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Zitieren als:
BVerwG, Urteil vom 13.12.2005 - 1 C 36.04 - asyl.net: M8008
https://www.asyl.net/rsdb/m8008/
Leitsatz:

Die Ausländerbehörde kann einem anerkannten Flüchtling auch dann nach ihrem Ermessen einen Reiseausweis nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GFK ausstellen, wenn sein Aufenthalt nach bestandskräftiger Ausweisung nur geduldet wird. § 11 Abs. 1 Satz 1 AufenthG steht dem nicht entgegen.

 

Schlagwörter: Konventionsflüchtlinge, Reiseausweis, Widerruf, Flüchtlingsanerkennung, Suspensiveffekt, Ausweisung, Sperrwirkung, Ermessen, Genfer Flüchtlingskonvention
Normen: GFK Art. 28 Abs. 1 S. 2; AsylVfG § 75; AufenthG § 11 Abs. 1 S. 1; GFK Art. 32
Auszüge:

Die Ausländerbehörde kann einem anerkannten Flüchtling auch dann nach ihrem Ermessen einen Reiseausweis nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GFK ausstellen, wenn sein Aufenthalt nach bestandskräftiger Ausweisung nur geduldet wird. § 11 Abs. 1 Satz 1 AufenthG steht dem nicht entgegen.

(Amtlicher Leitsatz)

 

Die Revision des Klägers ist begründet.

2. Der Senat kann nicht abschließend selbst entscheiden, ob die Voraussetzungen des - für den in Rede stehenden Anspruch des Klägers auf Neubescheidung allein in Betracht kommenden - Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GFK vorliegen. Danach können die vertragschließenden Staaten jedem anderen Flüchtling (als den in Satz 1 genannten), der sich in ihrem Gebiet befindet, einen Konventions-Reiseausweis ausstellen. Diese Bestimmung setzt nicht voraus, dass der Aufenthalt des Flüchtlings im Hoheitsgebiet des Vertragsstaates rechtmäßig ist. Sie begründet keinen Anspruch auf Ausstellung eines Reiseausweises, sondern stellt die Entscheidung in das Ermessen der zuständigen Behörde (vgl. Urteil vom 16. Oktober 1990 - BVerwG 1 C 15.88 - BVerwGE 87, 11 <23> zu der Parallelvorschrift des Art. 28 Satz 2 StlÜbk).

a) Der Kläger, dessen Aufenthalt im Bundesgebiet nach bestandskräftiger Ausweisung geduldet wird, ist aufgrund der unanfechtbaren Feststellung, dass bei ihm die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG (jetzt § 60 Abs. 1 AufenthG) vorliegen (vgl. §§ 3, 4 AsylVfG), Flüchtling im Sinne dieser Bestimmung. Diese Rechtsstellung hat der Widerruf seiner Flüchtlingsanerkennung durch den Bescheid des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge vom 15. August 2005 wegen der gemäß § 75 AsylVfG aufschiebenden Wirkung der vom Kläger hiergegen erhobenen Klage noch nicht beseitigt.

Der Kläger kann sich für den von ihm geltend gemachten Anspruch auch unmittelbar auf Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention berufen, der die Bundesrepublik Deutschland nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG durch Bundesgesetz zugestimmt hat. Nach der Rechtsprechung des Senats führt die Transformation eines völkerrechtlichen Vertrages durch ein Zustimmungsgesetz zur unmittelbaren Anwendbarkeit einer Vertragsnorm, wenn sie nach Wortlaut, Zweck und Inhalt geeignet und hinreichend bestimmt ist, wie eine innerstaatliche Vorschrift rechtliche Wirkung zu entfalten, dafür also keiner weiteren normativen Ausfüllung bedarf. Diese Voraussetzungen liegen bei Art. 28 GFK vor (vgl. Urteil vom 17. März 2004 - BVerwG 1 C 1.03 - BVerwGE 120, 206 <208 f.> m.w.N.).

b) Die Vorschrift des § 11 Abs. 1 Satz 1 AufenthG steht weder der Anwendung des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GFK auf einen nach bestandskräftiger Ausweisung geduldeten Flüchtling von vornherein entgegen noch verengt sie - entgegen der vom Verwaltungsgerichtshof vertretenen Auffassung - das behördliche Ermessen dahingehend, dass die Ausstellung eines Flüchtlingsausweises ausscheidet (vgl. im Ergebnis auch das noch die Rechtslage nach dem AuslG 1965 betreffende Urteil vom 16. Oktober 1990 - BVerwG 1 C 51.88 - Buchholz 402.27 Art. 28 StlÜbk Nr. 2 = InfAuslR 1991, 76 zu Art. 28 Satz 2 StlÜbk).

Primärer Zweck des Reiseausweises nach Art. 28 Abs. 1 GFK ist es, wie der Verwaltungsgerichtsgerichtshof zutreffend ausgeführt hat, dem Flüchtling grenzüberschreitende Reisen mit anschließender Rückkehr in das Land zu ermöglichen, das den Flüchtlingsausweis ausgestellt hat (vgl. Urteil vom 17. März 2004 - BVerwG 1 C 1.03 - a.a.O. S. 212). Der Einräumung eines derartigen mit der Ausstellung eines Konventions-Reiseausweises unabdingbar verknüpften Rückkehrrechts steht § 11 Abs. 1 Satz 1 AufenthG nicht entgegen.

Nach dieser Vorschrift darf ein Ausländer, der ausgewiesen, zurückgeschoben oder abgeschoben worden ist, nicht erneut in das Bundesgebiet einreisen und sich darin aufhalten. Nach Satz 2 wird auch bei Vorliegen der Voraussetzungen eines Anspruchs nach dem Aufenthaltsgesetz kein Aufenthaltstitel erteilt. Für ausgewiesene Ausländer gilt daher ein - nach § 11 Abs. 1 Satz 3 AufenthG auf Antrag in der Regel zu befristendes - Verbot, in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland zurückzukehren und sich dort aufzuhalten. Ausnahmen von diesen Sperrwirkungen bestehen nur aufgrund spezialgesetzlicher Vorschriften (vgl. auch Hailbronner, Ausländerrecht, Stand: August 2005, § 11 AufenthG, Rn. 10).

Zu Unrecht meint der Verwaltungsgerichtshof, eine derartige spezialgesetzliche Regelung existiere nicht für die Gruppe der ausgewiesenen anerkannten Flüchtlinge, deren Aufenthalt im Bundesgebiet lediglich geduldet werde (vgl. UA S. 11). Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GFK stellt vielmehr eine derartige Sonderregelung für diesen Personenkreis dar. Die Ermächtigung zu einer Ermessensentscheidung über die Ausstellung oder Versagung eines Reiseausweises für die betroffenen Flüchtlinge umfasst zugleich die Befugnis der Ausländerbehörde, den Ausweis nach einer pflichtgemäßen Abwägung der widerstreitenden öffentlichen und privaten Interessen auch dann zu erteilen, wenn für den Ausländer an sich ein Einreise- und Aufenthaltsverbot nach § 11 Abs. 1 AufenthG besteht. Das gilt unbeschadet des weiter reichenden Verbots nach § 11 Abs. 1 Satz 2 AufenthG, einem ausgewiesenen Ausländer eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen, das die Ausweisausstellung nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GFK nicht hindert.

Diese Auslegung des Art. 28 Abs.1 Satz 2 GFK folgt aus dessen Wortlaut und Zweck. Nach dem Wortlaut der Bestimmung können die vertragschließenden Staaten jedem anderen Flüchtling, der sich in ihrem Gebiet befindet, einen Reiseausweis ausstellen. "Anderer" Flüchtling im Sinne dieser Bestimmung ist derjenige, der keinen Anspruch auf Ausstellung eines Konventionsausweises nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK hat. Der Wortlaut von Satz 2 lässt nicht erkennen, dass die Bestimmung generell nicht auf ausgewiesene Flüchtlinge anwendbar ist, die Abschiebungsschutz genießen und deshalb geduldet werden. Dagegen spricht auch der Zweck der Vorschrift (vgl. zur Berücksichtigung des Vertragszwecks Urteil vom 17. März 2004 - BVerwG 1 C 1.03 - a.a.O. S. 211 ff.), Konventionsflüchtlingen, die sich nicht rechtmäßig im Vertragsstaat aufhalten, grenzüberschreitende Reisen nach behördlichem Ermessen durch die Ausstellung eines Reiseausweises zu ermöglichen. Hierbei ist auch der typischerweise nicht nur kurzfristige Aufenthalt dieser Flüchtlinge zu berücksichtigen.

Im Übrigen ist davon auszugehen, dass § 11 Abs. 1 Satz 1 AufenthG (bisher: § 8 Abs. 2 Satz 1 AuslG) als einfaches Bundesgesetz im Einklang mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland auszulegen und anzuwenden ist und hierbei der Tatsache, dass die Vorschrift später erlassen worden ist als die Genfer Flüchtlingskonvention, keine ausschlaggebende Bedeutung zukommt. Anderes würde nur dann gelten, wenn der Gesetzgeber seinen Willen zur Derogation des transformierten völkervertraglichen Rechts mit aller Deutlichkeit herausgestellt hätte (vgl. Urteile vom 18. Mai 2000 - BVerwG 5 C 29.98 - BVerwGE 111, 200 <211> und vom 16. Dezember 1999 - BVerwG 4 CN 9.98 - BVerwGE 110, 203 <214>; vgl. ferner BVerfGE 74, 358 <370>).

c) Ein Reiseausweis darf allerdings nicht erteilt werden, wenn zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung entgegenstehen. Diese nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK vorgesehene Schranke muss erst recht im Rahmen von Satz 2 gelten. Liegen derartige zwingende Gründe vor, so fehlt es bereits an den tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GFK.

d) Ergibt diese Prüfung, dass der Ausstellung eines Konventions-Reiseausweises an den Kläger keine zwingenden Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung entgegenstehen, so wird die Beklagte ihr Ermessen erneut auszuüben haben. Die in dem angegriffenen Bescheid enthaltenen Ermessenserwägungen halten einer rechtlichen Überprüfung nicht stand. Diese sind maßgeblich darauf gestützt, dass an dem dauernden Verbleib des Klägers im Bundesgebiet kein besonderes deutsches Interesse bestehe. Hierauf kommt es indessen nicht an, da die Ausstellung eines Reiseausweises nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GFK nicht der Aufenthaltsverfestigung dient. Vielmehr sind die durch die Ausweisausstellung berührten öffentlichen und privaten Interessen (einschließlich des vom Kläger geltend gemachten Interesses an der Ermöglichung von Urlaubsreisen) gegenüberzustellen und abzuwägen. Dabei kann sich der Kläger nicht mit Erfolg auf die Wohlwollensklausel in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz GFK berufen, nach der die Vertragsstaaten ihre Aufmerksamkeit besonders jenen Flüchtlingen zuwenden, die sich in ihrem Gebiet befinden und nicht in der Lage sind, einen Reiseausweis von dem Staat zu erhalten, in dem sie ihren rechtmäßigen Aufenthalt haben. Es fehlt nämlich an einem Staat, in dem der Kläger sich rechtmäßig aufhält. Im Rahmen der Ermessenserwägungen zu berücksichtigen ist aber der erwähnte Vergleich zwischen dem Kläger und dem Land Baden-Württemberg im Ausweisungsverfahren, nach dem das Regierungspräsidium bei der zuständigen Ausländerbehörde im Juli 2007 bei straffreier Führung des Klägers auf die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis hinwirken wird. Die Beklagte kann ferner den - noch nicht bestandskräftigen - Widerruf seiner Flüchtlingsanerkennung in ihre Ermessenserwägungen einstellen.