Personenkontrollen an der deutsch-luxemburgischen Grenze sind rechtswidrig:
1. Grenzkontrollen an den europäischen Binnengrenzen sind grundsätzlich unzulässig.
2. Die Verlängerung von Binnengrenzkontrollen an der luxemburgisch-deutschen Grenze konnte nicht darauf gestützt werden, dass die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit Deutschlands ernsthaft bedroht ist. Denn allein die Angabe der Anzahl der illegalen Grenzübertritte an den EU-/Schengen-Außengrenzen und die Anzahl der illegalen Grenzübertritte an den deutschen Grenzen stellt keine hinreichende Tatsachengrundlage dar, weil offen bleibt, wie sich dies konkret auf die Belastungssituation der Behörden auswirkt.
(Leitsätze der Redaktion)
[…]
Der Kläger begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Identitätsfeststellung im Rahmen von Kontrollen der Beklagten an der luxemburgisch-deutschen Grenze. […]
II. Die Klage ist auch begründet. Die Feststellung der Identität des Klägers am Grenzübergang Perl-Schengen am Abend des 11. Juni 2025 ist rechtswidrig gewesen und hat ihn in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog).
1. Als Rechtsgrundlage für die Identitätsfeststellung kommt hier allein § 23 Abs. 3 Satz 1 und 2 i. V. m. Abs. 1 Nr. 2 Bundespolizeigesetz (BPolG) in der am 11. Juni 2025 geltenden Fassung vom 21. Juni 2005 (BGBl. I, S. 1818) in Betracht. Hinweise darauf, dass die streitige Maßnahme der Abwehr einer konkreten Gefahr (§ 23 Abs. 1 Nr. 1 BPolG) oder der Verhinderung bzw. Unterbindung unerlaubter Einreisen in das Bundesgebiet (§ 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG) diente, liegen nicht vor.
2. Nach § 23 Abs. 3 Satz 1 und 2 i. V. m. Abs. 1 Nr. 2 BPolG kann die Bundespolizei zur polizeilichen Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs die Identität einer Person feststellen und hierzu die erforderlichen Maßnahmen treffen. Insbesondere kann sie den Betroffenen anhalten, ihn nach seinen Personalien befragen und verlangen, dass er Ausweispapiere zur Prüfung aushändigt.
Diese Befugnis ist indes unionsrechtskonform dahin auszulegen, dass Grenzkontrollen an den europäischen Binnengrenzen davon nicht erfasst werden […]. Denn Binnengrenzkontrollen sind nach Art. 22 Verordnung (EU) 2016/399 […] grundsätzlich unzulässig. Der Grundsatz der Abwesenheit von Kontrollen an den Binnengrenzen ist überdies im Primärrecht der Europäischen Union verankert: in Art. 3 Abs. 2 Vertrag über die Europäische Union (EUV) und in Art. 67 Abs. 2 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Von der Rechtsgrundlage in § 23 BPolG gedeckt sind demzufolge nur solche Binnengrenzkontrollen, die ein Mitgliedstaat entsprechend den Bestimmungen des Schengener Grenzkodexes wiedereingeführt bzw. verlängert hat. Sind die Binnengrenzkontrollen unionsrechtswidrig, kann der Betroffene sich darauf berufen, die Identitätsfeststellung im Rahmen einer Binnengrenzkontrolle sei ohne hinreichende Rechtsgrundlage angeordnet worden und verletze ihn daher in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz – GG – […] beziehungsweise seinem Recht auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG.
So liegen die Dinge hier. Die Verlängerung von Binnengrenzkontrollen an der luxemburgisch-deutschen Grenze für den Zeitraum vom 16. März 2025 bis zum 15. September 2025 konnte die Beklagte mit den von ihr geltend gemachten Gründen nicht auf Art. 25 SGK stützen.
Nach Art. 25 Abs. 1 UAbs. 1 SGK ist einem Mitgliedstaat unter außergewöhnlichen Umständen die Wiedereinführung von Kontrollen an allen oder bestimmten Abschnitten seiner Binnengrenzen gestattet, wenn die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit in diesem Mitgliedstaat ernsthaft bedroht ist. Ist die Bedrohung vorhersehbar, teilt der Mitgliedstaat dies dem Europäischen Parlament, dem Rat, der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten entsprechend Art. 27 Abs. 1 SGK spätestens vier Wochen vor der geplanten Wiedereinführung der Grenzkontrollen oder so schnell wie möglich mit, wenn die Umstände, welche die Wiedereinführung der Kontrollen an den Binnengrenzen erfordern, dem Mitgliedstaat weniger als vier Wochen vor der geplanten Wiedereinführung bekannt werden (Art. 25a Abs. 4 SGK). Nach Art. 25 Abs. 5 SGK ist die Wiedereinführung für einen Zeitraum von bis zu sechs Monaten möglich. Im Anschluss kann der Mitgliedstaat die Kontrollen an den Binnengrenzen für Zeiträume von bis zu sechs Monaten verlängern, wenn die ernsthafte Bedrohung andauert. Der Gesamtzeitraum, innerhalb dessen Kontrollen an den Binnengrenzen wiedereingeführt bzw. verlängert werden können, beträgt dabei maximal zwei bzw. unter den Voraussetzungen des Art. 25 Abs. 6 SGK drei Jahre. […]
Art. 25 Abs. 1 UAbs. 2 Buchst. c SGK zufolge kann eine solche Bedrohung insbesondere dann als gegeben erachtet werden – und hierauf beruft sich die Beklagte zur Begründung der Verlängerung der Binnengrenzkontrollen allein – wenn eine außergewöhnliche Situation besteht, in der plötzlich eine sehr hohe Zahl unerlaubter Migrationsbewegungen von Drittstaatsangehörigen zwischen den Mitgliedstaaten stattfindet, wodurch die Ressourcen und Kapazitäten der gut vorbereiteten zuständigen Behörden insgesamt erheblich unter Druck geraten und das Funktionieren des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen insgesamt wahrscheinlich gefährdet ist, wobei diese Situation durch Informationsanalysen und alle verfügbaren Daten, auch von betreffenden Agenturen der Union, belegt wird.
Dass diese Voraussetzungen anlässlich der Verlängerung der Binnengrenzkontrollen im Februar 2025 vorgelegen haben, hat die Beklagte nicht dargetan.[…]
Davon ausgehend hat die Beklagte ihre Bewertung, ob die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit bedroht gewesen ist, nicht auf einer tragfähigen Tatsachengrundlage vorgenommen.
Art. 25 Abs. 1 UAbs. 2 Buchstabe c SGK gibt keine konkrete Zahl an unerlaubten Einreisen oder Asylanträgen vor, ab der das darin genannte Regelbeispiel als erfüllt erachtet werden kann. Es ist lediglich von einer "sehr hohe[n] Zahl unerlaubter Migrationsbewegungen von Drittstaatsangehörigen zwischen den Mitgliedstaaten" die Rede. Wann eine solche "sehr hohe" Zahl vorliegt, lässt sich nach der Systematik der Vorschrift nur aufgrund einer Gesamtbetrachtung ermitteln, nämlich wenn diese u. a. die Ressourcen und Kapazitäten der gut vorbereiteten zuständigen Behörden insgesamt erheblich unter Druck setzt. Von daher genügt es nicht, lediglich die reine Anzahl von Grenzübertritten an den EU- bzw. Schengen-Außengrenzen, den jährlich gestellten Asylanträgen oder den in Deutschland aufgenommenen Drittstaatsangehörigen zu ermitteln. […]
Vor diesem Hintergrund kann das von der Beklagten im Notifizierungsschreiben angegebene Zahlenwerk (ca. 239.000 illegale Grenzübertritte im Jahr 2024 an den EU-/Schengen-Außengrenzen, rund 83.600 von deutschen Grenzbehörden festgestellte illegale Grenzübertritte und rund 1.500 Schleusungshandlungen im Jahr 2024, Aufnahme von über 1,2 Millionen Geflüchteten aus der Ukraine) für sich genommen schon im Ansatz keine hinreichende Tatsachengrundlage sein, weil völlig offen bleibt, wie sich dies konkret auf die nationalen Behörden auswirkt. Die Beklagte gibt nicht an, von welchen Ressourcen und Kapazitäten welcher Behörden sie ausgeht. Dies ist auch aus ihren sonstigen Angaben nicht ersichtlich. Ohne festzulegen, auf welche Behörden es ankommt, und ohne zu ermitteln, über welche Ressourcen und Kapazitäten diese verfügen, lässt sich aber weder beurteilen, ob die Behörden aufgrund der angegebenen Migrationszahlen voraussichtlich erheblich unter Druck geraten, noch ob sich Binnengrenzkontrollen als geeignet und auch im Übrigen als verhältnismäßig erweisen, um eine Überlastung dieser Behörden zu verhindern. Die im Notifizierungsschreiben vom 12. Februar 2025 vorgenommene Wertung, die Kapazitäten der asyl- und ausländerrechtlichen Behörden, der öffentlichen Einrichtungen sowie der Einrichtungen des Gemeinwesens seien "oftmals bereits erschöpft", ist derart vage, dass sie sich nicht auf ihre Plausibilität überprüfen lässt. Auch der Verweis auf Feststellungen und Berichte über schwere, von ausländischen Staatsangehörigen verübte Gewaltstraftaten, etwa in Solingen, Magdeburg und Aschaffenburg, vermag weder eine generelle Überforderung der nationalen Behörden noch den ursächlichen Zusammenhang mit dem derzeitigen oder künftigen Migrationsgeschehen darzulegen. Selbst wenn man der Beklagten darin folgt, diese Straftaten seien Ausdruck einer Überforderung staatlicher Behörden, lässt sich aus einzelnen Beispielen nicht auf diejenige Belastung schließen, welcher die Behörden insgesamt ausgesetzt sind. Das setzt Art. 25 Abs. 1 UAbs. 2 Buchst. c SGK indes voraus. […]
b) Darüber hinaus hat die Beklagte nicht dargelegt, dass es sich bei der Bedrohung der öffentlichen Ordnung bzw. inneren Sicherheit durch eine hohe Zahl unerlaubter Migrationsbewegungen um eine plötzliche Entwicklung im Sinne von Art. 25 Abs. 1 UAbs. 2 Buchst. c SGK handelt.
Eine Situation, in der plötzlich eine sehr hohe Zahl von Migrationsbewegungen stattfindet, setzt schon nach ihrem Wortlaut eine Veränderung der Migrationszahlen voraus, die von einem Augenblick zum anderen, d. h. unvermittelt, eintritt. […]
c) Zuletzt hat die Beklagte nicht dargetan, dass das Funktionieren des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen insgesamt im Sinne von Art. 25 Abs. 1 UAbs. 2 Buchst. c SGK wahrscheinlich gefährdet ist. […]
