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BVerwG, Urteil vom 15.01.2008 - 1 C 17.07 - asyl.net: M12986
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Leitsatz:

Eine Wohnsitzauflage für anerkannte Flüchtlinge, die an den Bezug von Sozialleistungen anknüpft, verstößt gegen die Genfer Flüchtlingskonvention.

 

Schlagwörter: D (A), Konventionsflüchtlinge, Aufenthaltserlaubnis, Wohnsitzauflage, Genfer Flüchtlingskonvention, Ermessen, Erlasslage, Freizügigkeit, Sozialhilfebezug, Ausländergleichbehandlung, Inländergleichbehandlung, ergänzende Ermessensausübung, Europäisches Fürsorgeabkommen
Normen: GFK Art. 23; AufenthG § 12 Abs. 2 S. 2; AufenthG § 25 Abs. 2; GFK Art. 31 Abs. 2; GFK Art. 23; GFK Art. 6; EFA Art. 1; RL 2004/83/EG Art. 32
Auszüge:

Eine Wohnsitzauflage für anerkannte Flüchtlinge, die an den Bezug von Sozialleistungen anknüpft, verstößt gegen die Genfer Flüchtlingskonvention.

(Leitsatz der Redaktion)

 

Die Revision hat keinen Erfolg. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf der Verletzung von revisiblem Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht ist mit Recht zu dem Ergebnis gekommen, dass die angefochtenen Wohnsitzauflagen rechtswidrig sind.

Die angefochtenen Wohnsitzauflagen sind rechtswidrig, weil sie mit Art. 23 des Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer Flüchtlingskonvention, BGBl 1953 II S. 560/BGBl 1954 II S. 619) - GFK - nicht vereinbar sind.

a) Rechtsgrundlage für die verfügten Auflagen ist seit Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes am 1. Januar 2005 § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG. Danach kann eine Aufenthaltserlaubnis - auch nachträglich - mit Auflagen, insbesondere einer räumlichen Beschränkung, verbunden werden. Zu den Aufenthaltserlaubnissen im Sinne dieser Vorschrift zählen auch die den Klägern auf der Grundlage des bis zum 31. Dezember 2004 geltenden § 70 AsylVfG erteilten Aufenthaltsbefugnisse, die gemäß § 101 Abs. 2 AufenthG seit Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes als Aufenthaltserlaubnisse nach § 25 Abs. 2 AufenthG fortgalten. Die Erteilung einer Wohnsitzauflage ist nach § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG grundsätzlich zulässig, weil sie gegenüber der in der Vorschrift ausdrücklich genannten räumlichen Beschränkung der Aufenthaltserlaubnis einen geringeren Eingriff darstellt. Sie ordnet zwar eine Residenzpflicht an, schränkt die Freizügigkeit im Bundesgebiet im Übrigen aber nicht ein.

b) Ob eine Aufenthaltserlaubnis mit einer Auflage verbunden wird, steht im Ermessen der zuständigen Behörde. Ihre Entscheidung ist daher nur darauf überprüfbar, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde (§ 114 Satz 1 VwGO). Die Ermessenserwägungen, die für die streitigen Wohnsitzauflagen maßgebend waren, halten einer solchen Überprüfung nicht stand.

Ein Ermessensfehler ergibt sich allerdings nicht bereits daraus, dass die Beklagte sich zur Begründung der Auflagen allein auf das Rundschreiben des Innenministeriums des Landes Rheinland-Pfalz vom 21. August 1997 gestützt hat und nicht auf individuelle Belange der Kläger eingegangen ist. Nach der Rechtsprechung des Senats ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass - wie hier - das Ermessen im Einzelfall durch bundeseinheitliche Ländererlasse gelenkt wird und sich die Vorgaben der Erlasse nicht auf einzelne Ausländer, sondern auf Gruppen von Ausländern beziehen. Ein Bedürfnis für eine Wohnsitzbeschränkung kann sich nämlich aus dem erwarteten oder befürchteten Verhalten einer Ausländergruppe insgesamt ergeben, ohne dass für jeden Einzelfall geprüft werden muss, ob eine solche Beschränkung gerechtfertigt ist (vgl. Urteil vom 19 März 1996 - BVerwG 1 C 34.93 - BVerwGE 100, 335 <340 f.>). Die dadurch bewirkte Ermessensbindung geht aber nicht so weit, dass wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalles nicht mehr Rechnung getragen werden könnte. Das Erfordernis einer individuellen Ermessensentscheidung gebietet es deshalb, die der Behörde bekannten oder erkennbaren Belange des Ausländers - etwa die Notwendigkeit des Umzugs in ein anderes Bundesland zwecks Herstellung der familiären Lebensgemeinschaft - von Amts wegen bereits bei der Entscheidung über die Auflagenerteilung zu berücksichtigen und nicht erst in einem nachgelagerten, vom Ausländer einzuleitenden Verfahren auf Streichung oder Änderung der Auflage. Entsprechende Anhaltspunkte für berücksichtigungswürdige individuelle Belange der Kläger lagen hier aber nicht vor, so dass es insoweit keiner weitergehenden Ermessenserwägungen bedurfte.

Die Wohnsitzauflagen sind aber deshalb ermessensfehlerhaft ergangen, weil sie anerkannten Flüchtlingen im Sinne von § 3 AsylVfG auferlegt wurden, ohne die für diesen Personenkreis geltenden Vorgaben der Genfer Flüchtlingskonvention zu beachten, die in Bundesrecht transformiert wurden.

aa) Nach Art. 26 GFK genießen Flüchtlinge, die sich rechtmäßig im Aufnahmestaat befinden, Freizügigkeit vorbehaltlich der Bestimmungen, die allgemein auf Ausländer unter den gleichen Umständen Anwendung finden. Die Kläger erfüllen die Voraussetzungen dieser Vorschrift, weil sie sich aufgrund der ihnen erteilten Aufenthaltserlaubnisse rechtmäßig im Sinne dieser Vorschrift im Bundesgebiet befanden. Der Senat folgt damit nicht der vom Beklagten und vom Vertreter des Bundesinteresses vertretener Auffassung, erst die nationale Aufenthaltserlaubnis und die mit ihr verbundenen Auflagen nach § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG bestimmten den Inhalt des rechtmäßigen Aufenthalts im Sinne von Art. 26 GFK, die Vorschrift gewähre demnach Freizügigkeit nur nach Maßgabe des nationalen Aufenthaltstitels. Vielmehr unterscheidet die Genfer Flüchtlingskonvention zwischen Beschränkungen der Freizügigkeit von Flüchtlingen, deren Rechtsstellung noch nicht geregelt ist (Art. 31 Abs. 2 GFK), und solchen, bei denen - etwa durch Erteilung eines Aufenthaltstitels - geklärt ist, dass sie sich rechtmäßig im Aufnahmestaat befinden (Art. 26 GFK). Aus der Tatsache, dass Art. 31 Abs. 2 GFK - anders als Art. 26 GFK - ausdrücklich zum Erlass aller notwendigen Wohnsitzbeschränkungen ermächtigt, muss geschlossen werden, dass derartige Beschränkungen im Rahmen von Art. 26 GFK nicht ohne weiteres zulässig sind, sondern als Eingriff in den Schutzbereich der Norm nur unter den hierfür geltenden Voraussetzungen verfügt werden dürfen. Insofern unterscheiden sich auch die völkerrechtlichen Regelungen, die für Flüchtlinge in der Genfer Flüchtlingskonvention einerseits und für Staatenlose in Art. 26 des Übereinkommens über die Rechtsstellung der Staatenlosen vom 28. September 1954 (BGBl 1976 II S. 473/1977 II S. 235) - StlÜbk andererseits getroffen wurden, da das Staatenlosenübereinkommen eine Art. 31 Abs. 2 GFK entsprechende Regelung nicht kennt. Von daher sind auch die Ausführungen des Senats zu Art. 26 StlÜbk nicht uneingeschränkt auf Art. 26 GFK übertragbar (vgl. Urteil vorn 19. März 1996 - BVerwG 1 C 34.93 - BVerwGE 100, 336 <345 f.>).

bb) Die streitigen Wohnsitzauflagen genügen den Anforderungen an eine zulässige Beschränkung der Freizügigkeit nach Art. 26 GFK indes nicht, weil sie nach den maßgeblichen Ermessenserwägungen des Beklagten zum Zweck der angemessenen Verteilung öffentlicher Sozialhilfelasten verfügt worden sind und deshalb nicht mit Art. 23 GFK vereinbar sind.

Beschränkungen der Freizügigkeit nach Art. 26 GFK haben zum einen den in der Vorschrift selbst geregelten Grundsatz der Ausländergleichbehandlung zu beachten. Zum anderen müssen sie sich, wenn sie - wie hier - an die Inanspruchnahme von Sozialhilfe anknüpfen, auch an Art. 23 GFK messen lassen. Dies gebietet die systematische Auslegung der beiden Vorschriften nach ihrem inneren Zusammenhang entsprechend Art. 31 Abs. 1 und 2 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969 (BGBl 1985 II S. 926/1987 II S. 757) - WVRK - (zur Auslegung der GFK entsprechend den Regeln des WVRK vgl. Urteil vom 13. Dezember 2005 - BVerwG 1 C 36.04 - BVerwGE 125, 1 Rn. 13). Nach Art. 23 GFK ist Flüchtlingen, die sich rechtmäßig im Zufluchtsland aufhalten, auf dem Gebiet der öffentlichen Fürsorge und sonstiger Hilfeleistungen die gleiche Behandlung zu gewähren wie den Staatsangehörigen des Aufnahmelandes (Grundsatz der Inländergleichbehandlung). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die "gleiche Behandlung" im Sinne von Art. 23 GFK ein weit gefasster Ausdruck, der nicht nur die gleichen Leistungen nach Art und Höhe einschließt, sondern auch voraussetzt, dass in vergleichbaren Situationen mit Flüchtlingen nicht anders umgegangen wird als mit den eigenen Staatsangehörigen (vgl. Urteil vom 18. Mai 2000 - BVerwG 5 C 29.98 - BVerwGE 111, 200 <205>).

Aus dem Zusammenspiel der in Art. 26 GFK gewährten Freizügigkeit mit dem Grundsatz fürsorgerechtlicher Gleichbehandlung in Art. 23 GFK ergibt sich, dass freizügigkeitsbeschränkende Maßnahmen gegenüber Flüchtlingen nicht zum Zweck der angemessenen Verteilung öffentlicher Sozialhilfelasten eingesetzt werden dürfen. Verfolgt die Ausländerbehörde bei der Anordnung von Wohnsitzauflagen derartige fiskalische Ziele, macht sie vor ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch. Art. 23 GFK verbietet jedoch nicht prinzipiell bei aufenthaltsrechtlichen Beschränkungen gegebenenfalls auch am Sozialhilfebezug anzuknüpfen, wenn damit z.B. aus migrationspolitischen Gründen eine Gruppe von Ausländern erfasst werden soll, für die etwa ein besonderer Bedarf an Integrationsmaßnahmen gesehen wird. Denn auch die Zusammenschau von Art. 26 und Art. 23 GFK schließt es nicht aus, dass Flüchtlinge als Folge zulässiger aufenthaltsrechtlicher Beschränkungen ihre Sozialhilfe nur an dem Ort ihres rechtmäßigen Aufenthalts erhalten. Dem entspricht die mit Wirkung zum 1. Januar 2005 geänderte Vorschrift des § 23 Abs. 5 Satz 2 und 3 SGB XII, die eine Einschränkung des Sozialhilfebezugs mit Blick auf die Freizügigkeitsregelung der GFK davon abhängig macht, ob der Flüchtling einen räumlich beschränkten oder räumlich unbeschränkten Aufenthaltstitel besitze. Rechtmäßig ist eine solche die Sozialhilfegewährung nach Art. 23 GFK erfassende Regelung aber nur als Folge einer aus anderen Gründen gerechtfertigten aufenthaltsrechtlichen Beschränkung, nicht als ihr eigentlicher Zweck (ähnlich bereits Urteil vom 18. Mai 2000, a.a.O., 210). Das gebietet die Auslegung der Art. 26 und Art. 23 GFK nach den Grundsätzen der praktischen Konkordanz.

cc) Im vorliegenden Fall dienten die verfügten Wohnsitzbeschränkungen nach den in Bezug genommenen Ländererlassen dem fiskalischen Zweck, eine Verlagerung von Sozialhilfelasten in andere Bundesländer durch Binnenwanderung bestimmter Gruppen von Ausländern zu vermeiden. Die Anknüpfung an den Sozialhilfebezug diente dabei ausweislich der Begründung des Widerspruchsbescheids nicht der Verwirklichung migrationspolitischer Ziele, sondern dem fiskalischen Zweck der angemessenen Verteilung der mit Fürsorgeleistungen verbundenen finanziellen Belastungen. Dies ist kein zulässiger Zweck für aufenthaltsbeschränkende Maßnahmen gegenüber anerkannten Flüchtlingen. Da die verfügten Auflagen nicht auf einen nach Art. 26 GFK legitimen aufenthaltsrechtlichen Zweck gestützt waren, der eine unterschiedliche Behandlung von Ausländern und Inländern rechtfertigt, verstoßen sie gegen den in Art. 23 GFK verankerten Grundsatz der Inländergleichbehandlung, denn der Zweck der angemessenen Verteilung von Sozialhilfelasten rechtfertigt auch bei Deutschen keine Wohnsitzbeschränkung.

dd) Der Beklagte hat die Rechtswidrigkeit seiner auf § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG gestützten Entscheidung auch nicht durch Ergänzung seiner Ermessenserwägungen im gerichtlichen Verfahren geheilt.

Zwar finden sich unter den ergänzend erwähnten Zwecken nicht allein fiskalische, sondern auch solche, die migrationspolitischen Zielen dienen, etwa der "Vermeidung der Konzentrierung von sozialhilfepflichtigen Ausländern, der Entstehung von sozialen Brennpunkten und den damit verbundenen Integrations- und sonstigen Folgeproblemen". Migrationspolltische Ziele dürfen - wie bereits dargelegt (oben Rn. 20) - grundsätzlich mit aufenthaltsrechtlichen Beschränkungen nach Art. 26 GFK verfolgt werden, wenn die übriger Voraussetzungen dieser Vorschrift erfüllt sind. Dann müssen von den zuständigen Behörden aber jedenfalls die integrationspolitischen Probleme beschrieben, mögliche soziale Brennpunkte benannt und die Eignung von Wohnsitzauflagen, einen Beitrag zur Lösung der Probleme zu leisten, jedenfalls in Umrissen angegeben werden, ohne dass die dabei anzuerkennende generelle Einschätzungsprärogative der Verwaltung von dieser Darlegungsverpflichtung berührt wird. An entsprechenden konkreten und nachvollziehbaren Ausführungen fehlt es im vorliegenden Fall. Grundsätzlich zulässig erscheint es hingegen, wenn die Ausländerbehörden - wie hier - im Rahmen des nach Art. 26 GFK gebotenen Grundsatzes der Ausländergleichbehandlung Flüchtlingen solche Beschränkungen auferlegen, die allgemein für Ausländer als Inhaber von Aufenthaltserlaubnissen des 5. Abschnitts in Kapitel 2 des Aufenthaltsgesetzes gelten. Denn Art. 26 GFK erlaubt die Anwendung der Bestimmungen, die allgemein für Auslände, unter den "gleichen Umständen" gelten. Der Begriff der "gleichen Umstände" wird in Art. 6 GFK näher definiert. Danach sind Differenzierungen, die sich "auf die Dauer und die Bedingungen des vorübergehenden oder dauernden Aufenthalts beziehen", zulässig, wenn sie die betroffenen Personen auch erfüllen müssten, falls sie nicht Flüchtlinge wären, wenn sie also auch für andere Ausländer gelten. Daher darf etwa zwischen Ausländern mit unbefristetem Aufenthaltsrecht und solchen, die nur einen befristeten Aufenthaltstitel haben, differenziert werden. Es darf aber auch differenziert werden nach den Aufenthaltszwecken, für die Aufenthaltserlaubnisse erteilt wurden. Flüchtlingen sind Aufenthaltstitel aus humanitären Gründen zu erteilen, so dass die Ausländern allgemein unter den gleichen Umständen zu erteilenden Aufenthaltstitel solche des 5. Abschnitts in Kapitel 2 des Aufenthaltsgesetzes sind. Bei den Aufenthaltstiteln dieses Abschnitts ist der Bezug von Sozialhilfe - anders als bei den Titeln nach anderen Abschnitten - kein (Regel-)Versagungsgrund (vgl. § 5 Abs. 3 AufenthG). Werden die aufenthaltsrechtlichen Vorschriften des 5. Abschnitts in gleicher Weise auf Flüchtlinge wie auf alle anderen dort erfassten Ausländer angewandt, wird dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 26 GFK Rechnung getragen. In diesem Rahmen erscheint gegebenenfalls auch eine weitere Differenzierung möglich, die Wohnsitzauflagen auf Bezieher von Leistungen aus Sozialhilfemitteln beschränkt, wenn mit den Auflagen migrationspolitische und nicht fiskalische Ziele verfolgt werden (dazu eben Rn. 20).

c) Aus Art. 1 des Europäischen Fürsorgeabkommens (EFA) vom 11 Dezember 1953 (BGBl II 1956 S. 564) i.V.m. Art. 2 des Zusatzprotokolls zu diesem Abkommen (ZP) vom 11. Dezember 1953 (BGBl II 1956 S. 578) ergeben sich keine weitergehenden Beschränkungen für Wohnsitzauflagen gegenüber Sozialhilfe beziehenden Flüchtlingen. Soweit aufenthaltsrechtliche Beschränkungen nach Art. 26 GFK aus migrationspolitischen Gründen zulässig sind, verstoßen sie nicht gegen Art. 1 EFA.

Nicht zu entscheiden brauchte der Senat, ob sich aus Art. 32 der Richtlinie 2004/83/EG des Rates vom 29. April 2004 (Qualifikations-Richtlinie) engere Vorgaben für das Erfordernis der Ausländergleichbehandlung bei wohnsitzbeschränkenden Maßnahmen ergaben. Art 32 der Richtlinie wählt als Vergleichsgruppe der Gleichbehandlung die anderen Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig im Aufnahmestaat aufhalten, und enthält keine Präzisierung wie Art. 6 GFK.