: vom 24.11.2017 ()
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Leitsatz:
Zu Personenkontrollen an Schengen-Binnengrenzen und in Zügen und Bahnanlagen:

1. Personenkontrollen in einer Zone von 30 km von Schengen-Binnengrenzen, wie sie in § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG vorgesehen sind, sind nicht mit Unionsrecht vereinbar, sofern ein bestimmter Rahmen hierfür durch das nationale Recht nicht konkretisiert wird. Die Prüfung, ob dieser Rahmen gewährleistet, dass die Kontrollen nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben, ist Sache des vorlegenden Gerichts.

2. Personenkontrollen in Zügen und Bahnanlagen, wie sie in § 22 Abs. 1a BPolG vorgesehen sind, sind mit Unionsrecht vereinbar, sofern das nationale Recht einen bestimmten Rahmen hierfür konkretisiert. Die Prüfung, ob dieser Rahmen gewährleistet, dass die Kontrollen nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben, ist Sache des vorlegenden Gerichts.

(Leitsätze der Redaktion)

Schlagwörter:
Personenkontrollen, verdachtsunabhängige Kontrollen, Bundespolizei, grenznaher Raum, Vorabentscheidungsverfahren, Ausweiskontrolle, Bahn, Identitätsfeststellung, Grenze, Schengener Grenzkodex, Zug, Grenzkontrollen, Jedermann-Kontrolle, Grenzübertrittskontrolle,

Normen:
VO 562/2006 Art. 20, VO 562/2006 Art. 21, BPolG § 23 Abs. 1 Nr. 3, AEUV Art. 267, AEUV Art. 67 Abs. 2, VO 2016/399 Art. 2 Nr. 10, VO 2016/399 Art. 2 Nr. 11, VO 2016/399 Art. 2 Nr. 12, VO 562/2006 Art. 2 Nr. 9, VO 562/2006 Art. 2 Nr. 10, VO 562/2006 Art. 2 Nr. 11, VO 562/2006 Art. 20, VO 2016/399 Art. 22, VO 562/2006 Art. 21, VO 2016/399 Art. 23, BPolG § 2, BPolG § 3, BPolG § 12, BPolG § 22, BPolG § 22 Abs. 1, BPolG § 22 Abs. 1a, BPolG § 23 Abs. 1, BPolG § 23 Abs. 3, StGB § 113 Abs. 1, StGB § 113 Abs. 3,

Auszüge:

[...]

29 Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 67 Abs. 2 AEUV sowie die Art. 20 und 21 der Verordnung Nr. 562/2006 dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegenstehen, die den Polizeibehörden des betreffenden Mitgliedstaats die Befugnis einräumt, innerhalb eines Gebiets von 30 km ab der Landgrenze dieses Mitgliedstaats zu anderen Vertragsstaaten des Schengener Durchführungsübereinkommens zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats oder unerlaubten Aufenthalts in diesem Hoheitsgebiet oder zur Verhütung bestimmter Straftaten, die gegen die Sicherheit der Grenze oder die Durchführung des Grenzschutzes gerichtet sind oder im Zusammenhang mit dem Grenzübertritt begangen werden, die Identität jeder Person unabhängig von deren Verhalten und vom Vorliegen besonderer Umstände zu kontrollieren, ohne dass gemäß den Art. 23 bis 26 der Verordnung Nr. 562/2006 vorübergehend wieder Grenzkontrollen an der betroffenen Binnengrenze eingeführt wurden. [...]

 

37 Unter diesen Bedingungen ist die Einhaltung des Unionsrechts und insbesondere der Art. 20 und 21 der Verordnung Nr. 562/2006 durch die Schaffung und Wahrung eines Rechtsrahmens zu sichern, der gewährleistet, dass die praktische Ausübung der Befugnis zur Durchführung von Identitätskontrollen nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Juli 2012, Adil, C-278/12 PPU, EU:C:2012:508, Rn. 68).

 

38 Insbesondere ist, wenn Indizien darauf hindeuten, dass eine gleiche Wirkung wie bei Grenzübertrittskontrollen besteht, die Konformität der Identitätskontrollen mit Art. 21 Buchst. a der Verordnung Nr. 562/2006 durch Konkretisierungen und Einschränkungen sicherzustellen, die die praktische Ausübung der den Mitgliedstaaten zustehenden polizeilichen Befugnisse so einfassen, dass eine solche gleiche Wirkung vermieden wird (vgl. Urteil vom 19. Juli 2012, Adil, C-278/12 PPU, EU:C:2012:508, Rn. 70 und die dort angeführte Rechtsprechung).

 

39 Insoweit muss eine nationale Regelung, die den Polizeibehörden eine Befugnis zur Durchführung von Identitätskontrollen einräumt, die zum einen auf das Gebiet an der Grenze des Mitgliedstaats zu anderen Mitgliedstaaten beschränkt und zum anderen unabhängig vom Verhalten der kontrollierten Person und vom Vorliegen besonderer Umstände ist, aus denen sich die Gefahr einer Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung ergibt, insbesondere das Ermessen lenken, über das diese Behörden bei der praktischen Handhabung der besagten Befug - nis verfügen (Urteil vom 22. Juni 2010, Melki und Abdeli, C-188/10 und C-189/10, EU:C:2010:363, Rn. 74).

 

40 Je zahlreicher die Indizien für eine mögliche gleiche Wirkung im Sinne von Art. 21 Buchst. a der Verordnung Nr. 562/2006 sind, die sich aus dem mit Kontrollen in einem Grenzgebiet verfolgten Ziel, aus deren räumlichem Anwendungsbereich und aus dem Bestehen unterschiedlicher Grundlagen für diese Kontrollen und die Kontrollen im übrigen Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats ergeben, umso strenger müssen außerdem nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs die Konkretisierungen und Einschränkungen sein und eingehalten werden, die für die Ausübung der ihnen zustehenden polizeilichen Befugnisse durch die Mitgliedstaaten in einem Grenzgebiet gelten, um die Verwirklichung des Ziels der Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen im Sinne von Art. 3 Abs. 2 EUV, Art. 26 Abs. 2 AEUV und Art. 67 Abs. 1 AEUV sowie Art. 20 der Verordnung Nr. 562/2006 nicht zu gefährden (Urteil vom 19. Juli 2012, Adil, C-278/12 PPU,

EU:C:2012:508, Rn. 75).

 

41 Schließlich muss der erforderliche Rahmen hinreichend genau und detailliert sein, damit sowohl die Notwendigkeit der Kontrollen als auch die konkret gestatteten Kontrollmaßnahmen selbst Kontrollen unterzogen werden können (Urteil vom 19. Juli 2012, Adil, C-278/12 PPU, EU:C:2012:508, Rn. 76).

 

42 Als Erstes ist zu Kontrollen, wie sie in § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG vorgesehen sind, auf den das vorlegende Gericht in seiner ersten Frage abstellt, festzustellen, dass sie nicht "an einer Grenze" oder beim Grenzübertritt, sondern im Innern des nationalen Hoheitsgebiets stattfinden. Außerdem ergibt sich aus der dem Gerichtshof unterbreiteten Akte, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Kontrolle am Bahnhof der Deutschen Bahn in Kehl stattfand, der etwa 500 m von der Binnengrenze zwischen Deutschland und Frankreich entfernt ist.

 

43 Diese Kontrollen sind also Kontrollen innerhalb des Hoheitsgebiets eines Mitgliedstaats im Sinne des Art. 21 der Verordnung Nr. 562/2006 (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 22. Juni 2010, Melki und Abdeli, C-188/10 und C-189/10, EU:C:2010:363, Rn. 68, und vom 19. Juli 2012, Adil, C-278/12 PPU, EU:C:2012:508, Rn. 56).

 

44 Als Zweites ergibt sich zu dem Ziel der deutschen Regelung, die die Kontrollen in § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG vorsieht, aus den dem Gerichtshof unterbreiteten Informationen, deren Nachprüfung Sache des nationalen Gerichts ist, dass sich die Ziele, die mit den in dieser Bestimmung vorgesehenen Kontrollen verfolgt werden, in bestimmten wesentlichen Punkten von denen unterscheiden, die mit Grenzübertrittskontrollen im Sinne von Art. 2 Nr. 10 der Verordnung Nr. 562/2006 verfolgt werden. [...]

 

46 Die in § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG vorgesehenen Identitätskontrollen und Kontrollen von Berechtigungsscheinen bezwecken aber nicht nur die Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das deutsche Hoheitsgebiet, sondern auch die Verhütung von Straftaten im Sinne des § 12 Abs. 1 Nrn. 1 bis 4 BPolG. Letzterer betrifft ausweislich der Vorlageentscheidung u.a. Vergehen, die gegen die Sicherheit der Grenze gerichtet sind, und Vergehen gegen die Vorschriften des Passgesetzes, des Aufenthaltsgesetzes oder des Asylgesetzes, bei denen der Verdacht besteht, dass sie durch den Grenzübertritt begangen wurden.

 

47 Der Umstand, dass die auf § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG beruhenden Kontrollen somit die unerlaubte Einreise in das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland verhindern oder unterbinden bzw. Straftaten wie die Vergehen, die gegen die Sicherheit der Grenze oder die Durchführung der Aufgaben der Bundespolizei gerichtet sind, verhüten sollen, während Art. 21 Buchst. a der Verordnung Nr. 562/2006 auf dieses Ziel nicht ausdrücklich Bezug nimmt, bedeutet nicht, dass ein Art. 21 Buchst. a Ziff. i der Verordnung zuwiderlaufendes Ziel der Grenzkontrolle vorläge (vgl. entsprechend Urteil vom 19. Juli 2012, Adil, C-278/12 PPU, EU:C:2012:508, Rn. 64). [...]

 

51 Daraus folgt, dass das mit § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG verfolgte Ziel der Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das bundesdeutsche Hoheitsgebiet oder der Verhütung bestimmter Straftaten für sich allein noch nicht bedeutet, dass die in Anwendung dieser Bestimmung durchgeführten Kontrollen eine nach Art. 21 Buchst. a der Verordnung Nr. 562/2006 verbotene gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen hätten. [...]

 

53 Für die in § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG genannten Kontrollen gelten jedoch hinsichtlich ihres räumlichen Anwendungsbereichs Sonderregeln gegenüber den übrigen Bestimmungen des § 23 BPolG, was wiederum ein Indiz für das Bestehen einer solchen gleichen Wirkung sein könnte (vgl. entsprechend Urteil vom 22. Juni 2010, Melki und Abdeli, C-188/10 und C-189/10, EU:C:2010:363, Rn. 72).

 

54 Insoweit geht aus der Vorlageentscheidung nicht hervor, dass die mit § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG geregelten Kontrollen auf Lageerkenntnissen oder polizeilichen Erfahrungen beruhen, wie es Art. 21 Buchst. a Ziff. ii der Verordnung Nr. 562/2006 vorsieht.

 

55 Daher scheint es, dass diese Kontrollen unabhängig vom Verhalten der betreffenden Person und von Umständen, aus denen sich die Gefahr einer Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung ergibt, gestattet sind.

 

56 Außerdem ist der dem Gerichtshof unterbreiteten Akte nicht zu entnehmen, dass die Kontrollen gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG im Einklang mit Art. 21 Buchst. a Ziff. iii der Verordnung Nr. 562/2006 in einer Weise durchgeführt werden, die sich eindeutig von systematischen Personenkontrollen an den Außengrenzen der Union unterscheidet.

 

57 Vor allem enthält § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG hinsichtlich insbesondere der Intensität und der Häufigkeit der auf dieser Rechtsgrundlage möglichen Kontrollen weder Konkretisierungen noch Einschränkungen der mit ihm eingeräumten Befugnis, die verhindern sollen, dass die Anwendung und die praktische Ausübung dieser Befugnis durch die zuständigen Behörden zu Kontrollen führen, die im Sinne von Art. 21 Buchst. a der Verordnung Nr. 562/2006 die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben (vgl. entsprechend Urteil vom 22. Juni 2010, Melki und Abdeli, C-188/10 und C-189/10, EU:C:2010:363, Rn. 73). Es ist jedoch Sache des für Tatsachenfeststellungen allein zuständigen vorlegenden Gerichts, zu überprüfen, ob es sich in der Praxis so verhält.

 

58 Somit erweist sich, dass die gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG vorgenommenen Kontrollen in einem Grenzgebiet in einem Umkreis von 30 km durchgeführt werden können, ohne dass in dieser Bestimmung irgendeine Konkretisierung oder Einschränkung vorgesehen wäre.

 

59 Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass die mit § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG verliehenen Befugnisse in einen Rechtsrahmen eingefasst sein müssen, der den oben in den Rn. 38 bis 41 genannten Anforderungen entspricht. Fehlen im nationalen Recht solche – selbst hinreichend genauen und detaillierten – Konkretisierungen oder Einschränkungen zur Lenkung der Intensität, der Häufigkeit und der Selektivität der Kontrollen, ist nämlich nicht auszuschließen, dass die praktische Ausübung der vom deutschen Recht eingeräumten polizeilichen Befugnisse unter Verstoß gegen Art. 21 Buchst. a der Verordnung Nr. 562/2006 zu Kontrollen führt, die eine gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben. [...]

 

61 Es ist jedoch Sache des vorlegenden Gerichts, das allein für solche Tatsachenfeststellungen zuständig ist, zum einen festzustellen, ob derartige Bestimmungen zu der für den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens maßgeblichen Zeit in Kraft waren, und zum anderen zu prüfen, ob sie für die gemäß dem Bundespolizeigesetz durchgeführten Kontrollen einen Rahmen vorsehen, wie er von der Rechtsprechung des Gerichtshofs gefordert wird, damit solche Kontrollen nicht als Kontrollen mit gleicher Wirkung wie eine Grenzübertrittskontrolle angesehen werden können.

 

62 Fehlt ein solcher Rahmen in der nationalen Regelung, könnte nicht davon ausgegangen werden, dass die besagten Kontrollen, wie es Art. 21 Buchst. a Ziff. iii und iv der Verordnung Nr. 562/2006 verlangt, zum einen selektiv stattfinden und damit nicht den systematischen Charakter von Grenzübertrittskontrollen aufweisen und zum anderen polizeiliche Maßnahmen darstellen, die auf der Grundlage von Stichproben zur Anwendung kommen.

 

63 Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 67 Abs. 2 AEUV sowie die Art. 20 und 21 der Verordnung Nr. 562/2006 dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, die den Polizeibehörden des betreffenden Mitgliedstaats die Befugnis einräumt, innerhalb eines Gebiets von 30 km ab der Landgrenze dieses Mitgliedstaats zu anderen Vertragsstaaten des Schengener Durchführungsübereinkommens zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats oder unerlaubten Aufenthalts in diesem Hoheitsgebiet oder zur Verhütung bestimmter Straftaten, die gegen die Sicherheit der Grenze gerichtet sind, die Identität jeder Person unabhängig von deren Verhalten und vom Vorliegen besonderer Umstände zu kontrollieren, entgegenstehen, es sei denn diese Regelung gibt den erforderlichen Rahmen für die besagte Befugnis vor, der gewährleistet, dass deren praktische Ausübung nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben kann, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist.

 

Zur zweiten Frage

 

64 Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 67 Abs. 2 AEUV sowie die Art. 20 und 21 der Verordnung Nr. 562/2006 dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegenstehen, die den Polizeibehörden des betreffenden Mitgliedstaats gestattet, zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats in Zügen und auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen dieses Mitgliedstaats, wenn aufgrund von Lageerkenntnissen oder grenzpolizeilicher Erfahrung anzunehmen ist, dass diese Züge oder Bahnanlagen zur unerlaubten Einreise in das Hoheitsgebiet des besagten Mitgliedstaats genutzt werden und die Einreise aus einem Vertragsstaat des Schengener Durchführungsübereinkommens erfolgt, jede Person einer Kontrolle ihrer Identität oder ihrer Grenzübertrittspapiere zu unterziehen und sie zu diesem Zweck kurzzeitig anzuhalten und zu befragen, ohne dass gemäß den Art. 23 bis 26 der Verordnung Nr. 562/2006 vorübergehend wieder Grenzkontrollen an der betroffenen Binnengrenze eingeführt wurden.

 

65 Diese Frage wird für den Fall gestellt, dass der Gerichtshof in Bezug auf die erste Frage der Ansicht sein sollte, dass die in § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG vorgesehenen Kontrollen gegen die Art. 20 und 21 der Verordnung Nr. 562/2006 verstoßen. [...]

 

67 Als Zweites ist zu prüfen, ob die in dieser Bestimmung vorgesehenen Kontrollen das gleiche Ziel haben wie die Grenzkontrollen im Sinne der Verordnung Nr. 562/2006. Dazu geht aus der dem Gerichtshof unterbreiteten Akte hervor, dass die besagte Bestimmung der Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland dient. [...]

 

68 [...] Im Unterschied zu den Kontrollen nach § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG bezwecken jedoch die in § 22 Abs. 1a BPolG vorgesehenen Kontrollen allein die Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das bundesdeutsche Hoheitsgebiet, was ein Indiz dafür darstellen könnte, dass sie eine nach dem genannten Art. 21 Buchst. a verbotene gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben.

 

69 Als Drittes ist festzustellen, dass § 22 Abs. 1a BPolG den räumlichen Geltungsbereich, in dem die in dieser Bestimmung vorgesehenen Überprüfungen stattfinden können, nicht besonders regelt und somit nicht zwischen der Durchführung solcher Kontrollen in einem Grenzgebiet und ihrer Durchführung im übrigen nationalen Hoheitsgebiet unterscheidet.

 

70 Als Viertes ergibt sich aus der dem Gerichtshof vorliegenden Akte, dass die in § 22 Abs. 1a BPolG vorgesehenen Kontrollen darauf gründen, dass die Bundespolizei aufgrund von Lageerkenntnissen oder grenzpolizeilicher Erfahrung zu der Annahme berechtigt ist, dass die in dieser Bestimmung genannten Züge oder Bahnanlagen zur unerlaubten Einreise genutzt werden, was nach Art. 21 Buchst. a Ziff. ii der Verordnung Nr. 562/2006 ebenfalls ein Indiz dafür ist, dass die fragliche Bestimmung nicht die gleiche Wirkung wie eine Grenzübertrittskontrolle hat. {...]

 

73 Als Sechstes ist festzustellen, dass es unter diesen Umständen Sache des für Tatsachenfeststellungen allein zuständigen vorlegenden Gerichts ist, zu überprüfen, ob die deutsche Regelung Konkretisierungen und Einschränkungen enthält, die selbst hinreichend genau und detailliert sowie geeignet sind, die Intensität, die Häufigkeit und die Selektivität der in § 22 Abs. 1a BPolG vorgesehenen Kontrollen zu lenken, um sicherzustellen, dass die praktische Ausübung der vom deutschen Recht eingeräumten polizeilichen Befugnisse nicht unter Verstoß gegen Art. 21 Buchst. a der Verordnung Nr. 562/2006 zu Kontrollen führt, die eine gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben. [...]

 

75 Nach alledem ist auf die zweite Frage zu antworten, dass Art. 67 Abs. 2 AEUV sowie die Art. 20 und 21 der Verordnung Nr. 562/2006 dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, die den Polizeibehörden des betreffenden Mitgliedstaats gestattet, in Zügen und auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen dieses Mitgliedstaats jede Person einer Kontrolle ihrer Identität oder ihrer Grenzübertrittspapiere zu unterziehen und sie zu diesem Zweck kurzzeitig anzuhalten und zu befragen, wenn diese Kontrollen auf Lageerkenntnissen oder grenzpolizeilicher Erfahrung beruhen, nicht entgegenstehen, sofern die Durchführung der Kontrollen im nationalen Recht Konkretisierungen und Einschränkungen unterliegt, die die Intensität, die Häufigkeit und die Selektivität der Kontrollen bestimmen, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist. [...]

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