Die Ausstellung eines Reiseausweises für Ausländer stetzt u.a. voraus, dass dieser nachweislich keinen Pass oder Passersatz besitzt und solche Papiere auch nicht auf zumutbare Weise erlangen kann - hier: einem Syrer, dem vom BAMF subsidiärer Schutz gewährt wurde, ist es derzeit nicht zumutbar, einen Pass über seine Heimatvertretung zu beschaffen. Da insoweit der Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung entscheidend ist, kommt es nicht darauf an, ob er zu einem früheren Zeitpunkt die Papiere hätte beschaffen können oder müssen. Soweit - wie hier - die Voraussetzungen der §§ 5, 6 AufenthV erfüllt sind, hat die Behörde im pflichtgemäßen Ermessen über die Erteilung des Reiseausweises zu entscheiden. Die Unzumutbarkeit der Passbeschaffung führt nicht zu einem intendierten Ermessen dahingehend, dass aus Verhältnismäßigkeitsgründen grundsätzlich immer zu Gunsten des Ausländers zu entscheiden ist. Vielmehr sind insoweit auch seine persönlichen Umstände (etwa eine ungeklärte Identität oder die Frage der Notwendigkeit von Auslandsreisen) zu berücksichtigen.
(Amtlicher Leitsatz)
[...]
Die Klage ist zulässig. Dem Kläger ist im Hinblick auf die abgelaufene Klagefrist des § 74 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 74 Abs. 1 VwGO nach § 60 Abs. 1 VwGO auf seinen Antrag Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren. Aufgrund der Einreichung des Prozesskostenhilfeantrags für die beabsichtigte Klage innerhalb der Monatsfrist nach Zustellung des Widerspruchsbescheids gilt die Versäumung der Klagefrist als unverschuldet (vgl. Beschluss des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 27. Mai 2010, Az. 1 D 230/09, Juris, Rdnr. 4).
Die angefochtenen Verwaltungsentscheidungen verletzten den Kläger in seinen Rechten und sind daher aufzuheben. Allerdings hat der Kläger keinen Rechtsanspruch auf die begehrte Verpflichtung der Beklagten, ihm einen Reiseausweis für Ausländer auszustellen. Vielmehr ist diese - seinem Hilfsantrag folgend - lediglich zu verpflichten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über seinen Antrag nach pflichtgemäßem Ermessen erneut zu entscheiden (vgl.§ 113 Abs. 1 und Abs. 5 VwGO).
Die Ausstellung eines Reiseausweises für Ausländer im Inland richtet sich nach § 6 der Aufenthaltsverordnung (AufenthV). Danach "darf ein Reiseausweis für Ausländer nach Maßgabe des § 5 AufenthV" u.a. ausgestellt werden, wenn der Ausländer eine Aufenthaltserlaubnis besitzt. Einer solchen Person kann gemäß § 5 Abs. 1 AufenthV ein Reiseausweis ausgestellt werden, wenn er nachweislich keinen Pass oder Passersatz besitzt und solche Papiere auch nicht auf zumutbare Weise erlangen kann. Diese Voraussetzungen sind nach Überzeugung des Gerichts im Hinblick auf den Kläger, der seit August 2012 über einen Aufenthaltstitel verfügt, derzeit erfüllt.
Nach seinen eigenen Angaben verfügt der Kläger nicht über einen syrischen Pass oder Passersatz, wenn auch inzwischen wenigstens über einen syrischen Personalausweis. Es ist nicht ersichtlich, wie ein darüber hinaus gehender Nachweis der Passlosigkeit zu führen sein könnte. Anders als die Behörde geht das Gericht davon aus, dass er einen syrischen Pass derzeit auch nicht auf zumutbare Weise erlangen kann.
Als zumutbar im Sinne des Absatzes 1 gilt es gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 2 AufenthV insbesondere, in der den Bestimmungen des deutschen Passrechts, insbesondere den §§ 6 und 15 des Passgesetzes in der jeweils geltenden Fassung, entsprechenden Weise an der Ausstellung oder Verlängerung mitzuwirken und die Behandlung eines Antrages durch die Behörden des Herkunftsstaates nach dem Recht des Herkunftsstaates zu dulden, sofern dies nicht zu einer unzumutbaren Härte führt. Nach § 5 Abs. 3 AufenthV wird ein Reiseausweis für Ausländer in der Regel nicht ausgestellt, wenn der Herkunftsstaat die Ausstellung eines Passes oder Passersatzes aus Gründen verweigert, auf Grund derer auch nach deutschem Passrecht, insbesondere nach § 7 des Passgesetzes oder wegen unterlassener Mitwirkung nach § 6 des Passgesetzes, der Pass versagt oder sonst die Ausstellung verweigert werden kann (vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 25. März 2014, Az. 2 LB 337/12, Juris, Rdnr. 32).
Welche konkreten Anforderungen an das - gerichtlich vollständig überprüfbare - Vorliegen einer Unzumutbarkeit zu stellen sind, beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls. Dabei ist es im Hinblick auf den mit der Ausstellung eines Passes regelmäßig verbundenen Eingriff in die Personalhoheit eines anderen Staates grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn die Ausländerbehörde den Ausländer zunächst auf die Möglichkeit der Ausstellung eines Passes durch seinen Heimatstaat verweist und die Erteilung eines Reiseausweises für Ausländer erst dann in Betracht zieht, wenn diese Bemühungen nachweislich ohne Erfolg geblieben sind. Eine Unzumutbarkeit, sich zunächst um die Ausstellung eines Nationalpasses des Heimatstaates zu bemühen, kommt nur in Ausnahmefällen in Betracht. Die einen Ausnahmefall begründenden Umstände sind vom Ausländer darzulegen und nachzuweisen. Dabei ist bei den Anforderungen an den Nachweis zu differenzieren. Je gewichtiger die vom Ausländer plausibel vorgebrachten Umstände sind, desto geringer sind die Anforderungen an das Vorliegen einer daraus resultierenden Unzumutbarkeit. Bei der Beurteilung, welche konkreten Mitwirkungshandlungen dem Ausländer zuzumuten sind, ist zudem zu berücksichtigen, dass in Verfahren, in denen es um die Aufklärung der Staatsangehörigkeit geht, die Ausländerbehörde und den Ausländer wechselseitige Verpflichtungen treffen, an diesem Ziel mitzuwirken (vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 25. März 2014, a.a.O., Rdnr. 34 f., m.w.N.).
Ob der Kläger unter Zugrundelegung der von der obergerichtlichen Rechtsprechung dazu entwickelten Grundsätze (siehe hierzu im Einzelnen und ausführlich: OVG Niedersachsen, Urteil vom 25. März 2014, a.a.O., Rdnr. 35 ff., Bayerischer VGH, Beschluss vom 19. Dezember 2005, Az. 24 C 05.2856, Juris, Rdnr. 34 ff. zu den gegenseitigen Verpflichtungen im Rahmen der Beseitigung von Ausreisehindernissen im Sinne des § 25 Abs. 5 AufenthG) in der Vergangenheit hinreichende Anstrengungen unternommen hat, unter Einschaltung der syrischen Auslandsvertretung einen syrischen Pass zu erlangen, bedarf jedoch keiner Entscheidung. Insoweit verhehlt das Gericht allerdings nicht, dass es die diesbezügliche Einschätzung der Behörde weitestgehend teilt. Der Kläger hat noch nicht einmal Nachweise dafür vorgelegt, dass er sich in der Vergangenheit überhaupt um die Ausstellung eines Passes durch die syrische Botschaft bemüht hat. Es spricht viel dafür, dass er tatsächlich von sich aus keine ernsthafte Initiative zur Beseitigung seiner Passlosigkeit ergriffen hat.
Allerdings handelt es sich bei dem vorliegenden Klagebegehren um eine Verpflichtungsklage, so dass es grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Tatsachenentscheidung ankommt. Die Regelung des § 5 AufenthV weist keine Besonderheiten auf, die ausnahmsweise eine andere Beurteilung rechtfertigen könnten. Nach fi 5 Abs. 1 AufenthV kommt es darauf an, dass der jeweilige Ausländer einen Pass oder Passersatz nicht auf zumutbare Weise erlangen kann; ob er ihn in der Vergangenheit unter Aufwendung zumutbarer Anstrengungen hätte erlangen können, spielt nach dieser Regelung - anders, als es bei der Frage des Verschuldens im Rahmen des § 25 Abs. 5 Sätze 3 und 4 AufenthG der Fall ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.April 2011, Az. 1 C 3.10, Juris Rdnr. 19) - keine Rolle (vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 25. März 2014, a.a.O., Rdnr. 48).
Aufgrund der allgemein bekannten politischen Lage in Syrien geht auch das erkennende Gericht zum gegenwärtigen Zeitpunkt davon aus, dass es dem Kläger, dem seitens des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge zudem ein Abschiebeverbot hinsichtlich Syriens und damit ein subsidiärer Schutzstatus zugebilligt wurde, derzeit nicht zumutbar ist, bei der syrischen Auslandsvertretung vorzusprechen und sich um die Ausstellung eines Passes zu bemühen. Dies entspricht auch der Erlasslage in anderen Bundesländern, etwa in Niedersachsen. So werden die dortigen Ausländerbehörden im Erlass des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 8. Dezember 2012 (Az. 42.12/ 12231.3-6 SYR) gebeten, syrische Staatsangehörige darauf hinzuweisen, dass sie sich zur Erledigung ihrer personenstands- und passrechtlichen Angelegenheiten vorläufig nicht an die Konsularabteilungen ihrer Auslandsvertretungen wenden müssen (siehe OVG Niedersachsen, Urteil vom 25. März 2014, a.a.O., Rdnr. 49). In diesem Sinne geht auch das Verwaltungsgericht Augsburg bereits in einem Urteil vom 9. Oktober 2012 (Az. Au 1 K 12.903, Juris, Rdnr. 14) davon aus, dass einer syrischen Staatsangehörigen "angesichts der Feststellung eines Abschiebungshindernisses gemäß (des damaligen) § 60 Abs. 2 AufenthG und der gegenwärtigen Lage in Syrien eine Passbeschaffung ... im maßgeblichen Zeitpunkt der Gerichtsentscheidung nicht zumutbar ist".
Da somit gegenwärtig die Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 AufenthV nach Überzeugung des Gerichts erfüllt sind, liegt es im pflichtgemäßen Ermessen der Beklagten, ob sie dem Kläger einen Reiseausweis für Ausländer aus zustellt. Die von diesem mit seinem Hauptantrag begehrte Verpflichtung der Beklagten zur Ausstellung eines Reiseausweises würde jedoch voraussetzen, dass dieses Ermessen auf null reduziert ist. Eine solche Annahme ist jedoch gegenwärtig weder im Hinblick auf die Unzumutbarkeit der Passbeschaffung noch angesichts der persönlichen Umstände des Klägers gerechtfertigt.
Die Unzumutbarkeit der Passbeschaffung führt nicht zu einem intendierten Ermessen dahingehend, dass aus Verhältnismäßigkeitsgründen grundsätzlich ein Reiseausweis für Ausländer zu erteilen ist. Hierfür sind weder dem Wortlaut der Vorschrift noch deren Sinn und Zweck hinreichende Anhaltspunkte zu entnehmen. Nach § 5 Abs. 1 AufenthV ist die Zumutbarkeit der Passerlangung eine zwingende Erteilungsvoraussetzung, die das Ermessen erst eröffnet. Eine Einschränkung des der Ausländerbehörde eröffneten Ermessensspielraums ist dabei nicht ausdrücklich normiert. Anders verhält es sich bei den in § 5 Abs. 3 und Abs. 4 AufenthV geregelten Versagungsgründen. Hier ist die Absicht des Verordnungsgebers zur Einschränkung des Entscheidungsspielraums durch die Formulierungen "wird in der Regel" und "soll" zu erkennen. Dieser Formulierungen hat er sich in § 5 Abs. 1 AufenthV nicht bedient. Damit hat er zum Ausdruck gebracht, dass in aller Regel kein Rechtsanspruch auf Ausstellung des Reiseausweises besteht. Zwar ist die tatbestandliche Erteilungsvoraussetzung der Unzumutbarkeit der Passbeschaffung bereits sehr hoch angesetzt ist, um einer völkerrechtswidrigen Erteilungspraxis vorzubeugen. Dies hat zur Folge, dass dieser Gesichtspunkt auf der Ermessensseite "nicht in gleicher Schärfe quasi verdoppelnd berücksichtigt werden darf", sondern nur noch einen von vielen möglichen Ermessensgesichtspunkten ausmachen kann. Eine Ermessensreduzierung auf null bedarf daneben gewichtiger persönlicher Gründe, die für die Ausstellung sprechen (vgl. VG Augsburg, Urteil vom 9. Oktober 2012, a.a.O., Rdnr. 19, m.w.N.).
Auch den Gesetzesmaterialien sind keine Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, wonach der Verordnungsgeber ein intendiertes Ermessen dahingehend beabsichtigte, dass bei Vorliegen der Erteilungsvoraussetzungen und Fehlen konkreter entgegenstehender Sicherheitsbelange ein Reiseausweis für Ausländer ausgestellt werden soll. Im Gegenteil enthält die amtliche Begründung zur Aufenthaltsverordnung vom 24. September 2004 (BR-Drucksache 731/04, S. 151 ff.) den allgemeinen Hinweis, dass vor allem im Hinblick auf die Passhoheit des Herkunftsstaates, die erhebliche abstrakte Missbrauchsgefahr und die Interessen der Bundesrepublik Deutschland die Ausstellung des Reiseausweises für Ausländer zurückhaltend gehandhabt werden soll (vgl. VG Augsburg, a.a.O., Rdnr. 19).
Der Annahme einer Ermessensreduzierung auf null steht im vorliegenden Fall zudem entgegen, dass die Identität des Klägers, der ohne jegliche Identitätsnachweise eingereist ist, auch zum gegenwärtigen Zeitpunkt (noch) nicht zweifelsfrei geklärt ist. Zweck des Reiseausweises für Ausländer ist es, dem Betreffenden grenzüberschreitendes Reisen zu ermöglichen. Daneben hat er jedoch auch bestimmte Ordnungs- und Kontrollfunktionen, die gefährdet sein können, wenn ein Ausländer trotz Zweifel an der Identität über einen Reiseausweis verfügt. Im internationalen Reiseverkehr erfüllt der Reiseausweis als passersetzendes Papier unter anderem den Zweck, die Entscheidung dritter Staaten über die Gestattung der Einreise, Durchreise und Ausreise zu ermöglichen, etwa durch den Abgleich der im Pass enthaltenen Daten des Inhabers mit Fahndungs- oder Sperrdateien. Eine Beeinträchtigung der Identifikationsfunktion würde ein erhöhtes Risiko von Missbrauchsfällen und Straftaten bedeuten (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. März 2004, Az: 1 C 1.03, Juris, Rdnr. 26). Die zweifelsfrei geklärte Identität des Ausländers ist zwar nicht zwingende Erteilungsvoraussetzung für den Reiseausweis für Ausländer. Dies ergibt sich sowohl aus der Vorschrift des § 5 Abs. 1 AufenthV als auch aus § 4 Abs. 6 Satz 1 AufenthV, wonach Passersatzpapiere mit dem einschränkenden Hinweis ausgestellt werden können, dass die Personendaten auf den eigenen Angaben des Antragstellers beruhen. Der fehlende Identitätsnachweis kann jedoch als abwägungsfähiger Belang in die Ermessensentscheidung einfließen (vgl. VG Augsburg, a.a.O., Rdnr. 20).
Zwar hat der Kläger nunmehr in der mündlichen Verhandlung einen bereits 2006 auf seinen Namen ausgestellten syrischen Personalausweis vorgelegt. Dessen Echtheit konnte jedoch naturgemäß bisher nicht überprüft werden. Die Behörde hat diesen Ausweis zur Prüfung in Verwahrung genommen. Das Ergebnis wird sie in ihre zu treffende Abwägung einzustellen haben.
Das Vorliegen dringender persönlicher oder humanitärer Gründe, welche die grenzüberschreitende Reisetätigkeit des Klägers erforderlich machen, war bis zur mündlichen Verhandlung weder vorgetragen noch ersichtlich, so dass auch unter diesem Gesichtspunkt eine Ermessensreduzierung auf null ausschied. Soweit der Kläger nunmehr vorträgt, dass er durch seinen Bruder kürzlich über den Aufenthaltsort seiner Eltern informiert worden sei und diese jetzt so schnell wie möglich in der Türkei besuchen wolle, stellt dies zum gegenwärtigen Zeitpunkt eine bloße Behauptung dar, die erstmals in der mündlichen Verhandlung erfolgte. Auch diesen Vortrag wird die Beklagte gegebenenfalls zu hinterfragen und in ihre Entscheidung einzubeziehen haben. Jedenfalls ist zumindest derzeit nicht ersichtlich, dass etwa schwerwiegende humanitäre Gründe die Anwesenheit des Klägers in einem anderen Staat erfordern (vgl. etwa Art. 25 Abs. 2 der Qualifikationsrichtlinie - Richtlinie 2004/83/EG).
Nach alledem ist der Beklagten gemäß § 5 Abs. 1 AufenthV ein Ermessensspielraum eröffnet, in dessen Rahmen sie eine Entscheidung zu treffen hat. Da weder sie selbst noch die Widerspruchsbehörde Ermessenserwägungen angestellt haben, sind die angegriffenen Entscheidungen aufzuheben. Die Beklagte ist zu einer Neubescheidung des Antrags zu verpflichten (§ 113 Abs. 5 VwGO). [...]
