Zur Vereinbarkeit von § 61 Abs. 2 AsylG (Erwerbstätigkeit Asylsuchender) mit der EU-Aufnahmerichtlinie:
1. Es bestehen keine Zweifel, dass sich aus Art. 15 RL 2013/33/EU kein unmittelbarer Rechtsanspruch der jeweils Asylsuchenden auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis nach neun Monaten ergibt. Den Mitgliedstaaten verbleibt hier ein gewisser Gestaltungsspielraum.
2. Art. 15 Abs. 1 GR-Charta gewährt kein (einklagbares) Recht auf Arbeit, da aus der Grunderechtecharta keine sozialen Grundrechte hergeleitet werden.
3. Aus § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG folgt nicht, dass Asylsuchenden aus sicheren Herkunftsstaaten keine Beschäftigungserlaubnis erteilt werden darf, vielmehr stellt der Gesetzgeber die Erteilung der Beschäftigungserlaubnis in das Ermessen der Ausländerbehörde.
(Leitsatz der Redaktion)
[...]
6 Hier drängt sich schon ohne eine detaillierte rechtliche Würdigung auf, dass dem Kläger kein unionsrechtlicher Haftungsanspruch zusteht, weil die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen. Es fehlt an einem hinreichend qualifizierten Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht (1.1.1), weil weder der Gesetzgeber noch die Ausländerbehörde in entsprechender Weise gegen unionsrechtliche Vorschriften verstoßen haben (1.1.2).
7 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, der sich insoweit auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs stützt, kommt ein unionsrechtlicher Staatshaftungsanspruch in Betracht, wenn ein Mitgliedstaat gegen eine Gemeinschaftsrechtsnorm verstoßen hat, die bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen, der Verstoß hinreichend qualifiziert ist und zwischen diesem Verstoß und dem dem Einzelnen entstandenen Schaden ein unmittelbarer Kausalzusammenhang besteht (EuGH, U.v. 5.3.1996 - C-46/93, C-48/93, Brasserie du pêcheur -, U.v. 30.9.2003 - C-224/01, Köbler -; BGH, U.v. 20.1.2005 - III ZR 48/01 -, U.v. 22.1.2009 - III ZR 233/07 -, jeweils juris). Ob diese Voraussetzungen vorliegen, haben die nationalen Gerichte unter Beachtung der vom Gerichtshof der Europäischen Union entwickelten Leitlinien festzustellen.
9 Ein Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht ist nur dann hinreichend qualifiziert, wenn der betreffende Mitgliedstaat bei der Wahrnehmung seiner Rechtsetzungsbefugnis die Grenzen, die der Ausübung seiner Befugnisse gesetzt sind, offenkundig und erheblich überschritten hat (EuGH, U. v. 5.3.1996, a.a.O., juris Rn. 45, 55; BGH, U. v. 18.10.2012 - III ZR 196/11 - juris Rn. 16 m.w.N.).
10 Diesem restriktiven Haftungsmaßstab liegt die Erwägung zu Grunde, dass die Wahrnehmung gesetzgeberischer Tätigkeit, insbesondere bei wirtschaftspolitischen Entscheidungen, nicht jedes Mal durch die Möglichkeit von Schadensersatzklagen behindert werden darf, wenn Allgemeininteressen den Erlass von Maßnahmen gebieten, die die Interessen des Einzelnen beeinträchtigen können. Nur wenn der Mitgliedstaat zum Zeitpunkt der Rechtsverletzung über einen erheblich verringerten oder gar auf Null reduzierten Gestaltungsspielraum verfügte, kann schon die bloße Verletzung des Gemeinschaftsrechts ausreichen, um einen hinreichend qualifizierten Verstoß anzunehmen. Um festzustellen, ob ein hinreichend qualifizierter Verstoß vorliegt, sind alle Gesichtspunkte des Einzelfalls zu berücksichtigen, die für den dem nationalen Gericht vorgelegten Sachverhalt kennzeichnend sind. Zu diesen Gesichtspunkten gehören insbesondere das Maß an Klarheit und Genauigkeit der verletzten Vorschrift, die Frage, ob der Verstoß oder der Schaden vorsätzlich begangen bzw. zugefügt wurde oder nicht, die Frage, ob ein etwaiger Rechtsirrtum entschuldbar ist oder nicht, und die Frage, ob möglicherweise das Verhalten eines Gemeinschaftsorgans dazu beigetragen hat, dass nationale Maßnahmen oder Praktiken in gemeinschaftsrechtswidriger Weise eingeführt oder aufrechterhalten wurden (OVG Berlin-Bbg, U.v. 30.6. 2016 - OVG 1 B 2.14 - juris Rn. 81; BGH, U.v. 22.1.2009 - III ZR 233/07 - juris Rn. 22). Die vom Gerichtshof entwickelten Grundsätze zur Haftung eines Mitgliedstaats für Verstöße gegen Gemeinschaftsrecht gelten dabei für alle Staatsgewalten unabhängig davon, ob der schadensverursachende Verstoß dem Gesetzgeber, den Gerichten oder der Verwaltung des Mitgliedstaats anzulasten ist (BGH, U.v 18.10.2012 - III ZR 196/11 - juris Rn. 18 unter Verweis auf EuGH, U.v. 30.9.2003, a.a.O., Rn. 31 f.).
11 1.1.1 Hieran gemessen ist offensichtlich, dass weder dem Gesetzgeber ein qualifizierter Rechtsverstoß im Sinne einer offensichtlichen und zugleich erheblichen Überschreitung seiner Rechtsetzungsbefugnis noch der Ausländerbehörde bei der Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer Arbeitserlaubnis ein hinreichend qualifizierter Verstoß gegen Unionsrecht anzulasten ist.
12 Entgegen der vom Kläger im Zulassungsverfahren vertretenen Rechtsauffassung ergibt sich aus Art. 15 RL 2013/33/EU kein unmittelbarer Rechtsanspruch des jeweiligen Asylbewerbers auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis, wenn die zuständige Behörde nicht nach neun Monaten über seinen Antrag auf Gewährung von internationalem Schutz entschieden hat.
13 Schon der Wortlaut der Richtlinienbestimmung trägt die Ansicht des Klägers, die Vorschrift vermittle einen individuellen Rechtsanspruch, nicht. Nach Art. 15 Abs. 1 RL 2013/33/EU haben lediglich die Mitgliedstaaten dafür Sorge zu tragen, dass der Antragsteller spätestens neun Monate nach Stellung des Antrags auf internationalen Schutz Zugang zum Arbeitsmarkt erhält. Ein unmittelbar den einzelnen Antragsteller begünstigender Anspruch auf Zugang zum Arbeitsmarkt neun Monate nach Antragstellung lässt sich aus dieser Formulierung nicht herleiten. Vielmehr sieht Art. 15 Abs. 2 RL 2013/33/EU ausdrücklich vor, dass die Mitgliedstaaten die Voraussetzungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt regeln dürfen und räumt ihnen damit einen Gestaltungsspielraum bei der Umsetzung des durch die Richtlinienbestimmung vorgegebenen Ziels ein. Die Rechtssetzungsbefugnis der Mitgliedstaaten ist ausschließlich durch das - wenig konkrete - Erfordernis der Effektivität des Arbeitsmarktzugangs beschränkt. Art. 15 Abs. 2 RL 2013/33/EU verbietet weder die Berücksichtigung arbeitsmarktpolitischer noch migrationspolitischer Gesichtspunkte.
14 Aus Art. 15 Abs. 1 GRCh ergibt sich nichts anderes. Entgegen der Auffassung des Klägers gewährt Art. 15 Abs. 1 GRCh kein (einklagbares) Recht auf Arbeit, weil aus der Grunderechtecharta keine sozialen Grundrechte hergeleitet werden (Ruffert in Callies/Ruffert, EUV, AEUV, 5. Auflage 2016, Art. 15 GRCh Rn. 3, 6). Auch unterliegt die Anwendung des Art. 15 Abs. 1 GRCh der Vorschrift des Art. 52 GRCh, d.h. Einschränkungen der Rechte und Grundsätze der Charta dürfen unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit vorgenommen werden, wenn sie erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen tatsächlich entsprechen. Das in den Erwägungen der RL 2013/33/EU zum Ausdruck kommende öffentliche Interesse an der Verhinderung von rechtsmissbräuchlichem Verhalten bei der Beantragung von internationalem Schutz (Erwägungsgrund 25) rechtfertigt es, bestimmte Gruppen von Schutzsuchenden vom Arbeitsmarktzugang auszuschließen (siehe auch VGH BW, U.v. 29.4.2015 - A 11 S 57/15 - juris Rn. 45 zum Dublin-Verfahren und Art. 6 GG), wenn aufgrund der Aussichtslosigkeit des Asylbegehrens der begründete Verdacht besteht, dass der Asylantrag nur zum Zweck der Arbeitsmigration gestellt wird.
15 Besteht demnach sowohl für den Gesetzgeber bei der Umsetzung der Richtlinienbestimmung als auch für die vollziehende Behörde bei der Anwendung des nationalen Rechts ein gewisser Gestaltungsspielraum, so reicht die bloße Verletzung von Gemeinschaftsrecht für einen qualifizierten Verstoß gegen Unionsrecht als Voraussetzung für einen Haftungsanspruch nicht aus.
16 1.1.2 Anhaltspunkte für eine offenkundige oder erhebliche Verletzung unionsrechtlicher Vorschriften durch den Gesetzgeber bei der Umsetzung von Art. 15 RL 2013/33/EU in § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG oder durch die Verwaltungsbehörde bei der richtlinienkonformen Anwendung der nationalen Regelung hat der Kläger nicht dargelegt; sie sind auch nicht ersichtlich. Die Rechtsprechung verlangt für einen qualifizierten Verstoß letztlich ein Verschulden (im untechnischen Sinn) des handelnden Organs (VGH BW, U. v. 20.5.2015 - 6 S 494/15 - juris Rn. 27 m.w.N.), das Unionsrecht bietet keine völlig verschuldensunabhängige, von einem hinreichend qualifizierten Rechtsverstoß losgelöste Haftung (BGH, U.v. 16.4.2015 - III ZR 333713 - juris Rn. 48 m.w.N.). Ein solcher Verstoß des Gesetzgebers bzw. der Ausländerbehörde bei der Umsetzung bzw. Anwendung von Unionsrecht ist bezüglich der hier maßgebenden Vorschrift des § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG nicht erkennbar. Die Umsetzung der Richtlinienbestimmung des Art. 15 RL 2013/33/EU durch den Gesetzgeber in § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG als Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis ist durch den Wortlaut der unionsrechtlichen Vorgabe nicht ausgeschlossen (s.o. 1.1.1; vgl. auch BayVGH, B.v. 29.11.2016 - 10 ZB 16.906 - juris Rn. 5; B.v. 7.12.2016 - 10 ZB 16.631 - juris Rn. 5). Diese Auffassung wird auch in der Kommentarliteratur (Hailbronner, AsylVfG, Stand: März 2015; § 61 Rn. 16; Schröder in Hofmann, Ausländerrecht, 2. Aufl. 2016; § 61 AsylVfG Rn. 9; Bergmann in Bergmann/Dienelt, Ausländerrecht, 11. Aufl. 2016, § 61 AsylG Rn. 1) vertreten. Zudem darf die Ausländerbehörde bei der Ermessensausübung im Rahmen des § 61 Abs. 2 Satz 1 AufenthG aufenthalts- und asylrechtlich relevante Zwecke verfolgen. Insbesondere kann die bisherige und voraussichtliche Dauer des Asylverfahrens berücksichtigt werden (Schröder, a.a.O., Rn. 9). Die der Verweigerung der Beschäftigungserlaubnis für Asylbewerber aus sicheren Herkunftsstaaten zugrunde liegende Annahme der Ausländerbehörde, dass bei diesen Asylbewerbern das Asylverfahren in relativ kurzer Zeit (negativ) abgeschlossen sein wird und daher weder unter dem Gesichtspunkt der Entlastung der sozialen Sicherungssysteme noch einer möglichst raschen Integration ein Zugang zum Arbeitsmarkt eröffnet werden muss, steht in Einklang mit den gesetzgeberischen Erwägungen zur Reduzierung der öffentlichen Sozialleistungen für Asylbewerber (BT-Drs. 17/3556 S. 8) und dem zugleich verfolgten Ziel, einem Missbrauch des Asylverfahrens entgegenzuwirken (siehe auch Erwägungsgründe 23 und 25 der Richtlinie 2013/33/EU). Für Asylbewerber aus sicheren Herkunftsstaaten, deren Asylanträge in der Regel als offensichtlich unbegründet abgelehnt werden (§ 29a Abs. 1 AsylG), soll nicht wegen einer großzügigen Öffnung des Arbeitsmarktes ein Anreiz dafür geschaffen werden, das Asylverfahren alleine wegen der Möglichkeit des Arbeitsmarktzugangs durchzuführen (vgl. VG Augsburg, U.v. 15.12.2015 - Au 1 K 15.1455; B. v. 22.12. 2015 - Au 1 K 15.1686). [...]
Aus § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG folgt nicht, dass Asylbewerbern aus sicheren Herkunftsstaaten keine Beschäftigungserlaubnis erteilt werden darf, vielmehr stellt der Gesetzgeber die Erteilung der Beschäftigungserlaubnis in das Ermessen der Ausländerbehörde. Bei Ermessensentscheidungen handelt es sich stets um einzelfallbezogene Entscheidungen, die nicht einer grundsätzlichen Klärung zugeführt werden können, selbst wenn vorliegend das Ermessen der Behörde durch die ermessensbindenden Vorgaben aus dem IMS vom 31. März 2015 eingeschränkt ist. [...]
22 3.1 Als konkrete Grundsatzfrage hat der Kläger innerhalb der Frist des § 78 Abs. 4 AsylG zunächst formuliert, ob sich unmittelbar aus Art. 15 RL 2013/33/EU für jeden einzelnen Antragsteller - unabhängig vom Herkunftsstaat - ein Anspruch auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis neun Monate nach Stellung des Antrags auf internationalen Schutz ergibt. Zur Klärung dieser Rechtsfrage bedarf es keiner Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs (vgl. EuGH, U.v. 6.10.1982 - CILFIT, C-283/81 - juris Rn. 21; U.v. 17.5.2001 - TNT Traco, C-340/99 - juris Rn. 30 ff.; U.v. 9.9.2015 - João Filipe Ferreira da Silva e Brito u. a./Estado português, C-160/14 - juris Rn. 38 ff.) muss ein letztinstanzliches nationales Gericht seiner Vorlagepflicht nachkommen, wenn sich in einem bei ihm anhängigen Verfahren eine Frage des Unionsrechts stellt, es sei denn, dass die gestellte Frage nicht entscheidungserheblich ist, dass die betreffende unionsrechtliche Bestimmung bereits Gegenstand einer Auslegung durch den Gerichtshof war oder dass die richtige Anwendung des Unionsrechts derart offenkundig ist, dass für einen vernünftigen Zweifel keinerlei Raum bleibt (vgl. BVerfG, B.v. 15.12.2016 - 2 BvR 221/11 - juris Rn. 30). Da Art. 15 RL 2013/33/EU schon seinem Wortlaut nach offensichtlich keinen unmittelbaren Anspruch auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis für den einzelnen Antragsteller begründet, sondern lediglich die Mitgliedstaaten mit der Zielvorgabe in die Pflicht nimmt und diesen aber die Bestimmung der Voraussetzungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt überlässt, bestehen keine Zweifel, dass sich aus Art. 15 RL 2013/33/EU kein unmittelbarer Rechtsanspruch des jeweiligen Asylbewerbers auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis ergibt, weil den Mitgliedstaaten ein gewisser Gestaltungsspielraum verbleibt. [...]