Mis à jour le lundi 1er novembre 1999
« IL n'est pas évident de mettre en place un gouvernement international dans une région où l'activité souterraine est intense depuis des années », reconnaît Dennis McNamara, chef du Haut-Commissariat aux réfugiés (HCR) à Pristina, chef-lieu du Kosovo. « Nous devons nous imposer en prenant garde de ne pas être perçu comme une administration coloniale », avertit un officier supérieur de la KFOR. Près de cinq mois après la fin de la guerre au Kosovo, l'action de la Mission intérimaire des Nations unies au Kosovo (Minuk) se heurte à de lourdes difficultés, principalement aux problèmes financiers, à l'ambiguïté de son mandat et au double jeu d'Albanais tendu vers un seul objectif : l'indépendance.
Difficultés politiques. Au regard de la résolution 1244 du Conseil de sécurité, la Minuk est omnipotente. Cette administration provisoire (environ 2 500 personnes) comprend quatre « piliers », chapeautés par Bernard Kouchner. L'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) a en charge le pilier « construction des institutions démocratiques » ; le HCR a les « affaires humanitaires » ; l'Union européenne, la « reconstruction » de la province ; et les Nations unies, l'« administration civile ». « Nous disposons de tous les pouvoirs législatifs, exécutifs, judiciaires et d'un droit de regard sur les médias », rappelle Alain Le Roy, l'un des cinq administrateurs régionaux, des « super-préfets » dirigeant, au nom de la Minuk, les districts de Pristina, Pec, Mitrovica, Prizren et Gnjilane. Voilà pour la théorie.
Dans la pratique, c'est une bataille de tous les jours, alimentée par l'ambiguïté de la résolution 1244. « Elle nous demande d'administrer le Kosovo comme une partie de la République fédérale yougoslave, mais les administrés (Albanais) demandent quotidiennement l'indépendance », a récemment regretté le secrétaire général de l'ONU, Kofi Annan. Ce qu'un haut fonctionnaire formule autrement : « comment construire une démocratie au Kosovo, alors que le cadre territorial n'est pas défini, l'avenir de la province pas fixé ? Les Albanais se sont battus pour leur indépendance. Nous ne leur offrons qu'un ersatz : l'"autonomie substantielle" ».
La « cantonisation de fait » de la province. Ambiguïté du mandat et ambiguïté des principes. Celui de la multiethnicité de la province, défendu par la communauté internationale, est actuellement une illusion. Dans la ville divisée de Kosovska-Mitrovica, la Minuk a été incapable d'imposer un hôpital mixte ou de reloger des Albanais dans le quartier nord tenu par les Serbes. Ni la mixité, ni même une cohabitation pacifique ne semblent envisageables. Selon un rapport publié le 30 octobre par Belgrade, 267 non-Albanais du Kosovo ont été tués depuis l'entrée de la KFOR. En privé, la Minuk reconnaît que le regroupement des Serbes restés sur place (50 000 à 100 000 personnes) serait le seul moyen de leur éviter les actes de vengeance des Albanais. Considérant que la communauté internationale a échoué à les protéger, les Serbes boycottent le Conseil de transition présidé par la Minuk. Les ponts sont donc coupés et l'on assiste à une « cantonisation de fait » de la province.
Problèmes financiers obligent, si la Minuk s'impose difficilement, c'est aussi parce que le diable est dans les détails. Au fil de ses treize décrets adoptés à ce jour, la Mission s'est arrogé le droit d'émettre de nouvelles plaques minéralogiques, a entériné l'utilisation du deutschemark comme monnaie officielle, réglementé le commerce des produits pétroliers, lancé un appel d'offres pour réorganiser le service des télécommunications... Mais elle ne délivre pas de nouveaux papiers d'identité, de certificats de mariage ou de décès, de licences pour ouvrir un commerce ou construire une maison, pas plus qu'elle ne lève d'impôts... Les « autorités locales » albanaises, non reconnues internationalement, s'engoufrent dans ces brèches pour prendre des initiatives et gagner ainsi les faveurs de la population.
« Comment bâtir une administration quand nous sommes incapables de payer les salaires des 50 à 60 000 fonctionnaires kosovars ? », demande un administrateur local. Des professeurs, du personnel médical se mettent donc en grève. D'autres, encouragés par les « autorités » albanaises, refusent les sommes versées par la Minuk, jugées dérisoires (environ 150 deutschemarks pour un médecin). Fin juillet, Kofi Annan avait demandé que la Minuk dispose d'un budget propre de 200 millions de dollars (150 millions ont été promis par les donateurs). « Mi-octobre, seuls 37 millions étaient entrés dans nos caisses », constate un haut fonctionnaire onusien. « Il nous manque 70 à 80 milllions de dollars pour boucler l'année », ajoute-t-il. Tour à tour, Bernard Kouchner et Kofi Annan ont battu le rappel, sans succès à ce jour. Et, en l'absence d'un système fiscal, à l'étude, ce ne sont pas les 10 millions de dollars tirés des premières taxes de douane qui équilibreront la balance.
Le vide sécuritaire. La Minuk reprend la barre d'un bateau échoué sur la grève après le départ, avec armes et bagages, des Serbes, qui avaient la mainmise sur tout. « C'est le vide absolu : il n'y a plus de système judiciaire, plus de ressources, plus de contrôle aux frontières, plus de services publics, plus de cadastre... », énumère le général français Jean-Claude Thomann, numéro deux de la KFOR. Ainsi, dans le cas de la sécurité, qui fait l'objet d'une attention particulière, à de rares exceptions près, policiers, juges et procureurs étaient Serbes. Ils ont été les premiers à quitter le Kosovo après le 12 juin. Les opérations de police ont reposé sur les épaules des militaires occidentaux, peu préparés à ce genre de tâches. A ce jour, seule la moitié du contingent de 3 150 policiers de l'ONU est arrivée. Le deuxième volet comporte la création d'une Académie de police kosovare, à Vucitrn. Sa première promotion - 200 hommes et femmes, Albanais pour la plupart - a commmencé les cours le 7 septembre. En douze mois, 3 000 policiers auront été formés à la hâte.
Une justice balbutiante. A ce jour, Bernard Kouchner a eu le plus grand mal à nommer quarante-huit juges et procureurs qui, de toute façon, ne savent pas trop quels textes appliquer. « Il n'y a plus d'administration judiciaire, pas d'identification des personnes, parce que les états civils ont été détruits ou emportés par les Serbes. Tout est à reconstruire », reconnaît Mario Bettati, professeur de droit international et conseiller auprès de M. Kouchner, qui a participé à la rédaction d'un avant-projet de code pénal. Théoriquement, les lois yougoslaves sont toujours en vigueur, sauf lorsqu'elles violent les standards internationaux. Seuls les crimes les plus graves devraient être instruits, dans un premier temps.
Une reconstruction différée. A l'approche de l'hiver, la reconstruction n'échappe pas non plus aux critiques. Les Kosovars, qui ont assisté au débarquement d'ONG du monde entier (plus de 300 sont enregistrés au HCR) espéraient voir leurs maisons rapidement rebâties (120 000 endommagées, dont 78 000 gravement). Le HCR répond que « la situation n'est pas catastrophique », mais que « les gros travaux ne commenceront que l'an prochain ». Mi-octobre, il avait distribué 7 000 tentes chauffables et 30 000 kits d'urgence (matériaux d'isolation, couvertures...) sur 60 000 prévus. Il appelait surtout les Albanais à faire preuve de solidarité.
Les habitants rebâtissent donc avec leurs moyens. La Minuk, pour le moment, n'a encore entrepris aucune reconstruction. « Nous disposions d'un incroyable crédit auprès de la population locale à notre arrivée. Par manque de moyens, nous sommes en train de le gaspiller », regrette un de ses hauts fonctionnaires.
