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Zitieren als:
BVerwG, Urteil vom 20.03.2007 - 1 C 21.06 - asyl.net: M10408
https://www.asyl.net/rsdb/M10408
Leitsatz:

Der Prognosemaßstab der herabgestuften Wahrscheinlichkeit entspricht Art. 4 Abs. 4 der Qualifikationsrichtlinie; die Drei-Jahres-Frist des § 73 Abs. 2 a AsylVfG begann in Altfällen am 1.1.2005.

 

Schlagwörter: Widerruf, Flüchtlingsanerkennung, Ermessen, Zuwanderungsgesetz, Anwendungszeitpunkt, Rückwirkung, Altfälle, Drei-Jahres-Frist, Fristbeginn, Jahresfrist, allgemeine Gefahr, Schutzbereitschaft, Schutzfähigkeit, Anerkennungsrichtlinie, Prognosemaßstab, herabgestufter Wahrscheinlichkeitsmaßstab, begründete Furcht, Irak, Machtwechsel, Baath
Normen: AsylVfG § 73 Abs. 1; AsylVfG § 73 Abs. 2a; AufenthG § 60 Abs. 1; VwVfG § 49 Abs. 2; VwVfG § 48 Abs. 4; GFK Art. 1 C Nr. 5; RL 2004/83/EG Art. 14; 2004/83/EG Art. 11; RL 2004/83/EG Art. 4 Abs. 4
Auszüge:

Der Prognosemaßstab der herabgestuften Wahrscheinlichkeit entspricht Art. 4 Abs. 4 der Qualifikationsrichtlinie; die Drei-Jahres-Frist des § 73 Abs. 2 a AsylVfG begann in Altfällen am 1.1.2005.

(Leitsatz der Redaktion)

 

Die Revision ist nicht begründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat den Widerruf der Flüchtlingsanerkennung des Klägers in Übereinstimmung mit Bundesrecht als rechtmäßig angesehen.

1. Rechtsgrundlage für den angefochtenen Widerruf der Flüchtlingsanerkennung ist § 73 Abs. 1 AsylVfG in der Fassung des am 1. Januar 2005 in Kraft getretenen Zuwanderungsgesetzes. Der Verwaltungsgerichtshof hat daher zutreffend erörtert, ob der angefochtene Widerruf schon an dem durch dieses Gesetz eingeführten Erfordernis einer Ermessensentscheidung nach § 73 Abs. 2a Satz 3 AsylVfG scheitert. Es hat dies im Ergebnis zu Recht verneint.

Bisher ist durch das Urteil des Senats vom 1. November 2005 - BVerwG 1 C 21.04 - (BVerwGE 124, 276 = Buchholz 402.25 § 73 AsylVfG Nr. 15) lediglich geklärt, dass sich diese Vorschrift nicht auf solche Altfälle bezieht, in denen bei Inkrafttreten der Bestimmung bereits ein Widerruf erfolgt war. Der Senat hat dabei allein auf den Zeitpunkt des Erlasses des Widerrufsbescheides durch das Bundesamt abgestellt und - auch in Ansehung von § 77 AsylVfG - nicht auf den Zeitpunkt einer etwaigen späteren gerichtlichen Entscheidung über eine dagegen gerichtete Anfechtungsklage. Er hat dies u.a. damit begründet, dass das neu eingeführte mehrstufige Verfahren nach § 73 Abs. 2a AsylVfG eine zukunftsbezogene Regelung darstellt und es sich bei der Prüfungs- und Mitteilungspflicht nach Satz 1 und 2 der Vorschrift, an die die nach Satz 3 zu treffende Ermessensentscheidung anknüpft, um einen in die Zukunft gerichteten Auftrag an das Bundesamt handelt.

Offen geblieben war, ob § 73 Abs. 2a AsylVfG auf Widerrufsbescheide anwendbar ist, die - wie im vorliegenden Fall - zwar nach dem 1. Januar 2005 ergangen sind, sich aber auf vor diesem Zeitpunkt unanfechtbar gewordene Anerkennungen (Alt-Anerkennungen) beziehen. Der Senat entscheidet diese in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung umstrittene Frage nunmehr dahin, dass § 73 Abs. 2a AsylVfG grundsätzlich auch für den nach dem 1. Januar 2005 ausgesprochenen Widerruf einer Anerkennung gilt, die vor dem 1. Januar 2005 unanfechtbar geworden ist, allerdings mit der Maßgabe, dass die dort in Satz 1 vorgesehene neue Drei-Jahres-Frist, nach deren Ablauf das Bundesamt spätestens erstmals die Widerrufsvoraussetzungen prüfen muss, bei diesen Alt-Anerkennungen erst mit dem 1. Januar 2005 zu laufen beginnt. Für die teilweise vertretene Auffassung, dass der Geltungsbereich der Vorschrift auf Widerrufsentscheidungen über künftige, also nach dem 1. Januar 2005 ausgesprochene Anerkennungen beschränkt sein sollte, lassen sich weder dem Wortlaut noch der Systematik des Gesetzes oder den Gesetzesmaterialien Anhaltspunkte entnehmen. Der Sinn und Zweck des Gesetzes spricht vielmehr dafür, dass auch vor dem 1. Januar 2005 unanfechtbar gewordene Anerkennungen grundsätzlich der Neuregelung unterfallen sollten.

Mit der Einführung einer obligatorischen Überprüfungspflicht in § 73 Abs. 2a AsylVfG sollte ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs erreicht werden, "dass die Vorschriften über den Widerruf und die Rücknahme, die in der Praxis bislang weitgehend leer gelaufen sind, an Bedeutung gewinnen" (BT-Drucks 15/420 S. 112). Es ist nicht ersichtlich, warum diese erwünschte striktere Prüfungspflicht nicht möglichst weitreichend, d.h. auch für bereits vor dem Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes anerkannte Asylberechtigte und Flüchtlinge verwirklicht werden sollte. Die Rechtsstellung dieses Personenkreises wird durch die Einbeziehung in die verfahrensrechtliche Neuregelung auch nicht etwa verschlechtert. Denn bei Vorliegen der Voraussetzungen für einen Widerruf oder einer Rücknahme nach § 73 Abs. 1 oder Abs. 2 AsylVfG war das Bundesamt auch nach bisherigem Recht berechtigt und verpflichtet, entsprechende Verfahren einzuleiten und die Anerkennungen zu widerrufen oder zurückzunehmen. Weiteres Ziel der gesetzlichen Neuregelung des § 73 Abs. 2a AsylVfG ist es, nach negativem Ausgang der obligatorischen Überprüfung durch das Bundesamt, die asyl- und aufenthaltsrechtliche Position der anerkannten Asylberechtigten und Flüchtlinge zu verbessern. Denn nach einer solchen Negativentscheidung steht jede weitere Widerrufs- und Rücknahmeentscheidung nach § 73 Abs. 1 und 2 AsylVfG im Ermessen des Bundesamts (§ 73 Abs. 2a Satz 3 AsylVfG). Außerdem können anerkannte Asylberechtigte und Flüchtlinge nach einer solchen Negativentscheidung des Bundesamts und einer entsprechenden Mitteilung an die Ausländerbehörde gemäß § 26 Abs. 3 AufenthG nach dreijährigen Besitz einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 1 oder 2 AufenthG nunmehr unter erleichterten Voraussetzungen eine Niederlassungserlaubnis beanspruchen. Warum diese asylrechtlichen und aufenthaltsrechtlichen Vergünstigungen nur für Personen gelten sollten, die nach dem 1. Januar 2005 als Asylberechtigte oder Flüchtlinge anerkannt werden, ist nicht erkennbar. Würde man den Anwendungsbereich des § 73 Abs. 2a AsylVfG auf Neuanerkennungen beschränken, wären die bereits zuvor Anerkannten dauerhaft von der aus integrationspolitischen Gründen erwünschten Verbesserung der Rechtsstellung ausgeschlossen, obwohl sie sich bereits typischerweise länger als die Neuanerkannten in der Bundesrepublik Deutschland aufhalten und dementsprechend weitergehend integriert sein dürften. Dies wäre mit dem Sinn und Zweck des Gesetzes, insbesondere mit der angestrebten Angleichung der aufenthaltsrechtlichen Stellung von Asylberechtigten und anerkannten Flüchtlingen, nicht vereinbar und würde zudem zu einer ungerechtfertigten, weil dauerhaften Benachteiligung von vor dem 1. Januar 2005 anerkannten Flüchtlingen gegenüber neuanerkannten Flüchtlingen führen. Schließlich sprechen auch die Grundsätze des intertemporalen Rechts, nach denen bei fehlender Übergangsregelung neues Verfahrensrecht regelmäßig sogleich bei allen anhängigen Verfahren zu beachten ist, für eine Anwendung des neuen § 73 Abs. 2a AsylVfG auf alle nach dem 1. Januar 2005 abgeschlossenen oder - wie hier - erst danach in Gang gesetzten Widerrufsverfahren.

Die Anwendung des § 73 Abs. 2a AsylVfG auf nach dem 1. Januar 2005 ausgesprochene Widerrufe von sog. Alt-Anerkennungen bedeutet allerdings nicht, dass die darin genannte Drei-Jahres-Frist, nach deren Ablauf das Bundesamt spätestens die Widerrufs- oder Rücknahmevoraussetzungen zu prüfen hat, bereits mit der Unanfechtbarkeit der Anerkennungsentscheidung in Gang gesetzt worden ist. Wie der Senat bereits in dem oben genannten Urteil vom 1. November 2005 a.a.O. ausgeführt hat, ist diese Prüfungspflicht des Bundesamts ihrer Natur nach zukunftsbezogen und kann folglich nicht rückwirkend für vergangene Zeiträume statuiert werden. Bei Anwendung des § 73 Abs. 2a AsylVfG auf Altfälle ist die Vorschrift nach ihrem Sinn und Zweck daher dahingehend auszulegen, dass die Drei-Jahres-Frist erst mit dem Inkrafttreten der Neuregelung am 1. Januar 2005 beginnt. Auch dies entspricht im Übrigen den Grundsätzen des intertemporalen Rechts über den Beginn neuer Fristen, die an Tatbestände vor dem Inkrafttreten der Neuregelung anknüpfen. Sie beginnen, sofern nichts anderes bestimmt ist, in der Regel erst vom Inkrafttreten des neuen Gesetzes an zu laufen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. 2005, § 96 Rn. 10; so etwa auch Urteil vom 6. Dezember 1984 - BVerwG 5 C 1.83 - Buchholz 436.36 § 20 BAföG Nr. 20 zu dem Fristbeginn der erst durch das SGB X eingeführten Jahresfrist für die Rücknahme eines Bewilligungsbescheides; vgl. auch Urteil des Senats vom 21. November 2006 - BVerwG 1 C 10.06 - juris Rn. 26 zu der mit Wirkung vom 1. Januar 2005 durch das Zuwanderungsgesetz eingeführten unverzüglichen Anzeigepflicht der Ausländerbehörden nach § 14a Abs. 2 AsylVfG in Altfällen - zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung BVerwGE vorgesehen).

Entgegen der Ansicht der Revision besteht auch kein Anlass, bei sog. Alt-Anerkennungen - wie hier - im Hinblick auf die vom Gesetzgeber gewollte Verbesserung der aufenthaltsrechtlichen Stellung von anerkannten Flüchtlingen eine unbeabsichtigte Regelungslücke anzunehmen und diese im Wege einer erweiternden Auslegung von § 73 Abs. 2a AsylVfG mit dem Ergebnis zu schließen, dass in derartigen Altfällen nach Ablauf von drei Jahren nach Unanfechtbarkeit der Anerkennung - ohne vorherige Negativentscheidung des Bundesamts - ein Widerruf gleichsam automatisch nur noch im Wege der Ermessensentscheidung möglich ist (so etwa VG Köln, Urteil vom 12. Januar 2007 - 18 K 3234/06.A - juris und VG Frankfurt, Urteile vom 24. Oktober 2005 - 9 E 1683/05.A - juris und vom 31. Oktober 2005 - 9 E 2509/05.A (V) - InfAuslR 2006, 42 ff.). Abgesehen davon, dass - wie oben ausgeführt - die rückwirkende Begründung einer Handlungspflicht des Bundesamts (hier: zur obligatorischen Prüfung jeder Anerkennungsentscheidung nach Ablauf von drei Jahren seit Unanfechtbarkeit) nicht in Betracht kommt, fehlt es auch an der für eine solche Auslegung erforderlichen vergleichbaren Fallgestaltung. Die Vorschrift des § 73 Abs. 2a AsylVfG knüpft den Übergang zu einer Ermessensentscheidung keineswegs an den bloßen Zeitablauf von drei Jahren, sondern verlangt eine vorherige sachliche Prüfung und Verneinung der Widerrufs- oder Rücknahmevoraussetzungen durch das Bundesamt (Negativentscheidung). Ist aber - wie regelmäßig in Altfällen - eine solche Entscheidung noch nicht ergangen, fehlt es auch an einem vom Bundesamt geschaffenen Vertrauenstatbestand, der den Übergang zu einer Ermessensentscheidung über den Widerruf oder die Rücknahme nach der gesetzlichen Regelung rechtfertigen könnte.

Im Übrigen kann auch im Hinblick auf den Anspruch auf eine Niederlassungserlaubnis nach dem neuen § 26 Abs. 3 AufenthG nicht, wie die Revision meint, von einer unbeabsichtigten Regelungslücke für Alt-Anerkennungen ausgegangen werden. Denn der Gesetzgeber hat die aufenthaltsrechtliche Situation der bereits vor dem 1. Januar 2005 anerkannten Flüchtlinge durchaus im Blick gehabt

Für den Fall des Klägers bedeutet dies, dass zwar § 73 Abs.. 2a AsylVfG auf den angefochtenen Widerruf seiner Flüchtlingsanerkennung anwendbar ist, dass aber die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Ermessensentscheidung des Bundesamts in seinem Fall nicht erfüllt sind, weil es an der erforderlichen vorherigen Prüfung und Verneinung der Widerrufsvoraussetzungen durch das Bundesamt fehlt. Eine solche Negativentscheidung ist auch nicht etwa pflichtwidrig unterblieben, denn die ab 1. Januar 2005 laufende Drei-Jahres-Frist war zum Zeitpunkt des Widerrufs noch nicht abgelaufen. Es kann deshalb offen bleiben, welche Rechtsfolgen sich an eine pflichtwidrige Unterlassung der Prüfung nach § 73 Abs. 2a Satz 1 AsylVfG knüpfen, insbesondere, ob diese Prüfungspflicht nur im öffentlichen Interesse oder nicht zumindest auch im Interesse des anerkannten Flüchtlings besteht, und auf welchem Wege dieser gegebenenfalls eine Mitteilung des Bundesamts an die Ausländerbehörde erstreiten kann, um einen Anspruch auf eine Niederlassungserlaubnis nach § 26 Abs. 3 AufenthG geltend machen zu können.

Ferner hat der Verwaltungsgerichtshof auch das Vorliegen der materiellen Widerrufsvoraussetzungen nach § 73 Abs. 1 AsylVfG auf der Grundlage seiner nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen tatsächlichen Feststellungen ohne Verstoß gegen Bundesrecht bejaht und den angefochtenen Bescheid insoweit zutreffend als rechtmäßig bestätigt.

An diesen Grundsätzen ist auch in Ansehung der am 20. Oktober 2004 in Kraft getretenen Richtlinie 2004/83/EG des Rates vom 29. April 2004 (ABl Nr. L 304/12 vom 30. September 2004) - Qualifikationsrichtlinie -, die nach Ablauf der Umsetzungsfrist am 10. Oktober 2006 (Art. 38 Abs. 1) grundsätzlich unmittelbar anzuwenden ist, festzuhalten. Die den Widerruf betreffenden Bestimmungen der Richtlinie über die Aberkennung, Beendigung oder Ablehnung der Verlängerung der Flüchtlingseigenschaft (Art. 14 i.V.m Art 11) sind im vorliegenden Fall noch nicht anwendbar. Denn sie gelten gemäß Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie nur bei Anträgen auf internationalen Schutz, die nach Inkrafttreten dieser Richtlinie gestellt wurden. Der dem hier streitigen Widerruf zugrunde liegende Asylantrag wurde vom Kläger aber bereits 2001 und damit vor Inkrafttreten der Richtlinie gestellt. Abgesehen davon ist auch nicht erkennbar, dass sich für den Widerruf der Flüchtlingseigenschaft aus Art. 14 i.V.m. Art. 11 der Richtlinie, der wörtlich an die entsprechenden Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention anknüpft, inhaltlich etwas anderes ergibt als aus § 73 Abs. 1 AsylVfG, der nach der Rechtsprechung des Senats ebenfalls im Sinne von Art. 1 C Nr. 5 und 6 GFK auszulegen und anzuwenden ist (vgl. Urteil vom 1. November 2005 a.a.O. juris Rn.19 bis 24 und Urteil vom 18. Juli 2006 a.a.O. juris Rn. 15). Soweit im Rahmen der Widerrufsvoraussetzungen inzident zu prüfen ist, ob dem anerkannten Flüchtling nach Wegfall der ursprünglichen Verfolgung nicht aus anderen Gründen erneut Verfolgung droht, sind die wesentlichen Inhalte der Bestimmungen der Richtlinie über Neuanträge auf Anerkennung als Flüchtling bereits durch § 60 Abs. 1 AufenthG in nationales Recht umgesetzt und deshalb ohnehin zu beachten. Auch hinsichtlich des allgemeinen Prognosemaßstabs der beachtlichen Wahrscheinlichkeit, der nach den oben angeführten Grundsätzen bei der Prüfung einer neuen, andersartigen Verfolgungsgefahr anzuwenden ist, ergibt sich aus diesen Bestimmungen der Richtlinie nichts Abweichendes. Dieser Maßstab entspricht im Wesentlichen dem von der Richtlinie vorausgesetzten und auch in der Flüchtlingsdefinition ("begründete Furcht vor Verfolgung", vgl. auch Art. 2 Buchst. c der Richtlinie) angelegten Maßstab. Die in Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie vorgesehene Beweiserleichterung auf tatsächlicher Ebene greift nur im Falle einer Vorverfolgung ein.