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Zunächst zur Begrifflichkeit: Das sogenannte Schengener Durchführungsübereinkommen
(SDÜ) vom 19.6.1990 zum schrittweisen Abbau der Binnengrenzkontrollen, in Kraft
seit dem 26.3.1995, regelte in einem Zusatzprotokoll die Zuständigkeit für Asylverfahren
im Verhältnis der Unterzeichnerstaaten. Zum 1.9.1997 wurde das SDÜ insoweit
vom Dubliner Übereinkommen (DÜ) abgelöst. Am DÜ sind inzwischen alle EU-Staaten
beteiligt, seit dem 25.3.2001 darüber hinaus Norwegen und Island.
Ergeben sich im Rahmen des Asylverfahrens Hinweise darauf, dass der Asylantragsteller
über einen Dublin-Staat eingereist ist, wird die gesamte Akte an das Referat
Schengen/Dublin der BAFl-Zentrale in Nürnberg abgegeben; eine Anhörung erfolgt
dort nicht. Von dort aus wird auch das Übernahmeersuchen an den anderen
Mitgliedstaat gestellt. Lehnt dieser fristgerecht ab, wird überprüft, ob noch
ein weiterer Drittstaat in Frage kommt, ansonsten wird das nationale Asylverfahren
in der Außenstelle des BAFl fortgesetzt. Stimmt der Dublin-Staat der Übernahme
zu, muss festgestellt werden, ob die Drittstaatenregelung anwendbar ist. Abhängig
davon gestaltet sich der Inhalt des Bescheides des BAFl.
Mit der Einführung der Drittstaatenregelung sowie der Inkraftsetzung des SDÜ
und später dem DÜ ist somit eine Vielzahl von nicht immer einfach zu durchschauenden
Fallkonstellationen möglich geworden. Dabei stellen sich in der Praxis immer
wieder dieselben Fragen, nämlich:
- Riskiert der Asylbewerber, in einen anderen Staat transferiert und darauf
verwiesen zu werden, sein Asylverfahren dort zu betreiben? Kann er durch rechtliche
Schritte diesen Transfer vermeiden?
- Kann er umgekehrt den Transfer in einen anderen Staat verlangen?
- Verliert er aufgrund seiner Einreise durch den Dublin- oder einen anderen
sicheren Drittstaat die Möglichkeit, im Bundesgebiet Schutz nach Art. 16 a GG
bzw. § 51 Abs. 1 AuslG zu erhalten?
- Was sollte man ihm raten, wenn er sich freiwillig oder unfreiwillig zur Fortführung
seines Asylverfahrens in einen anderen Staat begibt?
Nur die letzte Frage lässt sich klar und einfach für alle Fallgruppen gleichermaßen
beantworten:
Ein Asylbewerber, dem ein Transfer in einen anderen Dublin-Staat oder
sicheren Drittstaat bevorsteht, sollte über die dort für die Bearbeitung von
Asylanträgen zuständige Behörde, in dem Land tätige Nichtregierungsorganisationen
und die örtlichen Vertretungen des UNHCR zumindest hinsichtlich ihrer Adresse
und Funktion unterrichtet werden. Er sollte im Idealfall über die Grundzüge
des Asylverfahrens in dem fraglichen Land informiert sein. Zumindest sollte
er jedoch darüber aufgeklärt werden, dass auch in den Asylverfahren dieser Länder
eine detailreiche und widerspruchsfreie Darstellung der eigenen Verfolgungs-
und Fluchtgeschichte mindestens von Vorteil, wenn nicht sogar absolute Voraussetzung
für eine Anerkennung ist.
Die übrigen Fragen lassen sich weitaus schwieriger beantworten. Die Probleme,
die mit dem DÜ verbunden sind, finden erst langsam Eingang in die Rechtsprechung
und werden dort teilweise kontrovers diskutiert. Um Ihnen trotz der Komplexität
den Einstieg in die Materie zu erleichtern, verfolgen wir in der anschließenden
Darstellung der wichtigsten Fallgruppen nicht die Systematik des DÜ, sondern
behandeln die Fallgruppen zuerst und vordringlich, die am häufigsten vorkommen.
Gehen Sie dabei davon aus, dass das DÜ im wesentlichen nur eine Zuständigkeitsregelung
trifft, also die Frage klären soll, welcher der Unterzeichnerstaaten für die
Bearbeitung des Asylverfahrens verantwortlich ist.
17.1 Die wichtigsten Fallgruppen
1. Fallgruppe: Der Asylbewerber ist von seinem Heimatland durch einen Dublin-Staat
nach Deutschland eingereist, hat kein gültiges Visum von Deutschland oder einem
anderen Dublin-Staat und hat vor seinem Asylantrag in Deutschland keinen Asylantrag
in einem anderen Dublin-Staat gestellt.
Zuständig für die Behandlung des Asylbegehrens ist grundsätzlich der Dublin-Staat,
über dessen Außengrenze der Asylbewerber in den DÜ-Raum eingereist ist. Dies
hat zur Folge, dass die Bundesrepublik von dem Dublin-Staat, über den der Asylbewerber
eingereist ist, dessen Rückübernahme verlangen kann. Der Asylbewerber riskiert
daher, in diesen Dublin-Staat transferiert zu werden, wenn dieser der Rückübernahme
zustimmt. Diese Fälle nehmen zu, da das Übernahmeverfahren formalisiert und
die Beweisführung erleichtert wurde. In diesem Fall erlässt das BAFl einen Bescheid,
in dem festgestellt wird, dass dem Asylbewerber kein Asylrecht zusteht, und
ordnet die Überstellung in den betreffenden Dublin-Staat an. Gegen die Abschiebungsanordnung
ist vorläufiger Rechtsschutz nicht möglich, die Überstellung kann trotz einer
Klage sofort erfolgen. Denkbar ist auch, dass das BAFl den Asylantrag als unbeachtlich
ansieht und eine Abschiebungsandrohung erlässt, da der Dublin-Staat auch ein
sicherer Drittstaat ist. Die Einzelheiten sind hier noch umstritten.
Findet keine Rückübernahme statt, wird das Bundesamt eine Entscheidung zu §
51 Abs. 1 AuslG zu treffen haben.
2. Fallgruppe: Der Asylbewerber ist durch einen sogenannten sicheren Drittstaat
eingereist, der nicht Dublin-Staat ist (also Polen, Tschechien oder Schweiz).
Wird der Asylbewerber an der Grenze oder in der sogenannten 30-km-Zone aufgegriffen,
ist die Wahrscheinlichkeit eines Transfers in den sicheren Drittstaat hoch,
Rechtsmittel regelmäßig aussichtslos. Innerhalb der ersten 96 Stunden wird das
Verfahren vom Bundesgrenzschutz geführt, dann geht es ans BAFl über. Anders
ist es jedoch, wenn er im Binnenland aufgegriffen wird. Da hier das Verfahren
der mit diesen Ländern abgeschlossenen Rückübernahme-Abkommen praktiziert wird,
die häufig Probleme bei der praktischen Beweisführung mit sich bringen oder
eine Sechs-Monats-Frist für die Abwicklung der Übernahme vorsehen, ist eine
Überstellung bisher eher die Ausnahme. In diesem Fall wird das BAFl daher Art.
16 a GG unter Hinweis auf die Drittstaatenregelung ablehnen, aber die Voraussetzungen
des § 51 Abs. 1 AuslG überprüfen.
3. Fallgruppe: Der Asylbewerber ist direkt nach Deutschland eingereist, jedoch
mit dem Visum eines anderen Dublin-Staates.
Zuständig ist der andere Dublin-Staat, selbst wenn das Visum inzwischen abgelaufen
ist, vgl. Art. 5 DÜ. In diesem Fall ist der in Deutschland gestellte Asylantrag
unbeachtlich, das BAFl droht die Abschiebung in den Dublin-Staat an. Gegen diesen
Bescheid ist vorläufiger Rechtsschutz möglich.
4. Fallgruppe: Der Asylbewerber hat in einem anderen Staat schon einmal einen
Asylantrag gestellt; wie er in das Bundesgebiet eingereist ist, ist nicht nachweisbar,
er hatte bei der Einreise kein Visum.
Zuständig ist der andere Dublin-Staat, wenn das Asylverfahren dort noch nicht
abgeschlossen ist oder das Verfahren zwar abgeschlossen wurde, der Asylbewerber
das Gebiet der DÜ-Staaten jedoch noch nicht verlassen hat. Hatte er das DÜ-Gebiet
inzwischen verlassen, ist Deutschland zuständig.
17.2 Sonderprobleme
17.2.1 Familienzusammenführung
Art. 4 DÜ bestimmt, dass der Dublin-Staat, welcher einem Familienangehörigen
den Flüchtlingsstatus und ein Aufenthaltsrecht gewährt, den Familienangehörigen
des Betreffenden aufnehmen muss, wenn der Familienangehörige zustimmt.
Beispiel: Ein Ehemann betreibt im Bundesgebiet sein Asylverfahren, eine
endgültige Entscheidung steht noch aus. Seine Ehefrau reist über Italien in
das Bundesgebiet ein und beantragt Asyl. Das BAFl erklärt ihren Antrag für unbeachtlich
und ordnet die Abschiebung nach Italien an. Sie beruft sich auf Art. 4 DÜ. Zu
Recht?
Nein, da das Asylverfahren des Ehemannes noch nicht positiv beendet ist. Darüber
hinaus ist umstritten, ob sich die Ehefrau überhaupt auf Art. 4 DÜ berufen kann
oder ob dies nicht eine reine Zuständigkeitsregelung zwischen den Staaten ist.
Inzwischen haben auch die DÜ-Staaten erkannt, dass dieses Verfahren dem Schutz
der Familie nicht gerecht wird. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften
hat daher im Juli 2001 einen Vorschlag für eine Verordnung zur Änderung des
DÜ vorgelegt, der eine eigene Zuständigkeitsregelung bei Fällen der beschriebenen
Art vorsieht. Demnach soll der Staat zuständig sein, bei dem der größere Teil
der Verfahren anhängig ist, oder bei dem das älteste Familienmitglied das Verfahren
betreibt.
Bisher wird ein Beschluss eines im Rahmen des DÜ eingesetzten Ausschusses vom
31.10.2000 (Beschluss Nr. 1/2000) angewandt, der den Übergang der Zuständigkeit
aus familiären Gründen regelt, der im Wesentlichen auf das Aufeinander-Angewiesensein
der Familienangehörigen abstellt (z.B. wegen Erkrankung, hohem Alter, ernsthafter
Behinderung oder bei Neugeborenen).
Anders ist es bei Fällen, in denen ein Familienangehöriger bereits als politischer
Flüchtling im Bundesgebiet anerkannt ist. Gemäß Art. 4 DÜ ist bei Zustimmung
des Asylbewerbers die Bundesrepublik für die Bearbeitung des Asylantrages zuständig.
Die Drittstaatenregelung ist in diesem Fall unanwendbar (BVerfG 8.6.2000 – 2
BvR 2279/98), § 26 a Abs. 1 S. 3 Nr 2 AsylVfG. Achtung: In Fällen, in
denen ein Dublin-Staat zur Übernahme eines Familienangehörigen bereit ist, sollte
vor Erteilung einer Zustimmung sorgfältig geprüft werden, ob die dortige asylrechtliche
Praxis nicht zu Nachteilen für den Familienangehörigen führt, da die Anerkennungspraxis
oft sehr unterschiedlich ist. Umgekehrt kann der Familienangehörige aber auch
von einer besseren Anerkennungspraxis profitieren.
17.2.2 Transitaufenthalt
Reist ein Asylbewerber durch einen Dublin-Staat nach Deutschland ein, ohne
jedoch die Transitzone oder die sogenannte internationale Zone des (Flug-)Hafens
zu verlassen, hat er keine Einreise im Sinne des DÜ vollzogen (Art. 7 Abs. 2
DÜ). Ausnahme: Er stellt auf dem Transitflughafen einen Asylantrag (Art. 7 Abs.
3 DÜ).
Entsprechend dürfte auch die Drittstaatenregelung keine Anwendung finden, wenn
ein Asylbewerber nach einem Zwischenstopp in der Transitzone eines Flughafens
eines sicheren Drittstaates versucht, in das Bundesgebiet einzureisen (umstritten).
17.2.3 Anspruch auf Überstellung in einen anderen Dublin-Staat
Es ist bereits umstritten, ob das DÜ dem Asylbewerber überhaupt einen Anspruch vermitteln kann oder ob es sich allein um eine völkerrechtliche Vereinbarung zwischen den Staaten handelt. Bisher eher theoretisch ist die Frage, ob der Asylbewerber nach negativem Abschluss seines Asylverfahrens im Bundesgebiet geltend machen kann, dass nunmehr nur eine Abschiebung in den eigentlich zuständigen Dublin-Staat zwecks erneuter Überprüfung des Asylbegehrens erfolgen darf. Für die Rechtsansicht, dass ein an sich nicht zuständiger Staat nicht ohne Zustimmung des Betroffenen selbst entscheiden darf, spricht ein dahingehender Beschluss des Schengen-Exekutiv-Komitees. Das BAFl sieht diese Zustimmung bereits in der Stellung des Asylantrages (zweifelhaft).
17.2.4. Konkurrenz DÜ – sichere Drittstaaten
Ist ein Asylbewerber durch einen sicheren Drittstaat und anschließend durch einen DÜ-Staat nach Deutschland eingereist oder ist der sichere Drittstaat zugleich Dublin-Staat, hat das BAFl an sich die Wahl zwischen der Anwendung der DÜ-Regeln und der Anwendung der Regeln über die sicheren Drittstaaten. Die Dienstanweisung des BAFl sieht vor, dass die Anwendung der Drittstaatenregelung vorzuziehen ist, wenn die Rückübernahme schnell und unkompliziert möglich ist. Gleiches gilt natürlich, wenn aus anderen Gründen, z.B. der Erteilung eines Visums, ein anderer Dublin-Staat ebenfalls zuständig wäre.
17.2.5 Lesehilfe zum DÜ
Die Zuständigkeitsprinzipien sind nicht durchweg nach dem Prinzip des Vorrangs
aufgebaut, d.h., manchmal ist eine an sich vorrangige Norm erst gegen Ende der
Artikel zu finden. Unseres Erachtens ergibt sich folgende logische Vorrangstruktur:
Art. 3 Abs. 4, Art. 9, Art. 4, Art. 3 Abs. 7, Art. 5 Abs. 3, Art. 5 Abs. 1,
Art. 5 Abs. 2, Art. 5 Abs. 4, Art. 7, Art. 6, Art. 8.
w (vgl. auch Rechtsanwalt Dr. Holger Hoffmann, “Dublin” – Fakten, Mythen und
Symbole in der europäischen Asylpolitik, ASYLMAGAZIN
12/01, S. 4)
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