BVerwG

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Zitieren als:
BVerwG, Beschluss vom 26.01.2021 - 1 C 52.20, 1 C 53.20 - asyl.net: M29259
https://www.asyl.net/rsdb/m29259/
Leitsatz:

Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH zur Frage der Unterbrechung der Überstellungsfrist durch coronabedingte Aussetzung:

"Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH zur Auslegung von Bestimmungen der Dublin III-VO (VO <EU> Nr. 604/2013), mit dem insbesondere geklärt werden soll, ob eine behördliche Aussetzung der Vollziehung der Überstellungsentscheidung nach § 80 Abs. 4 VwGO, die nur wegen der durch die COVID-19-Pandemie bedingten tatsächlichen Unmöglichkeit der Überstellung ergeht, eine Unterbrechung der Überstellungsfrist
nach Art. 29 Abs.1 Dublin III-VO auslöst."

(Amtliche Leitsätze)

Schlagwörter: Dublinverfahren, Corona-Virus, Abschiebungsanordnung, Aussetzung der Vollziehung, Überstellungsfrist, Unterbrechung der Frist, Vorabentscheidungsverfahren, EuGH, wirksamer Rechtsbehelf,
Normen: VO 604/2013 Art. 29 Abs. 1, VO 604/2013 Art. 29 Abs. 2, VO 604/2013 Art. 27 Abs. 3 Bst. c, VO 604/2013 Art. 27 Abs. 4,
Auszüge:

[...]

9 Der Rechtsstreit ist auszusetzen. Gemäß Art. 267 AEUV ist eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union (Gerichtshof) zu den im Beschlusstenor formulierten Fragen einzuholen. [...]

12 2. Die Vorlagefragen sind entscheidungserheblich und bedürfen einer Klärung durch den Gerichtshof. Die Klage kann nur Erfolg haben, wenn die behördliche Aussetzung der Vollziehung der Abschiebungsanordnung wegen der durch die COVID-19-Pandemie bedingten (zeitweiligen) tatsächlichen Unmöglichkeit der Überstellung in den zuständigen Mitgliedstaat nicht zu einer Unterbrechung des Laufs der Überstellungsfrist nach Art. 29 Abs. 1 Dublin III-VO führt.

13 2.1 Nach § 29 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a AsylG ist ein Asylantrag unzulässig, wenn ein anderer Staat nach Maßgabe der Dublin III-VO zuständig ist. Das Urteil des Verwaltungsgerichts geht von einem Zuständigkeitsübergang auf die Bundesrepublik Deutschland nach Art. 29 Abs. 2 Dublin III-VO aus, weil die Überstellung nach Italien nicht innerhalb der Frist von sechs Monaten durchgeführt wurde. [...]

14 Dem vorlegenden Gericht stellt sich jedoch die Frage, ob die vom Bundesamt mit Bescheid vom 25. März 2020 gemäß § 80 Abs. 4 VwGO angeordnete Aussetzung der Vollziehung der Abschiebungsanordnung, die infolge der Erklärung des italienischen Innenministeriums wegen einer durch die COVID-19-Pandemie bedingten tatsächlichen Unmöglichkeit der Überstellung ergangen ist, vom Anwendungsbereich des Art. 27 Abs. 4 Dublin III-VO erfasst ist und eine Unterbrechung der Überstellungsfrist nach Art. 29 Abs. 1 Dublin III-VO bewirken kann.

15 2.2 Die Vorlagefragen bedürfen einer Klärung durch den Gerichtshof.

16 a) Mit der Vorlagefrage zu 1. möchte das vorlegende Gericht wissen, ob in einer Situation wie der des Ausgangsverfahrens eine behördliche Aussetzung der Vollziehung der Überstellungsentscheidung, die "bis auf Weiteres" wegen der durch die COVID-19-Pandemie bedingten tatsächlichen (zeitweiligen) Unmöglichkeit von Überstellungen ergangen ist, vom Anwendungsbereich des Art. 27 Abs. 4 Dublin III-VO erfasst ist.

17 aa) Die in Art. 27 Abs. 4 Dublin III-VO für die Mitgliedstaaten vorgesehene Möglichkeit, dass die zuständigen Behörden beschließen können, von Amts wegen tätig zu werden, um die Durchführung der Überstellungsentscheidung bis zum Abschluss des Rechtsbehelfs oder der Überprüfung auszusetzen, besteht im nationalen Recht nach § 80 Abs. 4 VwGO. Nach der Rechtsprechung des vorlegenden Gerichts (BVerwG, Urteil vom 8. Januar 2019 - 1 C 16.18 - BVerwGE 164, 165 Rn. 20) bewirkt die in Art. 27 Abs. 4 Dublin III-VO eröffnete Möglichkeit, dass auch die zuständigen Behörden die Durchführung der Überstellungsentscheidung aussetzen können, bei ihrer Nutzung, dass einem Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung im Sinne von Art. 29 Abs. 1 i.V.m. Art. 27 Abs. 3 Dublin III-VO zukommt. Denn die praktische Wirksamkeit des Art. 27 Abs. 4 Dublin III-VO erfordert es, dass die Regelung angewandt werden kann, ohne dass die Gefahr besteht, dass die Überstellungsfrist abläuft und die Zuständigkeit auf den ersuchenden Mitgliedstaat übergeht (vgl. EuGH, Urteil vom 13. September 2017 - C-60/16 [ECLI:EU:C:2017:675], Khir Amayry - Rn. 71).

18 Nach § 80 Abs. 4 Satz 1 VwGO haben die Behörden grundsätzlich die Befugnis, nach Ermessen die Vollziehung auszusetzen, soweit nicht bundesgesetzlich etwas anderes bestimmt ist. Regelungen des Asylgesetzes schließen eine behördliche Aussetzung nach § 80 Abs. 4 VwGO nicht aus. § 34a Abs. 1 Satz 1 AsylG ordnet allerdings an, dass u.a. in den Fällen des § 29 Abs. 1 Nr. 1 AsylG die Abschiebung anzuordnen ist, sobald feststeht, dass sie durchgeführt werden kann (Abs. 1), und enthält Sonderregelungen zu der Frist, die bei einem Antrag auf gerichtliche Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage zu beachten ist, sowie zu einem Verbot der Abschiebung vor der gerichtlichen Entscheidung (Abs. 2). Eine behördliche Aussetzungsentscheidung darf jedenfalls dann ergehen, wenn Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Abschiebungsanordnung nach § 34a AsylG bestehen (BVerwG, Urteil vom 9. August 2016 - 1 C 6.16 - BVerwGE 156, 9 Rn. 18). Solche Zweifel können auch dann vorliegen, wenn sich während des noch anhängigen Rechtsbehelfsverfahrens herausstellt, dass eine Überstellung nicht zeitnah tatsächlich möglich ist ("sobald feststeht, dass sie durchgeführt werden kann"). [...]

19 Das vorlegende Gericht hat darüber hinaus entschieden, dass das Unionsrecht in Art. 27 Abs. 4 Dublin III-VO dem nach nationalem Recht (§ 80 Abs. 4 Satz 1 VwGO) eröffneten weiten Handlungsspielraum gewisse Grenzen setzt. Mindestvoraussetzung einer im Einklang mit Art. 27 Abs. 4 und Art. 29 Abs. 1 Unterabs. 1 Dublin III-VO stehenden behördlichen Aussetzungsentscheidung nach § 80 Abs. 4 VwGO ist danach, dass der Antragsteller einen Rechtsbehelf gegen die Abschiebungsanordnung eingelegt hat. Weitere Grenzen folgen aus dem von Art. 27 Abs. 3 und 4 i.V.m. Art. 29 Abs. 1 Unterabs. 1 Dublin III-VO angestrebten Ziel eines angemessenen Ausgleichs zwischen einerseits der Gewährung effektiven Rechtsschutzes und der Ermöglichung einer raschen Bestimmung des für die inhaltliche Prüfung des Asylantrages zuständigen Mitgliedstaates (vgl. Erwägungsgrund 5 zur Dublin III-VO) und andererseits dem Ziel zu verhindern, dass sich Asylbewerber durch Weiterwanderung den für die Prüfung ihres Asylbegehrens zuständigen Mitgliedstaat aussuchen (Verhinderung von Sekundärmigration). Der Zuständigkeitsübergang nach Ablauf der Überstellungsfrist soll verhindern, dass Asylanträge monate- oder gar jahrelang nicht geprüft werden, zugleich soll das Ziel einer möglichst schnellen Prüfung nicht dazu führen, dass dem jeweiligen Mitgliedstaat keine zusammenhängende Überstellungsfrist von sechs Monaten zur Verfügung steht, in der nur noch die Überstellungsmodalitäten zu regeln sind oder der Beschleunigungsgedanke zulasten eines effektiven Rechtsschutzes verwirklicht wird (vgl. Art. 27 Abs. 3 und 4 Dublin III-VO). Eine behördliche Aussetzungsentscheidung darf hiernach bei Zweifeln an der Rechtmäßigkeit der Abschiebungsanordnung regelmäßig auch unionsrechtlich ergehen; dann haben die Belange eines Antragstellers auf Gewährung effektiven Rechtsschutzes offenkundig Vorrang vor dem Beschleunigungsgedanken. Die Wirksamkeit des gerichtlichen Rechtsschutzes (s.a. Art. 46 der Richtlinie 2013/32/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes <ABl. L 180 S. 60>) erlaubt eine behördliche Aussetzung aus sachlich vertretbaren Erwägungen, die nicht rechtlich zwingend sein müssen, auch unterhalb dieser Schwelle, wenn diese den Beschleunigungsgedanken und die Interessen des zuständigen Mitgliedstaates nicht willkürlich verkennen und auch sonst nicht missbräuchlich sind. Das vorliegende Verfahren gibt dabei keinen Anlass zur abschließenden Klärung dieser Willkür- oder Missbrauchsschwelle; sie wird aber dann überschritten sein, wenn bei klarer Rechtslage und offenkundig eröffneter Überstellungsmöglichkeit die behördliche Aussetzungsentscheidung allein dazu dient, die Überstellungsfrist zu unterbrechen, weil sie aufgrund behördlicher Versäumnisse ansonsten nicht (mehr) gewahrt werden könnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Januar 2019 - 1 C 16.18 - BVerwGE 164, 165 Rn. 27 m.w.N.).

20 bb) Das vorlegende Gericht legt die Aussetzungsentscheidung der Beklagten vom 25. März 2020 wie in der Vorlagefrage zu 1. angeführt dahin aus, dass sie widerruflich und "bis auf Weiteres" nur wegen der durch die COVID-19-Pandemie bedingten tatsächlichen (zeitweiligen) Unmöglichkeit von Überstellungen ergangen ist. Klärungsbedürftig ist damit, ob eine solche, nach ihrer Begründung nicht rechtsschutzbezogene Aussetzungsentscheidung von Art. 27 Abs. 4 Dublin III-VO erfasst ist. Dies wird in der umfangreichen nationalen Rechtsprechung und Literatur im Grundsatz wie im Detail unter Berufung jeweils auf Unionsrecht mit jeweils gewichtigen Argumenten unterschiedlich beurteilt.

21 Aus dem Wortlaut des Art. 27 Abs. 4 Dublin III-VO ergibt sich nach Auffassung des vorlegenden Gerichts zum einen, dass die Aussetzung der Vollziehung einer - auf Grundlage einer damit im Einklang stehenden nationalen Regelung ergangenen - Überstellungsentscheidung längstenfalls bis zum Abschluss und damit nur während eines anhängigen Rechtsbehelfs oder einer Überprüfung erfolgen kann. Dabei erscheint es nicht ausgeschlossen, dass eine Aussetzung auch für einen davor endenden Zeitraum ("bis auf Weiteres"), etwa für die Dauer der tatsächlichen Unmöglichkeit der Überstellung, erlassen werden kann. Zum anderen ergibt sich aus dem Wortlaut ("um … auszusetzen") eine Rechtsschutzbezogenheit im Sinne einer Kausalität zwischen Aussetzung und Rechtsschutzgewährung. Hierfür spricht auch die Überschrift des Art. 27 Dublin III-VO ("Rechtsmittel") und die systematische Einordnung in die Verfahrensgarantien in Abschnitt IV der Verordnung. Eine solche Rechtsschutzbezogenheit der Aussetzung besteht in Fällen der (vorübergehenden) Unmöglichkeit der Überstellung nach nationalem Recht insoweit, als eine Abschiebung (nur) angeordnet werden kann, sobald feststeht, dass sie durchgeführt werden kann (§ 34a Abs. 1 AsylG). Ist eine Abschiebung nicht möglich, bestehen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Abschiebungsanordnung, denen im anhängigen Rechtsbehelfsverfahren nachzugehen ist.

22 Das Dublin-System ist auf die Ermöglichung einer raschen Bestimmung des für die inhaltliche Prüfung des Asylantrages zuständigen Mitgliedstaates ausgerichtet, die auf objektiven und für die Mitgliedstaaten und die Betroffenen gerechten Kriterien basieren (vgl. Erwägungsgrund 5 der Dublin III-VO). Die Einwirkungen der COVID-19-Pandemie auf das Dublin-System, insbesondere die Unmöglichkeit von Überstellungen in den zuständigen Mitgliedstaat könnten dazu führen, dass das Interesse des Betroffenen an einer zeitnahen Klärung der Zuständigkeit hinter dem Interesse der ersuchenden Mitgliedstaaten an der Funktionsfähigkeit des Systems zurückzutreten hat. Andererseits kann der ersuchende Mitgliedstaat nicht einseitig das Risiko eines Zuständigkeitsüberganges auf den Betroffenen und den zuständigen Mitgliedstaat verlagern, wenn aufgrund unvorhersehbarer Ereignisse eine Überstellung innerhalb der geregelten Fristen tatsächlich nicht möglich ist.

23 b) Mit der Vorlagefrage zu 2. möchte das vorlegende Gericht weitere Klärung für den Fall der Bejahung von Frage 1 herbeiführen. Es soll für den Fall der Bejahung von Frage 1 geklärt werden, ob eine behördliche Aussetzung der Vollziehung der Überstellungsentscheidung, die nur wegen der durch die COVID-19-Pandemie bedingten tatsächlichen (zeitweiligen) Unmöglichkeit von Überstellungen ergeht, eine Unterbrechung der Überstellungsfrist nach Art. 29 Abs. 1 Dublin III-VO auslöst. Dies wäre zu bejahen, wenn eine solche behördliche Aussetzungsentscheidung vom Anwendungsbereich des Art. 27 Abs. 4 Dublin III-VO erfasst und generell geeignet wäre, die in Art. 29 Abs. 1 Dublin III-VO vorgesehene Überstellungsfrist zu unterbrechen (vgl. hierzu 2.2 a) aa)). Die durch die COVID-19-Pandemie bedingte tatsächliche Unmöglichkeit von Überstellungen könnte eine atypische Sondersituation begründen, die nicht einseitig der Sphäre des ersuchenden Mitgliedstaates zuzuordnen ist. Es könnte insoweit jedenfalls eine planwidrige Regelungslücke vorliegen, die zu einer analogen Anwendung des Art. 27 Abs. 4 Dublin III-VO und dazu führt, dass die in Art. 29 Abs. 1 Dublin III-VO vorgesehene Überstellungsfrist unterbrochen wird. Anderes gälte, wenn der Lauf der Überstellungsfrist grundsätzlich nicht von der tatsächlichen Möglichkeit der Überstellung abhängig wäre. Nach Art. 29 Abs. 1 Unterabs. 1 Dublin III-VO endet die Überstellungsfrist unabhängig von der praktischen Möglichkeit der Überstellung spätestens sechs Monate nach Annahme des (Wieder-)Aufnahmegesuchs oder der endgültigen Entscheidung über eine rechtliche Prüfung, die aufschiebende Wirkung hat. Diejenigen Fälle, in denen die Überstellungsfrist aufgrund tatsächlicher Umstände verlängert werden kann, könnten in Art. 29 Abs. 2 Satz 2 Dublin III-VO enumerativ aufgezählt sein (höchstens ein Jahr bei Inhaftierung und höchstens 18 Monate bei Flucht der betreffenden Person). Der Normstruktur des Art. 29 Dublin III-VO könnte daher zu entnehmen sein, dass nur solche einer Überstellung entgegenstehende Gründe zu einer Unterbrechung der Überstellungsfrist führen können, die der Sphäre des Antragstellers zuzurechnen sind. Der Gerichtshof hat bereits entschieden, dass die Überstellungsfrist auch bei vorübergehender Unmöglichkeit der Überstellung wegen einer schweren Krankheit der zu überstellenden Person nach sechs Monaten abläuft und die Zuständigkeit auf den ersuchenden Mitgliedstaat übergeht (EuGH, Urteil vom 16. Februar 2017 - C-578/16 PPU [ECLI:EU:C:2017:127], C.K. u.a. - Rn. 89). Allerdings ergibt sich aus der Entscheidung nicht, ob eine Unterbrechung der Überstellungsfrist zumindest dann eintritt, wenn die zuständige Behörde dieses Staates in einer solchen Situation die Durchführung der Überstellungsentscheidung aufgrund einer nationalen Regelung im Sinne von Art. 27 Abs. 4 Dublin III-VO aussetzt.

24 c) Vorlagefrage 3 zielt auf die Klärung, ob eine behördliche Aussetzungsentscheidung eine (nochmalige) Unterbrechung der Überstellungsfrist nach Art. 29 Abs. 1 Dublin III-VO auch dann auslösen kann, wenn ein Gericht (vor Ausbruch der COVID-19-Pandemie) einen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage bereits abgelehnt hatte. Nach nationalem Recht hat die Klage gegen die Überstellungsentscheidung keine aufschiebende Wirkung. Die betreffende Person kann innerhalb einer Woche ab Bekanntgabe einen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage beim Verwaltungsgericht stellen, und die Abschiebung ist vor der gerichtlichen Entscheidung nicht zulässig. Mit der ablehnenden gerichtlichen Entscheidung über einen solchen Antrag ist der vor einer Durchführung der Überstellung unionsrechtlich zwingend zu ermöglichende Rechtsschutz gewährt und die Abschiebung zulässig (Art. 27 Abs. 3 Buchst. c Dublin III-VO). Das Gericht bittet um Klärung, ob (auch) in dieser Situation die Überstellungsfrist durch eine behördliche Aussetzung der Vollziehung, die allein wegen einer pandemiebedingten tatsächlichen Unmöglichkeit der Überstellung und dadurch nach nationalem Recht begründeten Zweifeln an der Rechtmäßigkeit der Abschiebungsanordnung (Überstellungsentscheidung) ergeht, erneut unterbrochen wird. [...]