: vom 23.10.2017 ()
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Leitsatz:
Zuständigkeit nach Dublin-Verordnung wegen Ersteinreise auch bei außergewöhnlich hoher Zahl von Schutzsuchenden:

1. Bei der faktisch geduldeten Einreise in einen EU-Mitgliedstaat, die allein dem Zweck der der Durchreise in einen anderen EU-Staat dienen sollte, handelt es sich nicht um ein "Visum" i.S.d. Art. 2 Bst. m und Art. 12 Dublin-III-Verordnung. Eine solche Einreise stellt auch keine visafreie Einreise im Sinne des Art. 14 Dublin-III-VO dar.

2. Auch die Einreise, die aufgrund einer außergewöhnlich hohen Zahl von Schutzsuchenden aus humanitären Gründen zur Durchreise geduldet wird, ist als "illegal" im Sinne von Art. 13 Abs. 1 Dublin-III-VO einzustufen. Daher ist das Zuständigkeitskriterium der ersten Einreise anwendbar.

3. Andere Mitgliedsstaaten können jedoch im "Geist der Solidarität" vom Selbsteintrittsrecht nach Art. 17 Dublin-III-VO Gebrauch machen, auch wenn sie nach den Zuständigkeitskriterien nicht zuständig sind.

4. Asylsuchende dürfen nicht an den zuständigen Mitgliedstaat überstellt werden, wenn ihnen dort infolge einer außergewöhnlich hohen Zahl an ankommenden Schutzsuchenden eine unmenschliche oder erniedrigende Behandlung droht.

(Leitsätze der Redaktion; Entscheidung erging auf Vorlage der VwGH Österreich, Beschluss vom 14.12.2016 - Ra 2016/19/0303 und 0304 - asyl.net: M24821; vgl. Parallelverfahren EuGH, Urteil vom 26.07.2017 - C-490/16 A.S. gg. Slowenien; siehe Meldung auf asyl.net vom 26.07.2017)

Schlagwörter:
Vorlagebeschluss, Dublinverfahren, Einreise, legale Einreise, geduldete Einreise, Visum, unerlaubte Einreise, illegale Einreise, illegaler Grenzübertritt, Grenzübertritt, Frist, subjektives Recht, Zuständigkeit, Fristablauf, Dublin III-Verordnung, effektiver Rechtsschutz, Selbsteintritt, systemische Mängel, Jafari, A.S., A. S.,

Normen:
AEUV Art. 267, VO 604/2013 Art. 2 Bst. m, VO 604/2013 Art. 12, VO 604/2013 Art. 13, VO 604/2013 Art. 13 Abs. 1, VO 562/2006 Art. 5, SGK Art. 5, VO 604/2013 Art. 17, VO 604/2013 Art. 3 Abs. 2 UAbs. 2,

Auszüge:

[...]

 

Zu den Vorlagefragen

 

39 Zunächst ist festzustellen, dass Art. 2 Buchst. m sowie die Art. 12 und 13 der Dublin-III-Verordnung Aspekte der Politik bei Grenzkontrollen und der Zuwanderung betreffen, die in gesonderten Unionsrechtsakten geregelt sind. Daher ist bei der Beantwortung der ersten Frage die Relevanz dieser Rechtsakte für die Auslegung von Art. 2 Buchst. m und Art. 12 der Dublin-III-Verordnung einerseits und für die Auslegung ihres Art. 13 andererseits getrennt zu beurteilen.

 

Zur ersten Frage, zu Buchst. a der zweiten Frage und zu Buchst. d der dritten Frage

 

40 Mit seiner ersten Frage, Buchst. a seiner zweiten Frage und Buchst. d seiner dritten Frage, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 12 der Dublin-III-Verordnung in Verbindung mit Art. 2 Buchst. m dieser Verordnung und gegebenenfalls mit den Bestimmungen des Visakodex dahin auszulegen ist, dass ein "Visum" im Sinne von Art. 12 vorliegt, wenn die Behörden eines Mitgliedstaats in einer Situation, in der sie mit der Ankunft einer außergewöhnlich hohen Zahl von Drittstaatsangehörigen konfrontiert sind, die durch diesen Mitgliedstaat durchreisen möchten, um in einem anderen Mitgliedstaat internationalen Schutz zu beantragen, die Einreise der Drittstaatsangehörigen dulden, obwohl sie die im erstgenannten Mitgliedstaat grundsätzlich geforderten Einreisevoraussetzungen nicht erfüllen. [...]

 

47 Unter diesen Umständen stellen die von der Union im Visabereich erlassenen Rechtsakte zwar Kontextelemente dar, die bei der Auslegung von Art. 2 Buchst. m und Art. 12 der Dublin-III-Verordnung zu berücksichtigen sind, doch kann der Begriff "Visum" im Sinne dieser Verordnung nicht unmittelbar aus den genannten Rechtsakten abgeleitet werden und ist so zu verstehen, dass er auf der speziellen Definition in Art. 2 Buchst. m der Verordnung und ihrer allgemeinen Systematik beruht.

 

48 Nach dieser Definition ist ein Visum eine "Erlaubnis oder Entscheidung eines Mitgliedstaats", die "im Hinblick auf die Einreise zum Zweck der Durchreise oder die Einreise zum Zweck eines Aufenthalts" im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats oder mehrerer Mitgliedstaaten verlangt wird. Schon aus dem vom Unionsgesetzgeber verwendeten Wortlaut geht somit zum einen hervor, dass der Begriff des Visums auf einen förmlichen Rechtsakt einer nationalen Verwaltung Bezug nimmt und nicht auf eine bloße Duldung, und zum anderen, dass das Visum nicht mit der Gestattung der Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verwechseln ist, da es gerade im Hinblick auf diese Gestattung verlangt wird.

 

49 Diese Feststellung wird durch die in Art. 2 Buchst. m der Dublin-III-Verordnung getroffene Unterscheidung zwischen den verschiedenen Visumkategorien bestätigt. Diese Kategorien, die im Allgemeinen den Angaben auf den Visummarken zu entnehmen sind, unterscheiden sich darin, dass die jeweiligen Visa benötigt werden, damit eine Einreise in das Hoheitsgebiet im Hinblick auf verschiedene Arten des Aufenthalts oder die Durchreise erfolgen kann.

 

50 Der Kontext, in den sich Art. 12 der Dublin-III-Verordnung einfügt, bestätigt diese Analyse. So wird die Erteilung eines Visums, die dieser Artikel neben der Ausstellung eines Aufenthaltstitels betrifft, von der Einreise und dem Aufenthalt im eigentlichen Sinne unterschieden, die Gegenstand von Art. 13 der Verordnung sind. Außerdem verdeutlicht das in Art. 14 der Verordnung genannte Kriterium der visafreien Einreise, dass der Unionsgesetzgeber zwischen der Einreise und dem Visum selbst unterschieden hat.

 

51 Diese Unterscheidung steht überdies im Einklang mit dem allgemeinen Aufbau des Unionsrechts in den betreffenden Bereichen. Während die Regeln für die Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zu dem im Ausgangsverfahren maßgebenden Zeitraum im Schengener Grenzkodex vorgesehen waren, sind die Voraussetzungen für die Erteilung von Visa in gesonderten Rechtsakten, wie hinsichtlich der Visa für den kurzfristigen Aufenthalt dem Visakodex, festgelegt. [...]

 

53 Aus alledem ist zu schließen, dass die Gestattung der Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats, die von den Behörden des betreffenden Mitgliedstaats unter Umständen lediglich geduldet wird, kein "Visum" im Sinne von Art. 12 der Dublin-III-Verordnung in Verbindung mit deren Art. 2 Buchst. m darstellt.

 

54 Die Tatsache, dass die Einreise in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats in einer Situation erfolgt, die durch die Ankunft einer außergewöhnlich hohen Zahl internationalen Schutz begehrender Drittstaatsangehöriger gekennzeichnet ist, ändert daran nichts.

 

55 Zum einen gibt es nämlich in der Dublin-III-Verordnung keinen Anhaltspunkt dafür, dass der Begriff des Visums anders auszulegen wäre, wenn eine solche Situation vorliegt.

 

56 Zum anderen hat der Unionsgesetzgeber zwar in Betracht gezogen, dass Rechtsakte in Bezug auf die Gestattung der Einreise und die Erteilung von Visa auf humanitären Gründen beruhen können, doch hat er in diesem Rahmen an einer klaren Trennung zwischen den beiden Arten von Rechtsakten festgehalten. [...]

 

58 Nach alledem ist auf die erste Frage, auf Buchst. a der zweiten Frage und auf Buchst. d der dritten Frage zu antworten, dass Art. 12 der Dublin-III-Verordnung in Verbindung mit Art. 2 Buchst. m dieser Verordnung dahin auszulegen ist, dass kein "Visum" im Sinne von Art. 12 vorliegt, wenn die Behörden eines Mitgliedstaats in einer Situation, in der sie mit der Ankunft einer außergewöhnlich hohen Zahl von Drittstaatsangehörigen konfrontiert sind, die durch diesen Mitgliedstaat durchreisen möchten, um in einem anderen Mitgliedstaat internationalen Schutz zu beantragen, die Einreise der Drittstaatsangehörigen dulden, obwohl sie die im erstgenannten Mitgliedstaat grundsätzlich geforderten Einreisevoraussetzungen nicht erfüllen.

 

Zur ersten Frage, zu Buchst. e der zweiten Frage und zu den Buchst. a bis c und h der dritten Frage

 

59 Mit seiner ersten Frage, Buchst. e seiner zweiten Frage sowie den Buchst. a bis c und h seiner dritten Frage, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 13 Abs. 1 der Dublin-III-Verordnung, gegebenenfalls in Verbindung mit den Bestimmungen des Schengener Grenzkodex und der Rückführungsrichtlinie, dahin auszulegen ist, dass ein Drittstaatsangehöriger, dessen Einreise von den Behörden eines Mitgliedstaats in einer Situation geduldet wird, in der sie mit der Ankunft einer außergewöhnlich hohen Zahl von Drittstaatsangehörigen konfrontiert sind, die durch diesen Mitgliedstaat, dessen grundsätzlich geforderte Einreisevoraussetzungen sie nicht erfüllen, durchreisen möchten, um in einem anderen Mitgliedstaat internationalen Schutz zu beantragen, die Grenze des erstgenannten Mitgliedstaats im Sinne von Art. 13 Abs. 1 "illegal überschritten" hat. [...]

 

61 Der Begriff des illegalen Überschreitens der Grenze eines Mitgliedstaats wird in der Verordnung nicht definiert.

 

62 Auch in den übrigen die Grenzkontrollen oder die Zuwanderung betreffenden Unionsrechtsakten, die während des im Ausgangsverfahren maßgebenden Zeitraums galten, findet sich keine solche Definition. [...]

 

72 Unter diesen Umständen stellen die von der Union in den Bereichen der Grenzkontrolle und der Zuwanderung erlassenen Rechtsakte zwar Kontextelemente dar, die bei der Auslegung von Art. 13 Abs. 1 der Dublin-III-Verordnung zu berücksichtigen sind, doch kann die Tragweite des Begriffs des illegalen Überschreitens der Grenze eines Mitgliedstaats im Sinne dieser Verordnung grundsätzlich nicht unmittelbar aus diesen Rechtsakten abgeleitet werden.

 

73 Da dieser Begriff somit in der Dublin-III-Verordnung nicht definiert wird, ist seine Bedeutung und Tragweite nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs anhand des gewöhnlichen Sinnes der verwendeten Worte zu bestimmen, wobei zu berücksichtigen ist, in welchem Zusammenhang sie benutzt werden und welche Ziele mit der Regelung verfolgt werden, zu der sie gehören (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 30. Januar 2014, Diakité, C‑285/12, EU:C:2014:39, Rn. 27 und die dort angeführte Rechtsprechung).

 

74 Angesichts des gewöhnlichen Sinnes des Begriffs des illegalen Überschreitens einer Grenze ist davon auszugehen, dass das Überschreiten einer Grenze ohne Einhaltung der Voraussetzungen der im betreffenden Mitgliedstaat geltenden Regelung zwangsläufig als "illegal" im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Dublin-III-Verordnung einzustufen ist.

 

75 Folglich sind, wenn die Grenze eines an den Schengener Grenzkodex gebundenen Mitgliedstaats überschritten wird, bei der Beurteilung der Frage, ob dies illegal geschah, insbesondere die Vorschriften dieses Kodex zu berücksichtigen. [...]

 

77 Die in Rn. 74 des vorliegenden Urteils getroffene Feststellung reicht jedoch nicht aus, um den Begriff "illegales Überschreiten" im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Dublin-III-Verordnung vollständig zu definieren.

 

78 Zu berücksichtigen ist nämlich, dass die Regelungen für das Überschreiten der Außengrenzen den zuständigen nationalen Behörden die Befugnis verleihen können, aus humanitären Gründen von den Einreisevoraussetzungen abzuweichen, die grundsätzlich für Drittstaatsangehörige gelten, um die Rechtmäßigkeit ihres künftigen Aufenthalts in den Mitgliedstaaten zu gewährleisten. [...]

 

83 Würde die Einreise eines Drittstaatsangehörigen, die ein Mitgliedstaat unter Abweichung von den für Drittstaatsangehörige grundsätzlich geltenden Einreisevoraussetzungen aus humanitären Gründen gestattet, nicht als illegales Überschreiten der Grenze dieses Mitgliedstaats im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Dublin-III-Verordnung angesehen, würde dies mithin bedeuten, dass der fragliche Mitgliedstaat, wenn er von einer solchen Befugnis Gebrauch macht, nicht für die Prüfung des von diesem Drittstaatsangehörigen in einem anderen Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig wäre.

 

84 Ein solches Ergebnis wäre aber mit der allgemeinen Systematik und den Zielen dieser Verordnung unvereinbar.

 

85 So wird im 25. Erwägungsgrund der Dublin-III-Verordnung u. a. der unmittelbare Zusammenhang zwischen den im Geist der Solidarität aufgestellten Zuständigkeitskriterien und den allgemeinen Anstrengungen zur Verwaltung der Außengrenzen angesprochen, die nach dem sechsten Erwägungsgrund des Schengener Grenzkodex nicht nur im Interesse des Mitgliedstaats unternommen werden, an dessen Außengrenzen die Grenzkontrollen erfolgen, sondern auch im Interesse sämtlicher Mitgliedstaaten, die die Grenzkontrollen an ihren Binnengrenzen abgeschafft haben. [...]

 

87 Die Anwendung der verschiedenen in diesen Artikeln sowie in Art. 13 der Dublin-III-Verordnung aufgestellten Kriterien soll es im Allgemeinen ermöglichen, dem Mitgliedstaat, der die Einreise eines Drittstaatsangehörigen in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten oder dessen Aufenthalt in ihrem Hoheitsgebiet zu verantworten hat, die Zuständigkeit für die Prüfung eines etwaigen von diesem Drittstaatsangehörigen gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuzuweisen. [...]

 

89 Angesichts dieser Gesichtspunkte können, da sonst die Systematik der Dublin-III-Verordnung in Frage gestellt würde, die in deren Art. 12 bis 14 aufgestellten Kriterien nicht in der Weise ausgelegt werden, dass ein Mitgliedstaat, der beschlossen hat, einem Drittstaatsangehörigen, der kein Visum besitzt und nicht vom Visumzwang befreit ist, aus humanitären Gründen die Einreise in sein Hoheitsgebiet zu gestatten, seiner Zuständigkeit enthoben wird.

 

90 Auch die Tatsache, dass der Drittstaatsangehörige – wie im vorliegenden Fall – unter der Aufsicht der zuständigen Behörden in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten eingereist ist, ohne sich den Grenzkontrollen zu entziehen, kann für die Anwendung von Art. 13 Abs. 1 der Dublin-III-Verordnung nicht maßgebend sein. [...]

 

92 Folglich ist davon auszugehen, dass ein Drittstaatsangehöriger, der die in einem Mitgliedstaat grundsätzlich geforderten Einreisevoraussetzungen nicht erfüllt, dem aber die Einreise in dessen Hoheitsgebiet gestattet wird, damit er in einen anderen Mitgliedstaat weiterreisen und dort einen Antrag auf internationalen Schutz stellen kann, die Grenze des erstgenannten Mitgliedstaats im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Dublin-III-Verordnung "illegal überschritten" hat, unabhängig davon, ob das Überschreiten der Grenze geduldet, unter Verletzung der einschlägigen Vorschriften gestattet oder aus humanitären Gründen unter Abweichung von den für Drittstaatsangehörige grundsätzlich geltenden Einreisevoraussetzungen gestattet wird.

 

93 Der Umstand, dass das Überschreiten der Grenze in einer Situation erfolgt, die durch die Ankunft einer außergewöhnlich hohen Zahl internationalen Schutz begehrender Drittstaatsangehöriger gekennzeichnet ist, kann keinen Einfluss auf die Auslegung oder die Anwendung von Art. 13 Abs. 1 der Dublin-III-Verordnung haben.

 

94 Erstens ist nämlich festzustellen, dass der Unionsgesetzgeber der Gefahr, dass eine solche Situation eintritt, Rechnung getragen und den Mitgliedstaaten aufgrund dessen Instrumente zur Verfügung gestellt hat, die es ermöglichen sollen, ihr angemessen zu begegnen, ohne dass er jedoch für diesen Fall die Anwendung einer speziellen Regelung zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats vorgesehen hat.

 

95 So wird in Art. 33 der Dublin-III-Verordnung ein Mechanismus zur Frühwarnung, Vorsorge und Krisenbewältigung geschaffen, der zur Umsetzung von Präventivmaßnahmen dient, die u.a. verhindern sollen, dass die Anwendung der Verordnung infolge einer konkreten Gefahr der Ausübung besonderen Druckes auf das Asylsystem eines Mitgliedstaats beeinträchtigt wird. 96 Daneben sieht Art. 3 Abs. 1 der Dublin-III-Verordnung die Anwendung des in der Verordnung festgelegten Verfahrens auf jeden von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats gestellten Antrag auf internationalen Schutz vor, ohne davon Anträge auszunehmen, die in einer durch die Ankunft einer außergewöhnlich hohen Zahl internationalen Schutz begehrender Drittstaatsangehöriger gekennzeichneten Situation gestellt werden.

 

97 Zweitens sind derartige Situationen speziell in der Richtlinie 2001/55 geregelt, in deren Art. 18 es heißt, dass im Fall eines Massenzustroms von Vertriebenen die Kriterien und Verfahren für die Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats Anwendung finden.

 

98 Drittens ermöglicht es Art. 78 Abs. 3 AEUV dem Rat der Europäischen Union, auf Vorschlag der Europäischen Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments vorläufige Maßnahmen zugunsten eines oder mehrerer Mitgliedstaaten zu erlassen, die sich aufgrund eines plötzlichen Zustroms von Drittstaatsangehörigen in einer Notlage befinden. [...]

 

100 Viertens kann, unabhängig vom Erlass solcher Maßnahmen, die Aufnahme einer außergewöhnlich hohen Zahl internationalen Schutz begehrender Drittstaatsangehöriger durch einen Mitgliedstaat auch dadurch erleichtert werden, dass andere Mitgliedstaaten, einseitig oder in Abstimmung mit dem betreffenden Mitgliedstaat, im Geist der Solidarität, der im Einklang mit Art. 80 AEUV der Dublin-III-Verordnung zugrunde liegt, von der in Art. 17 Abs. 1 dieser Verordnung vorgesehenen Befugnis Gebrauch machen, zu beschließen, bei ihnen gestellte Anträge auf internationalen Schutz zu prüfen, auch wenn sie nach den in der Verordnung festgelegten Kriterien nicht für die Prüfung zuständig sind.

 

101 Jedenfalls ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 2 der Dublin-III-Verordnung und Art. 4 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union eine Person, die internationalen Schutz beantragt hat, nicht an den zuständigen Mitgliedstaat überstellt werden darf, wenn die Überstellung für sie mit der tatsächlichen Gefahr verbunden ist, eine unmenschliche oder erniedrigende Behandlung im Sinne von Art. 4 der Charta zu erleiden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Februar 2017, C. K. u.a., C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, Rn. 65). Eine Überstellung könnte daher nicht vorgenommen werden, wenn im zuständigen Mitgliedstaat infolge der Ankunft einer außergewöhnlich hohen Zahl internationalen Schutz begehrender Drittstaatsangehöriger eine solche Gefahr besteht.

 

102 Nach alledem ist auf die erste Frage, auf Buchst. e der zweiten Frage und auf die Buchst. a bis c und h der dritten Frage zu antworten, dass Art. 13 Abs. 1 der Dublin-III-Verordnung dahin auszulegen ist, dass ein Drittstaatsangehöriger, dessen Einreise von den Behörden eines Mitgliedstaats in einer Situation geduldet wird, in der sie mit der Ankunft einer außergewöhnlich hohen Zahl von Drittstaatsangehörigen konfrontiert sind, die durch diesen Mitgliedstaat, dessen grundsätzlich geforderte Einreisevoraussetzungen sie nicht erfüllen, durchreisen möchten, um in einem anderen Mitgliedstaat internationalen Schutz zu beantragen, die Grenze des erstgenannten Mitgliedstaats im Sinne von Art. 13 Abs. 1 "illegal überschritten" hat.

 

Zu den Buchst. b bis d der zweiten Frage und zu den Buchst. e bis g der dritten Frage

 

103 Angesichts der Antwort auf die übrigen Fragen sind weder die Buchst. b bis d der zweiten Frage noch die Buchst. e bis g der dritten Frage zu beantworten. [...]

Amnesty International AWO Caritas Deutsches Rotes Kreuz Diakonie Der Paritätische Gesamtverband Pro Asyl Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland UNHCR