OVG Schleswig-Holstein

[...]

16 Nach der Neufassung des § 80 AsylG können nicht nur Entscheidungen in Rechtsstreitigkeiten nach dem Asylgesetz, sondern nunmehr auch "über Maßnahmen zum Vollzug der Abschiebungsandrohung (§ 34) oder der Abschiebungsanordnung (§ 34a) nach dem Aufenthaltsgesetz" vorbehaltlich des – hier nicht einschlägigen – § 133 Abs. 1 VwGO nicht mit der Beschwerde angefochten werden. Indem der Gesetzgeber die neue Variante des Beschwerdeausschlusses mit der Konjunktion "und" einfügt, stellt er klar, dass es sich nicht nur um eine Konkretisierung der bisherigen Fallgruppe, sondern um eine eigenständige Alternative des Beschwerdeausschlusses handelt [...].

17 Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes, in denen sich der betroffene Ausländer auf einen im Aufenthaltsgesetz geregelten Duldungsgrund oder einen Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis beruft und die Aussetzung der Abschiebung begehrt, fallen nach Auffassung des Senats jedoch nicht darunter. Sie sind auch dann nicht als eine "Streitigkeit über eine Maßnahme zum Vollzug der Abschiebungsandrohung nach § 34 AsylG" anzusehen, wenn die maßgebliche Abschiebungsandrohung vom BAMF – wie hier – auf Grundlage von § 34 AsylG verfügt wurde.

18 Der Gesetzgeber hat nicht weiter definiert oder beispielhaft aufgeführt, was unter "Maßnahmen zum Vollzug der Abschiebungsandrohung (§ 34) oder der Abschiebungsanordnung (§ 34a) nach dem Aufenthaltsgesetz" zu verstehen ist und welche Rechtsstreitigkeiten über diejenigen nach dem Asylgesetz hinaus vom Beschwerdeausschluss erfasst sein sollen. Dementsprechend hat sich in der obergerichtlichen Rechtsprechung wiederholt die Frage gestellt, ob auch Rechtsstreitigkeiten wie der vorliegende Fall, in denen das Unterlassen der Abschiebung bzw. des Vollzugs der Abschiebungsandrohung nach § 34 AsylG unter Berufung auf Regelungen aus dem Aufenthaltsgesetz begehrt wird, vom Beschwerdeausschluss des § 80 Var. 2 AsylG erfasst werden [...]. Bereits die insoweit mittlerweile vorhandene Kasuistik verdeutlicht die Auslegungsbedürftigkeit des § 80 AsylG mit Blick auf Fallgestaltungen wie die vorliegende.

19 Bei dem in § 80 AsylG enthaltenen Beschwerdeausschluss handelt es sich um eine vom Streitgegenstand abhängige Ausnahme von der ansonsten allgemein geltenden Beschwerdemöglichkeit gegen verwaltungsgerichtliche Entscheidungen im Eilverfahren (§ 146 Abs. 4 VwGO). Dies könnte bereits dafür sprechen, die Vorschrift im Zweifel eher eng auszulegen [...]. Indes existiert ein allgemeiner Rechtsgrundsatz des Inhalts, dass eine Ausnahmevorschrift nur eng ausgelegt und nicht über ihren Wortlaut hinaus entsprechend angewendet werden darf, nicht [...]. Bei der Auslegung einer Vorschrift, die eine im Regelfall gegebene Rechtsschutzmöglichkeit einschränkt, ist allerdings das in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Rechtsstaatsprinzip zu beachten. Hierbei handelt es sich um einen Verfassungsgrundsatz, der der Konkretisierung je nach den sachlichen Gegebenheiten bedarf. Wesentlicher Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips ist neben der Idee der materiellen Gerechtigkeit der Grundsatz der Rechtssicherheit. Er wirkt sich im Bereich des Verfahrensrechts unter Anderem in dem Postulat der Rechtsmittelklarheit aus. Zu diesen Grundsätzen tritt das rechtsstaatliche Erfordernis der Messbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns [...]. Hiernach muss dem Rechtsuchenden der Weg zu einer Überprüfung gerichtlicher Entscheidungen durch die gesetzliche Ausgestaltung des Verfahrens hinreichend klar vorgezeichnet werden. Er muss insbesondere erkennen können, welches Rechtsmittel in Betracht kommt und unter welchen rechtlichen Voraussetzungen es zulässig ist. Dies bedeutet nicht, dass Vorschriften, die die Zulässigkeit von Rechtsmitteln betreffen, einer Auslegung grundsätzlich nicht zugänglich sind. Verfassungsrechtlich erforderlich ist jedoch, dass sich der betroffenen Vorschrift unter Beachtung der herkömmlichen juristischen Auslegungsmethoden ihr Regelungsgehalt hinreichend deutlich entnehmen lässt und für den Rechtsuchenden daher voraussehbar ist, welches Verfahrensrecht anzuwenden und ob danach der Zugang zu einer weiteren Instanz eröffnet ist [...]. Dabei darf der Gesetzgeber nach einer Neuregelung zwar abwarten, ob ein neu geschaffener Tatbestand zu einer im Wesentlichen gleichmäßigen Rechtsanwendung führt oder ob weitere gesetzliche Konkretisierungen erforderlich sind [...]. Kann allerdings nicht erwartet werden, dass sich der Rechtsuchende in zumutbarer Weise Aufklärung über gegebene Rechtsmittel verschaffen kann, müsste die Rechtsordnung zumindest für eine das Defizit ausgleichende Rechtsmittelbelehrung sorgen. Diese kann aber zuverlässig nur erteilt werden, wenn die Zulässigkeitsvoraussetzungen des jeweiligen Rechtsbehelfs in der Rechtsordnung geregelt sind [...]. Insoweit muss bezweifelt werden, ob es auf Dauer reicht, dass der Anwendungsbereich einer rechtsmittelbeschränkenden Norm durch eine "mittlerweile weitgehend einheitliche Auslegung" in der Rechtsprechung ausreichend konkretisiert werden kann, um dem Gebot der Rechtsmittelklarheit zu genügen [...].

20 Der hier zur Entscheidung berufene Senat vermag jedenfalls nicht mit der gebotenen Deutlichkeit zu erkennen, dass § 80 Var. 2 AsylG die Beschwerde auch in Fällen wie dem vorliegenden ausschließt, in denen sich der betroffene Ausländer auf einen Anspruch auf Duldung beruft und im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes die vorläufige Aussetzung der Abschiebung begehrt [...]. Entgegen der vereinzelt vertretenen Auffassung, wonach dem Gebot der Rechtsmittelklarheit durch einen möglichst weit gefassten Beschwerdeausschluss entsprochen werden könne [...], kommt der Senat nicht zuletzt wegen des mit § 80 Var. 2 AsylG verbundenen Systembruchs und anhand der herkömmlichen juristischen Auslegungsmethoden im Gegenteil zu einer restriktiven Auslegung. Die zu klärende Frage dürfte nach Auffassung des Senats nicht sein, ob Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte oder objektiver Zweck einer weiten Auslegung entgegenstehen [...].

21 a) Nach dem Wortlaut des § 80 Var. 2 AsylG greift der Beschwerdeausschluss u.a. bei "Entscheidungen in Rechtsstreitigkeiten […] über Maßnahmen zum Vollzug der Abschiebungsandrohung" nach § 34 AsylG, ohne dass der Begriff der "Maßnahme" in der Norm näher spezifiziert wird. Zwar ist das begehrte Aussetzen der Abschiebung das Gegenteil der Abschiebung bzw. des Vollzugs der Abschiebungsandrohung, sodass auch dann, wenn die Aussetzung der Abschiebung begehrt wird, ein "Rechtsstreit über den Vollzug der Abschiebungsandrohung" vorliegt [...]. § 80 Var. 2 AsylG enthält jedoch keinen Ausschluss der Beschwerde für Rechtsstreitigkeiten über den "Vollzug der Abschiebungsandrohung", sondern über "Maßnahmen zum Vollzug der Abschiebungsandrohung".

22 Nach allgemeinem Wortverständnis sind "Maßnahmen" in der Regel bestimmte Handlungen oder Mittel [...]. "Maßnahmen zum Vollzug der Abschiebungsandrohung [...]" sind daher alle behördlichen Handlungen oder Mittel, die ergriffen werden, um eine Abschiebungsandrohung zu vollziehen. Hierunter können sämtliche Maßnahmen fallen, die – möglicherweise auch langfristig – der Vorbereitung und Durchführung der Abschiebung dienen wie beispielsweise Durchsuchungen zur Erlangung von Dokumenten nach § 48 Abs. 3 AufenthG oder auch andere Maßnahmen zur Identitätsklärung und Passbeschaffung nach §§ 48, 48a und 49 AufenthG, die Anordnung ärztlicher Untersuchung zur Feststellung der Reisefähigkeit, die Auflage, sich in einer Ausreiseeinrichtung für vollziehbar ausreisepflichtige Ausländer einzufinden nach § 61 Abs. 1e, Abs. 2 AufenthG, die Durchsuchung zwecks Ergreifung des Ausländers nach § 58 AufenthG bis hin zur Abschiebung selbst als Anwendung unmittelbaren Zwangs. Die Verbindung wird über das Asylverfahren hergestellt, in dem eine Abschiebungsanordnung im Dublin-Verfahren oder eine Abschiebungsandrohung im nationalen Asylverfahren ergangen ist [...]. Im Gegensatz dazu ist ein behördliches Unterlassen der begehrten Aussetzung der Abschiebung keine der Abschiebung zielgerichtet dienende behördlich Handlung [...].

23 Regelmäßig treffen die Ausländerbehörden die Entscheidung, die Abschiebung zu unterlassen, nicht etwa fortgesetzt von Amts wegen mit dem Ziel, jeder Zeit die Abschiebung zu ermöglichen. Vielmehr stellt sich das behördliche Unterlassen der Aussetzung des Vollzugs der Abschiebungsandrohung (lediglich) als Reaktion auf den Antrag eines Ausländers, ihm eine Duldung zu erteilen, dar. Inhaltlich gehen die mit dem Antrag geltend gemachten rechtlichen und / oder tatsächlichen Aspekte oft über diejenigen Fragen hinaus, die die Ausländerbehörde in Vorbereitung der Abschiebung bzw. für den Vollzug der Abschiebungsandrohung klären muss – etwa dann, wenn das Duldungsbegehren nicht mehr (nur) der Verhinderung der Abschiebung, sondern der Eröffnung einer bestimmten Aufenthaltsperspektive dient (vgl. etwa §§ 60c, 60d AufenthG oder im Verfahren auf Erteilung eines Aufenthaltstitels). Die Ablehnung eines darauf gerichteten Antrags erfolgt nicht "zum Vollzug der Abschiebungsandrohung oder Abschiebungsanordnung", sondern (nur) weil die gesetzlichen Erteilungsvoraussetzungen nicht vorliegen. Im Übrigen sind behördliche Maßnahmen und behördliche Unterlassungen auch nach der Grundkonzeption der Verwaltungsgerichtsordnung verschiedene Kategorien [...] und können auch aus diesem Grund nicht ohne weiteres und stets gleichgesetzt werden.

24 b) Auch ein Blick in § 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG, der den Begriff der "ausländerrechtlichen Maßnahme" definiert, führt nicht zu einer weiterreichenden Auslegung des § 80 Var. 2 AsylG [...]. Vielmehr weist der hier verwendete Begriff der "Maßnahme" ebenfalls in die Richtung aktiven behördlichen Handelns. Umfasst sind Verwaltungsakte und bedeutsame Realakte einschließlich ihrer normativen Wirkungen und Rechtsfolgen [...].

25 Darüber hinaus ist es zwar zutreffend, dass § 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG zu den "ausländerrechtlichen Maßnahmen" ausdrücklich auch Abschiebungsandrohungen, die Aussetzung der Abschiebung und die Abschiebung selbst zählt. Welche Bedeutung dies allerdings für die Auslegung des § 80 Var. 2 AsylG hat, erschließt sich nicht. Es liegt insoweit schon keine Identität des Wortlauts vor. § 80 Var. 2 AsylG regelt keinen Beschwerdeausschluss für "ausländerrechtliche Maßnahmen", sondern nur für "Maßnahmen zum Vollzug der Abschiebungsandrohung (§ 34 AsylG) oder der Abschiebungsanordnung (§ 34a AsylG) nach dem Aufenthaltsgesetz". Außerdem sind die Begriffe auch in ihrer Reichweite nicht identisch. § 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG ist deutlich weiter gefasst und erfasst beispielsweise auch Maßnahmen wie Verbote und Beschränkungen politischer Tätigkeit, die sich nicht als "Maßnahmen zum Vollzug der Abschiebungsandrohung" qualifizieren lassen. "Maßnahmen zum Vollzug der Abschiebungsandrohung" können mithin nur eine Teilmenge der "ausländerrechtlichen Maßnahmen" darstellen. Dass die Aussetzung des Vollzugs der Abschiebung eine "ausländerrechtliche Maßnahme" ist, zwingt deshalb nicht zu dem Schluss, dass es sich um eine "Maßnahme zum Vollzug der Abschiebungsandrohung" handelt.

26 c) Ein hinreichend klar erkennbarer Wille des Gesetzgebers ist nicht auszumachen. Diesem ist zwar bei der Auslegung von Normen eine besondere Bedeutung beizumessen, die auch eine extensive Auslegung einer Ausnahmeregelung rechtfertigen kann [...]. Die entsprechende Berücksichtigung des gesetzgeberischen Willens setzt allerdings notwendig voraus, dass dieser sich auch in der gebotenen Deutlichkeit ermitteln lässt, indem er im Wortlaut der Gesetzesbestimmung seinen Niederschlag gefunden hat. Die Materialien dürfen nicht dazu verleiten, die (mutmaßlichen) subjektiven Vorstellungen der gesetzgebenden Instanzen dem objektiven Gesetzesinhalt gleichzusetzen [...]. An der gebotenen Deutlichkeit fehlt es nach Auffassung des Senats mit Blick auf den Beschwerdeausschluss in § 80 Var. 2 AsylG indes. [...]

28 Der Senat kann der in der obergerichtlichen Rechtsprechung verbreiteten Auffassung folgen, dass sich dieser parlamentarischen Begründung nicht entnehmen lässt, dass der Gesetzgeber den Beschwerdeausschluss auf ausländerrechtliche Maßnahmen zum Vollzug einer asylrechtlichen Abschiebungsandrohung oder -anordnung, gegen die vorläufiger Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO statthaft ist, beschränken wollte [...]. Gleichzeitig schafft die Betrachtung der Gesetzgebungsmaterialien jedoch auch keine Klarheit hinsichtlich der Reichweite des Beschwerdeausschlusses mit Blick auf die Verfahren, in denen eine Duldung begehrt wird. Inhalt und Zielrichtung der Begründung bleiben vielmehr insgesamt unklar [...]. Insbesondere erfährt der normative Begriff der "Maßnahmen zum Vollzug der Abschiebungsandrohung" keine Klärung. Die Formulierung "und in denen der Streitgegenstand als asylrechtlich anzusehen ist" ist mehrdeutig [...].

29 Der Gesetzesbegründung lässt sich lediglich entnehmen, dass der Beschwerdeausschluss über die Rechtsstreitigkeiten nach dem Asylgesetz im Sinne des § 80 AsylG a.F. / § 80 Var. 1 AsylG n.F. hinaus erweitert werden sollte auf Rechtsstreitigkeiten, in denen der Streitgegenstand eben nicht asylrechtlicher Natur ist, sondern "nur" als asylrechtlich anzusehen ist. Wann wiederum ein Streitgegenstand als asylrechtlich anzusehen ist, wird in der Begründung des Ausschusses nicht erläutert. Es lässt sich insoweit lediglich vermuten, dass Fälle erfasst werden sollen, die im Asylverfahren zwar ihren Ursprung haben, aber auf Regelungen außerhalb des Asylgesetzes beruhen [...]. Ob der Beschwerdeausschluss damit aber für jede aufenthaltsrechtliche Streitigkeit gelten soll, in der der betroffene Ausländer irgendwann einmal ein Asylverfahren mit negativem Ergebnis durchlaufen hat und das BAMF ihm gegenüber deshalb eine Abschiebungsandrohung oder -anordnung auf Grundlage des Asylgesetzes erlassen hat, folgt aus der Begründung des Ausschusses für Inneres und Heimat deshalb noch nicht. Hätte der Gesetzgeber auch die Rechtsstreitigkeiten über die Erteilung einer Duldung, die als aufenthaltsrechtliche Streitigkeit anzusehen sind [...] vom Beschwerdeausschluss erfasst wissen wollen, hätte er dies im Wortlaut oder jedenfalls in der Gesetzesbegründung deutlich machen können und in Ansehung des Prinzips der Rechtsmittelsicherheit (Art. 20 Abs. 3 GG) auch müssen. Gleiches gilt für Rechtsstreitigkeiten über die Erteilung eines Aufenthaltstitels.

30 Nicht ersichtlich ist ferner, dass das lediglich allgemein formulierte Ziel des Rückführungsverbesserungsgesetzes, Personen, die nicht in Deutschland bleiben können, konsequent zurückzuführen [...], einen Ausschluss der Beschwerdemöglichkeit in Fällen, in denen vom Antragsteller im Eilverfahren eine Duldung begehrt wird, gebietet [...]. Einen ausdrücklichen Beschleunigungseffekt führt selbst die Beschlussempfehlung nebst Bericht des Ausschusses für Inneres und Heimat [...] darüber hinaus nicht an [...]. Dessen ungeachtet bestehen für den Gesetzgeber vielfältige Möglichkeiten der Beschleunigung der Rückführung, die er ergreifen kann, aber nicht muss. Warum der Umstand, dass nicht alle Möglichkeiten zur Beschleunigung ergriffen werden, den – unterstellten – Gesetzeszweck konterkarieren sollte, erschließt sich insbesondere nicht vor dem Hintergrund, dass der ursprüngliche Entwurf zum Rückführungsverbesserungsgesetz [...] noch auf eine Änderung des § 80 AsylG verzichtete. Darüber hinaus erscheint dem Senat die Annahme realitätsfern, dass es allein aufgrund der Beschwerdemöglichkeit im Eilverfahren, in dem der betroffene Ausländer die Aussetzung seiner Abschiebung wegen eines geltend gemachten Duldungsanspruchs begehrt, zu einer relevanten Verzögerung der Rückführung kommt. [...]