BVerwG

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Zitieren als:
BVerwG, Urteil vom 08.12.2009 - 1 C 14.08 - asyl.net: M16876
https://www.asyl.net/rsdb/M16876
Leitsatz:

1. Das Diskriminierungsverbot in Art. 64 Abs. 1 des Europa-Mittelmeer-Abkommens/Tunesien hat nur ausnahmsweise aufenthaltsrechtliche Wirkung (vgl. EuGH, Urteil vom 14. Dezember 2006 - Rs. C-97/05, Gattoussi - Slg. 2006, I-11917).

2. Eine vor Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes erteilte Arbeitsberechtigung galt ab dem 1. Januar 2005 als Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit zur Aufnahme einer Beschäftigung fort, wenn der Ausländer zu diesem Zeitpunkt im Besitz eines Aufenthaltstitels war, der ihn uneingeschränkt zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit berechtigte (§ 105 Abs. 2 AufenthG).

3. Die - verwaltungsinterne - Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit zur Aufnahme einer Beschäftigung verleiht dem Besitzer einer befristeten Aufenthaltserlaubnis in Bezug auf die Ausübung einer Beschäftigung keine weitergehenden Rechte als sein Aufenthaltstitel in Bezug auf seinen Aufenthalt. Sie scheidet als Grundlage für ein gemeinschaftsrechtliches Aufenthaltsrecht wegen Verletzung des Diskriminierungsverbots aus.

(Amtliche Leitsätze)

Schlagwörter: Aufenthaltserlaubnis, Verlängerungsantrag, Tunesischer Arbeitnehmer, außergewöhnliche Härte, unbefristete Arbeitsgenehmigung, Arbeitserlaubnis, Erwerbstätigkeit, Assoziationsberechtigte, Europa-Mittelmeer-Abkommen, Diskriminierungsverbot, Rückwirkung, Vertrauensschutz, praktische Wirksamkeit, Abschiebungsandrohung
Normen: AufenthG § 4 Abs. 3 S. 1, AufenthG § 8 Abs. 1, AufenthG § 8 Abs. 2, AufenthG § 25 Abs. 4 S. 2, AufenthG § 28 Abs. 1 Nr. 1, AufenthG § 28 Abs. 5, AufenthG § 39, AufenthG § 59, AufenthG § 81 Abs. 4, AufenthG § 84 Abs. 2 S. 2, AufenthG § 101 Abs. 2, AufenthG § 105, ARB 1/80, SGB III § 284
Auszüge:

[...]

2. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hat der Kläger auch keinen assoziationsrechtlichen Anspruch auf Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis. Als Rechtsgrundlage kommt insoweit allein Art. 64 Abs. 1 des Europa-Mittelmeer-Abkommens/Tunesien in Betracht. Danach gewährt jeder Mitgliedstaat den Arbeitnehmern tunesischer Staatsangehörigkeit, die in seinem Hoheitsgebiet beschäftigt sind, eine Behandlung, die hinsichtlich der Arbeits-, Entlohnungs- und Kündigungsbedingungen keine auf der Staatsangehörigkeit beruhende Benachteiligung gegenüber seinen eigenen Staatsangehörigen bewirkt.

a) Dieses Diskriminierungsverbot enthält nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) unter Berücksichtigung seines Wortlauts und im Hinblick auf den "Zweck und die Natur“ des Europa-Mittelmeer-Abkommens/Tunesien, das eine Assoziation zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einerseits und Tunesien andererseits vorsieht, eine klare und präzise Verpflichtung, deren Erfüllung und deren Wirkungen nicht vom Erlass eines weiteren Aktes abhängen. Es entfaltet daher in den Mitgliedstaaten unmittelbare Wirkung mit der Folge, dass sich ein tunesischer Staatsangehöriger vor den nationalen Gerichten des Aufnahmemitgliedstaats hierauf berufen kann (vgl. EuGH, Urteil vom 14. Dezember 2006 - Rs. C-97/05, Gattoussi - Slg. 2006, I-11917 Rn. 24 ff.).

b) Art. 64 Abs. 1 des Europa-Mittelmeer-Abkommens/Tunesien kommt nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs nur in Ausnahmefällen aufenthaltsrechtliche Wirkung zu. Das Europa-Mittelmeer-Abkommen/Tunesien hat nicht die Verwirklichung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer zum Gegenstand. Zudem haben die Vertragsparteien in der der Schlussakte beigefügten Gemeinsamen Erklärung zu Art. 64 Abs. 1 des Abkommens erklärt, dass hinsichtlich der nicht diskriminierenden Behandlung bei der Entlassung Art. 64 Abs. 1 des Abkommens nicht in Anspruch genommen werden kann, um die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis zu erwirken, und dass für die Erteilung, die Verlängerung oder die Verweigerung einer Aufenthaltsgenehmigung ausschließlich die Rechtsvorschriften der einzelnen Mitgliedstaaten sowie die bilateralen Übereinkünfte maßgeblich sind. Diese Erklärung ist nach Art. 91 Bestandteil des Abkommens. Das Diskriminierungsverbot untersagt einem Mitgliedstaat daher grundsätzlich nicht, Maßnahmen in Bezug auf das Aufenthaltsrecht eines tunesischen Staatsangehörigen zu ergreifen, der zunächst die Erlaubnis zum Aufenthalt in diesem Mitgliedstaat und zur Aufnahme einer Berufstätigkeit erhalten hat. Dass ein solches Vorgehen den Betroffenen zwingt, sein Arbeitsverhältnis im Aufnahmemitgliedstaat vor dem mit dem Arbeitgeber vertraglich vereinbarten Termin zu beenden, ändert daran grundsätzlich nichts (vgl. EuGH, Urteil vom 14. Dezember 2006 a.a.O. Rn. 36 f.). Das Diskriminierungsverbot begründet folglich im Grundsatz kein eigenständiges Aufenthaltsrecht. Insoweit unterscheidet es sich beispielsweise von den Regelungen in Art. 6 und Art. 7 des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrats EWG-Türkei über die Entwicklung der Assoziation (ARB 1/80). Dennoch bejaht der Gerichtshof in Ausnahmefällen eine aufenthaltsrechtliche Wirkung des Art. 64 Abs. 1 des Europa-Mittelmeer-Abkommens/Tunesien. Dies begründet er damit, dass nicht angenommen werden könne, dass die Mitgliedstaaten in der Weise über das Diskriminierungsverbot verfügen dürften, indem sie dessen praktische Wirksamkeit durch Bestimmungen des nationalen Rechts beschränkten. Eine solche Möglichkeit würde die Bestimmungen eines von der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten geschlossenen Abkommens beeinträchtigen und die einheitliche Anwendung des Verbots in Frage stellen. Insbesondere könne der Aufnahmemitgliedstaat dann, wenn er dem Wanderarbeitnehmer ursprünglich in Bezug auf die Ausübung einer Beschäftigung weitergehende Rechte als in Bezug auf den Aufenthalt verliehen habe, die Situation dieses Arbeitnehmers

nicht aus Gründen in Frage stellen, die nicht dem Schutz eines berechtigten Interesses des Staates, wie der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit dienten (vgl. EuGH, Urteil vom 14. Dezember 2006 a.a.O. Rn. 39 f. unter Bezugnahme auf sein Urteil vom 2. März 1999 - Rs. C-416/96, El-Yassini - Slg. 1999, I-1209). Dieser Auffassung hat sich der Senat in seinem Urteil vom 1. Juli 2003 hinsichtlich der vergleichbaren Regelung in Art. 64 des Europa-Mittelmeer-Abkommens/Marokko im Grundsatz angeschlossen (vgl. Urteil vom 1. Juli 2003 - BVerwG 1 C 18.02 - BVerwGE 118, 249).

c) Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht allerdings aus diesen zum Diskriminierungsverbot des Art. 64 Abs. 1 des Europa-Mittelmeer-Abkommens/Tunesien entwickelten Grundsätzen einen Anspruch des Klägers auf Verlängerung seiner Aufenthaltserlaubnis hergeleitet. Dabei kann dahinstehen, ob der dem Diskriminierungsverbot nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften ausnahmsweise zukommenden aufenthaltsrechtlichen Wirkung nur durch Erteilung eines entsprechenden Aufenthaltstitels nachgekommen werden kann oder ob es genügt, wenn den begünstigten Personen auf andere Weise - etwa durch Erteilung einer Duldung - die weitere Ausübung einer Beschäftigung im Bundesgebiet ermöglicht wird. Keiner Entscheidung bedarf auch, wie es sich hier auswirkt, dass der Kläger die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für einen Zeitraum begehrt, in dem er nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts zumindest zeitweise keiner abhängigen Beschäftigung nachgegangen ist. Denn jedenfalls erfüllte der Kläger bei Ablauf der Geltungsdauer der ihm zuletzt erteilten Aufenthaltserlaubnis im März 2005 nicht die Voraussetzungen, unter denen das Diskriminierungsverbot ausnahmsweise aufenthaltsrechtliche Wirkung entfaltet.

Der Senat ist bisher davon ausgegangen, dass nach deutschem Recht eine unbefristete Arbeitsgenehmigung kein von der Aufenthaltserlaubnis unabhängiges, gleichsam überschießendes Recht auf Fortführung einer nichtselbständigen Erwerbstätigkeit vermittelt (vgl. Urteil vom 1. Juli 2003 - BVerwG 1 C 18.02 - a.a.O. zu der vergleichbaren Regelung in Art. 64 des Europa-Mittelmeer-Abkommens/Marokko). Ob an dieser Auffassung nach der Entscheidung des Gerichtshofs in der Rechtssache Gattoussi ohne Vorlage an den Gerichtshof festgehalten werden kann, bedarf hier ebenfalls keiner Entscheidung, da der deutsche Gesetzgeber mit Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes am 1. Januar 2005 etwaige sich aus der bisherigen Rechtslage ergebende Zweifel beseitigt hat. Das Verwaltungsgericht hat diese Rechtsänderung zwar gesehen. Bei der Frage, ob dem Kläger mit der ihm im Mai 2003 nach altem Recht erteilten unbefristeten Arbeitsgenehmigung in Bezug auf die Ausübung einer Beschäftigung weitergehende Rechte verliehen wurden als mit der auf den

24. März 2005 befristeten Aufenthaltserlaubnis in Bezug auf seinen Aufenthalt, hat es jedoch die sich aus der neuen Rechtslage ergebenden Rechtsfolgen verkannt. [...]

Hinsichtlich des Schicksals der nach altem Recht erteilten Arbeitsgenehmigungen bestimmt § 105 AufenthG, dass eine vor dem 1. Januar 2005 (befristet) erteilte Arbeitserlaubnis ihre Gültigkeit bis zum Ablauf ihrer Geltungsdauer behält und als Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit zur Aufnahme einer Beschäftigung gilt, wenn ein Aufenthaltstitel nach dem Aufenthaltsgesetz erteilt wird (§ 105 Abs. 1 AufenthG); eine nach altem Recht (unbefristet) erteilte Arbeitsberechtigung gilt als uneingeschränkte Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit zur Aufnahme einer Beschäftigung (§ 105 Abs. 2 AufenthG). Diese Übergangsregelung soll nach der Gesetzesbegründung sicherstellen, dass erteilte Arbeitsgenehmigungen ohne Einschränkung fortgelten oder als Zustimmung der Bundesanstalt für Arbeit gelten und der zuvor erworbene Rechtsstatus auch unter dem geänderten Instrumentarium gewahrt bleibt (vgl. BTDrucks 15/420 S. 101). Eine vor dem 1. Januar 2005 erteilte Arbeitsberechtigung wird folglich nicht gegenstandlos, sondern in ihrer Rechtswirkung kraft Gesetzes dahin abgeändert, dass sie nicht mehr mit Wirkung gegenüber dem Ausländer die Ausübung einer Beschäftigung erlaubt, sondern nunmehr verwaltungsintern die Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit bei der Erteilung eines Aufenthaltstitels ersetzt, der die Ausübung einer Beschäftigung erlaubt. Mit der Umwandlung der Arbeitsgenehmigung in eine fingierte Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit richtet sich der beschäftigungsrechtliche Status des Ausländers nicht mehr nach der ihm erteilten Arbeitsgenehmigung, sondern hängt vom Bestehen eines entsprechenden Aufenthaltstitels ab. Als bloßes Verwaltungsinternum scheidet die Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit von vornherein als Grundlage für ein gemeinschaftsrechtlich zu gewährendes Aufenthaltsrecht aus, denn sie verleiht dem Ausländer in Bezug auf die Ausübung einer Beschäftigung keine weitergehenden Rechte als der ihm erteilte Aufenthaltstitel in Bezug auf seinen Aufenthalt (vgl. Funke-Kaiser, in: GK-AufenthG, Stand Oktober 2009, § 105 Rn. 9). In diesem Zusammenhang kann dahinstehen, ob alle Arbeitsberechtigungen ihre Außenwirkung zum 1. Januar 2005 verloren haben und seitdem nur noch als verwaltungsinterne Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit gelten (so VG Darmstadt, Beschluss vom 17. September 2009 - 5 L 1411/08.DA (3) - juris) oder ob die Umwandlung erst eintritt, wenn ein übergeleiteter Aufenthaltstitel verlängert werden muss bzw. ausgestellt wird (so VG Ansbach, Urteil vom 2. Dezember 2008 - AN 19 K 07.02549 - juris; Funke-Kaiser a.a.O. § 105 Rn. 8 und Hailbronner, AuslR, Stand August 2006, § 105 AufenthG Rn. 3). [...]

Die gesetzliche Neuordnung des Aufenthalts- und Arbeitserlaubnisrechts durch das Aufenthaltsgesetz verstößt nicht gegen das Rückwirkungsverbot. Hierbei handelt es sich um eine Gesetzesänderung mit unechter Rückwirkung, die sich auf noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft auswirkt. Verfassungsrechtliche Bedenken hinsichtlich des Grundsatzes des Vertrauensschutzes und des Verhältnismäßigkeitsprinzips sind nicht ersichtlich. Der Inhaber einer Arbeitsberechtigung konnte nicht davon ausgehen, dass die ihm nur aus Gründen der Verfahrensökonomie unbefristet erteilte Arbeitsgenehmigung keiner nachträglichen gesetzlichen Änderung unterliegt. Möglichen Härten durch die gesetzliche Anbindung der Berechtigung zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit an das Bestehen eines entsprechenden Aufenthaltstitels hat der Gesetzgeber durch die Übergangsregelung in § 105 Abs. 2 AufenthG Rechnung getragen. Außerdem kann die Ausländerbehörde Besonderheiten im Einzelfall auch dadurch Rechnung tragen, dass sie einem Ausländer, der im Vertrauen auf die ursprünglich unbefristet erteilte Arbeitsgenehmigung ein Arbeitsverhältnis eingegangen ist, nach Ablauf der Geltungsdauer der ihm erteilten Aufenthaltserlaubnis aufenthaltsrechtlich die ordnungsgemäße Abwicklung dieser Beschäftigung ermöglicht. An der Verfassungsmäßigkeit der Gesetzesänderung würde sich auch dann nichts ändern, wenn man unterstellt, dass entgegen der Rechtsprechung des Senats einer unbefristeten Arbeitsgenehmigung in Verbindung mit dem Diskriminierungsverbot des Art. 64 Abs. 1 des Europa-Mittelmeer-Abkommens/Tunesien in der Vergangenheit aufenthaltsrechtliche Wirkung zukommen konnte. Denn der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz bewahrt nicht vor jeder Enttäuschung; verfassungsrechtlich schutzwürdig ist nur ein betätigtes Vertrauen, d.h. eine "Vertrauensinvestition", die zur Erlangung einer Rechtsposition oder zu entsprechenden anderen Dispositionen geführt hat (BVerfG, Kammerbeschluss vom 12. September 2007 - 1 BvR 58/06 - juris Rn. 20 mit Verweis auf Urteil vom 16. Juli 1985 - 1 BvL 5/80 u.a. - BVerfGE 69, 272 309>, Beschluss vom 5. Mai 1987 - 1 BvR 724/81 u.a. - BVerfGE 75, 246 280>). Für einen Eingriff in eine geschützte Rechtsposition ist hier weder etwas vorgetragen noch ersichtlich. Vor allem wurde der Kläger durch die Gesetzesänderung in der Ausübung der von ihm nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts am 1. Januar 2005 bei der Firma A. innegehabten, im März 2005 aber wieder aufgegebenen Beschäftigung nicht beeinträchtigt.

Die gesetzliche Umwandlung der Arbeitsberechtigung in eine verwaltungsinterne Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit unterliegt auch keinen gemeinschaftsrechtlichen Bedenken. In diesem Zusammenhang kann ebenfalls dahinstehen, ob an der Rechtsprechung des Senats zur alten Rechtslage ohne Vorlage an den Gerichtshof festgehalten werden kann. Denn das Diskriminierungsverbot des Art. 64 Abs. 1 des Europa-Mittelmeer-Abkommens/Tunesien setzt sowohl von seinem Wortlaut her als auch nach Sinn und Zweck voraus, dass der tunesische Staatsangehörige tatsächlich einer Beschäftigung nachgeht. Der Kläger hat die von ihm bei Eintritt der Gesetzesänderung ausgeübte Beschäftigung aber im März 2005 in unmittelbarem zeitlichem Zusammenhang mit dem Ablauf der Geltungsdauer seiner Aufenthaltserlaubnis beendet. Damit hatte die nationale Neuordnung des Aufenthalts- und Arbeitserlaubnisrechts hier nur zur Folge, dass dem assoziationsrechtlichen Diskriminierungsverbot im Zusammenhang mit der späteren Aufnahme einer neuen Beschäftigung schon deshalb keine aufenthaltsrechtliche Wirkung zukommen konnte, weil der Kläger zu diesem Zeitpunkt nach nationalem Recht - unabhängig von der früheren Rechtslage - nicht im Besitz einer überschießenden Arbeitserlaubnis war. Dies berührt weder die praktische Wirksamkeit des Diskriminierungsverbots des Art. 64 Abs. 1 des Europa-Mittelmeer-Abkommens/Tunesien (vgl. EuGH, Urteil vom 14. Dezember 2006 a.a.O. Rn. 39) noch verletzt es die Grundsätze des Vertrauensschutzes oder der Rechtssicherheit (vgl. EuGH, Urteil vom 14. Dezember 2006 a.a.O. Rn. 42). Seit der - am 1. Januar 2005 wirksam gewordenen - Umwandlung der Arbeitsberechtigung in eine Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit ist das Recht des Klägers zur Ausübung einer Beschäftigung vom Vorhandensein eines Aufenthaltstitels abhängig, der die Ausübung dieser Beschäftigung erlaubt. Hierauf konnte und musste der Kläger sich einrichten, ohne dass sich in diesem Zusammenhang eine dem Gerichtshof der Europäischen Union zur Vorabentscheidung vorzulegende gemeinschaftsrechtliche Zweifelsfrage stellt. Denn das Gemeinschaftsrecht gibt den Mitgliedstaaten nicht vor, unter welchen Voraussetzungen ein Ausländer eine Beschäftigung aufnehmen und fortführen darf. Die Diskriminierungsverbote der Europa-Mittelmeer-Abkommen verbieten den Mitgliedstaaten lediglich, die hierdurch begünstigten ausländischen Arbeitnehmer gegenüber den eigenen Staatsangehörigen zu benachteiligen. In diesem Zusammenhang kann dem Diskriminierungsverbot ausnahmsweise aufenthaltsrechtliche Wirkung zukommen. Dagegen verwehrt es einem Mitgliedstaat nicht, sein Arbeitsgenehmigungsrecht mit Wirkung für die Zukunft neu zu ordnen und hierdurch etwaige sich aus der bisherigen Rechtslage ergebende Zweifel auszuräumen. [...]