Keine Haftung aus Verpflichtungserklärung wegen zeitlicher Begrenzung durch das Land Niedersachsen:
1. Die Geltungsdauer von Verpflichtungserklärungen, die im Rahmen der niedersächsischen Anordnungen zur Aufnahme Schutzsuchender aus Syrien ab 2013 abgegeben wurden, endet mit der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 2 AufenthG wegen Schutzzuerkennung an die Begünstigten.
2. Jedenfalls aber ist die Heranziehung der Verpflichtungsgebenden auf Grundlage solcher Verpflichtungserklärung rechtswidrig, wenn bei der Prüfung der Erstattungsforderung kein Ermessen ausgeübt wurde. Da das niedersächsische Innenministerium vertreten hatte, dass die Haftung aus Verpflichtungserklärungen zeitlich begrenzt ist, liegen atypische Fälle vor, die bei beabsichtigter Heranziehung über diesen Zeitraum hinaus eine Ermessensausübung erfordern. Im Hinblick auf das verfassungsrechtliche Gleichheitsgebot kann die Ermessensentscheidung in diesen Fällen jedoch nur in einem Verzicht auf die Heranziehung bestehen.
3. Darüber hinaus ist im vorliegenden Fall die Heranziehung rechtswidrig, weil die Ausländerbehörde die finanzielle Leistungsfähigkeit des sich Verpflichtenden nicht ordnungsgemäß geprüft hat. Auch deswegen ist hier ein atypischer Fall anzunehmen, der von der die Erstattung fordernden Behörde eine Ermessensentscheidung erfordert.
(Leitsätze der Redaktion)
Anmerkung:
[...]
Die hier maßgebliche Verpflichtungserklärung des Klägers vom 11. August 2014, die dieser gegenüber der Ausländerbehörde des Landkreises Uelzen abgegeben hat, bietet keine Grundlage für seine Heranziehung zu den genannten Kosten (1.), jedenfalls aber ist die Heranziehung des Klägers auf Grundlage dieser Verpflichtungserklärung rechtswidrig (2.). [...]
Inhalt und Reichweite einer Verpflichtungserklärung, insbesondere für welchen Aufenthaltszweck und für welche Dauer sie gelten soll, sind durch Auslegung anhand der objektiv erkennbaren Umstände zum Zeitpunkt der Unterzeichnung zu ermitteln (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.1.2017, a.a.O., S. 216 ff. - juris Rn. 27 ff.; Urt. v. 24.11.1998, a.a.O., S. 6 f. - juris Rn. 34). Maßgebend ist grundsätzlich der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger der Erklärung bei objektiver Würdigung verstehen musste. Dieser Auslegungshorizont ändert sich ausnahmsweise dann, wenn die Verpflichtungserklärung durch Unterzeichnung eines von der Ausländerbehörde verwendeten Vordrucks mit vorformulierten Erklärungen und Erläuterungen und gegebenenfalls maßgeblich von der Ausländerbehörde vorgenommenen Änderungen oder Ergänzungen erteilt wird. In diesem Fall ist darauf abzustellen, wie der Erklärende die Erklärung bei objektiver Würdigung verstehen durfte. Verbleiben insoweit Unklarheiten, gehen diese zu Lasten der den Vordruck verwendenden Ausländerbehörde (vgl. Senatsurt. v. 3.5.2018 - 13 LB 2/17 -, juris Rn. 33; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 12.7.2017 -11 S 2338/16 -,juris Rn. 29; OVG Schleswig-Holstein, Urt, v. 7.8.2013 - 4 LB 14/12 -, juris Rn. 34; Bayerischer VGH, Urt. v. 26.4.2012, a.a.O., Rn. 26 f.; Niedersächsisches OVG, Besohl. v. 5.6.2007, a.a.O., Rn. 6; zweifelnd: OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 8.12.2017, a.a.O., Rn. 41 ff.).
Unter Anwendung dieses Maßstabs endete die Dauer der Verpflichtung im vorliegenden Fall mit der Erteilung eines Aufenthaltstitels nach § 25 Abs. 2 AufenthG am 7. Dezember 2014 aufgrund Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft durch Bescheid des Bundesamtes vom 3. Dezember 2014.
Die durch die Verpflichtungserklärung des Klägers vom 11. August 2014 Begünstigten waren vor der Erteilung eines Aufenthaltstitels nach § 25 Abs. 2 AufenthG ursprünglich im Besitz eines Visums für eine Aufenthaltserlaubnis nach § 23 Abs. 1 AufenthG, das auf der Grundlage der Aufnahmeanordnung des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport (RdErl. v. 30.8.2013 - 12230/1-8 (§ 23 Abs. 1 AufenthG) -, im folgenden, Nds. Aufnahmeanordnung 2013; verlängert durch RdErl. v. 3.3.2014 -12230/1-8 (§ 23 Abs. 1 AufenthG) -, im folgenden: Nds. Aufnahmeanordnung 2014) erteilt worden war, sowie einer Aufenthaltserlaubnis nach § 23 Abs. 1 AufenthG. Nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Januar 2017 - BVerwG 1 C 10.16 - begründet die aufgrund einer Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft nach § 25 Abs. 2 AufenthG erteilte Aufenthaltserlaubnis keinen anderen Aufenthaltszweck als ein Aufenthaltstitel nach § 23 Abs. 1 AufenthG. Die Verpflichtung nach § 68 AufenthG gilt mithin grundsätzlich über die Zuerkennung der Flüchtlingsanerkennung und die auf dieser Grundlage den Begünstigten erteilte Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 2 AufenthG hinaus fort.
Auch die hier streitrelevante Verpflichtungserklärung vom 11. August 2014 enthält zur Dauer der Verpflichtung nur den bundeseinheitlich formularmäßig vorgegebenen Inhalt, sie gelte bis zur Beendigung des Aufenthalts des genannten Ausländers oder bis zur Erteilung eines Aufenthaltstitels zu einem anderen Aufenthaltszweck. Bei der gebotenen objektiven Würdigung des Aussagegehalts der Erklärung unter Berücksichtigung alle erkennbaren Begleitumstände ist aus der insoweit maßgeblichen Sicht der die Erklärung entgegennehmenden Ausländerbehörde des Landkreises Uelzen jedoch die zum damaligen Zeitpunkt (vgl. zur fehlenden Bedeutung nachträglicher Erlasse: BVerwG, Urt. v. 26.1.2017, a.a.O., S. 218 - juris Rn. 31) geltende niedersächsische Erlasslage zur Geltungsdauer derartiger Verpflichtungserklärungen zu berücksichtigen (vgl. dazu bereits: VG Hannover, Urt. v. 27.4.2018 - 12 A 60/17 -, juris Rn. 36 ff.). Diese Erlasslage prägte den Empfängerhorizont der niedersächsischen Ausländerbehörden in maßgeblicher Weise.
Bereits die Nds. Aufnahmeanordnungen 2013 und 2014 knüpfen jeweils unter Nr. II.3.1. das Erfordernis einer Verpflichtungserklärung allein an die Aufenthaltserlaubnis nach § 23 Abs. 1 AufenthG. [...] Schon dies legt nahe, dass die Verpflichtungserklärung sich nur auf die Geltungsdauer eines Aufenthaltstitels nach § 23 Abs. 1 AufenthG erstrecken sollte. [...]
Dies belegt, dass das Niedersächsische Innenministerium bereits zum hier entscheidenden Zeitpunkt der Abgabe der Verpflichtungserklärung davon ausging, dass bei Ausländern, die auf Grundlage einer Aufnahmeanordnung einen Aufenthaltstitel nach § 23 Abs. 1 AufenthG (oder ein vorausgehendes Visum) erhalten hatten, im Falle einer nachträglichen Asylantragstellung eine zur Erfüllung der Voraussetzungen der Aufnahmeanordnung zuvor formularmäßig ohne besondere Zusätze abgegebene Verpflichtungserklärung nur den Zeitraum bis zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft (und der Erteilung einer entsprechenden Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 2 AufenthG) umfasste und auch nur umfassen sollte, Gegenstand der mit dem Erlass getroffenen Regelung ist zwar in erster Linie die Frage, ob nach erfolgter Flüchtlingsanerkennung die Verpflichtung rückwirkend entfällt, sowie die Bestimmung des Umfangs der Haftung. Die Haftung sollte aber eindeutig nur "bis zur Flüchtlingsanerkennung" andauern. Diese zeitliche Begrenzung wurde in dem zitierten Erlass ausdrücklich vorausgesetzt. Nur so konnten und durften die niedersächsischen Ausländerbehörden als Adressaten dieses Erlasses eine derartige Verpflichtungserklärung verstehen, zumal es ihre Aufgabe war, die Schutzbedürftigen bzw. deren Verpflichtungsgeber im Falle der Vorsprache auf die Reichweite der Verpflichtungserklärung hinzuweisen. [...]
Die derart vom Niedersächsischen Ministerium für Inneres und Sport gegenüber den Ausländerbehörden verbindlich geäußerte Auffassung, dass im Falle einer nachträglichen Asylantragstellung eine zur Erfüllung der Voraussetzungen der Aufnahmeanordnung zuvor formularmäßig ohne besondere Zusätze abgegebene Verpflichtungserklärung nur den Zeitraum bis zur Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft (und der Erteilung einer entsprechenden Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 2 AufenthG) umfasste und auch nur umfassen sollte, ist in der Folge auch unter Berücksichtigung widerstreitender (Rechts-)Auffassungen ausdrücklich bestätigt worden. [...]
Die danach vom Niedersächsischen Innenministerium vertretene und für die niedersächsischen Ausländerbehörden bei der Auslegung der hier maßgeblichen Verpflichtungserklärungen verbindliche Auffassung zum tatsächlichen Erklärungsinhalt des formularmäßig verwendeten Passus "bis zur Erteilung eines Aufenthaltstitels zu einem anderen Aufenthaltszweck" wurde daher wiederholt und auch im Wissen um die Existenz abweichender Rechtsauffassungen aufrechterhalten und fachaufsichtlich bekräftigt. [...]
Daraus und aus den auch nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Januar 2017 fortdauernden Bemühungen der Niedersächsischen Landesregierung um eine Begrenzung möglicher Auswirkungen dieser Entscheidung (vgl. etwa die Antwort des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport namens der Landesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Jan-Christoph Oetjen u.a., Wie viele Verpflichtungserklärungen für syrische Flüchtlinge wurden in Niedersachsen abgegeben?, LT-Drs. 18/185, S. 2; Bericht der Lüneburger Landeszeitung v. 12.12.2018; Bericht des Politikjournals für Niedersachsen - Rundblick v. 12.1.2018) folgt zur Überzeugung des Senats, dass in Niedersachsen seit Erlass der Nds. Aufnahmeanordnung 2013 über eine bloße Rechtsauffassung hinausgehend auch der politische Wille bestand, die Haftung aus einer im Rahmen des Landesaufnahmeprogramms abgegebenen Verpflichtungserklärung nur auf solche Zeiträume zu erstrecken, in denen der begünstigte Ausländer einen Aufenthaltstitel nach § 23 Abs. 1 AufenthG innehat, mithin ab einer Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft und der Erteilung einer entsprechenden Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 2 AufenthG die Haftung enden zu lassen. Dieser politische Wille hat in der gegenüber den niedersächsischen Ausländerbehörden bindenden Erlasslage einen hinreichenden Niederschlag gefunden und ist daher bei der Auslegung der aufgrund der Nds. Aufnahmeanordnungen 2013 und 2014 erteilten Verpflichtungserklärungen zu berücksichtigen. Den niedersächsischen Ausländerbehörden, auf deren Empfängerhorizont es nach dem oben Gesagten ankommt, war es mithin - ohne eindeutig abweichende Erklärung im formularmäßig vorgegebenen Verpflichtungstext - verwehrt, von einer Fortdauer der Verpflichtung über den Zeitpunkt der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 2 AufenthG hinaus auszugehen. [...]
Eine derartige politisch gewollte Begrenzung der Haftung ist auch zulässig, jedenfalls wirksam. [...]
2. Aber auch dann, wenn man der unter 1. dargestellten Auslegung der vom Kläger erteilten Verpflichtungserklärung nicht folgen wollte und die Erklärung deshalb Grundlage einer Heranziehung des Klägers zu den Kosten der Frau ... im fraglichen Zeitraum gewährten Leistungen sein könnte, erweist sich der Bescheid des Beklagten vom 15. September 2016 gleichwohl als rechtswidrig. Denn der Beklagte hat die im vorliegenden Fall erforderliche Ermessensentscheidung nicht getroffen.
Der aus einer Erklärung nach § 68 AufenthG Verpflichtete ist zwar im Regelfall zur Erstattung heranzuziehen, ohne dass es dahingehender Ermessenserwägungen bedarf. [...] Hingegen hat die erstattungsberechtigte Stelle bei atypischen Gegebenheiten im Wege des Ermessens zu entscheiden, in welchem Umfang der Anspruch geltend gemacht wird und welche Zahlungserleichterungen dem Verpflichteten gegebenenfalls eingeräumt werden. [...]
Davon ausgehend ist hier ein atypischer Fall gegeben. [...]
Nach den hier maßgeblichen Erlassen des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport (siehe oben 1.) sollte im Falle der Asylantragstellung die Verpflichtungserklärung nur den Zeitraum bis zur Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft und der Erteilung einer entsprechenden Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 2 AufenthG umfassen. Über die Reichweite der Verpflichtungserklärung waren der Verpflichtungsgeber und der Ausländer bei Vorsprache zu unterrichten. [...]
Sofern die vom Kläger ausgesprochene Verpflichtungserklärung nicht auf die unter 1. erfolgte Weise im Sinne einer zeitlichen Begrenzung bis zur Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft und Erteilung eines Aufenthaltstitels nach § 25 Abs. 2 AufenthG ausgelegt werden könnte, ginge sie über die erkennbaren und bindenden Vorstellungen des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport hinaus und widerspräche der dort für angemessen gehaltenen Lastenverteilung zwischen Verpflichtungsgebern und der öffentlichen Hand. Sie wäre mithin als atypisch anzusehen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 8.12.2017, a.a.O., Rn. 60) und erforderte eine Ermessensentscheidung bei der Heranziehung durch den Beklagten, die im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG nur in einem Verzicht auf die Erstattung der nach der Erteilung eines Aufenthaltstitels nach § 25 Abs. 2 AufenthG entstandenen Kosten bestehen kann.
b) Darüber hinaus ist ein atypischer Fall auch deshalb gegeben, weil die Ausländerbehörde des Landkreises Uelzen die finanzielle Leistungsfähigkeit des sich verpflichtenden Klägers nicht ordnungsgemäß überprüft hat. In dem Formular der Verpflichtungserklärung vom 11. August 2014 ist angekreuzt, die finanzielle Leistungsfähigkeit des sich Verpflichtenden sei nachgewiesen worden. In dem zugehörigen Verwaltungsvorgang findet sich eine Bezügeabrechnung des Klägers vom 16. März 2014 sowie eine Berechnung der finanziellen Leistungsfähigkeit des Klägers durch die Ausländerbehörde nach Sozialhilfesätzen vom 11. August 2014. Diese Berechnung ist jedoch offensichtlich fehlerhaft. Zunächst ist es bereits vom Ansatz her verfehlt, den Eigenbehalt der "einladenden Familie" nach Sozialhilfesätzen zu berechnen. Hier sind vielmehr die - erheblich höheren - Pfändungsfreigrenzen der §§ 850 ff. ZPO zugrundezulegen (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.4.2013 - BVerwG 10 C 10.12 -, BVerwGE 146, 198, 213 f. - juris Rn. 33 ff.). Nur der diese Grenzen übersteigende Betrag kann letztlich aufgrund der Verpflichtungserklärung gegen den Kläger vollstreckt werden und steht der öffentlichen Hand zur Abdeckung der verauslagten Kosten des Lebensunterhalts zur Verfügung. Es ist auch verfehlt, das Einkommen der Ehefrau des Klägers (in vollem Umfang) zur Deckung des Bedarfs der "Gastfamilie" heranzuziehen, da die Ehefrau selbst keine Verpflichtungserklärung abgegeben hat. Insofern kann allenfalls ein ihr gegenüber bestehender Unterhaltsanspruch ihres Ehemannes hinzugerechnet werden. [...] Gerade im Hinblick auf die Übernahme der Verpflichtung des Lebensunterhalts für vier erwachsene Personen war eine genauere Prüfung der finanziellen Leitungsfähigkeit des Verpflichtungsgebers bereits zum Zeitpunkt der Abgabe der Verpflichtungserklärung geboten.
Die Entgegennahme einer Verpflichtungserklärung eines 76-jährigen Pensionärs für den Unterhalt von vier Personen nach lediglich kursorischer Bonitätsprüfung und ohne Berücksichtigung von Unterkunftskosten bekräftigt letztlich auch das unter 1. gefundene Auslegungsergebnis. Die Ausländerbehörde ist erkennbar zu keinem Zeitpunkt davon ausgegangen, dass der Kläger den Unterhalt der begünstigten Ausländer für einen längeren Zeitraum sicherstellen wollte und sicherstellen sollte.
c) Die danach aus mehreren Gründen erforderliche Ermessensentscheidung über die Heranziehung des Klägers auf Grundlage der Verpflichtungserklärung hat der Beklagte nicht getroffen. [...]