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M26509
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BVerwG, Urteil vom 11.07.2018 - 1 C 18.17 - asyl.net: M26509
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Leitsatz:

Rechtsschutzbedürfnis für eine auf reine Verpflichtung des Bundesamtes zur Bescheidung eines Asylantrages gerichtete Klage

1. Ein Asylantragsteller, über dessen Asylantrag ohne zureichenden Grund nicht in angemessener Frist entschieden worden ist, hat jedenfalls dann ein Rechtsschutzbedürfnis für eine Untätigkeitsklage mit dem Ziel, das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge zur Bescheidung seines Antrages zu verpflichten, wenn noch keine Anhörung beim Bundesamt stattgefunden hat. [Die frühere Rechtsprechung des BVerwG (Urteil vom 10.02.1998 - 9 C 28.97 - asyl.net) ist modifiziert worden: BVerwG, Urteil vom 14.12.2016 - 1 C 4.16 (ASYLMAGAZIN 3/2017, S. 111 ff.) - asyl.net: M24603.]

2. Es bleibt offen, ob der Asylantragsteller auf die Möglichkeit der Bescheidungsklage beschränkt ist oder er die Untätigkeitsklage auch mit dem Ziel erheben kann, das Bundesamt zur Gewährung internationalen Schutzes zu verpflichten.

(Amtliche Leitsätze; Bestätigung der Entscheidung des VGH Bayern vom 23.3.2017 - VGH 13a B 16.30951)

Pressemitteilung:

Schlagwörter: Untätigkeitsklage, Durchentscheiden, Asylantrag, Asylverfahren, Asylverfahrensrichtlinie, Anhörung, Drei-Monats-Frist, Rechtsschutzinteresse, Verpflichtungsklage, Bescheidungsklage, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, eigene Sachkunde, zureichender Grund, Revision, Spruchreife, Sachaufklärungspflicht, Amtsermittlung, Aussetzung des Verfahrens,
Normen: VwGO § 75, AsylG § 25, AsylG § 24, RL 2013/32/EU Art. 14, VwGO § 75 S. 1, VwGO § 42 Abs. 1, VwGO § 75 S. 2, VwGO § 75 S. 3, RL 2005/85/EG Art. 23, RL 2013/32/EU Art. 31 Abs. 2, RL 2005/85/EG Art. 23 Abs. 2 UAbs. 2b, RL 2013/32/EU Art. 31 Abs. 3 UAbs. 1, RL 2013/32/EU Art. 51 Abs. 2, RL 2013/32/EU Art. 31 Abs. 3, RL 2013/32/EU Art. 31 Abs. 5, RL 2011/95/EU Art. 4 Abs. 5, GG Art. 19 Abs. 4, RL 2005/85/EG Art. 39 Abs. 1, RL 2005/85/EG Art. 39, RL 2013/32/EU Art. 46,
Auszüge:

[...]

Die Revision ist nicht begründet, weil das Berufungsgericht ohne Bundesrechtsverstoß dahin erkannt hat, dass die Beklagte ohne zureichenden Grund über den Asylantrag der Klägerin nicht entschieden hat, mithin die allgemeinen Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage gegeben waren (1.) und die Klägerin auch ein Rechtsschutzbedürfnis für ihre auf Bescheidung gerichtete Untätigkeitsklage hat (2.). [...]

1.1 Das Berufungsgericht hat hiernach die Klage zutreffend als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) in der Gestalt der Untätigkeitsklage (§ 75 Satz 1 VwGO) gewertet, die auch nach Ablauf der Frist des § 75 Satz 2 VwGO wirksam erhoben worden ist. [...]

1.2 Das Berufungsgericht hat im Ergebnis zutreffend auch dahin erkannt, dass das Verfahren nicht auszusetzen und der Beklagten keine Frist zur Sachentscheidung zu setzen war (§ 75 Satz 3 VwGO). Denn allzumal im auch insoweit maßgeblichen (BVerwG, Urteil vom 24. Februar 1994 - 5 C 24.92 - juris Rn. 12) Zeitpunkt der Berufungsentscheidung hat ein zureichender Grund für die Nichtbescheidung des Asylantrages der Klägerin nicht bestanden. [...]

1.2.2 Nach diesen Grundsätzen, die auch das Berufungsgericht herangezogen hat, ist dessen Bewertung im Ergebnis zutreffend, dass kein zureichender Grund dafür besteht, dass noch keine Entscheidung über das Asylbegehren ergangen ist, zumal im Zeitpunkt der Berufungsentscheidung seit dem Asylantrag nicht nur 22 Monate - wie bei der Klageerhebung -, sondern bereits nahezu 28 Monate ohne Entscheidung des Bundesamtes vergangen waren. Hiergegen wendet sich die Revision auch nicht. [...]

Für das Asylverfahren besteht ein Beschleunigungsgebot. Die Mitgliedstaaten haben gemäß Art. 23 der Richtlinie 2005/85/EG des Rates vom 1. Dezember 2005 über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft (ABl. L 326 S. 13) bzw. Art. 31 Abs. 2 Richtlinie 2013/32/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes (Neufassung) (ABl. L 180 S. 60) sicherzustellen, dass das Prüfverfahren unbeschadet einer angemessenen vollständigen Prüfung so rasch wie möglich zum Abschluss gebracht wird. Konkrete Mindest-, Regel- oder Höchstfristen lassen sich hieraus für die Anwendung des § 75 Satz 1 VwGO indes nicht herleiten. Die behördliche Pflicht, den Antragsteller über die Verzögerungsgründe zu informieren und auf dessen Ersuchen hin über den zeitlichen Rahmen, innerhalb dessen mit einer Entscheidung über seinen Antrag zu rechnen ist, zu unterrichten (Art. 23 Abs. 2 Unterabs. 2b RL 2005/85/EG; Art. 31 Abs. 6 RL 2013/32/EU; s.a. § 24 Abs. 4 AsylG), weist allerdings darauf, dass der Normgeber eine Frist von sechs Monaten als (noch) im Sinne des § 75 Satz 1 VwGO "angemessene" Dauer des behördlichen Verfahrens sieht. Dies bekräftigt für die Zukunft auch Art. 31 Abs. 3 Unterabs. 1 RL 2013/32/EU, für den im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats indes die Umsetzungsfrist des Art. 51 Abs. 2 RL 2013/32/EU noch nicht abgelaufen war (zur Anwendung der Regelungen der RL 2013/32/EU auf vor ihrem Inkrafttreten bzw. vor dem Ablauf der Umsetzungsfristen gestellte Asylanträge s. BVerwG, Beschlüsse vom 23. März 2017 - 1 C 17.16 - BVerwGE 158, 271 Rn. 22 ff. und vom 1. Juni 2017 - 1 C 22.16 - juris Rn. 15 ff.).

Für künftige Verfahren geben Art. 31 Abs. 3 bis 5 RL 2013/32/EU - auch ohne Umsetzung in das nationale Recht - jedenfalls im Rahmen ihres Anwendungsbereichs eine Orientierung, unter welchen Umständen eine Überschreitung der Sechsmonatsfrist auch für die Anwendung des § 75 Satz 1 VwGO als sachlich gerechtfertigt hinzunehmen ist; dies gilt auch für den Fristlauf und die in Art. 31 Abs. 5 RL 2013/32/EU genannte absolute Höchstfrist.

2. Die Klägerin hat auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis für eine auf Bescheidung beschränkte Untätigkeitsklage.

Wird über einen Antrag auf Vornahme eines rechtlich gebundenen, begünstigenden Verwaltungsaktes ohne zureichenden Grund nicht innerhalb angemessener Frist entschieden, besteht ein Rechtsschutzbedürfnis im Regelfall allerdings nur für die auf Vornahme gerichtete Untätigkeitsklage; für die Beschränkung auf eine Bescheidungsuntätigkeitsklage bedarf es eines besonderen Rechtsschutzbedürfnisses (2.1). Das Berufungsgericht hat dieses Rechtsschutzbedürfnis im Ergebnis ohne Verstoß gegen Bundesrecht bejaht (2.2). [...]

[...] Die Klägerin hat indes bei dem Bundesamt nicht irgendeine Bescheidung beantragt. Ihr Asylantrag vom 22. Oktober 2014 war gerichtet auf die Zuerkennung internationalen Schutzes. Die von ihr erhobene Klage ist aber gerade nicht - als Untätigkeitsvornahmeklage - auf die gerichtliche Zuerkennung internationalen Schutzes und damit die "ausstehende Leistung" der Behörde gerichtet; sie beschränkt sich auf eine reine Bescheidung. Eine Bescheidung durch das Bundesamt ist zwar notwendige, nicht aber hinreichende Voraussetzung der (behördlichen) Zuerkennung internationalen Schutzes; in Bezug auf das durch den Antrag bei der Behörde definierte Rechtsschutzziel der Durchsetzung eines bestimmten materiellen Rechts hat die vom Entscheidungsinhalt losgelöste Bescheidung für die Klägerin keinen Nutzen.

Der (reine) Bescheidungsanspruch ist für die Anwendung des § 75 VwGO nicht bloß ein einfaches Minus zum Verpflichtungsanspruch. Bei materiellen Rechten, auf die - wie nach §§ 3 ff. AsylG bei dem internationalen Schutz - bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen ein rechtlich gebundener Anspruch auf behördliche Zuerkennung besteht, ist die Untätigkeitsverpflichtungsklage grundsätzlich auf eine konkrete behördliche Sachentscheidung zu beziehen. Allein aus dem Umstand, dass ein Kläger nach der auch im Verwaltungsprozess geltenden Dispositionsmaxime (§ 88 VwGO) das Klagebegehren prozessual auf eine reine Bescheidung beschränken kann, folgt noch kein Rechtsschutzbedürfnis für eine derart beschränkte Klage (s. nur Hödl-Adick, Die Bescheidungsklage als Erfordernis eines interessengerechten Rechtsschutzes, S. 234 f.).

2.1.3 Für die Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO ist eine generelle Beschränkung auf eine (reine) Bescheidungsklage auch mit Blick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung nicht anerkannt. [...]

2.1.4 § 113 Abs. 5 VwGO setzt ebenfalls voraus, dass im Regelfall die Untätigkeitsklage als Vornahmeklage und nicht als reine Bescheidungsklage zu erheben ist. [...] § 113 Abs. 5 VwGO ist aber Ausdruck des prozessualen Rechtsgedankens, dass gerichtlicher Rechtsschutz grundsätzlich auf die Sachentscheidung selbst gerichtet ist und das Gericht daher auch die für die Durchsetzung des materiellen Rechts erforderlichen Maßnahmen zu treffen hat. [...]

2.2 Die Klägerin hat für ihre auf reine Bescheidung gerichtete Untätigkeitsklage ein Rechtsschutzbedürfnis jedenfalls in der vorliegenden Fallkonstellation, die kennzeichnet, dass die Klägerin nach Stellung ihres Asylantrages nicht zu ihren Asylgründen angehört worden ist und das Bundesamt auch sonst keine aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen erkennbaren Schritte unternommen hat, um das Verfahren in irgendeiner Weise zu fördern. In einem solchen Fall rechtfertigt es die besondere Ausgestaltung des Asylverfahrens mit der hervorgehobenen Stellung des behördlichen Verfahrens und den daran anknüpfenden Verfahrensgarantien in einer Gesamtschau, ein Rechtsschutzbedürfnis für eine solche (reine) Bescheidungsklage anzunehmen. Der Senat lässt offen, ob der Asylbewerber auf die Möglichkeit der Bescheidungsklage beschränkt ist. [...]

2.2.2 Ein Rechtsschutzbedürfnis für die Beschränkung auf den reinen Bescheidungsantrag folgt für die hier zu beurteilende Fallkonstellation indes aus den Besonderheiten des behördlichen Asylverfahrens und seinen spezifischen Verfahrensgarantien. {...]

[...] Wegen der sachtypischen Beweisnot, in der sich viele Asylbewerber wegen des Fehlens von Beweismitteln zum Beleg des geltend gemachten Verfolgungsschicksals befinden, ist dem persönlichen Vorbringen des Asylsuchenden größere Bedeutung beizumessen als dies sonst in der Prozesspraxis bei Parteibekundungen der Fall ist (BVerwG, Urteil vom 16. April 1985 - 9 C 109.84 - BVerwGE 71, 180 <181 f.>; Beschluss vom 29. November 1996 - 9 B 293.96 - juris). Bei der Prüfung von Asylanträgen misst auch Art. 4 Abs. 5 RL 2011/95/EU den Angaben der Antragsteller ein besonderes Gewicht bei, wenn diese unter den dort bezeichneten Voraussetzungen es kompensieren können, dass Unterlagen oder sonstige Nachweise für die Aussagen fehlen. Dies setzt in besonderem Maße nicht nur die Möglichkeit einer auch mündlich möglichen Darlegung der Asylgründe voraus. Es fordert auch die Herstellung und Wahrung einer Kommunikationssituation, in der die besonderen Schwierigkeiten einer umfassenden Darlegung der Asylgründe überwunden werden können, und Möglichkeiten, in Fällen unzureichender Darlegung tatsächlich vorhandener Asylgründe das Vorbringen zu ergänzen und Missverständnisse auszuräumen.

b) Das Asylgesetz und das Unionsrecht (RL 2005/85/EG; RL 2013/32/EU) enthalten besondere Verfahrensgarantien und Vorkehrungen für das behördliche Asylverfahren, um eine gelingende Kommunikation zwischen Asylantragsteller und Behörde sicherzustellen. [...]

c) Diese besondere Ausgestaltung des behördlichen Asylverfahrens begründet in ihrer Gesamtschau ein berechtigtes Interesse eines Asylantragstellers an der Durchführung des behördlichen Verfahrens. Damit nicht verbunden ist die Bewertung, dass bereits einzelne Verfahrensrechte dieses Ergebnis begründen und selbständig durchsetzbar seien, oder dass damit ein weitergehendes Rechtsschutzbedürfnis für eine Untätigkeitsvornahmeklage ausgeschlossen wäre.

aa) Das gerichtliche Asylverfahren kann die Durchführung des behördlichen Asylverfahrens nicht insgesamt gleichwertig ersetzen.

Das gerichtliche Verfahrensrecht ist insgesamt auf Kontrolle einer behördlichen Entscheidung in einem transparenten, vom Grundsatz der Öffentlichkeit geprägten kontradiktorischen Verfahren durch den gesetzlichen Richter angelegt. Die Funktion des Grundsatzes der Nichtöffentlichkeit des behördlichen Verfahrens kann auch bei einer erweiternden Auslegung des § 171b GVG im gerichtlichen Verfahren, wie sie zum Schutz der Privatsphäre von Asylbewerbern angezeigt sein kann, die aber den Grundsatz der Öffentlichkeit nicht generell aufheben darf, im gerichtlichen Verfahren nicht verwirklicht werden; denn er zielt auf die Gestaltung einer offenen Kommunikationssituation insgesamt. Der Grundsatz des gesetzlichen Richters (Art. 101 Abs. 1 GG) schließt es aus, im Rahmen der Bestimmung der Anhörperson gezielt Besonderheiten der kulturellen Herkunft oder der Verletzlichkeit des Antragstellers Rechnung zu tragen, und zwar ungeachtet dessen, dass Fähigkeit und Bereitschaft zur problemsensiblen, von interkultureller Kompetenz getragenen Durchführung einer mündlichen Verhandlung allen in Asylverfahren tätigen Verwaltungsrichterinnen und -richtern abverlangt sind. [...]

Der Konzentrationsgrundsatz des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens (§ 87 Abs. 1 VwGO) und die eingeschränkte prozessuale Überprüfbarkeit gerichtlicher Entscheidungen stehen ebenfalls in einem unaufgelösten Spannungsverhältnis zur Pflicht, den "Bericht über die persönliche Anhörung im Verfahren" rechtzeitig oder doch so frühzeitig zu übermitteln, dass ein Rechtsbehelf vorbereitet und eingelegt werden kann (Art. 14 Abs. 2 RL 2005/85/EG). Entsprechendes gilt für die im gerichtlichen Verfahren strikteren Präklusionsvorschriften.

Die besonderen Fehlerquellen, die die Möglichkeit der Überprüfung einer getroffenen Entscheidung durch eine weitere (gerichtliche) Instanz erfordern, bestehen vor allem auch im gerichtlichen Asylverfahren. Art. 19 Abs. 4 GG oder Art. 39 Abs. 1 RL 2005/85/EG gebieten zwar kein Rechtsmittel gegen eine verwaltungsgerichtliche Entscheidung in Asylverfahren, so dass der nationale Gesetzgeber auch die Rechtsmittelbeschränkungen in § 78 AsylG vornehmen durfte. Die spezifischen Kommunikationsprobleme im (behördlichen wie gerichtlichen) Asylverfahren vermitteln dann aber ein besonderes schutzwürdiges Interesse des Asylantragstellers an der Durchführung des behördlichen Erstverfahrens und der Möglichkeit einer daran erst anschließenden gerichtlichen Kontrolle.

bb) Der Beschleunigungsgrundsatz, der im behördlichen wie im gerichtlichen Asylverfahren gilt, steht einem Rechtsschutzinteresse für die reine Bescheidungsklage nicht entgegen. In der früheren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist allerdings eine umfassende Pflicht des Gerichts zur Herstellung der Spruchreife auch aus dem Interesse des Einzelnen wie der Allgemeinheit an einer beschleunigten Durchführung des Asylverfahrens hergeleitet worden (BVerwG, Urteil vom 10. Februar 1998 - 9 C 28.97 - BVerwGE 106, 171 <174>). Diese Rechtsprechung ist indes unter dem Eindruck der Entwicklung des Asylverfahrensrechts und der Möglichkeiten der Asylbehörden zur Verfahrensbeschleunigung u.a. für die Zulässigkeitsentscheidungen nach § 29 AsylG modifiziert worden (BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2016 - 1 C 4.16 - BVerwGE 157, 18 Rn. 20). Ob die Klägerin mit einer gerichtlichen Untätigkeitsvornahmeklage tatsächlich schneller und einfacher zu dem von ihr angestrebten Ziel der Zuerkennung internationalen Schutzes gelangen kann, kann unter den obwaltenden Umständen einer hohen Belastung der Verwaltungsgerichte mit Asylverfahren nicht festgestellt werden.

cc) Entgegen der Rechtsauffassung der Beklagten fordert Unionsrecht jedenfalls nicht, dass im gerichtlichen Verfahren auf Untätigkeitsklage hin "durchzuentscheiden" ist. Art. 39 RL 2005/85/EG bzw. Art. 46 RL 2013/32/EU setzen erkennbar voraus, dass eine behördliche Erstentscheidung ergangen ist, und verhalten sich nicht zum gerichtlichen Rechtsschutz in Fällen der Untätigkeit. [...]

3. Das Berufungsurteil hat Bundesrecht auch nicht dadurch verletzt, dass es die Beklagte verpflichtet hat, über den Asylantrag der Klägerin zu entscheiden, ohne der Beklagten hierfür eine (neuerliche) Frist zu setzen. [...]