen im Bereich zwischen dem Ankunftsschalter und der Passkontrolle aufhalten mussten: Offenbar hatte sich die Grenzpolizei PAF geweigert, es den Personen aus Kamerun, Somalia und dem Irak zu ermöglichen, Asylanträge zu stellen. Ein Sprecher der Air France-Gewerkschaft CFDT bezeichnete dieses Vorgehen als "systematisch", die PAF gebe Einreisenden ohne gültige Papiere in sehr vielen Fällen keinerlei Instruktionen, wohin sie sich zu wenden hätten. Somit bliebe Asylsuchenden häufig nur die Möglichkeit, zurückzukehren, wenn ihnen Nahrung und Geld ausgingen. Die Praxis der PAF war bereits im April von den Organisationen amnesty international, Anafé und Cimade gegenüber der französischen Regierung kritisiert worden - geändert hat sich dem jüngsten Bericht zufolge nichts (Artikel von LeMonde.fr v. 29.08.01, M1005).

Frankreich: Bilanz der Aufnahme von Kosovo-Albanern
Bei einem Treffen in Lyons zog forum réfugiés eine positive Bilanz des einmaligen Programms, in dessen Rahmen die Flüchtlingshilfsorganisation 1999 die Koordinierung der Aufnahme von Kosovo-Albanern übernommen hatte, welche aus Mazedonien nach Frankreich ausgeflogen worden waren. Bemerkenswert ist hier vor allem, dass nach einer Mitteilung des französischen Innenministeriums die Aufnahmeerlaubnis für jene Kosovaren, die noch nicht zurückgekehrt sind, auch in diesem Jahr automatisch und ohne Auflagen verlängert werden soll. Zugleich weist die Organisation aber darauf hin, dass die Erfahrungen des Kosovo-Programms in auffallendem Kontrast zu den aktuellen Entwicklungen bei der Aufnahme von Flüchtlingen in Frankreich stehen: Anstelle des erfolgreich erprobten Zusammenwirkens von nicht-staatlichen und staatlichen Institutionen zeige sich hier ein Trend zur Unterbringung in großen Zentren ohne die Mitwirkung von NGOs.

Europagipfel der Flüchtlingsinitiativen vorverlegt
Aufgrund der Ereignisse von Genua hat der Europäische Flüchtlingsrat die Idee fallen gelassen, das Treffen seiner Mitgliedsorganisationen im Dezember parallel zum EU-Gipfel in Laeken/Belgien (14.-16.12.2001) abzuhalten: Beim ursprünglich geplanten Termin hätte die Tagung nach Ansicht der Veranstalter mit einer geringeren Aufmerksamkeit der Medien sowie mit möglichen Behinderungen durch erhöhte Sicherheitsmaßnahmen rechnen müssen. Das Treffen wird nun eine Woche früher stattfinden. Genaueres wird noch bekannt gegeben.

ECRE-Asylstatistik und Jahresbericht für 2000
Wie weit Europa nach wie vor von einer einheitlichen Asylpraxis entfernt ist, wird aus dem Jahresbericht des Europäischen Flüchtlingsrates für 2000 deutlich, der jetzt erschienen ist: Große Unterschiede zeigen sich schon bei der Zahl der registrierten Anträge (vgl. untenstehende Tabelle), aber auch bei den Herkunftsländern der Asylsuchenden - Beispiele: Während Deutschland das Haupt-Zielland für irakische und türkische Staatsangehörige war, wurden in Großbritannien die meisten Anträge von Asylsuchenden aus Somalia und Sri Lanka registriert. Als Zielländer für Staatsangehörige aus der BR Jugoslawien und aus Afghanistan liegen Deutschland und Großbritannien mittlerweile fast gleichauf.
Extreme Differenzen zeigen sich darüber hinaus bei den Anerkennungsquoten: Diese schwan- ken zwischen 0,0% (Slowenien) und 0,2% (Finnland) am unteren Ende der Skala, sowie 19,0% (Österreich) und 21,3% (Belgien) am oberen Ende (wobei erfolgreiche Appellationsverfahren bzw. Klagen nicht mitgezählt wurden). Neben Analysen der Situation in den einzelnen Ländern, erhält der Bericht auch einen Überblick der wichtigsten Entwicklungen. Dabei wird unter anderem deutlich, wie unterschiedlich noch immer die Regelungen zum Zugang zum Asylverfahren gehandhabt werden. Wir zitieren aus dem Bericht (in nicht autorisierter Übersetzung aus dem Englischen):

"Beschränkung des Zugang zum Asylverfahren
Neue Anforderungen für die Erteilung von Visa, Rückübernahmeabkommen und eine verstärkte Anwendung des Prinzips der sicheren Drittstaaten verhindern weiterhin die Ankunft großer Gruppen von Asylsuchenden aus bestimmten Ländern.
In Bulgarien wird durch die erst kürzlich durch ein Gesetz geregelte Bestimmung über den Zugang zum Asylverfahren nach wie vor nicht garantiert, dass ein Asylsuchender zum Zeitpunkt der Einreise oder durch einen Kontakt mit speziell geschulten lokalen Behörden Asyl beantragen kann. (...)
Informationen über die Zahl der Anträge, die als unbeachtlich betrachtet wurden, sind uneinheitlich: In Spanien wurde eine Rekordzahl von 70,2% (5.561 von 7.926) von Anträgen als unbeachtlich abgelehnt. (1999 betrug die Zahl 58,51%, 1998 56.56%). Das Vereinigte Königreich hat ebenfalls einen dramatischen Anstieg bei der Zahl der Anträge verzeichnet, die als unbeachtlich betrachtet wurden. 1999 war die Zahl 1080, während sie sich in diesem Jahr auf 26.630 belief. Es muss hierzu angemerkt werden, dass diese Zahl wahrscheinlich durch die "Maßnahme zur Bereinigung des Überhangs" (backlog clearance measure) beeinflusst wurde, die im Jahr 2000 begonnen wurde. Im Vereinigten Königreich werden Anträge wegen mangelnder Mitwirkung nicht angenommen, wenn das Formblatt "Aussage zu den Tatsachen" nicht rechtzeitig eingeht, wenn es nicht vollständig ausgefüllt wird oder wenn der Antragsteller einen Anhörungstermin versäumt oder verspätet eintrifft. Sorgen bereiten Hinweise, wonach Anträge nicht angenommen wurden, obwohl es Beweise dafür gibt, dass die Formblätter tatsächlich eingereicht wurden.
Frankreich behandelte im Jahr 2000 3.414 Anträge nach dem "Prioritätsverfahren" - ein Anstieg von 53% gegenüber dem Vorjahr. Dieses Verfahren wird angewandt in Fällen von missbräuchlichen, betrügerischen o- der verspäteten Gesuchen, bei Antragstellern, die nach der Dubliner Konvention behandelt werden und bei Antragstellern, die als Gefährdung der öffentlichen Ordnung angesehen werden. Die derartig behandelten Gesuche machen 8,6% der Gesamtzahl von Asylansprüchen aus.
(...) Informationen zur Implementierung der Dubliner Konvention sind weiterhin enttäuschend mager. Wenn die verfügbaren Statistiken stimmen, macht die Zahl der Asylsuchenden, die nach den Bestimmungen der Dubliner Konvention zurückgewiesen wurden, nur einen kleinen Anteil an der Gesamtzahl von Ankömmlingen aus. In den Niederlanden, von wo die höchste Zahl der Dublin-Fälle "exportiert" werden, beträgt die Zahl etwa 10% aller ankommenden Asylsuchenden.
(...) Italien ist weiterhin ein "Netto-Aufnehmer" von Dublin-Fällen, wobei hier 2.286 Fälle (203 mehr als im Jahr zuvor) aufgenommen wurden, während nur 33 Antragsteller zurückgewiesen wurden. (...) Sorge bereitet weiterhin, dass die Dubliner Konvention keinerlei Bestimmungen über die sozialen und ökonomischen Rechte von Asylsuchenden enthält, die auf eine Entscheidung darüber warten, welcher Mitgliedsstaat für ihren Asylantrag zuständig ist, oder die auf die Weiterreise in den verantwortlichen Staat warten. In Frankreich haben Asylsuchende, deren Anträge nach der Dubliner Konvention geprüft werden, keinen Zugang zum Aufnahmesystem oder zu irgendwelchen sozialen Rechten. In ähnlicher Weise haben solche Asylsuchende in den Niederlanden und in Österreich keinen Anspruch auf eine Unterkunft. Seit Ende 2000 werden sogar Asylsuchende, deren Anträge Österreich zur Prüfung angenommen hat, nicht mehr von Unterstützungen des Bundes erfasst. Im Gegensatz dazu können Asylsuchende, die in Italien eine Entscheidung nach der Dubliner Konvention erwarten, finanzielle Unterstützung beantragen (...)
und bis zu neun Monaten in Aufnahmezentren untergebracht werden. Das Er gebnis ist, dass die Bestimmungen nicht einheitlich sind und dass Asylsuchende - wie es schon unter der Schengener Konvention der Fall war - in einigen Mitgliedsstaaten keinen Zugang zu grundlegenden sozio-ökonomischen Rechten haben."

Anmerkungen:
* In Großbritannien wird die Zahl der "Fälle" gezählt, nicht die der darin eingeschlossenen Personen (nach Schätzung von UNHCR kommen statistisch 1,28 Personen auf jeden Antrag).
**In den Angaben für Österreich können Zweitanträge enthalten sein.

Aus der Beratungspraxis

RA Klaus-Peter Stiegeler, Freiburg

Aufenthaltsbeschränkungen für Flüchtlinge

Flüchtlinge können in Deutschland nicht selbst bestimmen, wo sie sich aufhalten, sofern sie nicht anerkannt und deshalb mindestens im Besitz einer Aufenthaltsbefugnis sind. Berater werden oft mit dem Wunsch von Flüchtlingen konfrontiert, den Aufenthaltsort zu wechseln. Eine solche Umverteilung ist aber nur in Ausnahmefällen möglich, und sie ist im Wege eines Rechtsmittelverfahrens nur schwer zu erreichen. Die hiermit verbundenen Probleme lassen sich gut anhand der nachfolgenden Fälle darstellen.

Fall 1:
Herr S., der früher schon einmal in der Bundesrepublik lebte und dessen Familie ebenfalls hier ist, hat vor einem Monat Asyl beantragt und ist seitdem in der Sammelunterkunft in einer Außenstelle des Bundesamtes untergebracht. Es zeigen sich bald so starke psychische Auffälligkeiten, dass er für zwei Wochen in eine psychiatrische Klinik gebracht werden muss. Nach seiner Entlassung drängt dieses Krankenhaus wegen der Schwere der Erkrankung darauf, dass er sich nicht weiter in einer Sammelunterkunft aufhalten muss. Dies wird von der zuständigen Behörde abgelehnt. Zwei Monate später wird er in eine andere Sammelunterkunft in einer kleinen Gemeinde verlegt. Er beantragt die Umverteilung zu seiner in der Nähe lebenden Familie (Ehefrau und Kinder) und begründet dies damit, dass die Unterbringung in der Sammelunterkunft sich ungünstig auf seinen Gesundheitszustand auswirke.

Fall 2:
Frau R., eine 78-jährige Frau aus dem Kosovo gelangte im Verlauf der Kämpfe in ihrer Heimat 1999 in die Bundesrepublik und ist nunmehr in Norddeutschland. Einer ihrer Söhne lebt mit seiner Familie in Süddeutschland. Er ist als Asylberechtigter anerkannt und könnte die gebrechliche Mutter aufnehmen. Dies scheitert daran, dass sowohl die zunächst erteilte Aufenthaltsbefugnis als auch die Duldung, die sie später erhalten hat, eine Wohnsitzauflage enthalten mit einer Beschränkung auf den aktuellen Wohnort. Das hiergegen eingelegte Rechtsmittel wird zurückgewiesen.

1. DER AUFENTHALT VON ASYLBEWERBERN:

a) Wo ein Asylbewerber sich aufzuhalten hat, entscheidet sich zu Beginn des Verfahrens danach, ob er den Antrag
- bei einer Außenstelle des Bundesamtes (im Regelfall) oder
- bei der Zentrale dieser Behörde zu stellen hat (Ausnahmefälle, die in § 14 Abs. 2 AsylVfG genannt werden)

Asylsuchende, die den Antrag in einer Außenstelle des Bundesamtes stellen, sind verpflichtet, bis zu drei Monate in der für die Aufnahme zuständigen Einrichtung zu wohnen (§ 47 Abs. 1 AsylVfG). Das Gleiche gilt für diejenigen Flüchtlinge, die vor der Entscheidung über den Asylantrag aus einer der oben genannten Anstalten oder Einrichtungen entlassen werden.
Es handelt sich also um eine gesetzliche Wohnverpflichtung, der zusätzlich dadurch Nachdruck verliehen wird, dass ein wirksamer Asylantrag erst mit der persönlichen Meldung bei der Außenstelle des Bundesamtes vorliegt, die der Aufnahmeeinrichtung zugeordnet ist (§ 23 AsylVfG).
Diese Verpflichtung endet normalerweise nach drei Monaten. In den §§ 48-50 AsylVfG sind aber noch Ausnahmen aufgeführt, die zu einer früheren Beendigung dieser Verpflichtung führen. Die wichtigsten Gründe hierbei sind:
- Das Verfahren beim Bundesamt endet mit einer Anerkennung (§ 48 Nr. 2 AsylVfG, dies gilt auch, wenn der Bundesbeauftragte gegen die Anerkennung Klage erhebt, § 50 Abs. 1 Nr. 3 AsylVfG).
- Das Bundesamt teilt mit, dass es nicht oder nicht kurzfristig darüber entscheiden kann, ob ein Antrag offensichtlich unbegründet oder unbeachtlich ist (§ 50 Abs. 1 Nr. 1 AsylVfG).
- Durch eine Eheschließung werden die Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung erfüllt (§ 48 Nr. 3 AsylVfG). - Die Abschiebung ist trotz vollziehbarer Abschiebungsandrohung kurzfristig nicht möglich (§ 49 Abs. 1, 1. HS AsylVfG).
- Das Verwaltungsgericht ordnet die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Entscheidung des Bundesamtes an (§ 50 Abs. 1 Nr. 2 AsylVfG).
Die Verpflichtung zum Aufenthalt in der Aufnahmeeinrichtung kann darüber hinaus beendet werden, wenn
- Gründe der öffentlichen Gesundheitsvorsorge dafür sprechen oder wenn sonstige Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung es gebieten, bzw.
- wenn andere zwingende Gründe vorliegen (§ 49 Abs. 2 AsylVfG).

"Zwingende Gründe" können sich aus gesundheitlichen, familiären oder anderen außergewöhnlichen Belastungen für den einzelnen Asylbewerber ergeben, soweit ihre Nichtberücksichtigung zu gravierenden Nachteilen führen würde (so zu Recht Kanein/Renner Kommentar zum AuslR, § 49 AsylVfG, RdNr. 5 und Marx, Kommentar zum AsylVfG, 4. Auflage, § 49 RdNr. 10).

b) Früher häufiger, heute aber nur noch manchmal wird von Behörden die Auffassung vertreten, auch Folgeantragsteller unterlägen der Wohnverpflichtung in der Aufnahmeeinrichtung. Dies ist falsch: § 71 Abs. 1, aus dem dies abgeleitet wurde, enthält lediglich eine Regelung darüber, wo der Folgeantrag zu stellen ist, bestimmt aber nicht, dass Folgeantragsteller auch in der Aufnahmeeinrichtung unterzubringen sind (vgl. Marx a.a.O. § 47 RdNr. 4; ebenso GK-AsylVfG, II - § 71 RdNr. 56).
Sobald die Wohnverpflichtung in der Aufnahmeeinrichtung endet, gilt für Folgeantragsteller dieselbe Regelung wie für alle anderen Flüchtlingsgruppen. Sie werden landesintern verteilt, an welchem Ort konkret sie sich aufzuhalten haben, wird durch eine Zuweisungsentscheidung festgelegt. Diese ist mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen und muss persönlich zugestellt werden (§ 50 Abs. 4 und 5 AsylVfG). Dabei ist die Haushaltsgemeinschaft mit Ehegatten und Kindern unter 18 Jahren zu berücksichtigen. Die sogenannte Kernfamilie darf also nicht getrennt werden.

c) Abgesehen davon steht die Verteilungsentscheidung im Ermessen der Behörde. Weder entferntere Verwandtschaft, noch bloße Freundschaft und Bekanntschaft begründen einen Anspruch auf Zuweisung an einen bestimmten Ort. Ob humanitäre Gründe, die ein Gewicht besitzen, welches dem Zusammenleben der Kernfamilie vergleichbar ist, zu einer Einschränkung des behördlichen Ermessens führen, ist umstritten. Überwiegender Ansicht entspricht es wohl, dies in entsprechender Anwendung der Regelung für die länderübergreifende Verteilung in § 51 AsylVfG zu bejahen (so ausdrücklich VG Freiburg, VBlBW 1997, 112 und wohl auch Hess. VGH, B. v. 06.06.1994 - 10 ZU 15/94 sowie Marx a.a.O. § 50 RdNr. 43).

d) Die Unterbringung soll in der Regel in Gemeinschaftsunterkünften erfolgen. Dies ergibt sich aus § 53 AsylVfG. Darüber hinaus gibt § 60 Abs. 2 AsylVfG der Ausländerbehörde die Möglichkeit, den Aufenthalt noch weiter räumlich einzuschränken, indem sie durch Auflagen zur Aufenthaltsgestattung anordnet, dass der Asylbewerber
- in einer bestimmten Gemeinde oder einer bestimmten Unterkunft wohnt oder
- in eine bestimmte Gemeinde oder eine bestimmte Unterkunft umzieht.
Dies ist in einzelnen Bundesländern durch zusätzliche länderinterne Regelungen sichergestellt worden - am Beispiel Baden-Württemberg: Ist ein Mitglied der Kernfamilie nicht in einer Sammelunterkunft untergebracht und wird Familienzusammenführung begehrt, so soll die Familie innerhalb und nicht außerhalb der Unterkunft zusammengeführt werden.
Oft erkennen Flüchtlinge nicht die Bedeutung der Zuweisungsentscheidung und legen kein Rechtsmittel ein. Später versuchen sie dann, einen Auszug aus der Sammelunterkunft oder eine Wohnsitzänderung über eine Umverteilung zu erreichen. Dies ist rechtlich möglich über einen Antrag an die zuständige Ausländerbehörde, gegen deren ablehnende Entscheidung gegebenenfalls Klage beim zuständigen Verwaltungsgericht eingereicht werden muss. Wird eine länderübergreifende Umverteilung angestrebt, muss der Antrag zumeist an die zentrale Ausländerbehörde des Landes gerichtet werden, in das der Flüchtling umziehen möchte (hier gibt es aber zwischen den Bundesländern Abweichungen in der Verwaltungspraxis).
Ist die Aufenthaltsverpflichtung durch eine Auflage nach § 60 Abs. 2 AsylVfG festgelegt worden, muss auf Aufhebung dieser Auflage zur Aufenthaltsgestattung geklagt werden.
Die Entscheidung über die Umverteilung erfolgt dabei nach den selben Grundsätzen wie die Zuweisung selbst. Das heißt, dass der Gedanke des Familienschutzes ebenso eine Rolle spielen muss wie andere humanitäre Belange von vergleichbarem Gewicht. Dies bedeutet aber auch, dass eine Umverteilung mit Aussicht auf Erfolg nicht deshalb beantragt werden kann, weil in einer anderen Sammelunterkunft Landsleute, Freun- de oder Bekannte untergebracht sind. Eben- sowenig wird man, wenn nicht ausnahmsweise triftige Gründe vorliegen, auch nicht die Umverteilung der betagten Mutter, des Bruders oder anderer Verwandter in die eigene Sammelunter- kunft erreichen können. Dies sind zwar Begehren, mit denen die Berater ständig konfrontiert werden, die aber nach der Rechtslage nur in seltenen Fällen für die Flüchtlinge positiv gelöst werden können.

e) Ein besonderes Kapitel sind die Fälle, in denen ein Teil der Familie im Asylverfahren steht, während der andere Teil nie Asyl beantragt hat oder das Verfahren bereits abgeschlossen hat. In der Regel geht es um minderjährige Kinder, für die nach Abschluss des Asylverfahrens der Restfamilie ein Asylantrag gestellt wird.
Die Behörden weisen den asylbegehrenden Teil der Familie, im Beispielsfall also die Kinder, einer Sammelunterkunft zu und sichern dies mit einer Wohnverpflichtung gem. § 60 Abs. 2 AsylVfG ab. Um eine Trennung der Familie zu verhindern, wird die Familieneinheit dadurch gewahrt, dass der Rest der Familie durch entsprechende Auflagen zu deren Duldung ebenfalls angewiesen wird, in der Sammelunterkunft Wohnung zu nehmen.
Gründe des Familienschutzes können einer solchen Vorgehensweise nur in außergewöhnlichen Fällen entgegengehalten werden. Dafür kommen andere humanitäre Gründe von besonderem Gewicht in Betracht, die der Rechtmäßigkeit einer solchen Zuweisungsentscheidung und / oder Wohnauflage entgegenstehen könnten. Dies gilt vor allem dann, wenn die Familie seit langem an einem bestimmten Ort wohnte und dort sozial integriert war, auf bestimmte ärztliche Betreuung angewiesen ist oder ähnliches. Bei Kindern ist zu berücksichtigen, dass sie möglicherweise seit langem in der Schule oder im Kindergarten waren.

Unter Anwendung der vorgenannten Grundsätze kann der eingangs erwähnte Fall 1 wie folgt gelöst werden:
Die Entscheidung der Behörde, Herrn S. nicht aus der Aufnahmeeinrichtung zu entlassen, obwohl die Schwere seiner psychischen Erkrankung dem entgegensteht, kann - gestützt auf § 49 Abs. 2 AsylVfG - angegriffen werden. Denn hier liegen zwingende Gründe im Sinne dieser Vorschrift vor, aufgrund derer die Wohnverpflichtung in der Aufnahmeeinrichtung endet.
Ebenso müsste einem zwei Monate später eingereichten Umverteilungsantrag wohl stattgegeben werden. Denn für seine Entlassung aus der Sammelunterkunft und den Zuzug zu seiner Familie spricht nicht nur der Gedanke des Familienschutzes, sondern auch sein Gesundheitszustand. Beides sind Gesichtspunkte, die entweder ausdrücklich oder entsprechend bei der Entscheidung zu berücksichtigen sind. Wie oben ausgeführt, ist die Haushaltsgemeinschaft von Ehegatten und Kindern unter 18 Jahren zu berücksichtigen. Ebenso sind andere humanitäre Belange von vergleichbarem Gewicht zu beachten. Demzufolge wird der Umverteilungsantrag Erfolg haben müssen.

2. FLÜCHTLINGE MIT DULDUNG

Auch die geduldeten Flüchtlinge haben kein Recht auf Freizügigkeit. Weder das Bundesland, noch den Ort ihres Aufenthaltes können sie frei bestimmen. Wo sich der Flüchtling aufhalten darf, wird von der Ausländerbehörde nach Ermessen festgesetzt. Dieses Ermessen ist durch das Grundgesetz, also vor allem die Grundrechte und rechtsstaatliche Grundsätze begrenzt.
Die Duldung ist räumlich auf das Gebiet des Landes beschränkt (§ 56 Abs. 3 AuslG). Diese Regelung bereitet Schwierigkeiten, wenn sich der Flüchtling in ein anderes Bundesland begeben will (oder soll). Denn nach ihrem klaren Wortlaut darf die Duldung nur erteilt werden unter räumlicher Beschränkung auf das Gebiet des Bundeslandes, in dem sie - erstmals - ausgestellt wird (vgl. dazu GK - AuslR § 56 RdNr. 11 mit weiteren Nachweisen; a.A. Welte, ZAR 2001, 19).
Nun gibt es aber Fälle, in denen es vorrangiges Recht gebietet, einem geduldeten Ausländer den Aufenthalt in einem anderen Bundesland zu ermöglichen. Dies sind vor allem die Fälle der Familienzusammenführung (vgl. dazu Hess. VGH, Inf- AuslR 96, 360 ff.). In der Praxis behelfen sich die Behörden mit der in Ziff. 56.3.1 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum AuslG niedergelegten Regelung. Danach kann eine länderübergreifende Änderung des räumlichen Geltungsbereichs der Duldung oder eine sonstige Änderung durch eine andere Ausländerbehörde, die die Maßnahme nicht angeordnet hat, unbeschadet landesrechtlicher Zuständigkeitsregelungen im Einvernehmen der Ausländerbehörden der betreffenden Länder vorgenommen werden. Eine Änderung der räumlichen Beschränkung kann aus dringenden familiären Gründen in Betracht kommen.
Da in dieser Regelung auf § 64 Abs. 2 AuslG verwiesen wird, muss davon ausgegangen werden, dass die Duldung für ein anderes Bundesland von der dort ansässigen Ausländerbehörde erteilt wer- den muss (die Behördenpraxis kann aber zwischen den Ländern differieren, da keine eindeutigen gesetzlichen Bestimmungen existieren). Die Ausländerbehörde des Aufnahmeortes darf nur im Einvernehmen mit der Ausländerbehörde handeln, die die - bisherige - Duldung ausgestellt hat.
In unserem Problemfall ist deshalb die Duldung für Frau S. bei der Ausländerbehörde in Karlsruhe zu beantragen. Diese hat sich mit der bisher zuständigen Ausländerbehörde in Hannover in Verbindung zu setzen. Nur wenn die beiden Behörden Einvernehmen erzielen, wird dem Antrag durch die Ausländerbehörde in Karlsruhe stattgegeben werden dürfen. Angesichts der Hilfsbedürftigkeit von Frau S. besteht ein Anspruch auf Erteilung der Duldung. Wird diesem nicht entsprochen, ist ein gerichtliches Verfahren gegen die Ausländerbehörde in Karlsruhe anzustrengen. Dies auch dann, wenn die Erteilung nur daran scheitert, dass die Ausländerbehörde in Hannover ihr Einvernehmen versagt. Denn hierbei handelt es sich lediglich um einen nicht selbständig anfechtbaren Mitwirkungsakt (vgl. insoweit zu Recht Welte, a.a.O. S. 20).

Zusammenfassend ist festzustellen, dass schon die gesetzlichen Vorgaben die Umverteilungsmöglichkeiten sehr beschränken und die Verwaltungspraxis extrem restriktiv agiert - möglicherweise aus Angst vor zusätzlichen Sozialhilfekosten. Dennoch erscheint es sinnvoll, in Fällen, in denen eine persönliche Beziehung außerhalb der Kernfamilie oder besondere psychische Ausnahmesituationen vorliegen, Anträge gestellt und erforderlichenfalls auch gerichtlich durchgefochten werden.

Dokumentation

Gemeinsame Stellungnahme zum Entwurf einer Zuwanderungsgesetzes (ZuwGE)

von

Bundesverband amnesty international, Sektion der Bundesrepublik Deutschland e. V., Arbeiterwohlfahrt e.V., Deutscher Caritasverband e.V., Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband, Neue Richtervereinigung, Pro Asyl, Bundesweite Arbeitsgemeinschaft für Flüchtlinge und Raphaelswerk

Auszüge:

"B. Schutzgewährung vor nichtstaatlichen Verfolgungen und Bürgerkriegsgefahren

Bundesinnenminister Otto Schily hat am 26. Juni 2001 auf dem Berliner Symposium zum 50. Jahrestag der Genfer Flüchtlingskonvention auf den Hinweis seines Vorredners, des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen, Ruud Lubbers, die gesetzliche und administrative Praxis in der Bundesrepublik reiße eine Schutzlücke zu Lasten der Opfer nichtstaatlicher und frauenspezifischer Verfolgungen auf, erwidert, es bestehe für diesen Personenkreis keine Schutzlücke, sondern allenfalls eine Statuslücke. Der vom Bundesinnenminister vorgelegte Referentenentwurf eines Zuwanderungsgesetzes (ZuwGE) bestätigt jedoch nicht nur die Kritik des Hohen Flüchtlingskommissars, sondern erweitert die bereits bestehende, mit internationalen Standards unvereinbare Schutzlücke.

I. VERKÜRZUNG DES KONVENTIONSRECHT- LICHEN ABSCHIEBUNGSSCHUTZES AUF STAAT- LICHE VERFOLGUNGEN

Der bislang in § 51 Abs. 1 AuslG gewährleistete Schutz für Konventionsflüchtlinge wird durch § 60 Abs. 1 Satz 1 AufenthGE geregelt (vgl. Art. 3 Nr. 1 a ZuwGE). Die Regelung in § 60 Abs. 1 Satz 1 AufenthGE ist mit § 51 Abs. 1 AuslG identisch. Nach der in den Entscheidungen zu Afghanistan erneut bekräftigten ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes gelten im Ergebnis die für den verfassungsrechtlichen Begriff der politischen Verfolgung entwickelten Grundsätze auch für die nähere Bestimmung des in den Schutzbereich des § 51 Abs. 1 AuslG einbezogenen Personenkreises der Flüchtlinge. Nur staatlich verursachte Verfolgung bewirkt deshalb im Bundesgebiet den konventionsrechtlichen Schutz.
BVerwGE 95, 42 (44) = EZAR 230 Nr. 3 = NVwZ 1994, 497; BVerwGE 104, 254 (256) = EZAR 231 Nr. 10 = NVwZ 1997, 1131; BVerwG, NVwZ 2001, 815 (816); BVerwG, InfAuslR 2001, 306 (307)
Da § 60 Abs. 1 Satz 1 AufenthGE wortgleich mit der geltenden Regelung in § 51 Abs. 1 AuslG ist, bleibt es damit bei dem bislang bestehenden Schutzdefizit, dass in der Bundesrepublik Deutschland gegen nichtstaatliche Verfolgungen nicht der konventionsrechtliche Schutz gewährleistet wird. Im Blick auf die Verfassungsnorm des Art. 16 a Abs. 1 GG ist freilich die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes in einem gewissen Umfang eingeschränkt. Das Gericht hat indes lediglich für den verfassungsrechtlichen Begriff der politischen Verfolgung den Grundsatz geprägt, dass politische grundsätzlich staatliche Verfolgung sei (BVerfGE 80, 315 (334) = NVwZ 1990, 151 = InfAuslR 1990, 21). Es hat in seiner Rechtsprechung zu Afghanistan im Hinblick auf § 51 Abs. 1 AuslG jedoch ausdrücklich offen gelassen, ob dieser Grundsatz auch auf das Flüchtlingsvölkerrecht Anwendung findet (vgl. BVerfG (Kammer), EZAR 202 Nr. 30 = InfAuslR 2000, 521).
Dem Gesetzgeber steht mithin die Kompetenz zu, auf einfachgesetzlicher Ebene Regelungen zu entwickeln, die mit der überwiegenden Staatenpraxis übereinstimmen. Bleibt es bei der vorgeschlagenen Regelung in § 60 Abs. 1 Satz 1 AufenthGE, werden Opfer nichtstaatlicher Verfolgungen auf § 60 Abs. 7 Satz 1 AufenthGE (jetzt § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG) verwiesen bleiben.
Damit nehmen Opfer nichtstaatlicher Verfolgung nicht an der durch § 25 Abs. 2 AufenthGE bezweckten Verbesserung des aufenthaltsrechtlichen Schutzes für Konventionsflüchtlinge teil. Vielmehr werden diese auf den aufenthaltsrechtlichen Schutz nach § 25 Abs. 3 AufenthGE verwiesen. Dieser Schutz steht indes unter dem Vorbehalt, dass die Ausreise in einen anderen Staat nicht "möglich und zumutbar" ist. Die Entwurfsbegründung wiederholt lediglich diese Formulierung, ohne sie zu konkretisieren (vgl. Begründung S. 152). Da in Zukunft der zwingende vollstreckungsrechtliche Schutz der Duldung beseitigt wird, erhalten Opfer nichtstaatlicher Ver- folgungen zunächst eine Bescheinigung nach § 60 Abs. 11 Satz 2 AufenthGE. Der Ermessensanspruch nach § 25 Abs. 3 AufenthGE auf Erteilung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis entsteht erst, wenn für die Ausländerbehörde evident ist, dass die Ausreise für den Betroffenen nicht "möglich und zumutbar" ist.

II. STRUKTURELLE UMGESTALTUNG DES ABSCHIEBUNGSSCHUTZES

Die vom Referentenentwurf beibehaltene Herabstufung des Abschiebungsschutzes für Opfer von nichtstaatlichen Verfolgungen wird durch die Einführung neuer Strukturelemente in das ausländerrechtliche System des Abschiebungsrechts erheblich verschärft. Nach der Entwurfsbegründung wird das Institut der Duldung (§§ 55, 56 AuslG) abgeschafft. Der bislang verbreiteten Praxis, die Duldung nicht als Instrument der Verwaltungsvollstreckung, sondern als "zweitklassigen Aufenthaltstitel" einzusetzen, werde damit entgegengetreten (Seite 152). Damit wird vorgegeben, die Abschaffung der Duldung führe zu einer Verbesserung des aufenthaltsrechtlichen Schut- zes. Diese Behauptung ist unzutreffend, wie anhand eines Vergleichs der Neukonzeption mit der geltenden Rechtslage deutlich wird. Für die einzelnen schutzbedürftigen Personengruppen hat dies gravierende Auswirkungen.

1. Abschiebungsschutz nach geltendem Recht
(...) Aus rechtlichen Gründen unmöglich ist die Abschiebung insbesondere, wenn Abschiebungshindernisse nach § 51 Abs. 1, § 53 und § 54 AuslG vorliegen. Die Abschiebung ist insbesondere bei fehlenden Reisedokumenten oder unterbrochenen Verkehrsverbindungen aus tatsächlichen Gründen unmöglich. Bei einem festgestellten Abschiebungshindernis nach § 51 Abs. 1 AuslG wird regelmäßíg eine Aufenthaltsbefugnis erteilt (§ 70 Abs. 1 AsylVfG), sodass der Abschiebungsschutz für Konventionsflüchtlinge im Regelfall aufenthaltsrechtlich effektiv gesichert ist. Der ausländerrechtliche Abschiebungsschutz nach § 53 AuslG hat in aller Regel die Erteilung einer Duldungsbescheinigung (§ 66 Abs. 1 AuslG) zur Folge. (...)

2. Abschiebungsschutz nach dem Referentenentwurf
Der Referentenentwurf beseitigt das System der Duldungsvorschriften. An die Stelle der Duldung tritt für den Personenkreis, der nach § 60 Abs. 2 bis 7 AufenthGE Abschiebungsschutz genießt, ein Ermessensanspruch auf Erteilung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis (§ 25 Abs. 3 AufenthGE). Solange die Ermessensvoraussetzungen nicht vorliegen, haben die Personen, die Abschiebungsschutz nach § 60 Abs. 2 bis 7 AufenthGE erhalten, einen Anspruch auf Erteilung einer Bescheinigung nach § 60 Abs. 11 Satz 2 AufenthGE.
Die Personen, die keinen Abschiebungsschutz nach § 60 Abs. 2 bis 7 AufenthGE erhalten, die aber aus anderen rechtlichen Gründen oder aus tatsächlichen Gründen nicht abgeschoben werden dürfen, erhalten keinerlei zwingenden Status gegen die Abschiebung. Die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 5 AufenthGE ist in das behördliche Ermessen gestellt. Diese ist aus Rechtsgründen zu versagen, wenn der Antragsteller das Ausreisehindernis selbst zu vertreten hat (§ 25 Abs. 5 Satz 2 erster Halbs. AufenthGE). Demgegenüber ist nach geltendem Recht auch in diesen Fällen zwingend die Duldungsbescheinigung zu erteilen (BVerwGE 105, 232 (236 f.) = NVwZ 1998, 297). Nach dem Referentenentwurf bekommt dieser Personenkreis nicht einmal eine Bescheinigung nach § 60 Abs. 11 Satz 2 AufenthGE. Was in der Entwurfsbegründung als Verbesserung gegenüber dem bisherigen - durch Kettenduldungen immerhin klar geregelten - Abschiebungsschutz gepriesen wird, erweist sich damit als gesetzlich geregelte Rechtlosigkeit.
Nur für die nach § 60 Abs. 1 Satz 1 AufenthGE (jetzt § 51 Abs. 1 AuslG) begünstigten Flüchtlinge führt die aufenthaltsrechtliche Regelung in § 25 Abs. 2 AufenthGE damit eine aufenthaltsrechtliche Verbesserung herbei. Diejenigen jedoch, die sich lediglich auf den Schutz nach § 60 Abs. 2, 3, 5 und 7 AufenthGE (jetzt § 53 Abs. 1, 2, 4 und 6 AuslG) berufen können, werden auf den Ermessensstatus nach § 25 Abs. 3 AufenthGE verwiesen, der unter dem Vorbehalt des Nachweises steht, dass die Ausreise unzumutbar und nicht möglich ist. Jene, die keinen Schutz nach § 60 AufenthGE erhalten, deren Abschiebung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen gleichwohl undurchführbar ist, werden dem Zustand der Rechtlosigkeit ausgeliefert.

III. ERWEITERUNG DER SCHUTZLÜCKE ZU LASTEN VON OPFERN NICHTSTAATLICHER VERFOLGUNG

Versagung der Aufententhaltserlaubnis aus zwingenden Gründen
Die Erweiterung der Schutzlücke ist nicht auf den ersten Blick evident, ist aber gleichwohl Folge des Zusammenwirkens einer Reihe von nicht zusammenhängenden, verstreuten Vorschriften des Referentenentwurfs. Es bedarf zu ihrer Sichtbarmachung eines erheblichen Analyseaufwandes und wird deshalb die öffentliche Überzeugungsbildung erheblich erschweren. Der Referentenentwurf regelt für die Begünstigten nach § 60 Abs. 2 bis 7 AufenthGE (jetzt § 53 AuslG) die Möglichkeit, in den Besitz einer befristeten Aufenthaltserlaubnis zu gelangen. Opfer nichtstaatlicher und von frauenspezifischen Verfolgungen sowie durch individualisierbare Bürgerkriegsgefahren bedrohte Verfolgte, die Abschiebungsschutz nach § 60 Abs. 7 AufenthGE (jetzt § 53 Abs. 6 AuslG) erlangt haben, sind wohl die größte für die Anwendung dieser Aufenthaltsnorm in Betracht kommende Personengruppe. Mit dem Erfordernis, dass die Aufenthaltserlaubnis nicht erteilt wird, wenn die Ausreise in einen anderen Staat möglich und zumutbar ist (§ 25 Abs. 3 Satz 2 AufenthGE), schafft der Referentenentwurf einen Versagungsgrund, der die behördliche Ermessensausübung zwingend untersagt und deshalb in vielen Fällen die Rechtlosigkeit der Opfer nichtstaatlicher Verfolgung verschärfen wird.
Der in § 25 Abs. 5 AufenthGE verankerte Aufenthaltsschutz erlegt die Beweislast, dass die Ausreise rechtlich und tatsächlich möglich ist, der Ausländerbehörde auf. Dieser ist aufgrund der Bindungswirkung des § 42 AsylVfG die Beweisführung von vornherein untersagt, wenn im Zielstaat der Abschiebung die in § 60 Abs. 2 bis 7 AufenthGE bezeichnete Gefahr droht. Hingegen wird die Behörde der Geltendmachung des Er- messensanspruchs nach § 25 Abs. 3 AufenthGE stets entgegenhalten können, der aus Rechtsgründen geforderte Nachweis, dass die Ausreise in einen anderen Staat zumutbar und möglich ist, sei vom Antragsteller nicht erbracht worden. Eine Erteilung der begehrten Aufenthaltserlaubnis sei deshalb rechtswidrig, weil gesetzeswidrig. Eine insoweit die Beweisführungspflicht häufig erschwerende nicht ordnungsgemäße Erfüllung der Mitwirkungspflichten (§ 80 Abs. 1 AufenthGE) wird sich darüber hinaus in vielen Fällen unschwer konstruieren lassen. Hinzu kommen insbesondere in Fällen nichtstaatlicher Verfolgungen behördliche Aufforderungen, den nationalen Reiseausweis vorzulegen (vgl. auch § 25 Abs. 5 Satz 2 AufenthGE, s. auch Entwurfsbegründung, Seite 176). Da der Betroffene vor dem Staat nicht zurechenbaren Verfolgungen geflohen ist, wird ihm nach den Erfahrungen der Vergangenheit die Beantragung eines Reiseausweises auferlegt werden. Die Gewährung des Flüchtlingsstatus würde den Betreffenden demgegenüber wegen des Besitzes eines internationalen Reiseausweises (vgl. § 3 AsylVfG, Art. 28 GFK) von derartigen Auflagen freistellen.

Dauerhafte Schutzlücke
Aus diesen Gründen wird der Weg zu dem in § 25 Abs. 3 AufenthGE in Aussicht gestellten Aufenthaltstitel für Opfer nichtstaatlicher Verfolgungen und von individualisierbaren Bürgerkriegsgefahren durch häufig unerfüllbare, jedenfalls nicht gesetzlich eindeutig geregelte, gleichwohl die behördliche Ermessensausübung zwingend ausschließende Voraussetzungen versperrt. Die in der Begründung gepriesene "flexible, den Erfordernissen des Einzelfalls Rechnung tragende Gesetzesanwendung" (S. 152) wird damit gerade nicht eröffnet, sondern mit zwingend rechtlichen Schranken ausgeschlossen. Angesichts der bisherigen Erfahrungen mit der Verwaltungspraxis dürfte diese Neustrukturierung des Aufenthaltsrechts dazu führen, dass die bereits bestehende mit Völkerrecht unvereinbare Schutzlücke für Opfer nichtsstaatlicher Gewalt weiter aufgerissen und verschärft wird.
Wer gegenüber der Verwaltung einen (Ermessens-)Anspruch geltend macht, trägt die materielle Beweislast für die Unerweislichkeit der behaupteten Anspruchstatsachen. Solange deshalb die Behörde nicht überzeugt ist, dass die Ausreise für den Antragsteller nicht zumutbar und möglich - eine negative Anspruchstatsache mithin nicht glaubhaft gemacht worden - ist, muss sie den begehrten Aufenthaltstitel aus zwingenden Rechtsgründen versagen und die Bescheinigung nach § 60 Abs. 11 Satz 2 AufenthGE erteilen. Die Statuslücke für Opfer nichtstaatlicher Verfolgungen wird damit zu einer dauerhaften Schutzlücke, die den Betroffenen ständig ihre Rechtlosigkeit und politische sowie gesellschaftliche Unerwünschtheit vor Augen hält. Die gerichtliche Kontrolle gegen das entsprechende Behördenverhalten ist lediglich auf Ermessensfehler reduziert (vgl. § 114 VwGO), mithin angesichts der zwingenden Versagungsgründe und des im Übrigen an keine gesetzlich normierten Voraussetzungen gebundenen Behördenermessens nicht im Ansatz ein effektives Korrektiv.
Für die schutzbedürftigen Personen, die nicht den Schutz nach § 60 Abs. 1 AufentGE und damit den aufenthaltsrechtlichen Anspruchstitel nach § 25 Abs. 2 AufenthGE für sich in Anspruch nehmen können, erweist sich damit die Aufhebung des Schutzsystems der Duldung nach §§ 55, 56 AuslG als gravierende Verschärfung des bereits nach geltendem Recht bestehenden Schutzdefizites. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Praxis der "stillschweigenden Aussetzung der Abschiebung" - wie ausgeführt - als rechtwidrig verworfen (BVerwGE 105, 232 (236) = NVwZ 1998, 297), da diese auf ein Unterlaufen der auf die Duldung bezogenen Schutzbestimmungen der §§ 55, 56 AuslG hinauslaufe. Die Ausstellung der Bescheinigung nach § 60 Abs. 11 Satz 2 AufenthGE ist nach der Entwurfsbegründung (vgl. Seite 175) und der in § 60 Abs. 11 AufenthGE deutlich werdenden Konzeption zwar als Vorstufe zum Aufenthaltstitel des § 25 Abs. 3 Satz 1 AufenthGE gedacht. Der Vorbehalt der "möglichen und zumutbaren Ausreise in einen anderen Staat" in § 25 Abs. 3 Satz 2 AufenthGE in Verbindung mit den Regelungen in § 59 Abs. 3 AufenthGE (jetzt § 50 Abs. 3 AuslG) wird nach den Erfahrungen mit der entsprechenden Verwaltungspraxis in der Vergangenheit indes zu einem häufig endlosen Streit des Flüchtlings mit der Ausländerbehörde über die Erfüllbarkeit der Ausreisepflicht führen und deshalb die Erlangung des Aufenthaltstitels unmöglich machen.
Vor dem Hintergrund dieser bisherigen Verwaltungspraxis, welche den im Referentenentwurf entwickelten Regelungszusammenhang prägen wird, entartet die Bescheinigung nach § 60 Abs. 11 Satz 2 AufenthGE zur bloßen Grenzübertrittsbescheinigung. Wie diese kann die Bescheinigung nach § 60 Abs. 11 Satz 2 AufenthGE jederzeit entzogen werden, wenn die vollziehende Behörde die Durchsetzung der vollziehbaren Ausreisepflicht (vgl. § 59 Abs. 3 Satz 3 AufenthGE, jetzt § 50 Abs. 3 Satz 3 AuslG) für möglich hält und ist der Rechtsschutz hiergegen erheblich erschwert.

Funktion der Abschiebungsschutzbescheinigung nach § 60 Abs. 11 Satz 2 AufenthGE
Die nach § 60 Abs. 1 bis 7 AufenthGE berechtigten Personen haben einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Bescheinigung über den gewährten Abschiebungsschutz (§ 60 Abs. 11 Satz 2 AufenthGE). Die Entwurfsbegründung stellt dies als Rechtsfortschritt dar. Es werde klargestellt, dass die Abschiebung auszusetzen sei, sofern ein Aufenthaltsrecht nach § 25 Abs. 1 bis 3 AufenthGE in Betracht komme (S. 175). Da - wie ausgeführt - die Aufenthaltserlaubnis in vielen Fällen unter Hinweis auf die freiwillige Ausreise in andere Staaten (§ 25 Abs. 3 Satz 2 AufenthGE) aus Rechtsgründen untersagt ist, bleibt es indes bei dem Anspruch auf Erteilung der Abschiebungsschutzbescheinigung.
Ein mit Sicherheit die Rechtsprechung in der Zukunft beschäftigender Wertungswiderspruch besteht zwischen § 59 Abs. 3 Satz 2 und 3 und § 60 Abs. 11 Satz 1 und 2 AufenthGE: Während nach § 60 Abs. 11 Satz 1 AufenthGE die Abschiebung uneingeschränkt auszusetzen ist, der vollziehenden Ausländerbehörde damit die Hände vollständig gebunden sind und hierüber eine Bescheinigung auszustellen ist, gewähren die Regelungen in § 59 Abs. 3 Satz 2 und 3 AufenthGE wie im Übrigen auch § 50 Abs. 3 Satz 2 und 3 AuslG lediglich einen zielstaatsbezogenen Abschiebungsschutz, lassen die Abschiebung in dritte Staaten also zu. Der zielstaatsbezogene Abschiebungsschutz kommt ja auch in der Formulierung des § 25 Abs. 3 Satz 2 AufenthGE ("anderen Staat") zum Ausdruck. Die Gefahr, dass trotz festgestellter Abschiebungsverbote nach § 60 Abs. 1 bis 7 AufenthGE nach Maßgabe des § 59 Abs. 2 AufenthGE (jetzt § 50 Abs. 2 AuslG) die vollziehende Behörde die Abschiebungsandrohung vollziehen kann, ist nach dem Entwurf mithin nicht ausgeschlossen.
Das Bundesverwaltungsgericht hat den Rechtscharakter des Abschiebungsverbotes nach § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG ausdrücklich als eine lediglich "zeitweilige Vollziehbarkeitshemmung" beschrieben (BVerwG, NVwZ 1997, 1132 (1134)). In der obergerichtlichen Rechtsprechung wird deshalb die vollziehende Ausländerbehörde für befugt gehalten, ungeachtet der in § 42 AsylVfG verankerten Bindungswirkung eines festgestellten Abschiebungsverbotes nach § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG Abschiebungsmaßnahmen durchzuführen (Hess.VGH, AuAS 1997, 146 (147)). Da der Referentenentwurf die eine derartige Verwaltungspraxis ermöglichenden Vorschriften des § 50 Abs. 3 AuslG in § 59 Abs. 3 AufenthGE nahezu unverändert kopiert, gewähren die als Rechtsansprüche gestalteten Regelungen in § 60 Abs. 11 Satz 1 und 2 AufenthGE lediglich eine Scheinsicherheit. Diese Ansprüche stehen unter dem in § 59 Abs. 3 AufenthGE verankerten Vollzugsvorbehalt, dass der Ausländerbehörde die Abschiebung in einen anderen Staat nicht möglich ist. Deutlich wird hier, dass die Schutzlücke für Opfer nichtstaatlicher und von frauenspezifischen Verfolgungen beibehalten, nach außen jedoch der Eindruck vermittelt wird, ihnen werde ein effektiver Abschiebungsschutz mit der realistischen Perspektive eines aufenthaltsrechtlichen Status zuteil. (...)

IV. FORDERUNGEN AN DEN GESETZGEBER

1. Erstreckung des § 60 Abs. 1 AufenthGE auf nichtstaatliche Verfolgungen
Die effektivste Gewährleistung dagegen, dass die durch die bisherige Verwaltungspraxis aufgerissene Schutzlücke zu Lasten von Opfern nichtstaatlicher Verfolgung und von Opfern individualisierbarer aus einem Bürgerkrieg hervorgehender Gefahren durch das AufenthGE nicht noch weiter aufgerissen wird, ist die gesetzliche Integration dieses Personenkreises in das Schutzsystem nach § 25 Abs. 2 AufenthGE. Dies setzt nach dem immanenten System des Referentenentwurfs voraus, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 60 Abs. 1 AufenthGE durch folgenden Satz 2 ergänzt werden:
Die Bedrohung im Sinne von Satz 1 besteht auch, wenn im Herkunftsstaat keine übergreifende staatliche oder staatsähnliche Ordnungsmacht existiert oder der Staat schutzunfähig ist.
Der jetzige Satz 2 in § 60 Abs. 1 AufenthGE wird Satz 3. (...)

2. Rechtsanspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 3 AufenthGE
(...)

b) Zumutbarkeit der Rückkehr in verfolgungsfreie Schutzzonen des Zielstaates
(...) Wer an der Rechtsprechung zur inländischen Fluchtalternative gescheitert ist, wird regelmäßig auch keinen Abschiebungsschutz nach § 60 Abs. 2 bis 7 AufenthGE (§ 53 AuslG) erhalten. Für diesen Personenkreis regelte bislang § 55 Abs. 2, Abs. 4 Satz 1 AuslG den Abschiebungsschutz in Form der zwingenden Duldung. Nach dem Referentenentwurf wird für diese Fallgestaltungen § 25 Abs. 5 AufenthGE Anwendung finden. Die jetzt vorgeschlagene Formulierung wird dazu führen, dass eine Ausreisemöglichkeit nach § 25 Abs. 5 Satz 1 AufenhGE stets unterstellt wird, eine Bescheinigung nach § 60 Abs. 11 Satz 2 AufenthGE nicht in Betracht kommt und die Betroffenen auf Dauer rechtlos bleiben werden. Sie erhalten wegen der unterstellten zumutbaren und möglichen Rückkehr in verfolgungsfreie Gebiete kein Asyl und deshalb auch keinen Abschiebungsschutz nach § 60 Abs. 2, 3, 5 oder 7 AufenthGE und nicht einmal die bloße Bescheinigung nach § 60 Abs. 11 Satz 2 AufenthGE. Die dauerhafte Einweisung in eine Ausreiseeinrichtung (§ 61 Abs. 2 Satz 1 AufenthGE) und im Falle der Zuwiderhandlung hiergegen die Abschiebungshaft ist die Folge.
In Anlehnung an § 70 Abs. 1 AsylVfG ist aus den dargestellten Gründen jedenfalls für die Schutzberechtigten nach § 60 Abs. 2 bis 7 AufenthGE die Regelung in § 25 Abs. 3 Satz 2 AufenthGE wie folgt zu fassen:
Die Aufenthaltserlaubnis wird erteilt, wenn die Abschiebung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht nur vorübergehend unmöglich ist.
Darüber hinaus sind zur effektiven Gewährleistung eines Aufenthaltsschutzes für diesen Personenkreis folgende gesetzliche Klarstellungen erforderlich:
Das Bundesamt darf in der Abschiebungsandrohung nach § 34 Abs. 1 Satz 1 AsylVfG keinen Zielstaat bestimmen, in dem Gefahren nach § 60 Abs. 1 bis 7 AufenthGE drohen. Andere Staaten, dürfen nur als Zielstaat bezeichnet werden, wenn hinreichend zuverlässige Feststellungen getroffen werden können, dass dort nicht die Gefahr der Weiterschiebung besteht. Kann danach kein Zielstaat bezeichnet werden, darf die Abschiebungsandrohung nicht ergehen und ist die Abschiebung aus rechtlichen Gründen unmöglich.
In den auf § 25 Abs. 2 AufenthGE bezogenen Regelungen des Referentenentwurfs (z. B. § 5 Abs. 3, 29 Abs. 2 ist jeweils eine rechtliche Gleichstellung mit § 25 Abs. 3 AufenthGE vorzunehmen. Dies gilt nicht für § 26 Abs. 3 AufenthGE
In § 10 Abs. 3 Satz 2 ist nach Aufenthaltserlaubnis einzufügen: "sowie im Falle des § 25 Abs. 3 AufenthGE"(...)"

Entwurf eines Zuwanderungsgesetzes (sog. Referentenentwurf des BMI)

Auszüge:

ARTIKEL 1: GESETZ ÜBER DEN AUFENTHALT, DIE ERWERBSTÄTIGKEIT UND DIE INTEGRATION VON AUSLÄNDERN IM BUNDESGEBIET(AUFENTHALTSGESETZ - AUFENTHG)

Abschnitt 5: Aufenthalt aus völkerrechtlichen, humanitären oder politischen Gründen
§ 25 Aufenthalt aus humanitären Gründen:
(1) Einem Ausländer ist eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen, wenn er unanfechtbar als Asylberechtigter anerkannt ist. Dies gilt nicht, wenn der Ausländer aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausgewiesen worden ist. Bis zur Erteilung der Aufenthaltserlaubnis gilt der Aufenthalt als erlaubt. Die Aufenthaltserlaubnis berechtigt zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit.
(2) Einem Ausländer ist eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen, wenn das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge oder ein Gericht unanfechtbar festgestellt hat, dass das Leben oder die Freiheit des Ausländers wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht ist. Absatz 1 Satz 2 bis 4 gelten entsprechend.
(3) Einem Ausländer kann eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden, wenn die Voraussetzungen für die Aussetzung der Abschiebung nach§ 60 Abs. 2 bis 7 vorliegen. Die Aufenthaltserlaubnis wird nicht erteilt, wenn die Ausreise in einen anderen Staat möglich und zumutbar ist.
(4) Einem Ausländer kann für einen vorübergehenden Aufenthalt eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden, solange dringende humanitäre oder persönliche Gründe oder erhebliche öffentliche Interessen seine vorübergehende weitere Anwesenheit im Bundesgebiet erfordern. Eine Aufenthaltserlaubnis kann abweichend von § 8 Abs. 1 und 2 verlängert werden, wenn aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalles das Verlassen des Bundesgebiets für den Ausländer eine außergewöhnliche Härte bedeuten würde.
(5) Einem Ausländer, der vollziehbar ausreisepflichtig ist, kann eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden, wenn seine Ausreise aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen unmöglich ist. Die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ist ausgeschlossen, wenn der Ausländer die Ausreisehindernisse selbst zu vertreten hat, insbesondere wenn er falsche Angaben macht oder über seine Identität oder Staatsangehörigkeit täuscht, oder zumutbare Anforderungen zur Beseitigung der Ausreisehindernisse nicht erfüllt.

§ 26 Dauer des Aufenthalts
(1) Die Aufenthaltserlaubnis nach diesem Abschnitt kann für jeweils längstens drei Jahre erteilt und verlängert werden.
(2) Die Aufenthaltserlaubnis darf nicht verlängert werden, wenn das Ausreisehindernis oder die sonstigen einer Aufenthaltsbeendigung entgegenstehenden Gründe entfallen sind.
(3) Einem Ausländer, der seit drei Jahren eine Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 1 oder 2 besitzt, ist eine Niederlassungserlaubnis zu erteilen, sofern das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge gemäß § 73 Abs. 3a des Asylverfahrensgesetzes nicht mitgeteilt hat, dass die Voraussetzungen für den Widerruf oder die Rücknahme vorliegen.
(4) Im Übrigen kann einem Ausländer, der seit sieben Jahren eine Aufenthaltserlaubnis nach diesem Abschnitt besitzt, eine Niederlassungserlaubnis erteilt werden, wenn die in § 9 Abs. 2 Nr. 2 bis 9 bezeichneten Voraussetzungen vorliegen. Die Aufenthaltszeit des der Erteilung der Aufenthaltserlaubnis vorangegangenen Asylverfahrens wird abweichend von § 55 Abs. 3 des Asylverfahrensgesetzes auf die Frist angerechnet.(...)

§ 60 Verbot der Abschiebung
(1) Ein Ausländer darf nicht in einen Staat abgeschoben werden, in dem sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht ist. Dies gilt auch für Ausländer, die im Bundesgebiet die Rechtsstellung ausländischer Flüchtlinge genießen oder die außerhalb des Bundesgebiets als ausländische Flüchtlinge im Sinne des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge anerkannt sind.
(2) Ein Ausländer darf nicht in einen Staat abgeschoben werden, in dem für diesen Ausländer die konkrete Gefahr besteht, der Folter unterworfen zu werden.
(3) Ein Ausländer darf nicht in einen Staat abgeschoben werden, wenn dieser Staat den Ausländer wegen einer Straftat sucht und die Gefahr der Todesstrafe besteht. In diesen Fällen finden die Vorschriften über die Auslieferung entsprechende Anwendung.
(4) Liegt ein förmliches Auslieferungsersuchen oder ein mit der Ankündigung eines Auslieferungsersuchens verbundenes Festnahmeersuchen eines anderen Staates vor, kann der Ausländer bis zur Entscheidung über die Auslieferung nicht in diesen Staat abgeschoben werden.
(5) Ein Ausländer darf nicht abgeschoben werden, soweit sich aus der Anwendung der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4 November 1950 (BGBl. 1952 II 686) ergibt, dass die Abschiebung unzulässig ist.
(6) Die allgemeine Gefahr, dass einem Ausländer in einem anderen Staat Strafverfolgung und Bestrafung drohen können und, soweit sich aus den Absätzen 2 bis 5 nicht etwas anderes ergibt, die konkrete Gefahr einer nach der Rechtsordnung eines anderen Staates gesetzmäßigen Bestrafung stehen der Abschiebung nicht entgegen.
(7) Von der Abschiebung eines Ausländers in einen anderen Staat soll abgesehen werden, wenn dort für diesen Ausländer eine erhebliche konkrete Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit besteht. Gefahren in diesem Staat, denen die Bevölkerung oder die Bevölkerungsgruppe, der der Ausländer angehört, allgemein ausgesetzt ist, werden bei Entscheidungen nach § 23 berücksichtigt.
(8) Absatz 1 findet keine Anwendung, wenn der Ausländer aus schwerwiegenden Gründen als eine Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland anzusehen ist oder eine Gefahr für die Allgemeinheit bedeutet, weil er wegen eines Verbrechens oder besonders schweren Vergehens rechtskräftig zu einer Freiheitsstrafe von mindestens drei Jahren verurteilt worden ist. Das Gleiche gilt in den Fällen des Artikels 1 Buchstabe F des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge.
(9) In den Fällen des Absatzes 8 kann einem Ausländer, der einen Asylantrag gestellt hat, abweichend von den Vorschriften des Asylverfahrensgesetzes die Abschiebung angedroht und diese durchgeführt werden.
(10) Soll ein Ausländer abgeschoben werden, bei dem die Voraussetzungen des Absatzes 1 vorliegen, kann nicht davon abgesehen werden, die Abschiebung anzudrohen und eine angemessene Ausreisefrist zu setzen. In der Androhung sind die Staaten zu bezeichnen, in die der Ausländer nicht abgeschoben werden darf.
(11) Die Abschiebung ist in den Fällen der Absätze 1 bis 7 auszusetzen, sofern dem Ausländer kein Aufenthaltstitel erteilt wird. Hierüber ist ihm eine Bescheinigung zu erteilen." (...)

BEGRÜNDUNG, ALLGEMEINER TEIL

2. Erfordernis einer Neuregelung
Die Änderungen eröffnen Gestaltungsspielräume für eine gesteuerte Zuwanderung.
Zur Umsetzung der Änderungen wird den geltenden Rechtsvorschriften nicht ein weiteres Gesetz zur Regelung erweiterter Zuwanderungsmöglichkeiten hinzugefügt. Das Ausländergesetz wird neugefasst und in Gesetz über den Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz) umbenannt.
Die Neufassung ist im Hinblick auf die umfangreichen Änderungen bei der Rechts- und Verfahrensvereinfachung und wegen der Neustrukturierung der Kompetenzen erforderlich. Das geltende Ausländergesetz bestimmt ausgehend von den Aufenthaltstiteln den Aufenthaltszweck. Die Neufassung geht vom jeweiligen Aufenthaltszweck aus; die Zahl der Aufenthaltstitel wird auf zwei reduziert. Die hiermit verbundene Änderung der Gesamtsystematik bedingt eine grundlegende Neustrukturierung des Aufenthaltsrechts. Um eine an den Erfordernissen des Arbeitsmarkts orientierte flexible Steuerung der Zuwanderung aus Erwerbsgründen zu ermöglichen, wird in diesem Bereich auch der dem gesamten Ausländerrecht zugrundeliegende Grundsatz der einseitigen Zuwanderungsbegrenzung aufgegeben.
Die Neufassung erleichtert die Rechts- und Verwaltungsvereinfachung. Neben der Straffung einzelner Vorschriften werden drei Gesetze (Ausländergesetz, Aufenthaltsgesetz / EWG, Gesetz über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge) und Gesetze Verordnungen (Freizügigkeitsverordnung / EG, Arbeitsaufenthalteverordnung, Anwerbestoppausnahmeverordnung) aufgehoben. (...)
Dieser Gesetzentwurf trägt sowohl den Empfehlungen der Unabhängigen Kommission "Zuwanderung" als auch den von Parteigremien der SPD und der CDU erhobenen Forderungen zur Schaffung eines umfassenden Instrumentariums zur zielorientierten Steuerung künftiger Zuwanderung und zur Vereinfachung und Flexibilisierung der ausländerrechtlichen Bestimmungen dieses Gesetzes in erheblichem Umfang Rechnung.

3. Einzelne Regelungsvorschläge
a) Aufenthaltstitel
Das bestehende System der Aufenthaltstitel (Aufenthaltsberechtigung, befristete/unbefristete Aufenthaltserlaubnis, Aufenthaltsbewilligung, Aufenthaltsbefugnis) wird durch zwei Aufenthaltstitel abgelöst: die (befristete) Aufenthaltserlaubnis (§ 7 Aufenthaltsgesetz) und die (unbefristete) Niederlassungserlaubnis (§ 9 Aufenthaltsgesetz).
Das Aufenthaltsgesetz orientiert sich nicht mehr an Aufenthaltstiteln, sondern an den Aufenthaltszwecken (Erwerbstätigkeit, Ausbildung, Familiennachzug, Humanitäre Gründe). Der Über- gang von der befristeten Aufenthaltserlaubnis zur unbefristeten Niederlassungserlaubnis ist grundsätzlich möglich. Gewünschte Modalitäten können durch Nebenbestimmungen (Auflage, Bedingung) zum Aufenthaltstitel erreicht werden. (...)

d) Humanitäre Aufnahme und Bleiberechte
Die in §§ 30 und 32 bis 33 Ausländergesetz enthaltenen Regelungen zur Aufnahme und zur Gewährung von Bleiberechten aus humanitären Gründen werden neu strukturiert (Kapitel 2, Abschnitt 5 Aufenthaltsgesetz). Angehörige des betroffenen Personenkreises können eine (befristete) Aufenthaltserlaubnis erhalten.
Das Gesetz über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flücht- linge (Kontingentflüchtlingsgesetz) wird aufgehoben. Bereits nach geltender Rechtslage besteht für das Gesetz in seiner ursprünglich konzipierten Form kein Anwendungsbedarf mehr. Zur Zeit erfolgt lediglich die Aufnahme jüdischer Immigranten aus der ehemaligen Sowjetunion in entsprechender Anwendung des Kontingentflüchtlingsgesetzes. Dies ist keine ausreichende Rechtsgrundlage. Nunmehr wird für diesen Per- sonenkreis bei besonders gelagerten politischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland die Möglichkeit geschaffen, eine Niederlassungserlaubnis von Anfang an zu erteilen (§ 23 Abs. 2 Aufenthaltsgesetz).
§ 24 Aufenthaltsgesetz setzt als zentrale Vorschrift zur Gewährung von vorübergehendem Schutz die europäischen Vorgaben in nationales Recht um.
In § 25 Aufenthaltsgesetz werden auch die bislang im Bereich der Durchsetzung der Ausreisepflicht (§§ 51 bis 55 Ausländergesetz) normierten Bestimmungen über Abschiebungshindernisse aufgenommen. Den betroffenen Personen wird nunmehr eine (befristete) Aufenthaltserlaubnis erteilt. Die aufenthaltsrechtliche Stellung der bislang durch §§ 51 und 53 AuslG geschützten Personen wird dadurch verbessert. Deutlicher als bisher wird geregelt, dass die Gewährung eines Aufenthaltstitels nicht in Betracht kommt, wenn die Ausreise in einen anderen Staat möglich und zumutbar ist (§ 25 Absatz 3 Satz 2 Aufenthaltsgesetz) oder wenn der Ausländer die Ausreisehindernisse selbst zu vertreten hat (§ 25 Absatz 5 Aufenthaltsgesetz). Die Aufenthaltserlaubnis kann mit Auflagen, Beschränkungen und Befristungen versehen werden; hierdurch wird eine flexible, den Erfordernissen des Einzelfalls Rechnung tragende Gesetzesanwendung ermöglicht.
Die Duldung (§ 56 Ausländergesetz) wird abgeschafft. Die bislang verbreitete Praxis, die Duldung nicht als Instrument der Verwaltungsvollstreckung, sondern als "zweitklassigen Aufenthaltstitel" einzusetzen, wird damit aufgehoben. Die mit der Duldung eigentlich erfasste Aussetzung der Abschiebung wird auf diese Weise auf ihren eigentlichen Rechtscharakter einer Verwaltungsvollstreckungsmaßnahme zurückgeführt.
Die Änderungen erlauben eine bessere aufenthaltsrechtliche Differenzierung zwischen schutzbedürftigen Personen und denjenigen, die ihrer Ausreisepflicht rechtsmissbräuchlich nicht nachkommen.

e) Beendigung des Aufenthalts
Die aufenthaltsrechtliche Besserstellung für schutzbedürftige Personen entlastet das Vollstreckungsverfahren (Abschiebung). Dies stellt sicher, dass sich die Maßnahmen zur Durchsetzung der Aufenthaltsbeendigung auf die Personen konzentrieren, die vorwerfbar ihrer Ausreisepflicht nicht nachkommen. Insbesondere gegenüber den Personen, die Ausreisehindernisse selbst zu vertreten haben (z.B. durch Verschleierung von Identität und Staatsangehörigkeit) werden die Möglichkeiten zur Durchsetzung der Ausreisepflicht erweitert.
Die Länder können vorsehen, dass vollziehbar ausreisepflichtige Ausländer verpflichtet werden, in einer Ausreiseeinrichtung zu wohnen (§ 58 Aufenthaltsgesetz). Hierdurch wird eine intensive Beratung über die Förderung der freiwilligen Ausreise und eine zielgerichtete Betreuung für die Beschaffung von Heimreisedokumenten ermöglicht. Dies stellt gegenüber der Abschiebungshaft ein milderes Mittel dar. § 93 Satz 1 Nr. 9 Aufenthaltsgesetz ermächtigt die Bundesregierung, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates die Staaten zu bestimmen, für deren Staatsangehörige durch das neu eingerichtete Bundesamt für Migration und Flüchtlinge die Beschaffung von Heimreisedokumenten zentral erfolgt. Hierdurch wird die Effizienz bei der Beschaffung von Heimreisedokumenten für Staatsangehörige aus sogenannten Problemstaaten erhöht.
Zur Sicherung der Identität können bei der Beantragung eines Visums Lichtbilder und Fingerabdrücke gefertigt werden (§ 45 Abs. 2 Aufenthaltsgesetz). Die Speicherung und Weiterleitung an die zuständigen Ausländerbehörden wird gesondert geregelt. Hiermit wird die Identifizierung von Personen erleichtert, die nach Ihrer Einreise die Reisedokumente verstecken oder vernichten.

f) Bündelung von Kompetenzen
Einem neuen Bundesamt für Migration und Flüchtlinge werden unter anderem die Entscheidung über die Zuwanderung im Auswahlverfahren nach § 20 Aufenthaltsgesetz, die Koordinierung der Informationen über die Zuwanderung zum Zweck der Erwerbstätigkeit, die Entwicklung eines bundesweiten Integrationsprogramms sowie die Information über Integrationsangebote von Bund und Ländern übertragen. Die Behörde baut auf den vorhandenen Strukturen des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge auf (§ 74 Aufenthaltsgesetz).
Beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge wird ein Sachverständigenrat für Zuwanderung und Integration eingerichtet, dessen Mitglieder über besondere Kenntnisse im Bereich der Bevölkerungswissenschaft, der Migration oder der Integration verfügen. Der Zuwanderungsrat legt der Bundesregierung jährlich ein Gutachten zur Migrationslage in der Bundesrepublik Deutschland und zu deren absehbarer Entwicklung vor, das auch Empfehlungen zur Höchstzahl der Zuwanderer im Auswahlverfahren enthalten kann (§ 75 Aufenthaltsgesetz).(...)

i) Bekämpfung der unerlaubten Einreise
Zur besseren Bekämpfung der unerlaubten Einreise wird künftig die Speicherung von Verurteilungen im Zusammenhang mit der Erteilung von Aufenthaltstiteln oder dem Einschleusen von Ausländern ebenso wie die Vorlage ge- oder verfälschter Dokumente bei der Visumsbeantragung im Ausländerzentralregister gespeichert. Die Übermittlung der Daten an die Träger der Sozialhilfe wird vorgesehen.
Neben notwendigen Anpassungen im AZR-Gesetz an die Neustrukturierung der Aufenthaltstitel durch das Aufenthaltsgesetz werden auch überfällige Anpassungen des bereichsspezifischen Datenschutzrechts an die Datenschutzrichtlinie des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 24. Oktober 1995 sowie Änderungen wegen der Anpassung des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) vorgenommen. Die Zentralisierung von Aufgaben beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, das als zuständige Registerbehörde künftig auch den ausländerrechtlich relevanten Datenbestand führt, dient der Effizienzsteigerung. (...)

Zu Artikel 3 [Änderungen AsylVfG] (...)
1. Mit dem Gesetzentwurf soll deshalb die Weisungsunabhängigkeit der Einzelentscheider des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge aufgehoben (§ 5 Abs. 2 Satz 1 AsylVfG) sowie akzessorisch hieran anknüpfend der Bundesbeauftragte für Asylangelegenheiten als organisatorisch verselbständigter Teil des Bundesamtes abgeschafft werden (§ 6 AsylVfG) (...).
2. Darüber hinaus enthält der asylverfahrensrechtliche Teil des Gesetzentwurfs weitere Maßnahmen zur Beschleunigung des Asylverfahrens. Dazu gehören insbesondere die künftige Verweisung des Antragstellers in das Asylfolgeverfahren, wenn der Ausländer zwar bei Grenzbehörden, Ausländerbehörden oder den Polizeien der Länder ein Asylgesuch stellt, danach aber seinen Mitwirkungspflichten (persönliches Erscheinen bei einer Aufnahmeeinrichtung bzw. einer Außenstelle des Bundesamtes) nicht nachkommt und durch Unterlassen einer förmlichen Asylantragstellung bzw. Untertauchen den Beginn seines Asylverfahrens und damit seine Aufenthaltsdauer selbst bestimmt (§§ 20, 23 AsylVfG),
- künftig regelmäßiger Ausschluss auch des sog. Kleinen Asyls (§ 28 AsylVfG), wenn der Ausländer unverfolgt aus seinem Herkunftsland ausreist und erst durch selbstgeschaffene (subjektive) Nachfluchtgründe eine Verfolgung im Herkunftsland auslöst (z.B. herausgehobene exilpolitische Tätigkeit in der Bundesrepublik),
- die Streichung der im Asylfolgeverfahren bislang enthaltenen Zwei-Jahresfrist (§ 71 Abs. 5 Satz 1 AsylVfG), um künftig in allen Fallkonstellationen, bei denen ohnehin kein Folgeverfahren durchgeführt wird, den lediglich wiederholenden und insoweit verfahrensverzögernden Erlass von erneuten Abschiebungsandrohungen bzw. -anordnungen zu vermeiden,
- Einführung einer obligatorischen Überprüfungspflicht nach Ablauf von drei Jahren im Hinblick auf Widerruf oder Rücknahme (§ 73 Abs. 1 und 2 AsylVfG) einer anerkennenden Entscheidung, um den Vorschriften, die in der Praxis bislang weitgehend leergelaufen sind, mehr Bedeutung zu verleihen (z. B. haben Ausländerbehörden nach einer generellen Überprüfung eines bestimmten Herkunftslandes die Möglichkeit, nach Bestätigung der Anerkennungsentscheidungen das Aufenthaltsrecht durch Erteilung einer Niederlassungserlaubnis zu verfestigen), sowie
- die obligatorische Einführung des Einzelrichters in Asylrechtsstreitigkeiten erster Instanz (§ 76 AsylVfG).(...)

Zu Artikel 8 [Änderungen AsylbLG]
Mit der Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes wird der Kreis der Empfänger von abgesenkten Sozialleistungen geändert. Künftig erhalten vollziehbar ausreisepflichtige Ausländer, Asylbewerber und Folgeantragsteller nicht mehr nach drei Jahren den vollen Leistungsumfang des Bundessozialhilfegesetzes (Nummer 3).
Damit wird der Anreiz zur missbräuchlichen Asylantragstellung weiter eingeschränkt, was letztlich zu einer Reduzierung der Anträge und damit insgesamt zu einer Verfahrensbeschleunigung führen dürfte. (...)

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