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Zitieren als:
BSG, Urteil vom 28.05.2015 - B 7 AY 4/12 R - asyl.net: M24356
https://www.asyl.net/rsdb/m24356/
Leitsatz:

1. Soweit die Richtlinie 2004/83/EG (sog. Qualifikationsrichtlinie; juris: EGRL 83/2004) vorsieht, dass Drittstaatsangehörigen mit sogenanntem subsidiärem Schutzstatus und ihren Familienangehörigen die notwendige Sozialhilfe wie Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats zu gewähren ist, vermittelt dies keine unmittelbaren Leistungsansprüche nach dem SGB II.

2. Die Vorbezugszeit für Analogleistungen kann auch mit dem Bezug anderer Sozialleistungen als Grundleistungen nach § 3 AsylbLG erfüllt werden (Aufgabe von BSG vom 17.6.2008 - B 8/9b AY 1/07 R = BSGE 101, 49 = SozR 4-3520 § 2 Nr. 2 [asyl.net: M13932]).

(Amtliche Leitsätze, zitiert BVerfG Urteil vom 18.07.2012 - 1 BvL 10/10, 1 BvL 2/11 - asyl.net: M19839)

Schlagwörter: subsidiärer Schutz, Sozialleistungen, Asylbewerberleistungsgesetz, Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz, Analogleistungen, Qualifikationsrichtlinie, Sozialrecht, SGB II, Grundleistungen, andere Sozialleistungen, Aufenthaltserlaubnis, unmittelbare Anwendung, Umsetzung, subjektives Recht, unmittelbare Wirkung, Richtlinien, Bestimmtheit, self-executing-norm, konkret,
Normen: AsylbLG § 3, AsylbLG 3 2, RL 2004/83/EG Art. 23, RL 2004/83/EG Art. 28, AsylbLG § 1 Abs. 1, SGB II § 7 Abs. 1 S. 2, AsylbLG § 2 Abs. 1, SGB II § 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 3, AsylbLG § 1, AsylbLG § 1 Abs. 1 Nr. 3, RL 2004/83/EG Art. 28 Abs. 1, RL 2004/83/EG Art. 23 Abs. 2,
Auszüge:

[...]

Die Kläger, die zum Kreis der dem Grunde nach anspruchsberechtigten Personen nach § 1 Abs. 1 AsylbLG gehören, haben wegen der Ausschlussnorm des § 7 Abs. 1 Satz 2 SGB II keinen Anspruch auf Leistungen nach dem SGB II gegen den Beigeladenen. Art. 23 und Art. 28 der RL 2004/83/EG (ABl L 304, 12; aufgehoben mW vom 21.12.2013 durch Art. 40 der Richtlinie 2011/95/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.12.2011 über Normen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu gewährenden Schutzes - ABl L 337, 9) vermitteln keine weiter gehenden, unmittelbaren Leistungsansprüche. Es kommt entgegen der Auffassung der Beklagten aber für die Kläger zu 1 bis 3 für den gesamten August 2007, für den Kläger zu 4 nur für die Zeit vom 1. bis zum 27. dieses Monats, ein Anspruch auf höhere Leistungen nach § 2 Abs. 1 AsylbLG in Betracht; an seiner diesem Ergebnis entgegenstehenden Rechtsprechung (BSGE 101, 49 ff. RdNr. 22 = SozR 4-3520 § 2 Nr. 2) hält der Senat nicht fest. Abschließend kann der Senat über Ansprüche nach § 2 AsylbLG und ebenso wenig über einen höheren Anspruch des Klägers zu 4 nach § 3 AsylbLG für die Zeit ab 28.8.2007 indes nicht entscheiden, weil ausreichende Feststellungen des LSG zur Bedürftigkeit der Kläger (insbesondere zu berücksichtigendem Einkommen und Vermögen) fehlen. [...]

Den Klägern stehen entgegen der Auffassung des LSG im August 2007 Leistungsansprüche nach dem SGB II gegen den Beigeladenen nicht zu. Nach § 7 Abs. 1 Satz 2 SGB II (idF, die die Norm durch das Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze vom 24.3.2006 - BGBl I 558 - erhalten hat) bzw. (wegen der Zeit ab dem 28.8.2007) nach § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 SGB II (idF, die die Norm durch das Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der EU vom 19.8.2007 - BGBl I 1970 - erhalten hat) ist vom Bezug von Leistungen nach dem SGB II ausgeschlossen, wer nach § 1 AsylbLG dem Leistungssystem des AsylbLG zugewiesen ist. Die Kläger waren u.a. im August 2007 leistungsberechtigt nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 AsylbLG (für die Zeit bis zum 27.8.2007 i.d.F., die die Norm durch das Gesetz zur Änderung des Aufenthaltsgesetzes und weiterer Gesetze vom 14.3.2005 - BGBl I 721 - erhalten hat; für die Zeit ab dem 28.8.2007 i.d.F. des Gesetzes zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der EU), weil sie nach den bindenden (§ 163 SGG) Feststellungen des LSG jeweils im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 5 AufenthG waren. Dabei hat die Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 5 AufenthG statusbegründende Wirkung für die Zuordnung zum Existenzsicherungssystem des AsylbLG und ist im vorliegenden Verfahren nicht dahin überprüfbar, ob sie materiellrechtlich zutreffend erteilt worden ist (vgl. im Einzelnen BSG SozR 4-4200 § 7 Nr. 41 RdNr. 11 ff. m.w.N.).

An der daraus folgenden Zuordnung der Kläger zum Leistungssystem des AsylbLG und dem Ausschluss von Leistungen nach dem SGB II ändert die RL 2004/83/EG nichts. [...]

Jedenfalls ergibt sich - unabhängig davon, ob die Verpflichtungen aus der Qualifikationsrichtlinie, die die Mitgliedstaaten bis zum 10.10.2006 umzusetzen hatten (vgl. Art. 38 Abs. 1 der RL), im vorliegend streitbefangenen Zeitraum in Deutschland ausreichend umgesetzt waren, und unabhängig vom Status der Kläger - weder ein unmittelbarer Anspruch aus den genannten Vorschriften dieser RL, wie das LSG meint, noch besteht die Verpflichtung des nationalen Gerichts, innerstaatliches Recht - hier vor allem § 7 Abs. 1 Satz 2 SGB II - unangewendet zu lassen bzw. gemeinschaftsrechtskonform auszulegen, wenn die Verwirklichung von Richtlinienzielen innerhalb des Umsetzungszeitraums ernsthaft gefährdet würde.

Vom Rat der EU erlassene Richtlinien (vgl. Art. 249 Abs. 1 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft <EGVtr> in der ab dem 1.2.2003 geltenden Fassung - ABl C 80, 1 -, ratifiziert mit dem Gesetz zum Vertrag von Nizza vom 21.12.2001 - BGBl II 1666; nunmehr Art. 288 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU <AEUV> - ABl 2008 C 115, 47 -, ratifiziert mit dem Gesetz zum Vertrag von Lissabon vom 8.10.2008 - BGBl II 1038) zielen grundsätzlich nicht darauf ab, in den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen unmittelbar geltendes Recht zu schaffen; sie sind ein Instrument kooperativ-zweistufiger Rechtsetzung (vgl. zu Art. 288 AEUV etwa: Ruffert in Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Aufl 2011, Art. 288 AEUV RdNr. 23; Nettesheim in Grabitz/Hilf/ Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 288 AEUV RdNr. 104, Stand 8/2012; Schroeder in Streinz, EUV/AEUV, 2. Aufl 2012, Art. 288 AEUV RdNr. 68). Normativ verbindlich ist die RL für jeden Mitgliedstaat, an den sie sich richtet, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel (ex-Art. 249 Abs. 3 EGVtr = Art. 288 Abs. 3 AEUV). Hinsichtlich ihres Ziels bzw. Ergebnisses müssen sie von den Mitgliedstaaten im Grundsatz in nationales Recht umgewandelt werden, bevor sie ihre Geltung gegenüber dem einzelnen Bürger entfalten (vgl. ex-Art. 10 EGVtr = Art. 291 Abs. 1 AEUV). Kommt der Mitgliedstaat seiner Verpflichtung nicht nach, kann die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen den Mitgliedstaat einleiten (vgl. ex-Art. 226 EGVtr = Art. 258 AEUV); ein einklagbares Recht auf eine solche Verfahrenseinleitung steht dem von der RL potentiell begünstigten Einzelnen aber nicht zu (vgl. EuGH, Urteil vom 14.2.1989 - 247/87 -, Slg 1989, 291 ff. RdNr. 11).

Nach der Rechtsprechung des EuGH kann zwar auch eine RL eine unmittelbare Wirkung haben. Insoweit ergibt sich aus der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass sich der Einzelne in all den Fällen, in denen die Bestimmungen einer RL inhaltlich unbedingt und hinreichend genau sind, vor nationalen Gerichten gegenüber dem Staat auf diese Bestimmungen berufen kann, wenn dieser die RL nicht fristgemäß oder nur unzulänglich in das nationale Recht umgesetzt hat (vgl. nur EuGH, Urteil vom 5.10.2004 - C-397/01 bis C-403/01, C-397/01, C-398/01, C-399/01, C-400/01, C-401/01, C-402/01, C-403/01 - Slg 2004, I-8835 RdNr. 103 m.w.N.). Inhaltlich unbedingt und hinreichend genau ist eine Richtlinienbestimmung, wenn sie ihrem Wesen nach geeignet ist, unmittelbare Wirkungen zu entfalten, und zu ihrer Ausführung keiner weiteren Rechtsvorschriften bedarf, weil sich der Inhalt der Regelungen bereits vollständig aus der RL selbst ergibt (vgl. etwa EuGH, Urteil vom 26.2.1986 - 152/84 - RdNr. 52 ff, NJW 1986, 2178, 2180 f; sog. "self-executing-Norm").

Art. 28 Abs. 1 der Qualifikationsrichtlinie erfüllt diese Kriterien jedoch nicht (zu den Wirkungen der übrigen Vorschriften der Qualifikationsrichtlinie auf das innerstaatliche Ausländer- und Asylrecht etwa: Hailbronner, ZAR 2007, 6 ff; Hecht in Kluth/Hund/Maaßen, Zuwanderungsrecht, 1. Aufl 2008, § 5 RdNr. 147); dies ergibt sich nach Auffassung des Senats auf der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung des EuGH ohne jeden Zweifel, sodass eine Pflicht zur Vorlage dieser Frage (vgl. Art. 267 Abs. 3 AEUV) nicht besteht. Obwohl diese Regelung den Mitgliedstaaten eine Verpflichtung zur Erreichung eines bestimmten Ergebnisses aufzeigt, ist schon aus Abs. 2 zu ersehen, dass die in Abs. 1 ausgesprochene Verpflichtung "die notwendige Sozialhilfe wie Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaats" zu gewähren, nicht bedingungslos besteht. Den Mitgliedstaaten verbleibt danach vielmehr ausdrücklich die Möglichkeit, die Sozialhilfe für Personen, denen der "subsidiäre Schutzstatus" zuerkannt worden ist, auf "Kernleistungen" zu beschränken, die sie im gleichen Umfang und unter denselben Voraussetzungen wie für eigene Staatsangehörige gewähren. Abgesehen davon, ob der "subsidiäre Status" für eine leistungsrechtliche Gleichstellung nicht richtlinienkonform ausdrücklich zugestanden werden müsste, also insoweit ohnedies zwingend eine nationale Umsetzung verlangt, legt Art. 28 Abs. 1 gerade nicht eine konkrete Ausgestaltung von Leistungen der Sozialhilfe fest, die allein aus dem Richtlinientext heraus klar erkennbar, geschweige denn der Leistungshöhe nach bezifferbar wäre. Das entspricht dem in der Erwägung 6 der RL zum Ausdruck kommenden wesentlichen Ziel der RL, dass u.a. allen Personen, die von der RL erfasst werden, in allen Mitgliedstaaten "ein Mindestniveau" von Leistungen geboten wird; die Bestimmung dieses Mindestniveaus (vor allem der Höhe nach) bleibt damit den Mitgliedstaaten überlassen. Auch die Erwägung 33, wonach es insbesondere zur Vermeidung sozialer Härtefälle angezeigt ist, Personen, denen die Flüchtlingseigenschaft oder der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt worden ist, ohne Diskriminierung im Rahmen der Sozialfürsorge angemessene Unterstützung in Form von Sozialleistungen und Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts zu gewähren, gibt keine Hinweise auf ein konkret von der RL festgelegtes Niveau.

Die Erwägung 34, die das LSG insoweit heranzieht, lässt schließlich kein anderes Ergebnis zu. Dort wird lediglich ausgeführt, bei der Sozialhilfe und der medizinischen Versorgung sollten die Modalitäten und die Einzelheiten der Gewährung der Kernleistungen durch einzelstaatliche Rechtsvorschriften bestimmt werden, und sodann näher bestimmt, was unter "Kernleistungen" zu verstehen ist. Zwar meint das LSG, die innerstaatliche Ausgestaltung der Regelungen, nach denen - verkürzt dargestellt - die Leistungen nach § 3 AsylbLG das Niveau der Leistungen nach dem SGB II und dem Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch - Sozialhilfe - (SGB XII) nicht erreichen, verstoße gegen die mitgliedstaatlichen Verpflichtungen aus der RL; jedoch lässt sich daraus gerade nicht der weitergehende Schluss ziehen, die Qualifikationsrichtlinie selbst bestimme das zu erreichende Niveau nach Art. 28 Abs. 1 und Abs. 2 abschließend.

Deutlicher wird dies noch in Art. 23 Abs. 2 der Qualifikationsrichtlinie, der ebenfalls nicht abschließend und unmittelbar festlegt, welche Rechte den Familienangehörigen bezogen auf die zu gewährenden Leistungen der Sozialhilfe zukommen. Der Spielraum für innerstaatliche Regelungen bei der Gewährung von Ansprüchen für Familienangehörige, denen nicht auch zumindest der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt ist, der schon nach dem Wortlaut des Art. 23 Abs. 2 der Qualifikationsrichtlinie aufgezeigt wird ("sofern dies mit der persönlichen Rechtsstellung des Familienangehörigen vereinbar ist"), steht der Annahme von unmittelbaren Rechtswirkungen für den Einzelnen entgegen. Dies bestätigt die Erwägung 29, die sich auf diesen Artikel bezieht. Danach müssen Familienangehörigen nicht zwangsläufig dieselben Vergünstigungen gewährt werden wie der anerkannten Person; die den Familienangehörigen gewährten Vergünstigungen müssen lediglich im Vergleich zu den Vergünstigungen, die die Personen erhalten, denen der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt worden ist, angemessen sein. Eine Festlegung dahin, in welcher Höhe - abgeleitet von Ansprüchen der anerkannten Person - Ansprüche den Klägern zustehen sollten, lässt sich daraus nicht erkennen.

Eine einschränkende, den Klägern den Zugang zum SGB II eröffnende richtlinienkonforme Auslegung des innerstaatlichen Rechts dahin, dass § 7 Abs. 1 Satz 2 SGB II nicht zur Anwendung kommt, scheidet aus den vom LSG zutreffend dargestellten Gründen ebenfalls aus. Das Gebot zur gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung (auch durch Gerichte) folgt zwar unabhängig von der Intention eines umsetzungswilligen Gesetzgebers aus dem Grundsatz der Gemeinschaftstreue gemäß ex-Art. 10 EGVtr = Art. 291 Abs. 1 AEUV i.V.m. dem Umsetzungsgebot gemäß ex-Art. 249 Abs. 3 EGVtr = Art. 288 Abs. 3 AEUV (vgl. etwa: EuGH, Urteil vom 10.4.1984 - 14/83 -, Slg 1984, 1891 RdNr. 26; EuGH, Urteil vom 13.11.1990 - C-106/89 -, Slg 1990, I-4135 RdNr. 8). Die gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung darf jedoch - wie die verfassungskonforme Auslegung auch - zu dem Wortlaut und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers nicht in Widerspruch treten (vgl. nur BAGE 105, 32 ff). Selbst wenn also die vom Gesetzgeber gewählte Ausgestaltung des § 3 AsylbLG im streitigen Zeitraum unabhängig von ihrer Verfassungswidrigkeit (vgl. BVerfGE 132, 134 ff. = SozR 4-3520 § 3 Nr. 2; im Einzelnen sogleich) bezogen auf den von der Qualifikationsrichtlinie erfassten Personenkreis (zusätzlich) nicht richtlinienkonform gewesen wäre, berechtigt dies die Gerichte der Sozialgerichtsbarkeit nicht zu einer Nichtanwendung der Regelungen. [...]

Die Kläger haben mit den vom LSG bindend festgestellten Bezugszeiten von Leistungen nach § 3 AsylbLG in der Zeit ihres Aufenthalts in Deutschland bis zum 31.12.2004 und den ab dem 1.1.2005 bezogenen Leistungen nach dem SGB II die erforderliche, in § 2 Abs. 1 AsylbLG normierte Vorbezugszeit für sog. Analogleistungen ab der erneuten Antragstellung zum 1.5.2007 erfüllt. Insoweit gibt der Senat seine bisherige Rechtsprechung auf, wonach allein Zeiten des Bezuges von Leistungen nach § 3 AsylbLG zur Erfüllung der Vorbezugszeit dienen können. Soweit er in seiner Entscheidung vom 17.6.2008 (BSGE 101, 49 ff. = SozR 4-3520 § 2 Nr. 2) bei der Auslegung der Vorschrift davon ausgegangen ist, dass zu Gunsten fiskalischer Erwägungen und der Intention, höhere Anreize für eine Arbeitsaufnahme zu schaffen, der Gedanke einer Integration durch die Dauer des Aufenthalts zulässigerweise in den Hintergrund tritt, hält er hieran nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG; BVerfGE 132, 134 ff. = SozR 4-3520 § 3 Nr. 2) nicht mehr fest. Bei der im Grundsatz auslegungsfähigen Vorschrift dürfen im Lichte der Entscheidung des BVerfG fiskalische Gründe, die die Entscheidung des Gesetzgebers im Wesentlichen mitgetragen haben (zu den Motiven des Gesetzgebers im Einzelnen BSG, aaO, RdNr. 21 ff), nicht in den Vordergrund gestellt werden. Ein Bedarf an existenznotwendigen Leistungen für Menschen mit nur vorübergehendem Aufenthaltsrecht in Deutschland (im Sinne einer abgesenkten "Grundleistung") darf nämlich abweichend von dem gesetzlich bestimmten Bedarf anderer Hilfebedürftiger überhaupt nur festgelegt werden, wenn wegen eines nur kurzfristigen Aufenthalts konkrete Minderbedarfe gegenüber Hilfeempfängern mit Daueraufenthaltsrecht nachvollziehbar festgestellt und bemessen werden können (BVerfGE 132, 134 ff. RdNr. 74 = SozR 4-3520 § 3 Nr. 2). Diese aus Art. 1 Abs. 1 Grundgesetz i.V.m. dem Sozialstaatsprinzip abgeleitete Vorgabe schließt aber eine Auslegung aus, die einen Bezug von höheren Leistungen als den Grundleistungen generell als Vorbezugszeit nicht ausreichen lässt; denn von einem nur vorübergehenden Aufenthalt und einer fehlenden Integration kann dann jedenfalls nicht mehr die Rede sein, wenn Leistungen bezogen werden, die der Gesetzgeber überhaupt erst im Falle eines verfestigten Aufenthalts gewährt.

Diese verfassungskonforme Auslegung der Regelungen über die Vorbezugszeit in § 2 Abs. 1 AsylbLG ist geboten, auch wenn das BVerfG über Fallgestaltungen wie die vorliegende, also auch die Problematik der Vorbezugszeit, entschieden hat, ohne die vom LSG Nordrhein-Westfalen in den Vorlagebeschlüssen vom 26.7.2010 und 22.11.2010 nachvollzogene Rechtsprechung des Senats unmittelbar zu beanstanden. Es hat die Geldleistungen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und Satz 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 4 AsylbLG in jeder Hinsicht als evident unzureichend angesehen, mithin unabhängig von der Dauer des Aufenthalts des Leistungsberechtigten im Inland und also auch unabhängig von der Auslegung des § 2 AsylbLG (vgl. BVerfGE 132, 134 ff. RdNr. 94 = SozR 4-3520 § 3 Nr. 2). Dem kann aber nicht eine (bindende) Entscheidung dahin entnommen werden, eine andere Auslegung des § 2 AsylbLG, als die ursprünglich vom Senat vorgenommene, sei von Verfassungs wegen nicht geboten (so aber LSG Nordrhein-Westfalen Urteil vom 10.11.2014 - L 20 AY 29/13 -, anhängig unter B 8 AY 1/15 R) oder gar unzulässig. Schließlich steht einer solchen Auslegung auch nicht entgegen, dass vorliegend ein Zeitraum streitig ist, der von der vom BVerfG in der Entscheidungsformel zu 3 getroffenen Anordnung (höhere Geldbeträge für die Zeit ab dem 1.1.2011) nicht erfasst ist. Die Entscheidungsformel trifft jedoch keine Regelung über die hier entschiedene Frage. [...]