OVG Bremen

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Zitieren als:
OVG Bremen, Beschluss vom 13.02.2018 - 1 B 268/17 - asyl.net: M26100
https://www.asyl.net/rsdb/m26100/
Leitsatz:

[Vertrauensschutz und Gleichbehandlungsgrundsatz bei humanitärer Aufnahme aus dem Ausland]

1. Hat das Bundesministerium des Innern nach § 22 Satz 2 AufenthG die Aufnahme eines Ausländers aus dem Ausland erklärt, besteht bei Vorliegen der allgemeinen Erteilungsvoraussetzungen ein Anspruch gegen die Ausländerbehörde auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis.

2. Der Anspruch ist nicht dadurch ausgeschlossen, dass das Bundesministerium des Innern noch vor der erstmaligen Erteilung ohne weitere Begründung erklärt, das politische Interesse bestehe doch nicht.

3. Ein anderes Ergebnis ließe unberücksichtigt, dass die Bundesrepublik Deutschland durch die erfolgte Übernahmeerklärung einen Vertrauenstatbestand geschaffen hat, das politische Interesse zudem insbesondere von allgemeinen Versagungsgründen zu unterscheiden ist und bei der Aufnahme von Ausländern auf der Grundlage einer abgestimmten Verfahrensweise Art. 3 Abs. 1 GG verletzt sein kann.

(Amtliche Leitsätze)

Schlagwörter: Aufnahme aus dem Ausland, politisches Interesse, Afghanistan, Ortskräfte, Aufenthaltserlaubnis, Verlängerung, Vertrauensschutz,
Normen: AufenthG § 22 Abs. 2, AufenthG § 23 Abs. 2, AufenthG § 5 Abs. 4, AufenthG § 73 Abs. 2, AufenthG § 81 Abs 3, AufenthG § 81 Abs. 4, GG Art. 3 Abs. 1
Auszüge:

[...]

Nach § 22 Satz 1 AufenthG kann einem Ausländer für die Aufnahme aus dem Ausland aus völkerrechtlichen oder dringenden humanitären Gründen eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden. Eine Aufenthaltserlaubnis ist nach Satz 2 zu erteilen, wenn das Bundesministerium des Innern oder die von ihm bestimmte Stelle zur Wahrung politischer Interessen der Bundesrepublik Deutschland die Aufnahme erklärt hat.

§ 22 AufenthG vermittelt dem Ausländer keinen Anspruch auf Erklärung der Aufnahme aus dem Ausland. Die Entscheidung über die Aufnahme ist vielmehr Ausdruck autonomer Ausübung staatlicher Souveränität. § 22 Satz 2 AufenthG dient insoweit insbesondere der Wahrung des außenpolitischen Handlungsspielraums des Bundes (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Zuwanderungsgesetz vom 07.02.2003, BT-Drucks. 15/420, S. 77 zu § 22; vgl. auch bereits Gesetzentwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Neuregelung des Ausländerrechts vom 27.01.1990, BT-Drucks. 11/6321, S. 66 zu § 30 Abs. 1 AuslG). Dieser Handlungsspielraum korrespondiert hier mit geringen Anforderungen an die Durchführung des Verwaltungsverfahrens. Die Versagung eines Visums und die Beschränkung eines Visums vor der Einreise bedürfen keiner Begründung und Rechtsbehelfsbelehrung (§ 77 Abs. 2 Satz 1 AufenthG). Zudem findet das Verwaltungsverfahrensgesetz auf die Auslandsvertretungen des Bundes keine Anwendung (§ 2 Abs. 3 Nr. 3 VwVfG).

Die Verwaltung verlässt allerdings den Bereich autonomen Staatshandelns, sobald sie sich entscheidet, den betroffenen Ausländer in das Bundesgebiet aufzunehmen. Einer solchen Übernahmeerklärung kommt eine Zäsurwirkung zu. Sobald die Übernahme erklärt wurde und der Betroffene eingereist ist, verdichtet sich § 22 Satz 2 AufenthG bei Vorliegen der weiteren Voraussetzungen zu einem gesetzlichen Anspruch des Einzelnen auf Erteilung der Aufenthaltserlaubnis. Dies kommt auch im Wortlaut der Regelung ("erklärt hat", "ist zu erteilen") klar zum Ausdruck. [...]

Der besondere Charakter der Übernahmeerklärung hat Auswirkungen auf den Prüfungsumfang der Ausländerbehörde im Erteilungsverfahren. Die kommunale Ausländerbehörde hat bei der Erteilung der Aufenthaltserlaubnis nach § 22 Satz 2 AufenthG nur zu prüfen, ob der Ausländer aufgrund einer Übernahmeerklärung des Bundesministeriums des Innern eingereist ist und ob die allgemeinen Erteilungsvoraussetzungen nach § 5 Abs. 1 und 2 AufenthG vorliegen, Versagungsgründe nach § 5 Abs. 4 AufenthG der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis entgegenstehen und ob ein Einreiseverbot nach § 11 Abs. 1 AufenthG besteht (Göbel-Zimmermann in Huber, AufenthG, 2. Aufl. 2016, § 22 AufenthG Rn. 7; Hecker in BeckOK Ausländerrecht, Stand 01.11.2016, § 22 AufenthG Rn. 5; vgl. auch Ziffer 22.2.1 der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum AufenthG).

§ 22 Satz 2 AufenthG wahrt den Handlungsspielraum des Bundes zwar auch nach der Aufnahme und Einreise des Ausländers in das Bundesgebiet. Die Vorschrift fordert eine "Aufnahme" – in der Situation der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis also sinngemäß einen Verbleib – des Ausländers "zur Wahrung politischer Interessen der Bundesrepublik Deutschland". Das politische Interesse muss sowohl bei der erstmaligen Erteilung als auch bei der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis vorliegen (§ 8 Abs. 1 AufenthG). Es liegt auf der Hand, dass der Begriff des politischen Interesses Ausdruck eines erheblichen Beurteilungsspielraums der Exekutive ist, der einer gerichtlichen Überprüfung grundsätzlich nicht zugänglich ist (vgl. nur Göbel-Zimmermann in Huber, AufenthG, 2. Aufl. 2016, § 22 AufenthG Rn. 6 sowie BVerwG, Urt. v. 15.11.2011 – 1 C 21.10, BVerw-GE 141, 151 juris Rn. 12 zu § 23 Abs. 2 AufenthG).

Es spricht aber jedenfalls nach vorläufiger Einschätzung einiges dafür, dass der Bund im vorliegenden Verfahren seinen Handlungsspielraum überbewertet. Er kann die rechtlichen Bindungen, die durch die Übernahmeerklärung entstanden sind, nicht ohne weiteres dadurch auflösen, dass er ohne nähere Begründung einen Wegfall des politischen Interesses erklärt. Diesem Gesichtspunkt wird – gegebenenfalls nach Beiladung der Bundesrepublik Deutschland – im Hauptsacheverfahren weiter nachzugehen sein.

Die Bedenken des Oberverwaltungsgerichts ergeben sich aus drei Gründen:

Zum einen berücksichtigen die Antragsgegnerin und die Bundesrepublik nicht hinreichend, dass durch die bereits erfolgte Übernahmeerklärung auch ein Vertrauenstatbestand im Hinblick auf die Bejahung des politischen Interesses geschaffen wurde. Es muss an dieser Stelle dahinstehen, welche Rechtsqualität der Übernahmeerklärung insoweit zukommt. Im Rahmen der Gruppenaufnahme zur Wahrung besonders gelagerter politischer Interessen der Bundesrepublik Deutschland nach § 23 Abs. 2 Satz 1 AufenthG ist anerkannt, dass die erteilte Aufnahmezusage einen Verwaltungsakt darstellen kann (BVerwG, Urt. v. 22.03.2012 – 1 C 3.11, BVerwGE 142, 179 juris Rn. 24). Dies hängt nicht zuletzt von den Umständen der Bekanntgabe der Übernahmeerklärung ab, die das Oberverwaltungsgericht nicht kennt und die sich aus der vorgelegten Ausländerakte nicht erschließen (vgl. hierzu auch Burr in GK-AufenthG, Stand der Einzelkommentierung September 2012, § 22 Rn. 17: Verwaltungsinternum; anders Hecker in BeckOK Ausländerrecht, Stand 01.11.2016, § 22 AufenthG Rn. 13: Adressat der Erklärung sei der Ausländer). Selbst wenn diese Erklärung nicht die Qualität eines Verwaltungsakts haben sollte, dürfte einiges dafür sprechen, dass ihr "Widerruf", also die Erklärung, es fehle nunmehr an einem politischen Interesse bzw. es sei von Anfang an zu Unrecht angenommen worden, aus rechtsstaatlichen Gründen gewissen Bindungen im Hinblick auf die Begründung und Nachvollziehbarkeit des Verwaltungshandelns unterliegt, damit zumindest eine verwaltungsgerichtliche Willkürkontrolle ermöglicht wird. Dies dürfte besonders dann gelten, wenn der Erteilung der Aufnahmeerklärung eine individuelle Gefährdungsbeurteilung zugrunde lag und bislang nicht dargelegt wurde, dass diese Einschätzung nicht mehr zutreffend ist.

Zum anderen ist das politische Interesse zwar grundsätzlich nicht gerichtlich überprüfbar. Der Handlungsspielraum, den die gesetzliche Vorschrift der Verwaltung insoweit einräumt, bewegt sich aber in einem rechtlichen Rahmen, der diesen Spielraum einhegt und der wiederum der vollen Überprüfung durch die Verwaltungsgerichte unterliegt. Gerade die zuletzt im Beschwerdeverfahren angeführten Sicherheitsbedenken sind Gegenstand eines ausdifferenzierten Regelungssystems. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf Versagungsgründe nach § 5 Abs. 4 AufenthG. Nach § 5 Abs. 4 Satz 1 AufenthG ist die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zu versagen, wenn ein Ausweisungsinteresse im Sinne von § 54 Abs. 1 Nr. 2 oder 4 AufenthG besteht, weil der Ausländer die freiheitliche demokratische Grundordnung oder die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland gefährdet oder sich zur Verfolgung politischer oder religiöser Ziele an Gewalttätigkeiten beteiligt oder öffentlich zur Gewaltanwendung aufruft oder mit Gewaltanwendung droht. Nach § 5 Abs. 4 Satz 2 AufenthG können hiervon in begründeten Einzelfällen Ausnahmen zugelassen werden, wenn sich der Ausländer gegenüber den zuständigen Behörden offenbart und glaubhaft von seinem sicherheitsgefährdenden Handeln Abstand nimmt. Die Beurteilung, ob ein Versagungsgrund vorliegt, obliegt der kommunalen Ausländerbehörde, die insoweit nach § 73 Abs. 2 AufenthG die Sicherheitsbehörden des Bundes und der Länder einbinden kann und deren Erkenntnisse berücksichtigt.

Die Antragsgegnerin beruft sich nicht auf das Vorliegen eines Versagungsgrundes, obwohl sich aus der Ausländerakte Anhaltspunkte dafür ergeben, dass dieser Frage nachgegangen worden ist. Stattdessen beruft sich das Bundesministerium des Innern nunmehr allein und ohne weitere Begründung auf einen Wegfall des politischen Interesses. Es liegt auf der Hand, dass dies ein Problem darstellt. Dem Betroffenen wird auf diese Weise die Möglichkeit genommen, das Vorliegen der Voraussetzungen des § 5 Abs. 4 AufenthG einer gerichtlichen Kontrolle zu unterziehen, wie sie in einem Rechtsstaat sonst selbstverständlich ist.

Zuletzt bestehen Bedenken im Hinblick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Anders als § 23 AufenthG betrifft § 22 AufenthG die Aufnahme aus dem Ausland im Einzelfall. Vor diesem Hintergrund wird in der Literatur die Ansicht vertreten, dass in der Situation vor Abgabe der Übernahmeerklärung § 22 AufenthG keinen Gleichbehandlungsanspruch vermittle (Hailbronner, Ausländerrecht, Band 1, Stand der Einzelkommentierung August 2005, § 22 AufenthG Rn. 10; Hecker in BeckOK Ausländerrecht, Stand 01.11.2016, § 22 AufenthG Rn. 4). Der vorliegende Sachverhalt ist in zweifacher Hinsicht anders gelagert: Zum einen war hier bereits eine Übernahmeerklärung durch das Bundesministerium des Innern erfolgt. Zum anderen bestehen Zweifel, ob die behördliche Verfahrensweise vorliegend maßgeblich durch eine Einzelfallentscheidung geprägt ist, die einer Vergleichbarkeit entgegenstehen könnte. Die Aufnahme individuell gefährdeter afghanischer Ortskräfte erfolgt zurzeit auf der Grundlage einer abgestimmten und anscheinend abstrakten Kriterien folgenden Verwaltungspraxis. Der Antragsteller hat hierzu substantiiert vorgetragen, dass allen seinen Arbeitskollegen inzwischen Aufenthaltserlaubnisse nach § 22 Satz 2 AufenthG erteilt worden sind. Es spricht einiges dafür, dass Art. 3 Abs. 1 GG ihm vorliegend einen grundgesetzlichen Anspruch vermittelt zu erfahren, warum dies bei ihm nicht der Fall ist. Dies schließt nach Art. 19 Abs. 4 GG das Recht ein, diesen Grund – unter Beachtung der unterschiedlichen gerichtlichen Kontrolldichten im Rahmen des § 22 Satz 2 AufenthG – sodann gegebenenfalls einer gerichtlichen Kontrolle zu unterziehen. [...]