OVG Thüringen

Eine Wohnsitzauflage für anerkannte Flüchtlinge, die an den Bezug von Sozialleistungen anknüpft, verstößt gegen die Genfer Flüchltingskonvntion.

(Leitsatz der Redaktion)

Die Berufung ist ferner begründet. Denn die zulässige Anfechtungsklage hat auch in der Sache Erfolg.

Die Wohnsitzauflagen zu den Aufenthaltserlaubnissen vom 17. Mai 2005 und der diesbezügliche Widerspruchsbescheid des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 10. Mai 2006 sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in deren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Als Rechtsgrundlage für die Wohnsitzauflagen kommt nur die Vorschrift des § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG in Betracht.

Zwar begegnet es keinen rechtlichen Bedenken, dass der Beklagte und das Thüringer Landesverwaltungsamt ihre Ermessensentscheidung an bestimmten inhaltlichen Vorgaben in ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften ausgerichtet haben, die ihrerseits auf der von den Ausländerreferenten der Länder und des Bundes am 19./20. April 2005 vereinbarten "Bundeseinheitlichen Verfahrensweise bei wohnsitzbeschränkenden Auflagen" beruhen (vgl. Handakte für die Ausländerbehörden, Anlage 6 zum Thema 2, sowie Schreiben des Thüringer Landesverwaltungsamtes an die Landkreise und kreisfreien Städte des Freistaats Thüringen vom 12. Juli 2005 - Az.: 210.21-2072.22/05-Rund -). Denn die ausländerbehördliche Ermessensbetätigung kann grundsätzlich durch Verwaltungsvorschriften gesteuert werden (im Ergebnis ebenso BVerwG, Urteil vom 19. März 1996 - 1 C 34.93 - BVerwGE 100, 335 = InfAuslR 1996, 392 = DVBl. 1997, 165 = DÖV 1997, 161 = EzAR 015 Nr. 8 = NVwZ-RR 1997, 317; vgl. ferner VG Leipzig, Urteil vom 15. Dezember 2005 - 5 K 1505/02 - Juris m.w.N.). Die in den genannten Verwaltungsvorschriften enthaltenen Vorgaben halten sich indessen ebenso wenig wie die hieran anknüpfende ausländerbehördliche Entscheidung selbst innerhalb der gesetzlichen Ermessensgrenzen.

Solche ergeben sich zwar nicht aus bestimmten in der Vorschrift des § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG genannten Kriterien, jedoch aus Sinn und Zweck der Bestimmung, ihrer Stellung im Gesetz, ihrem sachlichen Zusammenhang mit den die Zulassung zum Aufenthalt und die Aufenthaltsbeendigung regelnden Vorschriften sowie aus verfassungs- und völkervertragsrechtlichen Gewährleistungen. Unter Berücksichtigung dessen bedarf es insbesondere für eine Wohnsitzauflage - ebenso wie für andere räumliche Beschränkungen - eines öffentlichen Interesses, das einem aufenthaltsrechtlich erheblichen Belang entspricht, nicht im Widerspruch zum Zweck der Aufenthaltsgenehmigung steht, aus einem besonderen Grunde anzuerkennen ist und sich im Rahmen verfassungs- und völkervertragsrechtlicher Vorgaben hält; im Rahmen dieser Prüfung sind das öffentliche Interesse an der Wohnsitzauflage gegen das private Interesse an einer uneingeschränkten Freizügigkeit abzuwägen (zur vergleichbaren früheren Vorschrift des § 12 Abs. 1 Satz 2 AuslG vgl. nur BVerwG, Urteil vom 19. März 1996 - 1 C 34.93 - a.a.O. sowie GK-AuslR II - § 12 Rn. 263 ff., jeweils m.w.N.).

Im vorliegenden Fall ist bereits zweifelhaft, ob überhaupt ein hinreichendes öffentliches Interesse anerkannt werden kann, das den Erlass einer Wohnsitzauflage zu rechtfertigen geeignet ist.

Zwar besteht an den streitgegenständlichen Wohnsitzauflagen ein öffentliches Interesse. Wie sich aus der Begründung der Auflagen und des diesbezüglichen Widerspruchbescheids sowie aus den dort in Bezug genommenen ermessenslenkenden Vorgaben gemäß der Vereinbarung über die "Bundeseinheitliche Verfahrensweise bei wohnsitzbeschränkenden Auflagen" ergibt, sind die Wohnsitzauflagen erlassen worden, weil die Kläger Sozialleistungen beziehen. Gemäß Nr. 1 der Vereinbarung werden wohnsitzbeschränkende Auflagen bei Inhabern von Aufenthaltserlaubnissen nach dem 5. Abschnitt des Aufenthaltsgesetzes und von Niederlassungserlaubnissen nach § 23 Abs. 2 AufenthG erteilt, soweit und solange sie Leistungen nach den Vorschriften des SGB II, des SGB XII oder des AsylbLG beziehen. Der mit dem Erlass der Wohnsitzauflage von der Ausländerbehörde verfolgte Zweck, der Verlagerung von Soziallasten in andere Bundesländer und insbesondere überproportionalen fiskalischen Belastungen bestimmter Bundesländer oder Regionen entgegenzuwirken, ist bereits deshalb aufenthaltsrechtlich erheblich, weil der Bezug von Sozialhilfe oder vergleichbarer, auf Sicherung des Lebensunterhalts zielender Sozialleistungen gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 AufenthG i.V.m. § 2 Abs. 3 AufenthG einen Regelversagungsgrund darstellt (zur vergleichbaren früheren Vorschrift des § 12 Abs. 1 Satz 2 AuslG vgl. nur BVerwG, Urteil vom 19. März 1996 - 1 C 34.93 - a.a.O.).

Hingegen bestehen Bedenken, ob die im Zusammenhang mit dem Bezug von Sozialleistungen stehenden öffentlichen Belange die Voraussetzungen eines besonderen Grundes erfüllen, der - abweichend vom gesetzlichen Regelfall einer inhaltlich unbeschränkten Aufenthaltserlaubnis (§ 12 Abs. 1 Satz 1 AufenthG) - eine Beschränkung in Gestalt einer Wohnsitzauflage - als Ausnahme - rechtfertigen könnte (zur erforderlichen Voraussetzung des besonderen öffentlichen Interesses bei einer räumlichen Beschränkung vgl. Renner, Ausländerrecht, 8. Auflage 2005, § 12 AufenthG Rn. 9; zur vergleichbaren früheren Vorschrift des § 12 Abs. 1 Satz 2 AuslG vgl. GK-AuslR II - § 12 Rn. 268, 270 f. sowie Huber, Handbuch des Ausländer- und Asylrechts, Band 1, SystDarst. II Rn. 141, jeweils m. w. N.). Voraussetzung für die Annahme eines besonderen Grundes im vorbezeichneten Sinne ist eine Sachlage, bei der ein oder mehrere aufenthaltsrechtlich erhebliche Belange im Verhältnis zum Regelfall eines unbeschränkten Aufenthaltstitels in atypischer und erheblicher Weise betroffen und deshalb zu berücksichtigen sind. Dies kommt nur in Betracht, wenn - im Hinblick auf die konkreten aufenthaltsrechtlichen Genehmigungstatbestände - die betreffenden öffentlichen Belange überhaupt zur Rechtfertigung einer Beschränkung herangezogen werden können (zur vergleichbaren früheren Vorschrift des § 12 Abs. 1 Satz 2 AuslG vgl. GK-AuslR II - § 12 Rn. 268, 270 f. m.w.N.).

Das ist bei den an den Bezug von Sozialleistungen anknüpfenden öffentlichen Interessen gerade fraglich, sofern - wie hier - eine Aufenthaltserlaubnis eines Asylberechtigten nach § 25 Abs. 1 AufenthG in Rede steht. Diese Bestimmung begründet - ebenso wie die Vorschrift des § 25 Abs. 2 AufenthG - unabhängig davon, ob der Ausländer Sozialleistungen bezieht, die der Sicherung des Lebensunterhalts dienen, einen zwingenden Rechtsanspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis. Denn gemäß § 5 Abs. 3 AufenthG findet der Regelversagungsgrund des nicht gesicherten Lebensunterhalts (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 AufenthG) - wie auch die sonstigen Regelungen des § 5 Abs. 1 und 2 AufenthG - auf Aufenthaltstitel nach den §§ 24, 25 Abs. 1 bis 3 sowie § 26 Abs. 3 AufenthG keine Anwendung. Damit nimmt die Anspruchsnorm die fehlende Sicherung des Lebensunterhalts und den sich daraus ergebenden Bezug von Sozialleistungen gerade in Kauf, so dass dieser Umstand allein keinen ausreichenden Grund für eine Wohnsitzauflage oder sonstige räumliche Beschränkungen darstellen dürfte (zur vergleichbaren früheren Vorschrift des § 12 Abs. 1 Satz 2 AuslG vgl. nur GK-AuslR II - § 12 Rn. 305).

Ob sich die Wohnsitzauflage auf ein besonderes öffentliches Interesse stützen lässt, bedarf im vorliegenden Fall letztlich keiner abschließenden Entscheidung. Denn unabhängig davon fällt die vorzunehmende Abwägung, bei der sowohl Grundrechte als auch etwaige Vorgaben aus zwischenstaatlichen Vereinbarungen zu beachten sind (vgl. dazu nur BVerwG, Urteil vom 19. März 1996 - 1 C 34.93 - a.a.O.), hier zugunsten des privaten Interesses der Kläger an einer uneingeschränkten Freizügigkeit aus.

Insoweit kann offen bleiben, ob die Wohnsitzauflagen im Einklang mit der in Art. 32 EU-Qualifikationsrichtlinie verbürgten "Bewegungsfreiheit" sowie den fürsorgerechtlichen Gewährleistungen des Art. 23 GK, des Art. 1 EFA und des Art. 28 EU-Qualifikationsrichtlinie stehen. Ebenso wenig braucht entschieden zu werden, ob sich die Auflagen unter Berücksichtigung der in Art. 2 Abs. 1 Prot. Nr. 4 EMRK gewährleisteten Freizügigkeit noch als verhältnismäßig darstellen. Denn jedenfalls halten sie sich nicht mehr im Rahmen der Freizügigkeitsgarantie des Art. 26 GK.

Aufgrund ihrer Aufenthaltserlaubnisse (§ 25 Abs. 1 AufenthG) halten sich die Kläger im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland auch "rechtmäßig" auf. Unter welchen Voraussetzungen der Aufenthalt eines Ausländers als "rechtmäßig" i.S.v. Art. 26 GK zu qualifizieren ist, bestimmt sich - mangels spezieller Bestimmungen in der Konvention oder in anderen einschlägigen völkerrechtlichen Abkommen - zwar grundsätzlich nach dem sonstigen nationalen Recht des jeweiligen Vertragsstaates, mithin nach den regulären deutschen aufenthaltsrechtlichen Vorschriften. Die Vertragsstaaten haben durch das Erfordernis des rechtmäßigen Aufenthalts in den Bestimmungen der Konvention die Entscheidung über die Gestattung der Einreise und des Aufenthalts von Ausländern in ihrem eigenen Staatsgebiet grundsätzlich sich jeweils selbst vorbehalten (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 4. Juni 1991 - 1 C 42.88 - BVerwGE 88, 254 = InfAuslR 1991, 305 = EzAR 232 Nr. 1 = NVwZ 1992, 180 = DVBl. 1992, 290 m.w.N.). Hiervon ausgehend bedürfen Ausländer für die Einreise und den Aufenthalt im Bundesgebiet eines Aufenthaltstitels, sofern - wie im vorliegenden Fall - nicht durch Rechtsverordnung, Recht der Europäischen Union oder Assoziationsrecht etwas anderes bestimmt ist. Es erscheint indessen fraglich, ob damit die Vertragsstaaten den rechtmäßigen Aufenthalt i. S. v. Art. 26 GK auch durch räumliche Beschränkungen von vornherein so definieren können, dass dem Ausländer außerhalb des Bereiches der Beschränkung kein Freizügigkeitsrecht zusteht. Jedenfalls kann der rechtmäßige Aufenthalt durch eine dem Aufenthaltstitel nach § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG beigefügte wohnsitzbeschränkende Auflage nicht näher dahingehend bestimmt werden, dass der Aufenthalt rechtswidrig ist, soweit die Betroffenen ihren Wohnsitz außerhalb des vorgegebenen räumlichen Bereiches begründen oder dorthin verlegen.

Nach einer teilweise vertretenen Auffassung ist der Aufenthalt nur insoweit i.S.v. Art. 26 GK rechtmäßig, als er sich in den vom Aufenthaltstitel festgelegten Grenzen hält (vgl. nur Fritzsch in ZAR 2007, 356, 359 m. w. N.). Die Kläger, deren Aufenthaltserlaubnisse - hinsichtlich der Wohnsitznahme - von vornherein auf das Gebiet des Freistaats Thüringen beschränkt sind, könnten hiernach von vornherein keine Rechte aus Art. 26 GK herleiten. Der Senat vermag der vorgenannten Betrachtungsweise jedenfalls dann nicht zu folgen, wenn - wie hier - die Auflage nur die Möglichkeiten der Wohnsitznahme einschränkt. Wenn durch jede Auflage, die ein Aufenthaltsrecht inhaltlich beschränkt, der in Art. 26 GK vorausgesetzte rechtmäßige Aufenthalt erst definiert würde, liefe die Gewährleistung der Konvention praktisch weitgehend leer. Die Mitgliedstaaten könnten in diesem Falle den Schutzbereich der Konventionsbestimmung nach Gutdünken selbst definieren (so auch die "UNHCR-Stellungnahme zu Maßnahmen zur Beschränkung der Wohnsitzfreiheit von Flüchtlingen und subsidiär geschützten Personen" vom Juli 2007, abgedr. in ASYLMAGAZIN 2007, 31; offen lassend BVerwG, Urteil vom 19. März 1996 - 1 C 34.93 - a.a.O. zur im Wesentlichen inhaltsgleichen Vorschrift des Art. 26 des Übereinkommens über die Rechtsstellung der Staatenlosen [im Folgenden: StlÜbk] vom 28. September 1954 [BGBl. 1976 II S. 473] bei einer auf ein Bundesland räumlich beschränkten Aufenthaltsbefugnis auf der Grundlage einer Bleiberechtsregelung nach § 32 AuslG). Eine solche Betrachtung wäre jedenfalls bei bloßen Wohnsitzauflagen, die das Aufenthaltsrecht nicht im eigentlichen Sinne räumlich beschränken, nicht mehr mit der Freizügigkeitsgewährleistung des Art. 26 GK vereinbar.

Die durch die Wohnsitzauflagen des Beklagten erfolgte Beschränkung der Freizügigkeit der Kläger ist ferner rechtswidrig. Sie wäre nach Art. 26 GK nur zulässig, wenn sie auf Bestimmungen beruhte, "die allgemein auf Ausländer unter den gleichen Umständen Anwendung" fänden. Daran fehlt es hier. Der Begriff "unter den gleichen Umständen" im Rahmen des sich auf das nationale Aufenthaltsrecht beziehenden Vorbehalts, im Hinblick auf den die Freizügigkeit in Art. 26 GK als Diskriminierungsverbot ausgestaltet ist, ist in Art. 6 GK definiert. Hiernach ist der Begriff "dahingehend zu verstehen, dass die betreffende Person alle Bedingungen erfüllen muss (einschließlich derjenigen, die sich auf die Dauer und die Bedingungen des vorübergehenden oder des dauernden Aufenthalts beziehen), die sie erfüllen müsste, wenn sie nicht Flüchtling wäre, um das in Betracht kommende Recht in Anspruch zu nehmen, mit Ausnahme der Bedingungen, die ihrer Natur nach ein Flüchtling nicht erfüllen kann". Für eine Belastungssituation bedeutet dies, dass ein Flüchtling grundsätzlich eine Belastung hinzunehmen hat, wenn bei ihm alle Voraussetzungen vorliegen, unter denen auch andere Ausländer den Eingriff hinnehmen müssten. Ausgeschlossen sind hiernach Freizügigkeitsbeschränkungen, die an die Flüchtlingseigenschaft oder solche tatsächlichen Umstände anknüpfen, die typischerweise gerade bei Flüchtlingen vorliegen (vgl. nur GK-AuslR II - § 12 Rn. 139 m.w.N. und VG Dresden, Urteil vom 7. November 2001 - A 14 K 1427/01 - InfAuslR 2002, 242).

Zwar ist die Ermächtigungsgrundlage des § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG so gefasst, dass sie auch Auflagen einschließlich solcher wohnsitzbeschränkender Art unterschiedslos gegenüber allen Ausländern gestattet. Daraus allein folgt aber noch nicht die nach Art. 26 GK erforderliche Gleichbehandlung. Denn für die diesbezügliche rechtliche Beurteilung muss im Interesse der Effektivität der Konventionsgewährleistung darauf abgestellt werden, ob und inwieweit entsprechende Beschränkungen auch gegenüber Ausländern, die nicht Flüchtlinge sind, tatsächlich verfügt werden. Mit dem Diskriminierungsverbot des Art. 26 GK wäre mithin eine Verwaltungspraxis nicht vereinbar, die Konventionsflüchtlinge bei der Ermessensausübung gegenüber anderen Ausländern "unter den gleichen Umständen" benachteiligen würde (vgl. nur GK-AuslR II - § 12 Rn. 139.2 m.w.N.; im Ergebnis ebenso BVerwG, Urteil vom 19. März 1996 - 1 C 34.93 - a.a.O. zur inhaltlich entsprechenden Vorschrift des Art. 26 StlÜbk; im Ergebnis wohl a.A.: Niedersächsisches OVG, Urteil vom 6. Juni 2001 - 9 LB 1404/01 -).

Die in den Blick zu nehmende Erlasslage, auf der auch die angefochtene Ermessensentscheidung des Beklagten beruht, sieht beim Bezug von Leistungen nach den Vorschriften des SGB II, des SGB XII oder des AsylbLG die Erteilung wohnsitzbeschränkender Auflagen lediglich für Inhaber von Aufenthaltserlaubnissen nach dem 5. Abschnitt des Aufenthaltsgesetzes sowie von Niederlassungserlaubnissen nach § 23 Abs. 2 AufenthG vor (vgl. Nr. 1 der Vereinbarung über die "Bundeseinheitliche Verfahrensweise bei wohnsitzbeschränkenden Auflagen", Anlage 6 zum Thema 2 der Handakte für die Ausländerbehörden, sowie Rundschreiben des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 12. Juli 2005 an die Landkreise und kreisfreien Städte des Freistaats Thüringen). Sonstige Verwaltungsvorschriften, die entsprechende oder inhaltlich vergleichbare Freizügigkeitsbeschränkungen für Ausländer, die im Besitz - aufgrund sonstiger Vorschriften beruhender - anderer Aufenthaltstitel sind, sind (auch) im Freistaat Thüringen nicht ersichtlich. Die Belastung trifft damit nicht alle Ausländer gleichermaßen, sondern nur solche mit bestimmten Aufenthaltstiteln. In der praktischen Handhabung des § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG findet deshalb eine Gleichbehandlung nicht statt (vgl. auch die "UNHCR-Stellungnahme zu Maßnahmen zur Beschränkung der Wohnsitzfreiheit von Flüchtlingen und subsidiär geschützten Personen" vom Juli 2007, a.a.O.; ferner VG Düsseldorf, Beschluss vom 6. September 2007 - 7 L 1089/07 - Juris; im Ergebnis ebenso VG München, Urteil vom 11. Juni 2002 - M 21 K 02.1729 - InfAuslR 2003, 30).

Die gegenläufige Betrachtung, die darauf abstellt, dass nach den jeweiligen einschlägigen Erlassen nicht nur Flüchtlinge, sondern auch andere Ausländer bei Sozialleistungsbedürftigkeit mit einer Wohnsitzauflage belegt würden (vgl. nur VG Dresden, Urteil vom 7. November 2001 - A 14 K 1427/01 - a.a.O.), überzeugt nicht. Diese Argumentation missachtet den Umstand, dass Bezugsgruppe bei der Prüfung des Art. 6 GK ("unter den gleichen Umständen") nicht nur diejenigen Ausländer sind, die über eine Aufenthaltserlaubnis nach den Vorschriften des 5. Abschnittes des Aufenthaltsgesetzes oder über eine Niederlassungserlaubnis nach § 23 Abs. 2 AufenthG verfügen, sondern zumindest alle Ausländer mit zeitlich befristeten Aufenthaltstiteln. Hinsichtlich dieser größeren Vergleichsgruppe lässt sich eine entsprechende Verwaltungspraxis hinsichtlich des Erlasses wohnsitzbeschränkender Auflagen - wie bereits ausgeführt - gerade nicht feststellen (vgl. hierzu auch VG München, Urteil vom 11. Juni 2002 - M 21 K 02.1729 - a.a.O.). Im Übrigen lässt die Tatsache, dass außer Flüchtlingen auch andere Ausländer, denen aus völkerrechtlichen, humanitären oder politischen Gründen ein Aufenthaltstitel erteilt worden ist, mit Wohnsitzauflagen belegt werden, den Diskriminierungscharakter nicht entfallen. Ebenso wenig tragfähig ist die von der Gegenauffassung weiterhin ins Feld geführte Erwägung, die Art des Aufenthaltsrechts, an die der Erlass von Wohnsitzauflagen anknüpfe, sei ein in Art. 6 GK selbst angesprochenes Differenzierungsmerkmal (vgl. nur VG Dresden, Urteil vom 7. November 2001 - A 14 K 1427/01 - a.a.O.). Zwar bilden den Vergleichsmaßstab nach dieser Bestimmung auch diejenigen Bedingungen, "die sich auf die Dauer und die Bedingungen des … Aufenthalts beziehen". Die Art des Aufenthaltstitels als solche wird damit jedoch nicht erfasst. Ansonsten wäre es den Vertragsstaaten weitgehend möglich, durch entsprechende Ausgestaltung des jeweiligen nationalen Aufenthaltsrechts den in Art. 6 GK vorgegebenen Vergleichsmaßstab selbst zu bestimmen und das Diskriminierungsverbot des Art. 26 GK weitgehend zu umgehen.