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Zitieren als:
BVerwG, Urteil vom 13.09.2005 - 1 C 7.04 - asyl.net: M7618
https://www.asyl.net/rsdb/M7618
Leitsatz:

Der Ausschluss des Widerspruchsverfahrens bei der Ausweisung von Unionsbürgern oder assoziationsberechtigten türkischen Staatsangehörigen in Baden-Württemberg verstößt gegen Europarecht.

 

Schlagwörter: Ausweisung, Türken, Assoziationsratsbeschluss EWG/Türkei, Assoziationsberechtigte, Strafhaft, Suspensiveffekt, Widerspruch, Ermessen, Baden-Württemberg, dringender Fall
Normen: RL 64/221/EWG Art. 9 Abs. 1; ARB Nr. 1/80; RL 2004/38/EG
Auszüge:

Der Ausschluss des Widerspruchsverfahrens bei der Ausweisung von Unionsbürgern oder assoziationsberechtigten türkischen Staatsangehörigen in Baden-Württemberg verstößt gegen Europarecht.

(Leitsatz der Redaktion)

 

Die Revision des Klägers ist begründet.

Die Entscheidung des Berufungsgerichts verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Zu Unrecht hat es die Abweisung der Klage auch für den Fall bestätigt, dass sich der Kläger auf ein Aufenthaltsrecht nach dem Beschluss Nr. 1/80 des Assoziationsrats EWG-Türkei über die Entwicklung der Assoziation - ARB 1/80 - berufen kann.

1. Stünde dem Kläger ein Aufenthaltsrecht nach Art. 6 Abs. 1 bzw. Art. 7 ARB 1/80 zu, so dürfte er nur unter Beachtung der Verfahrensanforderungen aus Art. 9 Abs. 1 RL 64/221/EWG ausgewiesen werden.

Diese Vorschrift ist nach wie vor anzuwenden. Die Richtlinie 64/221/EWG wird durch die Richtlinie 2004/38/EG erst mit Wirkung vom 30. April 2006 (vgl. Art. 38 Abs. 2 RL 2004/38/EG) aufgehoben.

Die europarechtlichen Verfahrensgarantien des Art. 9 Abs. 1 RL 64/221/EWG, die unmittelbar für Unionsbürger bei behördlicher Beendigung ihres Aufenthalts gelten, sind auch auf türkische Arbeitnehmer anzuwenden, die ein Aufenthaltsrecht nach dem ARB 1/80 haben. Der Senat folgt damit der neueren Rechtsprechung des EuGH (vgl. Urteil vom 2. Juni 2005, Rs. C-136/03 - Dörr und Ünal - InfAuslR 2005, 289).

In Ausweisungsverfahren gegen Unionsbürger und assoziationsrechtlich privilegierte türkische Staatsangehörige wird - außer in dringenden Fällen - Art. 9 Abs. 1 RL 64/221/EWG in Deutschland verletzt, wenn weder ein Widerspruchsverfahren stattfindet noch sonst eine zweite zuständige Stelle im Sinne der Richtlinie im Verwaltungsverfahren eingeschaltet wird (behördliches Vorverfahren im Sinne des § 68 VwGO). Denn das deutsche verwaltungsgerichtliche Rechtsschutzsystem sieht lediglich eine Kontrolle der "Gesetzmäßigkeit" der Ausweisungsverfügung, nicht jedoch eine Überprüfung nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten vor. Nach § 114 Satz 1 VwGO ist die gerichtliche Überprüfung von behördlichen Ermessenserwägungen darauf beschränkt, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Eine Überprüfung der Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns ist den Gerichten danach nicht möglich. Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften legt Art. 9 Abs. 1 RL 64/221/EWG aber dahin aus, dass das Eingreifen der in der Bestimmung genannten (zweiten) "zuständigen Stelle" - neben der "Verwaltungsbehörde" - ermöglichen soll, eine erschöpfende Prüfung aller Tatsachen und Umstände einschließlich der Zweckmäßigkeit der beabsichtigten Maßnahme zu bewirken, ehe die Entscheidung endgültig getroffen wird (vgl. etwa EuGH, Urteil vom 29. April 2004 - Rs. C-482/01 und C-493/01 - Orfanopoulos und Oliveri - Rn. 103 ff., InfAuslR 2004, 268 <276 f.> m.w.N.; vgl. auch Urteil vom 2. Juni 2005, Rs. Dörr und Ünal, a.a.O.). Das kann nach der zitierten Rechtsprechung des Gerichtshofs auch die Widerspruchsbehörde im Widerspruchsverfahren sein; das deutsche Verwaltungsgericht kann diese Funktion nicht übernehmen. Beim Gericht wäre im Sinne der Rechtsprechung des EuGH nicht gewährleistet, dass eine erschöpfende Prüfung der Zweckmäßigkeit einer nach Gemeinschaftsrecht zu beurteilenden Ausweisungsverfügung vorgenommen und damit den Erfordernissen eines hinreichend effektiven Schutzes im Sinne der Richtlinie genügt wird. Der EuGH hat dies in den genannten Entscheidungen sowohl für das deutsche als auch für das dem deutschen insoweit vergleichbare österreichische Rechtsschutzsystem ausgesprochen. Daraus folgt, dass nach der in Baden-Württemberg erfolgten Abschaffung des behördlichen Vorverfahrens bei Ausweisungen die gemeinschaftsrechtlich geforderte Einschaltung einer unabhängigen zweiten Stelle neben der Ausländerbehörde ("Vier-Augen-Prinzip") entfallen ist. Die gegen begünstigte Ausländer verfügten Ausweisungen sind daher wegen eines Verfahrensfehlersunheilbar rechtswidrig, es sei denn, es hätte ein "dringender Fall" im Sinne des Art. 9 Abs. 1 RL 64/221/EWG vorgelegen.

Nach den Feststellungen und Erläuterungen des Berufungsgerichts zum baden-württembergischen Landesrecht war auch im Falle des Klägers das Regierungspräsidium für die Ausweisung zuständig und ein Vorverfahren ausgeschlossen (UA S. 8). Damit war keine weitere unabhängige Stelle in der Verwaltung mit der Ausweisungsverfügung gegen den Kläger befasst. Die angefochtene Ausweisung wäre deshalb unter Verstoß gegen eine gemeinschaftsrechtliche Verfahrensgarantie ergangen, wenn der Kläger sich hierauf berufen könnte.

Ein Verfahrensfehler läge nur dann nicht vor, wenn ein "dringender Fall" im Sinne von Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie gegeben war. In derart dringenden Fällen kann ausnahmsweise von der Beteiligung einer zweiten Stelle abgesehen werden.

Unter welchen Voraussetzungen ein dringender Fall anzunehmen ist, ist bisher nicht geklärt. Die frühere Auffassung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, die Beurteilung, ob ein dringender Fall vorliege, sei allein Sache der Verwaltung und von den Gerichten nicht zu überprüfen (Urteil vom 5. März 1980, Rs. C-98/79 - Pecastaing - Slg. 1980, 691 Rn. 19 f.), ist nach dessen eigener Rechtsprechung überholt. Der EuGH hat in neueren Entscheidungen das Vorliegen eines dringenden Falles jeweils verneint, obwohl die Verwaltung die sofortige Vollziehung der Ausweisung angeordnet hatte (vgl. etwa die Entscheidungen Orfanopoulos/Oliveri, a.a.O., Rn. 115 und Dörr/Ünal, a.a.O., Rn. 56). Der EuGH hat dabei allerdings bisher nicht näher erläutert, unter welchen Umständen ein dringender Fall zu bejahen und dementsprechend die Beteiligung einer zweiten Stelle nicht erforderlich ist.

Im System der durch die Richtlinie 64/221/EWG verbürgten Verfahrensgarantien stellt das Merkmal der Dringlichkeit einen Ausnahmetatbestand dar. Als Ausnahme damit auch vom gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz der Freizügigkeit der Arbeitnehmer ist dieses Merkmal besonders eng auszulegen. Ein dringender Fall kann sich daher nicht schon aus der mit einer Ausweisung stets verbundenen Gefährdung der öffentlichen Ordnung ergeben, sondern kann erst dann angenommen werden, wenn ein Zuwarten mit der Vollziehung der Ausweisung im Einzelfall nicht zu verantworten ist. Ein dringender Fall kommt demnach nur in Betracht, wenn die begründete Besorgnis besteht, die von dem Ausländer ausgehende erhebliche Gefahr werde sich schon vor Abschluss des Hauptverfahrens realisieren. Dann ist auch eine Verzögerung durch Einschaltung einer zweiten Behörde nicht hinnehmbar. Die Voraussetzungen für die Annahme eines dringenden Falles ähneln damit den Anforderungen an die Anordnung der sofortigen Vollziehung einer Ausweisung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO nach den Maßstäben der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. zuletzt etwa BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2005 - 2 BvR 485/05 - NVwZ 2005, 1053 und ebenso schon Beschluss vom 4. März 1985 - 2 BvR 1642/83 - BVerfGE 69, 220 <227 f.>, jeweils m.w.N.; vgl. auch die Schlussanträge der Generalanwältin Stix-Hackel vom 2. Juni 2005 in der Rs. C-441/02 Rn. 154 f., insbesondere 162 ff. sowie die Stellungnahme der Europäischen Kommission an die Bundesrepublik Deutschland vom 24. Juli 2000 in demselben Vertragsverletzungsverfahren, S. 15 ff.).

Ein dringender Fall ist danach nicht schon dann anzunehmen, wenn die Ausländerbehörde die sofortige Vollziehung der Ausweisung angeordnet hat und diese Anordnung im gerichtlichen Eilverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO bestätigt wird. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung schließt die Dringlichkeit im Sinne des Art. 9 Abs. 1 RL 64/221/EWG vielmehr nur dann ein, wenn sie den in der Richtlinie vorausgesetzten und den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts entsprechenden Maßstäben gerecht wird. Die gerichtliche Bestätigung der Anordnung der sofortigen Vollziehung mit der Erwägung, das Rechtsmittel des Ausländers in der Hauptsache habe keine oder nur geringe Erfolgsaussichten, genügt daher nicht, um einen dringenden Fall im Sinne der Richtlinie zu belegen. Vielmehr muss ein besonderes öffentliches Interesse daran festgestellt sein, das Hauptverfahren nicht abzuwarten, sondern die Ausweisung sofort zu vollziehen, um damit einer weiteren, unmittelbar drohenden erheblichen Gefährdung der öffentlichen Ordnung durch den Ausländer zu begegnen.

Ob ein dringender Fall in diesem Sinne zu bejahen ist, muss nach den konkreten Umständen des Einzelfalles im Wege einer Abwägung der widerstreitenden öffentlichen und privaten Belange beurteilt werden. Von Bedeutung ist hierbei vorrangig die Schwere der vom Ausländer ausgehenden Gefahr. Diese wird in der Regel entfallen, wenn und solange der Ausländer sich in Haft befindet. Die Anordnungen der sofortigen Vollziehung und die Annahme eines dringenden Falles kommen unter solchen Umständen nur für den Fall infrage, dass der Ausländer aus der Haft heraus abgeschoben werden soll. Zu berücksichtigen ist ferner, ob die Ausländerbehörde selbst den Fall als dringlich erachtet und behandelt. Die Annahme eines dringenden Falles scheidet aus, wenn die Behörde das Verfahren nicht zügig betreibt und selbst die sofortige Vollziehung nicht anordnet oder von der Anordnung nicht unverzüglich - gegebenenfalls nach gerichtlicher Bestätigung - Gebrauch macht.