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11.1 Was ist ein Folge-, was ein Zweitantrag?
Folgeanträge sind eines der schwierigsten Kapitel im Bereich des Asylrechts. Häufig werden mit der Aussicht eines Folgeantrages unbegründete Hoffnungen geweckt, so dass von dieser Möglichkeit zurückhaltend Gebrauch gemacht werden sollte. Ein Folgeantrag ist ein Asylantrag eines Antragstellers, der bereits früher einen Asylantrag in Deutschland stellte, der jedoch endgültig negativ beschieden wurde (§ 71 AsylVfG). Ein Zweitantrag ist demgegenüber ein Asylantrag eines Antragstellers, der bereits in einem sicheren Drittstaat, mit dem ein Abkommen zur Bestimmung der Zuständigkeit bei Asylanträgen abgeschlossen wurde (z.B. Dubliner Übereinkommen), einen Asylantrag gestellt hat (§ 71a AsylVfG). Zweitanträge werden grundsätzlich wie Folgeanträge behandelt, Voraussetzung ist allerdings, dass Deutschland für die Prüfung des Zweitantrages zuständig ist (s. Kapitel 7).
11.2 Wie hoch sind die Chancen bei einem Folgeantrag?
Folgeanträge werden oft von Rechtsanwälten und auch Verwaltungsbeamten ins Auge gefasst, wenn sie von Asylbewerbern nach negativem Abschluss eines Asylverfahrens dazu befragt werden, “welche Möglichkeiten denn noch bestehen”. Nicht selten führt eine solche Erörterung dann tatsächlich zur Stellung eines Folgeantrages, obwohl von vornherein keinerlei Chancen auf Erfolg bestehen. Dementsprechend ist die Erfolgsquote bei Folgeanträgen auf der Ebene des BAFl extrem gering. Auch die Verwaltungsgerichte sind sehr zurückhaltend. Der Asylbewerber bewegt sich während der Dauer des Asylfolgeverfahrens in einer scheinbaren Sicherheit und ist sich selten darüber im klaren, dass das Folgeverfahren oft sehr viel schneller abläuft als das Erstverfahren. Die hohe Zahl der ohne entsprechende Grundlage gestellten Folgeanträge führt bei den zuständigen Entscheidern des BAFl und Richtern der Verwaltungsgerichte häufig zu einer ablehnenden Grundeinstellung gegenüber Folgeanträgen, die möglicherweise sogar die Erfolgschancen derjenigen Flüchtlinge gefährdet, die tatsächlich auf relevante und legitime Folgeantragsgründe verweisen können. Dieser Zusammenhang bringt uns zu der ersten wichtigen Empfehlung: Folgeanträge sollten regelmäßig nur gestellt werden, wenn tatsächlich Chancen bestehen. Abgelehnten Asylbewerbern sollte nicht suggeriert werden, dass der Asylfolgeantrag eine in jedem Fall in Betracht kommende Alternative ist.
11.3 Worauf kommt es bei Folgeanträgen an?
Grundvoraussetzung ist, dass sich entweder
- die Sach- oder Rechtslage zugunsten des Antragstellers geändert hat oder
- neue Beweismittel vorliegen, die geeignet sind, nun eine für den Antragsteller
günstige Entscheidung treffen zu können oder
- sonstige Wiederaufnahmegründe bestehen (§ 71 AsylVfG in Verbindung mit § 51
VwVfG).
11.3.1 Was ist eine neue Sachlage?
Eine neue Sachlage kann eine veränderte Lage im Herkunftsland sein,
z.B. ein Regimewechsel. In der Praxis werden eine Vielzahl von Rechtsstreitigkeiten
darüber geführt, ob eine (angebliche) Verschärfung des Verfolgungsklimas schon
eine neue Sachlage ist oder nicht. In der Regel sind die Verwaltungsgerichte
und erst recht das BAFl hierzu aber zurückhaltend.
Eine neue Sachlage kann jedoch auch in der individuellen Geschichte des
Asylantragstellers begründet sein. Häufige Fallkonstellationen: Der Folgeantragsteller
macht geltend, dass inzwischen seinetwegen Familienangehörige im Herkunftsland
inhaftiert worden seien, oder aber er betätigt sich exilpolitisch, was bei entsprechender
Medienberichterstattung oder Überwachung durch die Geheimdienste des Verfolgerstaates
im Falle der Rückkehr zu einer Gefährdung führen würde. Hier sei noch einmal
daran erinnert, dass exilpolitische Aktivitäten nicht nur glaubhaft gemacht,
sondern bewiesen werden müssen.
11.3.2 Was ist eine neue Rechtslage?
Dieser Fall kommt selten vor: entweder eine Gesetzesänderung in Deutschland oder unter bestimmten Voraussetzungen auch eine Änderung in der Rechtsprechung.
11.3.3 Was ist ein neues Beweismittel?
Ein Beweismittel kann ein Schriftstück, ein Zeuge, aber auch ein Video, ein
Artikel im internet, ein Foto oder Ähnliches sein. Ein neues Beweismittel kann
sich auf eine neue Tatsache oder auf eine schon im Erstverfahren erwähnte Tatsache
beziehen. Es kann auch ein Beweismittel sein, das bereits zum Zeitpunkt des
Erstverfahrens vorhanden war, aber vom Antragsteller damals – z.B. mangels Kontakten
zum Heimatstaat – nicht vorgelegt wurde, ohne dass ihn ein Verschulden daran
trifft.
Von Asylbewerbern im Rahmen von Folgeanträgen vorgelegte schriftliche Beweismittel
werden vom Auswärtigen Amt noch häufiger als sonst für Fälschungen gehalten.
Auch wenn dem Auswärtigen Amt in Einzelfällen Fehleinschätzungen nachgewiesen
werden konnten, sollte diese Häufigkeit von Fälschungen bei Folgeanträgen im
Zweifel zur Zurückhaltung und gesunder Skepsis veranlassen.
Wichtig: In jedem Fall muss darauf geachtet werden, dass der Asylfolgeantragsteller
nicht allein eine Änderung der Sach- oder Rechtslage oder die Existenz eines
neuen Beweismittels geltend machen kann. Zusätzlich muss dargelegt werden, dass
hierdurch nun eine positive Entscheidung möglich ist.
Bsp.: Der Antragsteller macht – durch Zeugenbeweis oder durch Vorlage eines
Fotos unterstützt – geltend, er habe inzwischen im Bundesgebiet an einer Demonstration
gegen sein Heimatregime teilgenommen. Auch während des Erstverfahrens hatte
er bereits vergleichbare Demonstrationen besucht. Das VG hatte damals jedoch
festgestellt, dass diese Teilnahme im Falle der Rückkehr nicht zu einer Verfolgung
führe. Es ist somit nicht mit einer günstigeren Entscheidung zu rechnen und
von der Stellung eines Asylfolgeantrages abzuraten.
Bei Folgeanträgen kommt es mehr noch als bei Asylerstanträgen darauf an, dass
die Darstellung detailreich und widerspruchsfrei (auch im Hinblick auf frühere
Äußerungen im Erstverfahren) erfolgt. Beruft sich der Antragsteller auf neue
Beweismittel, die sein Vorbringen zu einer geltend gemachten Vorverfolgung im
Erstverfahren stützen, ist darauf zu achten, dass die vermeintlichen Widersprüche
im Erstverfahren im Rahmen des Asylfolgeantrages aufgeklärt werden, um einen
insgesamt schlüssigen Vortrag zu haben.
Anmerkung: Mit der Nennung der Wiederaufgreifensgründe wird auf § 580 ZPO verwiesen.
11.4 In welchen Stufen läuft das Folgeantragsverfahren ab?
Das Folgeantragsverfahren verläuft gedanklich in zwei Stufen: In der ersten Stufe prüft das Bundesamt, ob eine neue Sachlage oder neue Beweismittel vorliegen. In den meisten Fällen kommt es schon hier zu einem negativen Ergebnis, so dass gar kein Folgeantragsverfahren eingeleitet wird. Kommt es jedoch zu einem positiven Ergebnis, beginnt die eigentliche Sachprüfung des Folgeantrages. Hierbei wird sodann geprüft, ob die neue Sachlage tatsächlich zu einer anderen Einschätzung der Gefährdung führt und ob das neue Beweismittel zu einer insgesamt positiven (statt negativen) Glaubwürdigkeitsbeurteilung berechtigt und falls ja, ob nun von einer Gefährdung ausgegangen werden kann. Erst in dieser zweiten Stufe kann gegebenenfalls eine Anhörung stattfinden; vorher ist nur eine informatorische Befragung möglich. Meist wird das Bundesamt jedoch auf eine Befragung oder Anhörung verzichten und den Bescheid (schnell) erlassen.
11.5 Ist der Aufenthalt während des Folgeantragsverfahrens gesichert?
Der Aufenthaltsstatus des Asylfolgeantragstellers ist im AsylVfG nur unzureichend
geregelt. Solange sich das Verfahren noch in der Zulässigkeitsprüfung befindet,
hat er keinen Anspruch auf eine Aufenthaltsgestattung. Die Ausländerbehörden
handhaben das Problem unterschiedlich; manche erteilen eine Duldung, manche
stellen eine Bescheinigung über die Asylfolgeantragstellung aus. Jedenfalls
besteht bis zur Entscheidung über die Zulässigkeit ein gesetzliches Abschiebungshindernis
(vgl. § 71 Abs. 5 S. 2 AsylVfG). Wird die Zulässigkeit bejaht und tritt
das BAFl in eine materielle Prüfung ein, lebt der Anspruch auf Erteilung einer
Aufenthaltsgestattung wieder auf.
Problematischer ist die Situation, wenn das BAFl zu dem Ergebnis kommt, der
Asylfolgeantrag sei unzulässig und ein weiteres Verfahren nicht durchzuführen.
In diesem Fall erhält die zuständige Ausländerbehörde – nicht selten vor dem
Antragsteller selbst – eine Mitteilung, dass die Voraussetzungen des § 51 VwVfG
nicht vorliegen. Spätestens in diesem Moment ist die Aufenthaltssituation des
Antragstellers zunächst ungesichert.
Nun ist entscheidend, seit wann die Abschiebungsandrohung aus dem vorangegangenen
Asylverfahren vollziehbar ist. Liegt dieser Zeitpunkt mehr als zwei Jahre
zurück, muss das BAFl eine Abschiebungsandrohung erlassen und eine Ausreisefrist
von einer Woche setzen. In diesen Fall muss innerhalb einer Woche eine Klage
sowie ein Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung dieser Klage beim
VG eingereicht werden. Die kurze Frist von einer Woche für den einstweiligen
Rechtsschutz lässt tatsächlich gefährdeten Folgeantragstellern kaum eine Chance
auf erfolgreiche Rechtsmittel, wenn sie diese nicht im Vorfeld unter Beteiligung
eines Rechtsanwaltes vorbereitet haben.
Beträgt die Zeit seit der Vollziehbarkeit der Abschiebungsandrohung zwei Jahre
und weniger, ist die Situation noch schwieriger. In diesem Fall erlässt das
BAFl inzwischen nur noch einen Bescheid, in dem festgestellt wird, dass kein
weiteres Verfahren durchgeführt und der Antrag auf Abänderung der Entscheidung
zu § 53 AuslG abgelehnt wird. Der Bescheid enthält eine “normale” Rechtsbehelfsbelehrung
von zwei Wochen, der zu dem fatalen und falschen Schluss führen kann, es laufe
nun genauso wie im ersten Asylverfahren. Dies ist jedoch nicht zutreffend, es
muss in der Regel – soweit nicht aus anderen Gründen ein Duldungsanspruch besteht
– ein Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz gestellt werden. In diesem Fall
ist anwaltliche Hilfe dringend angeraten.
Wichtig: Es besteht die Gefahr, dass der Folgeantragsteller schon vor
Ablauf der Rechtsmittelfrist und im Extremfall sogar vor Erlass des Folgeantragsbescheides
abgeschoben wird. Ist der Antragsteller Ihrer Meinung nach tatsächlich gefährdet,
sollte er daher schon mit der Folgeantragstellung einen fachkundigen Rechtsanwalt
aufsuchen.
Anmerkung: Diese Möglichkeit ist vom Gesetzgeber bewusst getroffen worden, um
zu verhindern, dass der Antragssteller mit immer neuen Folgeanträgen (“Kettenanträgen”)
seinen Aufenthalt verlängert. Sie führt im Extremfall dazu, dass die Abschiebung
ohne Vorwarnung und bevor der Rechtsanwalt etwas davon erfährt durchgeführt
wird. Rechtsschutz gegen diese Praxis des BAFl und der Ausländerbehörden ist
zwar vom Gesetzgeber nicht ausdrücklich vorgesehen, prinzipiell jedoch möglich,
wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass eine Vorabmitteilung im Sinne des §
71 Abs. 5 AsylVfG mit sofortiger Aufenthaltsbeendigung droht oder diese bereits
ergangen ist und die zuständige Ausländerbehörde konkrete Abschiebungsmaßnahmen
vorbereitet.
Nach überwiegender Meinung erfolgt (vorbeugender) Rechtsschutz durch einen Antrag
nach § 123 VwGO gerichtet gegen das Bundesamt auf Unterlassung der Mitteilung
nach § 71 Abs. 5 Satz 2 AsylVfG; ist die Mitteilung schon ergangen, muss der
Widerruf der Mitteilung beantragt werden. Nach Meinung anderer Verwaltungsgerichte
ist ein Antrag nach § 123 VwGO gegen die Ausländerbehörde gerichtet auf das
vorläufige Unterlassen einer Abschiebung bis zum Erlass der Folgeantragsentscheidung
bzw. einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren zu stellen.
11.6 Wie lange können Folgeanträge gestellt werden?
Folgeanträge müssen möglichst schnell nach Bekanntwerden der neuen Sachlage
bzw. des neuen Beweismittels gestellt werden.
Das Gesetz sieht eine Frist von drei Monaten ab Kenntnis des neuen Beweismittels
bzw. des neuen Umstandes vor, § 51 Abs. 3 VwVfG.
Achtung: Will sich der Asylbewerber auf mehrere neue Ereignisse oder Beweise
berufen, die nicht in einem engen inneren Zusammenhang stehen, läuft die Drei-Monats-Frist
jedes Mal neu. Daher ist er gehalten, alles umgehend und kontinuierlich mitzuteilen,
um nicht an der Fristversäumnis zu scheitern.
11.7 Der Asylfolgeantrag und § 53 AuslG
11.7.1 Zuständigkeit und Verfahren
Im Rahmen eines Asylerstantrages überprüft das BAFl auch, ob Abschiebungshindernisse
gemäß § 53 AuslG vorliegen. Inzwischen ist geklärt, dass dies auch für den Asylfolgeantrag
gilt, soweit es um so genannte zielstaatsbezogene Abschiebungshindernisse geht.
Der Antragsteller muss sich also auf Gefahren berufen, die sich erst nach der
Abschiebung in seinem Herkunfts- oder Aufnahmestaat verwirklichen würden; die
Berufung auf Gefahren, die mit dem Vollzug der Abschiebung eintreten oder die
Geltendmachung der Trennung von der Familie o.ä. sind hingegen gegenüber der
zuständigen Ausländerbehörde geltend zu machen. Will sich der Antragsteller
auf ein zielstaatsbezogenes Abschiebungshindernis berufen und hat das BAFl in
einem vorangegangenen abgeschlossenen Asylverfahren bereits eine ablehnende
Entscheidung zu § 53 AuslG getroffen, muss er sich erneut an das BAFl wenden.
Er kann seinen Antrag dabei auf die Geltendmachung von § 53 AuslG beschränken,
sofern im Hinblick auf Art. 16 a GG oder § 51 Abs. 1 AuslG keine neuen Gründe
vorliegen.
Grundsätzlich findet auch bei der Berufung auf § 53 AuslG § 51 VwVfG Anwendung,
d.h., es muss zugleich im Hinblick auf § 53 AuslG eine geänderte Sachlage, ein
neues Beweismittel oder ein anderer Wiederaufnahmegrund geltend gemacht werden.
Darüber hinaus gilt auch die Drei-Monats-Frist. Liegen diese Voraussetzungen
nicht vor, kann das BAFl auch im Hinblick auf § 53 AuslG die Wiedereinleitung
eines Verfahrens ablehnen. Hierbei sind jedoch wichtige Ausnahmen zu beachten:
Besteht die Gefahr, dass im Falle einer Ablehnung Grundrechte des Antragstellers
verletzt werden könnten, muss das BAFl das Verfahren zu § 53 AuslG wiederaufgreifen.
Das ist insbesondere dann der Fall, wenn der Antragsteller sich auf
- Zwangsbeschneidung oder
- eine in seiner Heimat nicht behandelbare schwere Erkrankung oder
- eine politische Verfolgung, die im Erstverfahren aber aufgrund eines auf einem
Anwaltsverschulden basierenden Fristversäumnisses nicht berücksichtigt wurde,
beruft.
11.7.2 Was gilt, wenn ein Antragsteller ein neues Vorbringen oder einen anderen Wiederaufnahmegrund nur hinsichtlich des § 53 AuslG hat?
Auch hier ist – sofern im Asylerstverfahren über § 53 AuslG bereits entschieden
wurde – das BAFl der richtige Ansprechpartner. Wenn von vornherein klar ist,
dass keine Anerkennung als politischer Flüchtling mit den neuen Wiederaufnahmegründen
möglich ist, sollte der Antrag unbedingt genau bezeichnet werden: “Antrag auf
Wiederaufnahme des Verfahrens hinsichtlich der negativen Feststellung eines
Abschiebungshindernisses nach § 53 Ausländergesetz.” Nur so lässt sich vermeiden,
dass das Bundesamt den Antrag irrtümlich als Folgeantrag bewertet.
Siehe im übrigen Kapitel 9.
Vertiefende Hinweise: RA Dr. Holger Hoffmann/Manfred Kohler, Zum “Wiederaufgreifen”
von Verfahren, ASYLMAGAZIN 7-8/00, S. 20
11.7.3 Wie und wo muss der Antrag gestellt werden?
Wie bereits ausgeführt, ist in der Regel das BAFl zuständig. Örtlich zuständig ist die Außenstelle, in deren Bezirk sich der Antragsteller während seines vorangegangenen Verfahrens aufhalten musste. Wichtig ist, dass der Antrag persönlich zu stellen ist. Da das BAFl beim Asylfolgeverfahren nicht verpflichtet ist, eine Anhörung durchzuführen, ist es daher umso wichtiger, dass der Antragsteller bei der persönlichen Vorsprache bereits eine detaillierte schriftliche Darstellung seiner Gründe für die Asylfolgeantragstellung mit sich führt, auf die er sich bei der Antragstellung berufen kann.
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