LSG Nordrhein-Westfalen

[...]

a) Nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 AsylbLG gehören die Kläger (als Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 5 AufenthG) zum nach dem AsylbLG anspruchsberechtigten Personenkreis. Keineswegs waren sie, wie ihr Bevollmächtigter meint, nach § 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 SGB II leistungsberechtigt. Denn der Wortlaut der genannten Vorschriften, die den nach dem jeweiligen Leistungsregime berechtigten Personenkreis bestimmen, ist diesbezüglich eindeutig. Der Senat hat bereits entschieden, dass insofern weder Raum für eine abweichende Auslegung noch für eine teleologische Reduktion oder für eine analoge Anwendung von § 23 Abs. 1 S. 4 SGB XII besteht; er hat sich insoweit der ständigen Rechtsprechung des Bundessozialgerichts angeschlossen (vgl. Urteil des Senats vom 27.02.2012 - L 20 AY 48/08 Rn. 60 ff. [Revision anhängig, BSG B 7 AY 4/12 R]). Danach begründet auch die Zuordnung zum Leistungsregime des AsylbLG in § 1 Abs. 1 Nr. 3 AsylbLG in verfassungsrechtlich zulässiger Weise einen Leistungsausschluss nach § 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 SGB II (grundlegend BSG, Urteil vom 13.11.2008 - B 14 AS 24/07 R; vgl. auch BSG, Urteile vom 16.12.2008 - B 4 AS 40/07 R sowie vom 07.05.2009 - B 14 AS 41/07 R. Der Gesetzgeber hat im Übrigen zahlreiche Gelegenheiten zur Änderung der Vorschrift ungenutzt gelassen, auch wenn diese als integrationspolitisch fragwürdig bezeichnet worden ist [vgl. etwa Frerichs, in jurisPK-SGB XII, § 1 AsylbLG Rn. 104 f., Stand: 03.11.2014]; dies gilt auch noch in jüngerer Zeit etwa für das Festhalten an der Norm im Zuge der Einfügung des § 25a AufenthG zum 01.07.2011, wonach gut integrierten Jugendlichen und Heranwachsenden sowie ggf. deren Eltern unter erleichterten Bedingungen ein Aufenthaltsrecht eingeräumt werden kann), und hat deshalb ersichtlich an dem Ausschluss von Leistungen nach dem SGB II festhalten wollen.

Zu Recht geht das Bundessozialgericht im Übrigen (unter Verweis auf die Gesetzesbegründung; vgl. BTDrucks. 12/4451 S. 7) davon aus, dass § 25 Abs. 5 AufenthG gerade kein verfestigtes Aufenthaltsrecht begründet. Den Betroffenen wird ihr Aufenthalt in Deutschland vielmehr nur zeitlich befristet erlaubt (§ 26 Abs. 1 S. 1 AufenthG). Dass dies auch für andere Aufenthaltstitel gilt, deren Inhaber ggf. Anspruch auf günstigere existenzsichernde Leistungen haben, steht der Ausübung des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums im Sinne einer Zuordnung von nach § 25 Abs. 5 AufenthG Aufenthaltsberechtigten zum Leistungsregime des AsylbLG nicht entgegen. Dabei wird in sachlich gerechtfertigter Weise nach dem Grund für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis differenziert. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn gesetzlich zwischen den Aufenthaltserlaubnissen gemäß § 25 Abs. 4 S. 1, Abs. 4a, 4b und Abs. 5 AufenthG einerseits und etwa denjenigen (auf ein Abschiebungsverbot Rücksicht nehmenden) nach § 60 Abs. 2, 3, 5 oder Abs. 7 AufenthG unterschieden wird.

Umstände des Einzelfalls, welche aus verfassungsrechtlichen Gründen eine abweichende Beurteilung rechtfertigen könnten, sind vorliegend nicht ersichtlich. Insbesondere bestehen keine Anhaltspunkte für eine Nichtanerkennung von Abschiebungsverboten nach § 60 Abs. 2, 3, 5 und 7 AufenthG aus allein allgemeinen Erwägungen (vgl. hierzu Frerichs, a.a.O.). Eine allgemeine Beurteilung der rechtspolitischen Sinnhaftigkeit der ausländerrechtlichen Gesamtkonzeption fällt von vornherein nicht in die Kompetenz der rechtsprechenden Gewalt.

Schließlich folgt auch aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 18.07.2012 - 1 BvL 10/10 und 2/11 nichts anderes (so auch LSG Hessen, Urteil vom 23.11.2012 - L 7 AS 118/12 Rn. 45 [Revision anhängig, BSG B 14 AS 8/13 R]). Das Bundesverfassungsgericht hat lediglich die Höhe der nach § 3 AsylbLG zu gewährenden Leistungen für verfassungswidrig befunden, nicht aber die Zuordnung der Leistungsberechtigten zum Leistungsregime des AsylbLG. Dementsprechend ist verfassungsrechtlich allein entscheidend, ob Leistungen in einer das Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums wahrenden Höhe zur Verfügung gestellt werden, nicht jedoch, nach welchem gesetzlichen Leistungsregime dies erfolgt.

b) Unterfielen die Kläger deshalb im Juni 2010 dem Leistungsregime des AsylbLG, so lagen die Voraussetzungen für die Gewährung von Analogleistungen nach § 2 Abs. 1 AsylbLG anstelle der ihnen bewilligten Grundleistungen nicht vor.

Nach § 2 Abs. 1 AsylbLG (in der hier maßgeblichen, seit dem 28.08.2007 geltenden Fassung) ist abweichend von den §§ 3 bis 7 AsylbLG das SGB XII auf diejenigen Leistungsberechtigten entsprechend anzuwenden, die über eine Dauer von insgesamt 48 Monaten Leistungen nach § 3 erhalten haben und die Dauer des Aufenthaltes nicht rechtsmissbräuchlich selbst beeinflusst haben.

aa) Für eine rechtsmissbräuchliche Selbstbeeinflussung der Aufenthaltsdauer in Deutschland im Sinne eines auf die Aufenthaltsverlängerung zielenden vorsätzlichen, sozialwidrigen Verhaltens, welches bei typisierender Betrachtung für eine Verlängerung der Aufenthaltsdauer als kausal anzusehen wäre (vgl. BSG, Urteil vom 17.06.2008 - B 8/9b AY 1/07 R) liegen bei den Klägern keinerlei Anhaltspunkte vor. Hierüber besteht auch zwischen den Beteiligten - wie die Beklagte in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich klargestellt hat - kein Streit.

bb) Die Kläger hatten im Juni 2010 jedoch noch nicht über eine Dauer von insgesamt 48 Monaten Leistungen nach § 3 AsylbLG erhalten. Vielmehr hatte der Kläger zu 1 Grundleistungen erst für 38 Monate und 29 Tage, die Klägerin zu 2 für 38 Monate und 6 Tage bezogen. Zwar hatten beide Kläger im Anschluss an diesen Vorbezug von Grundleistungen - entsprechend der bis zum 27.08.2007 geltenden Gesetzesfassung von § 2 Abs. 1 AsylbLG - Leistungen nach § 2 AsylbLG erhalten. Diese Analogleistungen können jedoch die nach § 2 Abs. 1 AsylbLG notwendige Vorbezugszeit nicht auffüllen (vgl. dazu ausführlich den Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Senats nach Art. 100 Abs. 1 GG vom 26.07.2010 - L 20 AY 13/09 Rn. 60 ff.).

(1) Denn die Vorbezugszeit ist keine Wartefrist, innerhalb derer es unerheblich wäre, ob und welche (Sozial-) Leistungen der Ausländer bezogen hat (Hohm in Schellhorn/Schellhorn/Hohm, SGB XII, 18. Aufl. 2010, § 2 AsylbLG Rn. 8, für Unterbrechungen durch Erhalt von Leistungen nach dem SGB II oder dem SGB XII; ders. in GK-AsylbLG, § 2 Rn. 39, Stand der konkret kommentierten Stelle: März 2007; vgl. auch Herbst in Mergler/Zink, Handbuch der Grundsicherung und Sozialhilfe, § 2 AsylbLG Rn. 12, Stand Mai 2009, zu sonstigen Sozialleistungen; a.A. Wahrendorf in Grube/Wahrendorf, SGB XII, 5. Aufl. 2014, § 2 AsylbLG Rn. 10, und Birk in LPK-SGB XII, 9. Aufl. 2012, § 2 AsylbLG Rn. 1, der ausdrücklich von einer Wartezeit spricht; vgl. zum Streitstand auch Hachmann/Hohm, Änderungen des Asylbewerberleistungsgesetzes durch das Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher EU-Richtlinien, NVwZ 2008, S. 33, 35 m.w.N.). Der Wortlaut des § 2 Abs. 1 AsylbLG ist insoweit zwingend und einer erweiternden Auslegung etwa dahin, dass auch höhere Leistungen nach § 2 AsylbLG die Vorbezugszeit auffüllen können, nicht fähig (vgl. hierzu und zum Folgenden BSG, Urteil vom 17.06.2008 - B 8/9b AY 1/07 R Rn. 19 - 23).

Zwar schreibt die Verfassung eine bestimmte Auslegungsmethode oder gar eine reine Wortinterpretation nicht vor. Vielmehr gehört eine teleologische Reduktion, eine systematische oder eine historische Auslegung von Vorschriften entgegen ihrem Wortlaut sogar zu den anerkannten, verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Auslegungsgrundsätzen (BVerfG, Beschluss vom 07.04.1997 - 1 BvL 11/96). Eine solche vom Wortlaut abweichende Auslegung kann zulässig sein, wenn die in den Gesetzesmaterialien oder der Gesetzessystematik zum Ausdruck kommende Regelungsabsicht eine analoge oder einschränkende Anwendung des Gesetzes auf gesetzlich nicht umfasste Sachverhalte gebietet und deswegen sowie wegen der Gleichheit der zu Grunde liegenden Interessenlage auch der nicht geregelte Fall hätte einbezogen werden müssen (BSG, Urteil vom 24.10.1984 - 6 RKa 36/83). Allerdings darf dabei dem Gesetz kein entgegenstehender Sinn verliehen, der normative Gehalt der auszulegenden Norm nicht grundlegend neu bestimmt oder das gesetzgeberische Ziel in einem wesentlichen Punkt verfehlt werden.

Einer den Wortlaut erweiternden Auslegung des § 2 Abs. 1 AsylbLG, nach der Bezugszeiten anderer Leistungen als derjenigen nach § 3 AsylbLG - auch solcher nach § 2 AsylbLG - oder Zeiten ohne irgendeinen Leistungsbezug gleichgestellt würden, stehen jedoch Sinn und Zweck der Regelung und deren Gesetzesentwicklung entgegen:

§ 2 AsylbLG in der Fassung des Gesetzes zur Neuregelung der Leistungen für Asylbewerber vom 30. Juni 1993 (BGBl. I S. 1074) normierte für geduldete Ausländer überhaupt keine Vorbezugszeit und für Asylbewerber eine reine Wartefrist von zwölf Monaten nach Asylantragstellung. Auch der Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des AsylbLG vom 24.10.1995 (BT-Drucks. 13/2746) sah zunächst ebenfalls keinen Vorbezug von Leistungen nach § 3 AsylbLG vor, sondern eine reine Wartefrist von 24 Monaten nach dem Erteilen einer Duldung; er verzichtete zudem bei Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlingen, deren Abschiebung wegen des Krieges in ihrem Heimatland ausgesetzt war, sogar gänzlich auf die Wartefrist (BT-Drucks. 13/2746 S. 5). Die im Vergleich zur Vorgängerregelung vorgesehene Verschärfung des Zugangs zu den Leistungen nach § 2 AsylbLG stand dabei im engen Zusammenhang mit der Erweiterung des leistungsberechtigten Personenkreises in § 1 Abs. 1 AsylbLG insbesondere um geduldete Ausländer sowie mit der Beseitigung der vormals ungleichen Behandlung von Ausländern mit Duldung, die nicht Kriegs- oder Bürgerkriegsflüchtlinge waren, und Asylbewerbern (BT-Drucks. 13/2746 S. 11). Vom Grundsatz her sollten alle Ausländer, die sich typischerweise nur vorübergehend im Bundesgebiet aufhielten, die gleichen, niedrigeren Leistungen nach §§ 3 ff. AsylbLG erhalten (BT-Drucks. 13/2746 S. 12). Der Gesetzentwurf war (noch) von dem Gedanken getragen, dass der Status der Duldung nur ein schnell vorübergehender ist. Bei längerer Aufenthaltsdauer und einer damit verbundenen Verfestigung des Aufenthaltsstatus (die Zweijahresfrist korrespondierte mit dem damaligen § 30 Abs. 4 AuslG, der nach Ablauf dieser Frist die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis vorsah) sollte dem Ausländer durch die Gewährung von Analogleistungen eine Integration in die deutsche Gesellschaft durch entsprechende Gewährung öffentlicher Mittel ermöglicht werden (BT-Drucks. 13/2746 S. 15).

Allerdings verlor sich diese Integrationskomponente in der endgültigen Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung des AsylbLG vom 26. Mai 1997 (BGBl. I S. 1130). Erstmals stellte das Gesetz jetzt auf den Bezug ("erhalten haben") von Leistungen nach § 3 AsylbLG ab; es verlangte diesen Bezug für eine Dauer von 36 Monaten ab dem 01.06.1997. In den Vordergrund trat der Gedanke der Kosteneinsparung (vgl. auch Ausschussbericht vom 07.02.1996, BT-Drucks. 13/3728 S. 3), der seinen Ausdruck darin fand, dass der Zeitraum von 36 Monaten am 01.06.1997 zu laufen begann und damit alle Leistungsberechtigten nach dem AsylbLG ohne Rücksicht darauf erfasste, ob sie zuvor bereits Analogleistungen erhalten hatten. Hierin wird deutlich, dass der Gesetzgeber schon 1997 bewusst allein auf den tatsächlichen Bezug von Grundleistungen nach § 3 AsylbLG abstellen und sonstige Vorbezugszeiten - auch solche nach § 2 AsylbLG (in der Zeit vor dem 01.06.1997) - sowie Zeiten ohne jeglichen Leistungsbezug ausklammern wollte. Er beabsichtigte vielmehr, die höheren Leistungen nach § 2 AsylbLG davon abhängig zu machen, dass das Existenzminimum zuvor für einen festen Zeitraum von drei Jahren nur auf einem niedrigeren Niveau sichergestellt wurde.

Mit der ab dem 01.01.2005 geltenden Neuregelung sollten schließlich, abweichend vom bis zum 31.12.2004 geltenden Recht, Leistungsberechtigte von Analogleistungen ausgeschlossen werden, denen bezogen auf die Dauer ihres Aufenthalts in Deutschland rechtsmissbräuchliches Verhalten (Tun oder Unterlassen) vorgeworfen werden kann. Neben der damit beabsichtigten Sanktion sollte durch die zusätzliche Notwendigkeit des Vorbezugs von Grundleistungen für die Dauer von 36 Monaten aber zugleich für Ausländer der Anreiz für die Einreise und ihren weiteren Verbleib in Deutschland genommen werden (Hohm, GK-AsylbLG, § 2 Rn. 86, Stand März 2007). Dieses Ziel würde jedoch verfehlt, wenn andere Sozialleistungen (auch Analogleistungen oder weiter eingeschränkte Leistungen nach § 1a AsylbLG) oder gar Zeiten, in denen der Leistungsberechtigte nach dem AsylbLG seinen Bedarf aus eigenem Einkommen oder Vermögen decken konnte, die erforderlichen Zeiten des Vorbezugs erfüllten. Die Gegenauffassung, die eine § 2 AsylbLG innewohnende Integrationskomponente betont (vgl. etwa Wahrendorf, a.a.O., § 2 AsylbLG Rn. 10; i.E. wohl auch Hachmann/Hohm, a.a.O., S. 36; vgl. hierzu auch den Beschluss des Senats vom 28.01.2008 - L 20 B 85/07 AY ER, der jedoch die vorgenannten Erwägungen noch außer Acht ließ), vernachlässigt diese Rechtsentwicklung und interpretiert die Vorbezugszeit im Ergebnis zu Unrecht als reine Wartefrist, für die es auf einen Vorbezug gerade der in § 2 Abs. 1 AsylbLG genannten Grundleistungen nicht ankäme.

Diese für die Zeit ab dem 01.01.2005 vorgenommene Auslegung wird durch die Gesetzesmaterialien zur Änderung des § 2 AsylbLG mit Wirkung ab dem 28.08.2007 (Anhebung der Vorbezugszeit von 36 auf 48 Monaten; Art. 6 Abs. 2 Nr. 2 des Gesetzes zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union vom 19.08.2007 - BGBl. I S. 1970) gestützt. Zwar wird die Anhebung auf 48 Monate begründet mit einer Angleichung zu Regelungen im AufenthG (§ 104a) und einer Änderung der Beschäftigungsverfahrensverordnung, deren § 10 Satz 3 nach Ablauf von vier Jahren einen gleichrangigen Arbeitsmarktzugang für Geduldete gewährt. Für den Zeitpunkt der Gewährung von Leistungen auf Sozialhilfeniveau wird dabei auf den Grad der zeitlichen Verfestigung des Aufenthalts in der Bundesrepublik Deutschland abgestellt. Nach einem Voraufenthalt von vier Jahren sei davon auszugehen, dass eine Aufenthaltsperspektive entstanden sei, die es gebiete, Bedürfnisse anzuerkennen, die auf eine "bessere soziale Integration" gerichtet seien (vgl. BT-Drucks. 16/5065 S. 232 zu Nummer 2 [§ 2]; vgl. auch Adolph in Adolph, SGB II/SGB XII/AsylbLG, § 2 AsylbLG Rn. 12, Stand August 2013). Wurde die Erforderlichkeit des Vorbezugs von Leistungen nach § 3 AsylbLG gleichwohl beibehalten, bestehen jedoch keine Anhaltspunkte für die Annahme, dass der Gesetzgeber die mit der Regelung des § 2 Abs. 1 AsylbLG (neben der Integrationskomponente) verbundene Intention, den Bezug von Analogleistungen an eine bestimmte Dauer des Vorbezugs von Grundleistungen zu koppeln, aufgeben wollte. Nach der Gesetzesbegründung sollten mit der Verlängerung der Vorbezugszeit Leistungsberechtigte nach dem AsylbLG vielmehr (auch) ermutigt werden, ihren Lebensunterhalt möglichst durch eigene Arbeit und nicht durch Leistungen des Sozialsystems zu sichern (BT-Drucks. 16/5065 S. 155). Niedrige Leistungen sollten also als Anreiz für die Aufnahme einer Beschäftigung dienen. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Aufnahme einer Beschäftigung durch Asylbewerber bzw. geduldete Ausländer mit Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit sogar schon nach einem Jahr des gestatteten oder geduldeten Aufenthalts in Deutschland möglich ist (§ 61 Abs. 2 AsylVfG, § 1 Beschäftigungsverfahrensverordnung).

Ist daher nach der historischen Entwicklung der Norm die Integrationskomponente zu Gunsten von fiskalischen Erwägungen und der Intention, höhere Anreize für eine Arbeitsaufnahme zu schaffen, in den Hintergrund getreten, so ändert auch der Umstand, dass die Kläger im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 5 AufenthG sind, nichts an der Erforderlichkeit, die Vorbezugszeit nach § 2 Abs. 1 AsylbLG zu erfüllen. Denn der Wortlaut des § 1 Abs. 1 Nr. 3 AsylbLG, der die Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 5 AufenthG auf Leistungen nach dem AsylbLG verweist, ist insoweit eindeutig (vgl. dazu bereits die Ausführungen unter II.3.a). Dann ist aber auch kein Grund ersichtlich, warum diesen Leistungsempfängern Analogleistungen unter Verzicht auf die Vorbezugszeit gewährt werden sollten (ablehnend bereits Urteil des Senats vom 27.02.2012 - L 20 AY 48/08 Rn. 60 ff.).

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 18.07.2012 - 1 BvL 10/10 und 2/11 hat an dieser Auslegung des § 2 AsylbLG keinen Anstoß genommen. Dabei war eine solche Auslegung Inhalt der beiden der Entscheidung vom 18.07.2012 zugrundeliegenden Aussetzungs- und Vorlagebeschlüsse des erkennenden Senats nach Art. 100 Abs. 1 GG (vom 26.07.2010 - L 20 AY 13/09 Rn. 60 ff. sowie vom 22.11.2010 - L 20 AY 1/09 Rn. 47 ff.) Sie war damit hinsichtlich der Anwendung des AsylbLG Grundlage für die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts. Der Senat hatte insoweit darzulegen, dass den dortigen Klägern nicht bereits eine "einfach-rechtliche" Auslegung zu einem verfassungsgemäßen Leistungsanspruch verhelfen könne; die Unmöglichkeit einer solchen einfach-rechtlichen Auslegung bildete erst die Voraussetzung dafür, dass in jenen Verfahren überhaupt das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG in zulässiger Weise angerufen werden konnte. Das Bundesverfassungsgericht selbst hat in seinem Urteil vom 18.07.2012 diese einfachrechtliche Auslegung des Senats nicht in Frage gestellt, sondern die Vorlage zur Normenkontrolle als zulässig erachtet. Damit aber hat es ersichtlich nicht die Möglichkeit gesehen, ein verfassungsgemäßes Ergebnis in jenem Verfahren bereits durch verfassungskonforme Auslegung des § 2 AsylbLG erreichen zu können. Dementsprechend hat es verfassungsrechtliche Fragen zu den Leistungen nach dem AsylbLG allein bei § 3 AsylbLG verortet, nicht aber - wie es die Kläger im vorliegenden Verfahren offenbar wünschen - bei § 2 AsylbLG.

In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass in dem der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu 1 BvL 2/11 zugrundeliegenden Fall die dortige Klägerin - ebenso wie die Kläger im vorliegenden Verfahren - eine Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 5 AufenthG besaß. Auch angesichts dessen hat das Bundesverfassungsgericht ersichtlich keine Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung des AsylbLG dahingehend gesehen, dass es Inhaber eines solchen Aufenthaltstitels unbeschadet einer nicht erfüllten Vorbezugszeit dem nach § 2 AsylbG berechtigten Personenkreis (oder gar von vornherein einem anderen grundsicherungsrechtlichen Leistungsregime) zugeordnet hätte. Hätte es ein solches Vorgehen für möglich gehalten, hätte es die Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG nicht als zulässig behandeln können. [...]