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Zitieren als:
BVerfG, Beschluss vom 25.08.2008 - 2 BvR 2213/06 - asyl.net: M14284
https://www.asyl.net/rsdb/M14284
Leitsatz:

Das Gericht, dass letztinstanzlich über ein Rechtsmittel entscheidet, ist ein letztinstanzliches Gericht i.S.d. Art. 234 Abs. 3 EG, so dass es ggf. zur Vorlage an den EuGH verpflichtet sein kann; zur Vorlagepflicht der Frage, wie der Begriff "öffentliche Sicherheit" in Art. 28 Abs. 3 der Unionsbürgerrichtlinie auszulegen ist.

Schlagwörter: D (A), Verfassungsbeschwerde, Begründungserfordernis, gesetzlicher Richter, Vorlageverfahren, EuGH, Vorlagepflicht, Berufungszulassungsantrag, letztinstanzliches Gericht, Zulassungsverfahren, grundsätzliche Bedeutung, Entscheidungserheblichkeit, Unionsbürgerrichtlinie, Türken, Assoziationsberechtigte, öffentliche Sicherheit
Normen: BVerfGG § 93c Abs. 1; BVerfGG § 23 Abs. 1 S. 2; BVerfGG § 92; GG Art. 101 Abs. 1 S. 2; EG Art. 234 Abs. 3; VwGO § 124 Abs. 2 Nr. 3; RL 2004/38/EG Art. 28 Abs. 3; RL 2004/38/EG Art. 30 Abs. 2
Auszüge:

Das Gericht, dass letztinstanzlich über ein Rechtsmittel entscheidet, ist ein letztinstanzliches Gericht i.S.d. Art. 234 Abs. 3 EG, so dass es ggf. zur Vorlage an den EuGH verpflichtet sein kann; zur Vorlagepflicht der Frage, wie der Begriff "öffentliche Sicherheit" in Art. 28 Abs. 3 der Unionsbürgerrichtlinie auszulegen ist.

(Leitsatz der Redaktion)

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig und offensichtlich begründet im Sinne von § 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG.

2. Die Verfassungsbeschwerde ist offensichtlich begründet. Die angegriffene Entscheidung verletzt den Beschwerdeführer in seinem Recht aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG, weil das Oberverwaltungsgericht die Notwendigkeit einer Vorlage der Sache an den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften missachtet hat.

a) Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften ist gesetzlicher Richter im Sinne des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG (BVerfGE 73, 339 366 f.>). Diesem gesetzlichen Richter kann ein Beteiligter dadurch entzogen werden, dass das mit der Sache befasste Gericht der Pflicht zur Vorlage gemäß Art. 234 Abs. 3 EG nicht nachkommt (vgl. BVerfGE 82, 159 195>).

aa) Die Möglichkeit, dass eine Vorlageverpflichtung besteht, wirkt sich auch auf die Entscheidung über die Zulassung von Rechtsmitteln aus. Die Vorlagepflicht kann hier nur bei dem Gericht eintreten, das letztinstanzlich über die Zulassung des Rechtsmittels entscheidet. Für die Zwecke des Zulassungsverfahrens ist dieses Gericht letztinstanzliches Gericht im Sinne des Art. 234 Abs. 3 EG; dass sich nach erfolgter Rechtsmittelzulassung – insbesondere nach Zulassung der Berufung – eine weitere Instanz anschließen kann, ändert daran nichts (vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2006, § 124 Rn. 137). Wird das Rechtsmittel nicht zugelassen, so ist diese Entscheidung an den vom Bundesverfassungsgericht herausgearbeiteten verfassungsrechtlichen Kontrollmaßstäben für die Handhabung des Art. 234 Abs. 3 EG zu messen (vgl. BVerfGE 82, 159 196>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 22. Dezember 1992 – 2 BvR 557/88 –, NVwZ 1993, S. 883; Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 16. Dezember 1993 – 2 BvR 1725/88 –, NJW 1994, S. 2017).

Das gilt auch für die Ablehnung der Zulassung der Berufung durch das Oberverwaltungsgericht (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 1. Oktober 2004 – 1 BvR 2221/03 –, NJW 2005, S. 737 738>; Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 6. Mai 2008 – 2 BvR 1830/06 –, FamRZ 2008, S. 1321). Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, wenn die aufgeworfene Frage die Auslegung von Gemeinschaftsrecht betrifft und sich für das letztinstanzliche Gericht deswegen voraussichtlich die Notwendigkeit ergeben würde, eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs einzuholen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 1996 – BVerwG 3 NB 2.94 –, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 111; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, § 124 Rn. 137; Roth, in: BeckOK VwGO, § 124 Rn. 57 f.).

bb) Das Bundesverfassungsgericht beanstandet die Auslegung und Anwendung des Art. 234 EG, wenn sie bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz bestimmenden Gedanken nicht mehr verständlich erscheint und offensichtlich unhaltbar ist (vgl. BVerfGE 82, 159 195 f.>; BVerfGK 3, 355 364>; 8, 401 404 f.>).

Die Vorlagepflicht nach Art. 234 EG wird insbesondere in denjenigen Fällen offensichtlich unhaltbar gehandhabt, in denen ein letztinstanzliches Hauptsachegericht eine Vorlage trotz der – seiner Auffassung nach bestehenden – Entscheidungserheblichkeit der gemeinschaftsrechtlichen Frage überhaupt nicht in Erwägung zieht, obwohl es selbst Zweifel hinsichtlich der richtigen Beantwortung der Frage hegt (grundsätzliche Verkennung der Vorlagepflicht). Gleiches gilt in den Fällen, in denen das letztinstanzliche Hauptsachegericht in seiner Entscheidung bewusst von der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften zu entscheidungserheblichen Fragen abweicht und gleichwohl nicht oder nicht neuerlich vorlegt (bewusstes Abweichen ohne Vorlagebereitschaft). Liegt zu einer entscheidungserheblichen Frage des Gemeinschaftsrechts einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs noch nicht vor oder hat eine vorliegende Rechtsprechung die entscheidungserhebliche Frage möglicherweise noch nicht erschöpfend beantwortet oder erscheint eine Fortentwicklung der Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht nur als entfernte Möglichkeit, wird Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG nur dann verletzt, wenn das letztinstanzliche Hauptsachegericht den Rahmen seiner fachgerichtlichen Beurteilung in unvertretbarer Weise überschritten hat (Unvollständigkeit der Rechtsprechung). Dies kann insbesondere dann der Fall sein, wenn mögliche Gegenauffassungen zu der entscheidungserheblichen Frage des Gemeinschaftsrechts gegenüber der vom Gericht vertretenen Meinung eindeutig vorzuziehen sind.

b) Das Oberverwaltungsgericht hat die Vorlageverpflichtung in offensichtlich unhaltbarer Weise gehandhabt. Der Beschwerdeführer hatte eine gemeinschaftsrechtliche Frage dargelegt, die in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften ungeklärt ist und die das Oberverwaltungsgericht im Zulassungsverfahren als entscheidungserheblich behandelt hat. Die Erwägungen, mit denen das Gericht die Klärungsbedürftigkeit und damit das Vorliegen des Zulassungsgrundes des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO verneint hat, überschreiten den ihm zukommenden Beurteilungsrahmen.

aa) Die Frage, wie der Begriff der öffentlichen Sicherheit in Art. 28 Abs. 3 der Unionsbürgerrichtlinie auszulegen ist, insbesondere, ob damit – wie in dem Antrag auf Zulassung der Berufung vorgetragen – unter Ausschluss gemeinkrimineller Akte allein die Sicherheit des Staates gemeint ist, war (und ist) ungeklärt. Das Tatbestandsmerkmal wird in der Richtlinie nicht definiert. In der deutschsprachigen Kommentarliteratur wird die öffentliche Sicherheit im Sinne des Art. 39 Abs. 3 EG vielfach als innere und äußere Sicherheit des Staates verstanden (vgl. Franzen, in: Streinz EUV/EGV, Art. 39 EGV Rn. 138; Schneider/Wunderlich, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 39 EGV Rn. 130; Windisch-Graetz, in: Mayer, EU- und EG-Vertrag, Art. 39 EGV Rn. 119; zu Art. 30 Satz 1 EG auch Leible, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Art. 30 EGV Rn. 15; Müller-Graff, in: von der Groeben/Schwarze, Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, 6. Aufl. 2003, Art. 30 EG Rn. 55). Die hierfür herangezogenen Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften beschäftigen sich mit der inneren und äußeren Sicherheit des Staates, ohne jedoch die allgemeine Kriminalität ausdrücklich aus dem Begriff auszuscheiden oder überhaupt eine erschöpfende Definition zu versuchen (vgl. EuGH, Urteil vom 10. Juli 1984, Rs. 72/83 – Campus Oil –, Slg. 1984, S. 2727, Abs.-Nr. 33-35; Urteil vom 4. Oktober 1991, Rs. C-367/89 – Richardt –, Slg. 1991, S. I-4621, Abs.-Nr. 22-23; Urteil vom 17. Oktober 1995, Rs. C-70/94 – Werner Industrie-Ausrüstungen –, Slg.1995, S. I-3189, Abs.-Nr. 25-27; Urteil vom 14. Januar 1997, Rs. C-124/95 – Centro-Com –, Slg. 1997, S. I-81, Abs.-Nr. 44-45; Urteil vom 25. Oktober 2001, Rs. C-398/98 – Kommission./. Griechenland –, Slg. 2001, S. I-7915, Abs.-Nr. 29-32). In der Literatur wird auch ausgeführt, der Begriff der öffentlichen Sicherheit sei weder auf die äußere militärische Sicherheit noch auf die Aufrechterhaltung von Recht und Ordnung in dem Mitgliedstaat beschränkt, auch wenn er diese Gesichtspunkte umfasse (Defalque, in: Commentaire Megret, Le droit de la CEE, Bd. 1, 2. Aufl. 1992, S. 280).

bb) Die Beantwortung der aufgeworfenen Frage war für die Berufungszulassung entscheidungserheblich. Das Oberverwaltungsgericht hat offen gelassen, ob die Unionsbürgerrichtlinie assoziationsberechtigte türkische Staatsangehörige in gleicher Weise erfasst wie Unionsbürger. Damit hat es die grundsätzliche Anwendbarkeit der Bestimmungen der Richtlinie auf den Beschwerdeführer unterstellt. Dies ist jedenfalls vertretbar und gibt dem Bundesverfassungsgericht keinen Anlass zu abweichender Beurteilung.

cc) Die Gründe, aus denen das Oberverwaltungsgericht die Klärungsbedürftigkeit der aufgeworfenen Frage des Gemeinschaftsrechts verneint hat, sind nicht tragfähig und überschreiten den Beurteilungsrahmen, der den Fachgerichten zukommt.

(1) Soweit sich das Oberverwaltungsgericht auf seinen Beschluss vom 2. Dezember 2005 – 18 B 1529/05 – (NVwZ 2006, S. 1304) bezieht, stützt es sich auf eine Entscheidung, die ihrerseits auf die im vorliegenden Verfahren als klärungsbedürftig aufgeworfene Frage führt und die daher nicht geeignet ist, einen Klärungsbedarf zu verneinen. In diesem Beschluss war ausgeführt worden, Voraussetzung der Anwendung von Art. 28 Abs. 3 der Unionsbürgerrichtlinie sei, dass im nationalen Recht im Einzelnen die Gründe gesetzlich bestimmt seien, aufgrund deren ausnahmsweise auch die dort genannten privilegierten Unionsbürger ausgewiesen werden könnten. Der Beschwerdeführer hatte mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung vorgetragen, Straftaten der allgemeinen Kriminalität – zu denen er offenbar die von ihm begangenen Taten rechnete – könnten aus Gründen des Gemeinschaftsrechts keinen Ausweisungsanlass bieten, der den Anforderungen des Art. 28 Abs. 3 der Unionsbürgerrichtlinie genüge. Er behauptete damit einen gemeinschaftsrechtlichen Mindestinhalt des Begriffs der zwingenden Gründe der öffentlichen Sicherheit. Ist es möglich, anhand einer Richtlinienbestimmung trotz eines Gestaltungsspielraums der Mitgliedstaaten Mindestrechte zu bestimmen, so kann die Vorschrift insoweit die für eine unmittelbare Wirkung erforderliche Genauigkeit und Unbedingtheit aufweisen (EuGH, Urteil vom 19. November 1991, Verb. Rs. C-6/90 und C-9/90 – Francovich –, Slg. 1991, S. I-5357, Abs.-Nr. 17-22; Urteil vom 2. August 1993, Rs. C-271/91 – Marshall II –, Slg. 1993, S. I-4367, Abs.-Nr. 37; Urteil vom 14. Juli 1994, Rs. C-91/92 – Faccini Dori –, Slg. 1994, S. I-3325, Abs.-Nr. 17; Urteil vom 3. Oktober 2000, Rs. C-303/98 – Simap –, Slg. 2000, S. I-7963, Abs.-Nr. 68-69; GA Mischo, Schlussanträge vom 15. März 1989, Verb. Rs. 231/87 und 129/88 – Carpaneto I –, Slg. 1989, S. 3233, Abs.-Nr. 15-16). Selbst wenn also die im Beschluss vom 2. Dezember 2005 geäußerte Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts, Art. 28 Abs. 3 der Unionsbürgerrichtlinie sei nicht inhaltlich unbedingt und hinreichend genau, im Ansatz zutreffen sollte, hätte es vor dem Hintergrund des Vorbringens des Beschwerdeführers der Klärung der Frage bedurft, ob die Bestimmung unmittelbar anwendbar ist, soweit ein Verhalten von Gemeinschaftsrechts wegen nicht vom Begriff der zwingenden Gründe der öffentlichen Sicherheit erfasst wird. Diese Frage ist von derjenigen nach der Auslegung des Begriffs der öffentlichen Sicherheit nicht zu trennen, und die – vermeintliche – Beantwortung ersterer nimmt letzterer nicht die Klärungsbedürftigkeit.

(2) Die Erwägung, das Oberverwaltungsgericht habe die Frage bereits entschieden, war zudem von vornherein mangels Letztentscheidungsbefugnis des Oberverwaltungsgerichts untauglich, eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften abzulehnen. Gleiches gilt für die Berufung auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 2. März 2006 (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 2. März 2006 – 18 A 142/06 –, InfAuslR 2006, S. 257), auf den die angegriffene Entscheidung verweist. Im Übrigen behandeln die dort zitierten Urteile des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 121, 297; 121, 315) nicht die Auslegung gerade des Art. 28 Abs. 3 der Unionsbürgerrichtlinie, auf die sich der Berufungszulassungsantrag bezog.

(3) Das Argument des Oberverwaltungsgerichts, dass in Art. 30 Abs. 2 der Unionsbürgerrichtlinie ausdrücklich zwischen Gründen der öffentlichen Sicherheit und Gründen der Sicherheit des Staates unterschieden werde, reicht zur Verneinung einer Vorlagepflicht offensichtlich nicht aus. Das Oberverwaltungsgericht beschäftigt sich nicht ansatzweise mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften zu Art. 39 Abs. 3 EG. Es untersucht auch nicht, welche Bedeutung es hat, dass in Art. 30 Abs. 2 wie in Art. 27 Abs. 1 und 4 der Unionsbürgerrichtlinie von Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit die Rede ist, während Art. 28 Abs. 3 der Richtlinie nur die öffentliche Sicherheit erwähnt und sich damit von Art. 27 Abs. 2 und 3 sowie Art. 28 Abs. 1 und 2 unterscheidet, wo Gründe der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit genannt werden (vgl. auch Erwägungsgründe 22 und 24 der Präambel). Das Oberverwaltungsgericht unternimmt es nicht, die Bedeutung dieser Regelungssystematik zu ergründen.

Auch wenn die Gegenauffassung zur Ansicht des Oberverwaltungsgerichts, zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit im Sinne des Art. 28 Abs. 3 der Unionsbürgerrichtlinie beschränkten sich nicht auf Gründe der Sicherheit des Staates, nicht eindeutig vorzuziehen ist, ist hier eine Verletzung des Rechts auf den gesetzlichen Richter (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) festzustellen. Das Vorliegen einer eindeutig vorzugswürdigen Gegenauffassung ist nur ein, wenn auch gewichtiger, Anhalt für eine Verletzung des Rechts aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG durch unterlassene Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften bei Unvollständigkeit von dessen Rechtsprechung. Entscheidend ist, ob eine unhaltbare Handhabung der Zuständigkeitsnormen durch die Fachgerichte vorliegt. Fehlt es – wie hier – bereits an einer tragfähigen Würdigung der mit den mit der Klärungsbedürftigkeit einer entscheidungserheblichen Frage des Gemeinschaftsrechts verbundenen und dem Gericht unterbreiteten Aspekte, führt dies daher ebenfalls zur Feststellung eines Verfassungsverstoßes.