Fiktionsbescheinigungen für Familienangehörige von Unionsbürger*innen:
1. Eine Verfahrensbescheinigung über die Beantragung einer Aufenthaltskarte für Familienangehörige von Unionsbürger*innen (§ 5 Abs. 1 S. 2 FreizügG/EU) kann nur bis zur behördlichen Ablehnung der Ausstellung einer solchen Karte erteilt werden. Nach behördlicher Ablehnung bleibt nur ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, gerichtet auf die vorläufige Ausstellung einer Aufenthaltskarte nach § 5 Abs. 1 S. 1 FreizügG/EU.
2. Eine aufenthaltsrechtliche Fiktionsbescheinigung nach § 81 Abs. 5 AufenthG kommt nur in Fällen in Betracht, in denen die materiellen Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltskarte für Familienangehörige von Unionsbürger*innen bereits vorliegen.
(Leitsätze der Redaktion)
[…]
I.
1 Die Antragstellerin und ihr Ehemann (Antragsteller des Parallelverfahrens 6 MB 42/25) sind Staatsangehörige von Ecuador. Gemeinsam reisten sie mit einem ab Mai 2024 gültigen Besuchsvisum für die Schengen-Staaten noch im Jahr 2024 nach Deutschland ein. Die Eheleute haben hier zwei Töchter, die beide mit einem deutschen Staatsangehörigen verheiratet sind und ihrerseits die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen. Sie wurden von der Tochter … und deren Ehemann aufgenommen und sind unter deren Anschrift im Kreisgebiet des Antragsgegners gemeldet.
2 Im März 2025 beantragten die Antragstellerin und ihr Ehemann jeweils die Erteilung einer Aufenthaltskarte nebst Bescheinigung nach § 5 Abs. 1 FreizügG/EU. Zur Begründung beriefen sie sich auf den Voraufenthalt ihres Schwiegersohnes in Spanien in der Zeit von 2008 bis März 2011. In der Folgezeit war dieser Schwiegersohn in … und sodann im Kreisgebiet des Antragsgegners gemeldet. Die Eheschließung mit der Tochter … erfolgte am 13. Juni 2015.
3 Am 16. April 2025 erhielten die Antragstellerin und ihr Ehemann vom Antragsgegner jeweils eine bis zum 13. September 2025 befristete "Fiktionsbescheinigung". Als Rechtsgrundlage wurde darin der Antrag auf Dokumentation eines Aufenthaltsrechts nach dem FreizügG/EU … genannt, welches vorläufig bescheinigt wurde. Als Nebenbestimmung wurde aufgeführt: Erwerbstätigkeit nicht erlaubt […]. Gegen die Nebenbestimmung erhob die Antragstellerin Widerspruch.
4 Am 2. Juli 2025 hat die Antragstellerin sich mit einem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung an das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht gewandt und zunächst wörtlich beantragt, die Antragsgegnerin zu verpflichten, die Nebenbestimmung in der erteilten Fiktionsbescheinigung aufzuheben.
5 Mit Bescheid vom 7. Oktober 2025 hat der Antragsgegner den Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltskarte nach dem FreizügG/EU abgelehnt, die Antragstellerin binnen 30 Tagen zur Ausreise aufgefordert und ihr die Abschiebung nach Ecuador angedroht. Auch dagegen hat die Antragstellerin Widerspruch erhoben.
6 Daraufhin und wegen des zwischenzeitlichen Ablaufs der "Fiktionsbescheinigung" hat sich die Antragstellerin mit Schreiben vom 8. Oktober 2025 an das Verwaltungsgericht gewandt und sich auf die Verpflichtung des Antragsgegners berufen, "eine Bescheinigung auszustellen, welche ebenfalls die aufschiebende Wirkung des ebenfalls eingelegten Widerspruchs feststellt, mithin die Erlaubnis der Erwerbstätigkeit als auch das Bestehen der Freizügigkeit feststellt". […]
8 Die Änderung des Antrages hat das Verwaltungsgericht in seinem mit der Beschwerde angegriffenen Beschluss vom 29. Oktober 2025 als zulässig bewertet, den geänderten Antrag selbst aber nach verständiger Würdigung dahingehend ausgelegt, dass der Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet werden solle, der Antragstellerin vorläufig eine Aufenthaltskarte auszustellen. Dieser Antrag sei mangels Bestehens eines Anordnungsanspruches aber unbegründet. Als Familienangehörige stehe der Antragstellerin im entscheidungserheblichen Zeitpunkt ein für die Ausstellung einer Aufenthaltskarte i.S.d. § 5 Abs. 1 Satz 1 FreizügG/EU zwingend vorauszusetzendes Freizügigkeitsrecht nicht zu, da weder ihre Tochter noch ihr Schwiegersohn "Unionsbürger" i.S.d. § 1 Abs. 2 Nr. 1 FreizügG/EU seien. Eine Freizügigkeitsberechtigung folge auch nicht aus § 12a FreizügG/EU und einer entsprechenden Anwendung der für Familienangehörige von Unionsbürgern geltenden Vorschriften für Familienangehörige von Deutschen, die ihrerseits von ihrem Recht auf Freizügigkeit nach Art. 21 AEUV nachhaltig Gebrauch gemacht haben.[…]
18 2. Ob die Antragstellerin eine Fiktionsbescheinigung gemäß § 84 Abs. 2 Satz 2 AufenthG oder nach Maßgabe des § 11 Abs. 4 FreizügG/EU, jeweils i.V.m. § 81 Abs. 5 AufenthG, begehrt oder nicht eher – worauf die Beschwerdebegründung hindeutet – eine Bescheinigung gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 FreizügG/EU, kann auch im Übrigen offenbleiben. Ein Anordnungsanspruch folgt aus alldem nicht.
19 a. Die wörtlich beantragte Verpflichtung auf Ausstellung einer Bescheinigung "gemäß § 84 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 81 Abs. 5 AufenthG" und unter Verweis auf § 11 Abs. 4 FreizügG/EU kommt von vornherein nicht in Betracht. Das darin zum Ausdruck kommende Verständnis über mögliche verfahrenssichernde Maßnahmen geht aus mehreren Gründen fehl: […]
21 Inwieweit das allgemeine Aufenthaltsrecht, insbesondere die Vorschriften des Aufenthaltsgesetzes, auf Personen Anwendung findet, deren Einreise und Aufenthalt im Freizügigkeitsgesetz/EU geregelt ist, bestimmt sich nach § 11 FreizügG/EU. § 84 AufenthG, der in Absatz 1 die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Klage und in Absatz 2 darüberhinausgehende Wirkungen regelt, ist hier nicht aufgeführt.
22 Zudem kann sich die Frage des Fortbestehens eines Aufenthaltstitels nach Erhebung von Widerspruch und Klage gemäß § 84 Abs. 2 Satz 2 AufenthG vorliegend auch deshalb nicht stellen, weil die Aufenthaltskarte und die verfahrensbegleitende Bescheinigung nach § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 FreizügG/EU keine Aufenthaltstitel i.S.d. § 4 Abs. 2 AufenthG verkörpern, ein Widerspruch gegen die Ablehnung der Ausstellung insbesondere einer Aufenthaltskarte nicht gegeben ist und deshalb auch ein Antrag auf Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nicht statthaft ist. Da die Karte keinen rechtsbegründenden, sondern nur einen deklaratorischen Charakter hat […], erfolgen Erteilung und Ablehnung der Karte nach ganz h.M. nicht im Wege eines Verwaltungsaktes, sondern aufgrund schlicht-hoheitlichen Handelns, dem keine Regelung i.S.d. § 35 VwVfG bzw. § 106 LVwG innewohnt. Sie wird nicht konstitutiv "erteilt", sondern stellt nur eine deklaratorische Bescheinigung über das Bestehen eines unionsrechtlichen Aufenthaltsrechts dar, die "ausgestellt" wird. In der Hauptsache ist keine Verpflichtungs-, sondern eine Leistungsklage statthaft […].
23 Sollte die Behörde die Ablehnung der Ausstellung dennoch in Form eines Verwaltungsaktes aussprechen, könnte ein vorsorglich erhobener Widerspruch zwar den Eintritt der Bestandskraft verhindern. An dem rein deklaratorischen Charakter der begehrten Aufenthaltskarte, der allein statthaften Leistungsklage und der Unanwendbarkeit des § 82 Abs. 2 Satz 2 AufenthG würde dies aber nichts ändern.
24 bb. Auch § 11 Abs. 4 Satz 1 FreizügG/EU i.V.m. § 81 Abs. 5 AufenthG kommt vorliegend nicht zum Zuge. § 11 Abs. 4 Satz 1 FreizügG/EU bestimmt, dass auf Antrag eine Fiktionsbescheinigung nach § 81 Abs. 5 AufenthG auszustellen ist, wenn nach diesem Gesetz von Amts wegen eine Aufenthaltskarte, ein Aufenthaltsdokument-GB oder ein Aufenthaltsdokument für Grenzgänger-GB auszustellen ist und ein Dokument mit elektronischem Speicher- und Verarbeitungsmedium noch nicht zur Überlassung an den Inhaber bereitsteht. Erfasst werden damit nur diejenigen Fälle, in denen bereits feststeht, dass die materiellen Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltskarte nach § 5 Abs. 1 Satz 1 FreizügG/EU vorliegen, die Aufenthaltskarte aber aus verfahrenstechnischen Gründen noch nicht ausgestellt werden kann. Abdeckt ist damit nur die Zeit zwischen der Veranlassung der Herstellung der Karte (zentral bei der Bundesdruckerei) und ihrer Bereitstellung und Übergabe an den Inhaber. Sie betrifft hingegen nicht diejenigen Fälle, in denen ein Anspruch auf Ausstellung einer Aufenthaltskarte noch fraglich ist […] oder die Ausstellung – wie hier – bereits abgelehnt worden ist.
25 b. Schon zum maßgeblichen Zeitpunkt der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung konnte sich ein Anordnungsanspruch schließlich nicht mehr aus dem damit verbleibenden § 5 Abs. 1 Satz 2 FreizügG/EU ergeben. Nach der behördlichen Ablehnung der Ausstellung einer Aufenthaltskarte ist für eine Bescheinigung i.S.d. § 5 Abs. 1 Satz 2 FreizügG/EU kein Raum mehr. […]
27 Entsprechend hängt die Ausstellung der hier begehrten sogenannten Verfahrensbescheinigung nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FreizügG/EU nicht davon ab, dass die für die Ausstellung der Aufenthaltskarte erforderlichen Dokumente bereits vorliegen bzw. die vorgelegten Unterlagen das Freizügigkeitsrecht des Familienangehörigen tatsächlich belegen. Diese werden erst in dem Antragsverfahren geprüft, dort gegebenenfalls verneint und der Antrag in diesem Fall abgelehnt […]. Ungeachtet der anderslautenden Formulierung (Bescheinigung darüber, dass die für die Ausstellung einer Aufenthaltskarte erforderlichen Angaben gemacht wurden) und der sich damit stellenden Frage der unionsrechtskonformen Umsetzung des Art. 10 Abs. 1 Satz 2 RL 2004/38/EG dient auch die Verfahrensbescheinigung nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FreizügG/EU allein dem Nachweis eines rechtmäßigen Aufenthaltes des Familienangehörigen aufgrund erfolgter Antragstellung, dies allerdings – wie die Bescheinigung i.S.d. Art. 10 Abs. 1 Satz 2 RL 2004/38/EG – nur in dem Zeitraum nach der Einreise zwischen der (melderechtlichen) Anmeldung des Familienangehörigen und der (erstmaligen) Entscheidung über die Ausstellung einer Aufenthaltskarte […] Die jeweilige Behörde hat es danach in der Hand, durch eine zügige Bearbeitung des Antrags den Verwendungszeitraum einer derartigen Bescheinigung möglichst kurz zu halten […]
28 3. Bereits aus den vorstehend dargestellten rechtlichen Gegebenheiten ergibt sich für das Beschwerdeverfahren die Feststellung, dass das Verwaltungsgericht den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung im Ergebnis zutreffend als unbegründet abgelehnt hat. Auf die von der Beschwerde weitergehend gemachten Ausführungen zum Bestehen eines Freizügigkeitsrechts für Familienangehörige von Deutschen gemäß § 12a FreizügG/EU kommt es nach dem nunmehr
ausdrücklich klargestellten und für den Senat bindenden Antragsbegehren nicht (mehr) an.
29 Nach Ablauf der "Fiktionsbescheinigung" und behördlicher Ablehnung der beantragten Aufenthaltskarte durch Bescheid vom 7. Oktober 2025 hat das Verwaltungsgericht den geänderten Antrag der Antragstellerin aufgrund verständiger Würdigung ihres Begehrens und entgegen der in der Beschwerdebegründung dargelegten Auffassung sachgerecht ausgelegt […] und geprüft, ob der Antragstellerin im Wege einer einstweiligen Anordnung vorläufig eine Aufenthaltskarte auszustellen ist. Dieser Antrag war der allein noch zielführende; sein Erfolg hing maßgeblich davon ab, ob der Antragstellerin der geltend gemachte Anspruch auf Ausstellung einer Aufenthaltskarte als Bescheinigung über das Bestehen eines unionsrechtlichen Aufenthaltsrechts zusteht […].
30 Eine Überprüfung der vom Verwaltungsgericht insoweit zu Recht gemachten rechtlichen Ausführungen insbesondere zu § 12a FreizügG/EU und der Verneinung eines Freizügigkeitsrechts für die Antragstellerin kommt nicht (mehr) in Betracht. […]
