OVG Rheinland-Pfalz

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M8760
Zitieren als:
OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 24.08.2006 - 7 A 10463/06.OVG - asyl.net: M8760
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Leitsatz:
Schlagwörter: D (A), Konventionsflüchtlinge, Wohnsitzauflage, Europäisches Fürsorgeabkommen, Genfer Flüchtlingskonvention, Sozialhilfebezug, Sozialleistungen, Grundsicherung für Arbeitssuchende, Verhältnismäßigkeit, Zuwanderungsgesetz, Übergangsregelung, isolierte Anfechtungsklage
Normen: AufenthG § 12 Abs. 2 S. 2; AufenthG § 25 Abs. 2; EFA Art. 1; Zusatzprotokoll zum EFA Art. 1; Zusatzprotokoll zum EFA Art. 2; GFK Art. 23; GFK Art. 26; AufenthG § 102 Abs. 1 S. 1
Auszüge:

Die Berufung ist begründet.

Das Verwaltungsgericht hätte der Klage stattgeben müssen.

Die der Aufenthaltsbefugnis vom 27. August 2004 beigefügte Auflage "Wohnsitznahme beschränkt auf das Land Rheinland-Pfalz" und der Widerspruchsbescheid vom 2. November 2005 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Sie sind daher, da die Aufenthaltsbefugnis auch ohne die ihr beigefügte Auflage sinnvoller und rechtmäßiger Weise bestehen bleiben kann, aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für eine Wohnsitzauflage ist § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG. Danach können Visum und Aufenthaltserlaubnis mit Auflagen, insbesondere einer räumlichen Beschränkung, verbunden werden. Zu den Aufenthaltserlaubnissen im Sinne dieser Vorschrift zählt auch die dem Kläger auf der Grundlage des bis zum 31. Dezember 2004 geltenden § 70 AsylVfG erteilte Aufenthaltsbefugnis, die gemäß § 101 Abs. 2 AufenthG seit Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes entsprechend dem ihrer Erteilung zugrunde liegenden Aufenthaltszweck als Aufenthaltserlaubnis i.S.d. § 25 Abs. 2 AufenthG fortgilt.

Ob eine Aufenthaltserlaubnis mit einer Auflage verbunden wird, steht im Ermessen der zuständigen Behörde.

Es ist bereits fraglich, ob für die angegriffene Wohnsitzauflage ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht. Es handelt sich bei der Auflage "Wohnsitznahme beschränkt auf das Land Rheinland-Pfalz" nicht um eine räumliche Beschränkung des Aufenthaltstitels, die dem Kläger verbietet, sich außerhalb von Rheinland-Pfalz aufzuhalten. Ihm wird lediglich auferlegt, seinen Wohnsitz in Rheinland-Pfalz zu nehmen. Für eine solche Wohnsitzauflage muss ebenso wie für eine räumliche Beschränkung des Aufenthaltstitels aus besonderen Gründen ein öffentliches Interesse bestehen (vgl. BVerwGE 100, 335 [341]; Renner, Ausländerrecht, 8. Auflage 2005, § 12 AufenthG Rn. 22). Wie sich aus der Begründung des Widerspruchsbescheides und dem Verweis des Beklagten auf entsprechende - als ermessenslenkend zu qualifizierende - Vorgaben in Rundschreiben des rheinlandpfälzischen Ministeriums des Innern und für Sport ergibt, wurde die Wohnsitzauflage erlassen, weil der Kläger Sozialleistungen bezog. Gemäß Rundschreiben des Ministeriums vom 21. August 1997 war auf der Ebene der Ausländerreferenten vereinbart worden, in den Fällen, in denen zur Sicherstellung des Lebensunterhalts Sozialhilfe in Anspruch genommen werden muss, die Erteilung der Aufenthaltsbefugnis mit der Auflage zu verbinden, dass der Ausländer den Wohnsitz in dem Bundesland zu nehmen hat, in dem die Aufenthaltsbefugnis erteilt wird. Diese Auflage sollte dann aufgehoben werden, wenn der Ausländer der Behörde nachgewiesen hat, dass er in einem anderen Bundesland eine Erwerbstätigkeit aufnehmen und eine Wohnung beziehen kann. Laut Rundschreiben vom 27. Juli 2005 sollten künftig wohnsitzbeschränkende Auflagen grundsätzlich bei Inhabern von Aufenthaltserlaubnissen nach dem 5. Abschnitt des Aufenthaltsgesetzes und von Niederlassungserlaubnissen nach § 23 Abs. 2 AufenthG erteilt und aufrechterhalten werden, soweit und solange sie Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch Zweites Buch oder Zwölftes Buch (im Folgenden: SGB II oder XII) oder dem Asylbewerberleistungsgesetz beziehen. Erklärtes Ziel der wohnsitzbeschränkenden Auflage ist es, zu vermeiden, dass einzelne Bundesländer mit Sozialhilfeempfängern aus anderen Bundesländern belastet werden (vgl. Rundschreiben vom 21. August 1997). Auch nach der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zum 1. Januar 2005 wird die Verteilung ausländischer Leistungsempfänger auf bestimmte Wohnorte durch aufenthaltsrechtliche Maßnahmen für erforderlich gehalten, weil nach § 6 Satz 1 Nr. 2 SGB II eine Reihe von Leistungen weiterhin durch kommunale Träger zu erbringen sind (vgl. Rundschreiben vom 27. Juli 2005).

Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts (und des VG Schleswig, Urteil vom 5. Februar 2003 - 4 A 411/01 -, juris, Rn. 13) ist Ziel der Wohnsitzauflage somit nicht, die Binnenwanderung von Sozialleistungen beziehenden Ausländern in Ballungsgebiete und die damit verbundenen Probleme zu verhindern. Für dieses Ziel wäre die den Wohnsitz lediglich auf das Land Rheinland-Pfalz beschränkende Auflage im Übrigen auch kaum geeignet, weil sie im Gegensatz zu einer Beschränkung auf den Bezirk der zuständigen Ausländerbehörde nur den Zuzug in Ballungsräume außerhalb, nicht aber innerhalb des Bundeslandes verhindern kann. Die Wohnsitzauflage dient vielmehr allein dem Zweck, eine Verlagerung von Sozialleistungslasten in andere Bundesländer durch Binnenwanderungen bestimmter Gruppen von Ausländern zu vermeiden. Doch hierfür ist die Wohnsitzauflage nur beschränkt ein geeignetes Mittel. Durch sie ist der Kläger nämlich rechtlich nicht an Reisen im Bundesgebiet gehindert. Für Sozialhilfe nach dem SGB XII ist aber grundsätzlich die Stelle örtlich zuständig, in deren Bereich sich der Leistungsberechtigte "tatsächlich" aufhält (vgl. § 98 Abs. 1 Satz 1 SGB XII). Eine Verlagerung von Sozialhilfelasten auf ein anderes Bundesland lässt sich deshalb mit einer Wohnsitzauflage im Gegensatz zu einer räumlichen Beschränkung des Aufenthaltstitels nicht ausschließen (vgl. BVerwGE 100, 335 [344]). Für Leistungen nach dem SGB II - Grundsicherung für Arbeit Suchende - richtet sich die örtliche Zuständigkeit zwar nach dem "gewöhnlichen" Aufenthalt des Hilfebedürftigen (vgl. § 36 SGB II). Träger der Leistungen nach dem SGB II sind aber überwiegend die Bundesagentur für Arbeit (§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB II), bei der sich die Frage einer Verlagerung von Sozialleistungslasten auf ein anderes Bundesland nicht stellt, und lediglich in den in § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und § 6a SGB II genannten Fällen die kreisfreien Städte und Kreise oder andere durch Landesrecht bestimmte Träger.

Ob vor diesem Hintergrund ein hinreichendes öffentliches Interesse an der angegriffenen Wohnsitzauflage besteht, kann indes letztlich offen bleiben. Denn jedenfalls verstößt sie gegen Art. 1 des Europäischen Fürsorgeabkommens - EFA - vom 11. Dezember 1953 (BGBl. II 1956, 563) i.V.m. Art. 1 und 2 des Zusatzprotokolls zu diesem Abkommen (BGBl. II 1956, 578) sowie gegen Art. 23 des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge - Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) - vom 28. Juli 1951 (BGBl. II 1953, 559). Sie hält sich daher nicht innerhalb der Grenzen des durch § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG eingeräumten Ermessens und ist somit rechtswidrig (§ 114 VwGO).

Das Europäische Fürsorgeabkommen und die Genfer Flüchtlingskonvention sind durch die jeweiligen Zustimmungsgesetze in innerstaatlich anwendbares Recht transformiert worden, das Rechte und Pflichten des Einzelnen begründet (vgl. BVerwGE, 111, 200 [201]).

Der Kläger fällt in den Anwendungsbereich der Genfer Flüchtlingskonvention und des Art. 1 EFA. Er ist gemäß § 3 AsylVfG Flüchtling im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention, da das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge bestandskräftig festgestellt hat, dass in seiner Person die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG (vgl. jetzt: § 60 Abs. 1 AufenthG) vorliegen. Auf Flüchtlinge i.S.d. Genfer Flüchtlingskonvention finden nach Art. 1 und 2 des Zusatzprotokolls zum Europäischen Fürsorgeabkommen die Vorschriften des Teils 1 dieses Abkommens - und damit auch Art. 1 EFA - unter den gleichen Voraussetzungen Anwendung wie auf die Staatsangehörigen der Vertragschließenden.

In Art. 1 EFA hat sich jeder der Vertragschließenden verpflichtet, den Staatsangehörigen der anderen Vertragschließenden, die sich in irgendeinem Teil seines Gebietes, auf das dieses Abkommen Anwendung findet, erlaubt aufhalten und nicht über ausreichende Mittel verfügen, in gleicher Weise wie seinen eigenen Staatsangehörigen und unter den gleichen Bedingungen die Leistungen der sozialen und Gesundheitsfürsorge zu gewähren, die in der in diesem Teil seines Gebietes geltenden Gesetzgebung vorgesehen sind. Zu diesen Leistungen gehören die Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem SGB XII und die Leistungen nach dem SGB II (vgl. Art. 2 Abs. a EFA zum Begriff der Fürsorge im Sinne dieses Abkommens).

Als Inhaber einer Aufenthaltsbefugnis, die nach Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes als Aufenthaltserlaubnis fortgilt, hält sich der Kläger im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland "erlaubt" i.S.d. Art. 1 EFA auf (vgl. BVerwGE 111, 200 [202 ff.]). Ihm sind daher nach Art. 1 EFA "in gleicher Weise" und "unter den gleichen Bedingungen" wie den eigenen Staatsangehörigen der Bundesrepublik Deutschland die Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt und die nach dem SGB II zu gewähren. Dies bedeutet nicht nur die Garantie gleicher Fürsorgeleistungen nach Art und Höhe, sondern auch, dass diese Leistungen durch den Vertragsstaat unter den gleichen Bedingungen erbracht werden wie den eigenen Staatsangehörigen (vgl. BVerwGE 111, 200 [204 f.]).

Nichts anderes gilt für Art. 23 GFK, der die Vertragsstaaten verpflichtet, den Flüchtlingen, die sich rechtmäßig in ihrem Staatsgebiet aufhalten, auf dem Gebiet der öffentlichen Fürsorge und sonstigen Hilfeleistungen "die gleiche Behandlung" wie ihren eigenen Staatsangehörigen zu gewähren. Denn auch "die gleiche Behandlung" ist ein weit gefasster Ausdruck, der nicht nur die gleichen Leistungen nach Art und Höhe einschließt, sondern auch die Leistungserbringung gegenüber den Flüchtlingen unter den gleichen Bedingungen wie gegenüber den eigenen Staatsangehörigen (vgl. BVerwGE 111, 200 [205]).

An diesem Maßstab des Art. 1 EFA und des Art. 23 GFK ist die dem Kläger erteilte Wohnsitzauflage entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch zu messen.

Allerdings schließen die fürsorgerechtlichen Gewährleistungen des Art. 1 EFA und des Art. 23 GFK grundsätzlich nicht das Recht auf freie Wahl des Aufenthaltsortes und auf Freizügigkeit ein; dieses Recht ist vielmehr nur nach Maßgabe des Art. 26 GFK gewährt (so BVerwGE 100, 335 [346] zu den inhaltsgleichen Bestimmungen der Art. 23 und 26 des Übereinkommens über die Rechtsstellung der Staatenlosen - StlÜbk - vom 28. September 1954, BGBl. II 1976, 473; offen gelassen in BVerwGE 111, 200 [207, 209 f.]). Ein Ausländer kann sich daher grundsätzlich nicht gegen Freizügigkeitsbeschränkungen mit der Berufung auf Art. 1 EFA und Art. 23 GFK zur Wehr setzen, sondern muss sich räumliche Beschränkungen seines Fürsorgerechts gefallen lassen, die sich lediglich als Folge einer räumlichen Beschränkung seines Aufenthaltstitels darstellen (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 6. Juni 2001 - 9 LB 1404/01 - und nochmals BVerwGE, 111, 200 [209 f.]).

Dies kann nach Auffassung des Senats jedoch dann nicht gelten, wenn - wie hier - die Wohnsitzauflage ausschließlich wegen des Bezugs von Fürsorgeleistungen erteilt wird (im Ergebnis ebenso VG Leipzig, Urteil vom 15. Dezember 2005 - 5 K 1505/02 -, juris, Rn. 34, 37 f.; a.A.: NdsOVG, a.a.O.). Hier stellt sich die Beschränkung des Fürsorgerechts nicht als bloße Folge der räumlichen Beschränkung des Aufenthaltstitels dar, sondern im Gegenteil als ihr - einziger - Grund. Es wird durch die Wohnsitzauflage gezielt an die Sozialleistungsbedürftigkeit eine Beschränkung der Wahl des Wohnortes geknüpft. Diese Verknüpfung ergibt sich eindeutig aus der Begründung des Widerspruchbescheids und den oben wiedergegebenen ermessenslenkenden Vorgaben in den Rundschreiben des rheinland-pfälzischen Ministeriums des Innern und für Sport vom 21. August 1997 und vom 27. Juli 2005, die wohnsitzbeschränkende Auflagen allein in den Fällen des Sozialhilfebezugs der betroffenen Ausländer vorsehen bzw. "soweit und solange sie Leistungen nach dem SGB II oder XII oder dem Asylbewerberleistungsgesetz beziehen". Erklärtes Ziel dieser Auflagen ist - wie dargelegt -, die Verlagerung von Sozialleistungslasten auf andere Bundesländer durch Binnenwanderung bestimmter Gruppen von Ausländern zu vermeiden. Es soll damit die Gewährung von Fürsorgeleistungen auf das Gebiet eines Bundeslandes beschränkt werden, indem die Wohnsitznahme ausländerrechtlich beschränkt wird. Eine solche Regelung greift nicht nur in den Schutzbereich des Rechts auf Freizügigkeit (Art. 26 GFK) ein, sondern auch in den des durch Art. 1 EFA und Art. 23 GFK gewährleisteten Rechts auf fürsorgerechtliche Gleichbehandlung mit den eigenen Staatsangehörigen und ist daher auch hieran zu messen.

Mit diesem Gleichbehandlungsgebot des Art. 1 EFA und des Art. 23 GFK in dem oben dargelegten Sinn steht die dem Kläger erteilte Wohnsitzauflage nicht in Einklang. Denn entsprechende, an den Bezug von Fürsorgeleistungen anknüpfende Einschränkungen der Wahl des Wohnortes bestehen für deutsche Staatsangehörige nicht. Abgesehen von einer nicht prägenden bereichsspezifischen Sonderregelung für Spätaussiedler (vgl. §§ 2, 3a des Gesetzes über die Festlegung eines vorläufigen Wohnortes für Spätaussiedler, BGBl. I 1996, 225) gibt es, keine "Residenzpflicht" bei Bezug von Fürsorgeleistungen (vgl. BVerwGE 111, 200 [205 f.]).