OVG Sachsen-Anhalt

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Zitieren als:
OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 26.10.2011 - 2 L 44/10 - asyl.net: M19181
https://www.asyl.net/rsdb/M19181
Leitsatz:

Für die Erhebung einer Gebühr für die Erteilung einer beantragten Verlassenserlaubnis nach § 12 Abs. 5 AufenthG oder für die Ausstellung einer Bescheinigung darüber, dass eine solche Erlaubnis erteilt wurde, existiert keine Rechtsgrundlage. Eine Gebühr darf dementsprechend nicht erhoben werden.

Schlagwörter: Verlassenserlaubnis, Gebühr, Bescheinigung, Gebührenpflicht, Gebührenerhebung
Normen: AufenthG § 12 Abs. 5, AufenthV § 47 Abs. 1 Nr. 9, AufenthV § 53 Abs. 1, AufenthG § 60a Abs. 4, AufenthV § 4 Abs. 1 Nr. 6
Auszüge:

[...]

2. Die Klage ist auch begründet. Die Gebührenerhebung des Beklagten ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.). Für die Erhebung einer Gebühr für die Erteilung der vom Kläger beantragten Verlassenserlaubnis nach § 12 Abs. 5 AufenthG oder für die Ausstellung einer Bescheinigung, dass eine solche Erlaubnis erteilt wurde, fehlt es an einer Rechtsgrundlage.

2.1. Der Beklagte kann die Gebührenerhebung insbesondere nicht auf § 47 Abs. 1 Nr. 9 der Aufenthaltsverordnung vom 25.11.2004 (BGBl I 2945) - AufenthV - stützen. Danach sind Gebühren zu erheben für die Ausstellung einer Bescheinigung über das Aufenthaltsrecht oder sonstiger Bescheinigungen auf Antrag. Eine Verlassenserlaubnis nach § 12 Abs. 5 AufenthG stellt, auch wenn sie schriftlich erteilt wird, keine "Bescheinigung" im Sinne dieser Regelung dar.

2.1.1. Zwar folgt dies nicht - wie das Sächsische Staatsministerium des Innern in seinem vom Kläger zitierten Anwendungshinweis vom 14.12.2005 ausgeführt hat - schon daraus, dass die Verlassenserlaubnis nach § 12 Abs. 5 AufenthG ein begünstigender Verwaltungsakt ist, während Bescheinigungen lediglich deklaratorischen Charakter hätten, weil sie nur etwas Gegebenes bestätigten, aber keine Regelung enthielten. Im Gesetz als "Bescheinigungen" bezeichnete behördliche Dokumente haben nicht immer nur deklaratorischen Charakter in dem Sinne, dass sie einen bestehenden Rechtszustand dokumentieren. Auch sie können die Qualität eines Verwaltungsakts haben. So hat das Bundesverwaltungsgericht einer Bescheinigung über die Aufenthaltsgestattung nach § 63 AsylVfG Verwaltungsaktsqualität beigemessen, weil darin in inhaltlicher, räumlicher und zeitlicher Hinsicht Regelungen im Einzelfall getroffen würden (BVerwG, Urt. v. 29.04.1988 - 9 C 54.87 -, BVerwGE 79, 291 [293 ff.]; a. A.: Funke-Kaiser, in: GK-AsylVfG; § 63 RdNr. 9). Mitunter stellen Bescheinigungen feststellende Verwaltungsakte dar, an die sich im Einzelnen geregelte Rechtsfolgen knüpfen :m (BVerwG, Urt. v. 17.04.1997 - 3 C 2.95 -, BayVBl 1998, 346, zur Bescheinigung über einen Referenzmengenübergang; Urt. v. 28.01.2010 - 3 C 17.09 -, BVerwGE 136, 43, zu fleischhygienerechtlichen Genusstauglichkeitsbescheinigungen; Urt. v. 17.02.1993 - 11 C 47.92 -, BVerwGE 92, 81, zu lnvestitionszulagebescheinigungen).

2.1.2. Dass die Erlaubnis nach § 12 Abs. 5 AufenthG, die nicht feststellenden, sondern rechtsgestaltenden Charakter hat, nicht unter § 47 Abs. 1 Nr. 9 AufenthV fällt, ergibt sich aber aus der Systematik der Gebührentatbestände der §§ 44 ff. AufenthV, insbesondere den in § 47 Abs. 1 AufenthV aufgeführten.

Im Gegensatz zu der Erteilung einer Verlassenserlaubnis hat der Verordnungsgeber für andere begünstigende Verwaltungsakte nach dem AufenthG ausdrücklich eine Gebührenpflicht vorgesehen, die nicht an die Ausstellung einer Bescheinigungen hierüber, sondern an die Erteilung selbst anknüpft, wie etwa für die Befristung eines Einreise- und Aufenthaltsverbots nach § 11 Abs. 1 Satz 3 AufenthG (§ 47 Abs. 1 Nr. 1 AufenthV), die Erteilung einer Betretenserlaubnis nach § 11 Abs. 2 AufenthG (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 AufenthV) oder die Aufhebung oder Änderung einer Auflage zum Aufenthaltstitel auf Antrag (§ 47 Abs. 1 Nr. 3 AufenthV). Dabei fällt für die Ausstellung oder Änderung des Dokuments, im welchem die begünstigende Regelung schriftlich formuliert bzw. eingetragen wird, keine weitere Gebühr an.

Eine Sonderstellung hat die Ausstellung oder Erneuerung einer Bescheinigung über die Aussetzung der Abschiebung nach § 60a Abs. 4 AufenthG in § 47 Abs. 1 Nr. 5 und 6 AufenthV. Für die Aussetzung der Abschiebung selbst, die Verwaltungsaktsqualität hat und nach § 77 Abs. 1 Satz 1 AufenthG der Schriftform bedarf, ist keine Gebühr vorgesehen, sondern (nur) für die Ausstellung und Erneuerung einer Bescheinigung hierüber. Auch wenn zwischen der Aussetzung der Abschiebung selbst und der Bescheinigung hierüber zu trennen ist, kann die Bescheinigung hierüber als der schriftliche Verwaltungsakt angesehen werden, wenn sie dem Schriftformerfordernis genügt, insbesondere eine Unterschrift trägt (vgl. hierzu Funke-Kaiser, in: GK-AufenthG II - § 60a RdNr. 109). Insofern unterscheidet sich § 47 Abs. 1 Nr. 5 und 6 AufenthV von der Vorgängerregelung in § 3 Nr. 1 und 2 der Ausländergebührenverordnung vom 19.12.1990 (BGBl 1990, 3002), zuletzt geändert durch Gesetz v. 03.12.2001 (BGBl I 3306) - AuslGebV -, die für die Erteilung und Erneuerung einer Duldung eine Gebührenpflicht vorsah, obwohl in dem durch Gesetz vom 09.01.2002 (BGBl I 361) eingeführten § 56a AuslG bereits bestimmt wurde, dass über die Duldung eine Bescheinigung auszustellen war.

Zwar kann - was das AufenthG allerdings nicht verlangt - über die Erlaubnis nach § 12 Abs. 5 AufenthG ein schriftlicher Bescheid erlassen und dieser dem Ausländer bekannt gegeben werden; mit Hilfe eines solchen Bescheides kann der Ausländer gegenüber anderen Behörden oder Polizeibeamten den Nachweis führen, dass er im angegebenen Zeitraum befugt ist, den beschränkten Aufenthaltsbereich zu verlassen. Dieser schriftliche Bescheid erhält dadurch aber nicht den Charakter einer Bescheinigung im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 9 AufenthV, auch wenn die Beklagte ihn als Bescheinigung bezeichnet. Die Gebührentatbestände der §§ 44 ff. AufenthV orientieren sich grundsätzlich an der Systematik der AuslGebV (vgl. die Begründung der Bundesregierung zur Verordnung zur Durchführung des Zuwanderungsgesetzes vom 06.11.2002, BR-Drucks. 823/02, S. 185). Auch in § 3 AuslGebV waren Gebühren für "sonstige aufenthaltsrechtliche Amtshandlungen" vorgesehen. Der Gebührentatbestand des § 47 Abs. 1 Nr. 9 AufenthV entspricht dem des § 3 Nr. 7 AuslGebV; darauf nimmt der Verordnungsentwurf vom 06.11.2002 Bezug (vgl. BR-Drucks. 823/02, S. 196). Die Nummern 1 bis 6 des § 3 AuslGebV betrafen nach dem Willen des Verordnungsgebers (vgl. BR-Drucks. 798/90, S. 19) Amtshandlungen, die wegen der umfangreichen Prüfungen und den nicht selten schwierigen Sachentscheidungen einen erheblichen Verwaltungsaufwand bedeuteten. Die in den Nummern 7 und 9 geregelten Amtshandlungen seien zwar einfacher Natur, aber auch sie setzten in gewissem Umfang eine Sachprüfung voraus. Dies mache es erforderlich, eine Gebührenpflicht vorzusehen. Nr. 8 (Gebühr für die Ausstellung der Aufenthaltsgenehmigung oder der Duldung auf besonderem Blatt) sei als besonderer Gebührentatbestand, der die §§ 1 und 3 Nr. 1 und 2 ergänze, aufgenommen, weil für die Ausstellung von Aufenthaltsgenehmigungen und Duldungen auf besonderem Blatt entsprechende Vordrucke vorgehalten werden müssten. Dies macht deutlich, dass eine Gebührenerhebung nach § 3 Nr. 7 AuslGebV nur geboten erschien, wenn eine Sachprüfung durch die Ausländerbehörde erforderlich war, was dann der Fall war, wenn auf einen Antrag des Ausländers hin eine Bescheinigung auszustellen war. Erfolgt die Ausstellung einer Bescheinigung zugleich mit dem vom Ausländer beantragten Verwaltungsakt, etwa einer Erlaubnis, ist nicht ersichtlich, inwieweit dies eine (nochmalige oder zusätzliche) Sachprüfung erfordert. Die Verwendung eines besonderen Vordrucks für eine Verlassenserlaubnis nach § 12 Abs. 5 AufenthG schreibt das AufenthG (vgl. § 78) nicht vor. Hätte der Verordnungsgeber eine Gebührenpflicht für die Erteilung einer Verlassenserlaubnis nach § 12 Abs. 5 AufenthG einführen wollen, hätte er eine Regelung wie etwa in § 47 Abs. 1 Nr. 2 AufenthV getroffen, nach der für die Erteilung einer Betretenserlaubnis nach § 11 Abs. 2 AufenthG eine Gebühr (in Höhe von 30 Euro) erhoben wird.

Eine andere Beurteilung ergäbe sich auch dann nicht, wenn der Beklagte nach seiner Verwaltungspraxis neben der Erlaubnis nach § 12 Abs. 5 AufenthG dem Ausländer (zusätzlich) aus Praktikabilitätsgründen von Amts wegen eine Bescheinigung darüber ausstellt. Denn die Gebühr des § 47 Abs. 1 Nr. 9 AufenthV fällt nur an, wenn der Ausländer die Bescheinigung beantragt hat. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, verlangt § 12 Abs. 5 AufenthG - anders als etwa § 60a Abs. 4 AufenthG - auch nicht, dass eine Bescheinigung über die Verlassenserlaubnis ausgestellt wird. Zwar mag es auch im Interesse des Ausländers liegen, seine Berechtigung zum Verlassen des räumlich beschränkten Aufenthaltsbereichs - etwa gegenüber Polizeibeamten - nachweisen zu können. Ein Erfordernis für die Ausstellung einer Bescheinigung von Amts wegen ergibt sich daraus aber nicht. Für die Aussetzung der Abschiebung hat der Gesetzgeber - wie zuvor für die Duldung - ein Bedürfnis gesehen, Duldungsinhaber ohne Pass und Ausweisersatz für Kontrollzwecke mit (fälschungssicheren) Papieren auszustatten (vgl. BT-Drucks. 14/7727, S. 10). Für die Verlassenerlaubnis nach § 12 Abs. 5 AufenthG hat er ein vergleichbares Bedürfnis aber nicht erkannt.

2.1.3. § 47 Abs. 1 Nr. 9 AufenthV ist auch keine Auffangnorm für in anderen Vorschriften der AufenthV, insbesondere in § 47 AufenthV nicht im Einzelnen benannte Amtshandlungen. Der in Rede stehende Gebührentatbestand spricht nicht von "sonstigen Amtshandlungen" sondern schränkt die Gebührenpflicht ausdrücklich auf die Ausstellung von Bescheinigungen über das Aufenthaltsrecht und sonstiger Bescheinigungen ein. Insoweit sind einer erweiternden Auslegung Grenzen gesetzt. Wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.06.2007 - 10 C 9.05 -, BVerwGE 126, 222 [229], RdNr. 30) ausgeführt hat, muss der Gebührenpflichtige erkennen können, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der Gebührenerhebung verfolgt.

2.1.4. Aus den dargelegten Gründen vermag der Senat auch nicht der vom Beklagten herangezogenen, nicht näher begründeten Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts Würzburg in seinem Urteil vom 04.04.2006 (W 4 K 05.765 - Juris) zu folgen, wonach "davon auszugehen sei", dass § 47 Abs. 1 Nr. 9 AufenthV (wie bereits § 3 Nr. 7 AuslGebV) alle Erlaubnisse zum Verlassen des auf der Grundlage des geltenden Ausländerrechts beschränkten ordn Aufenthaltsbereichs eines Ausländers erfasse.

2.2. Die Erteilung einer Verlassenserlaubnis nach § 12 Abs. 5 AufenthG stellt auch keine "Änderung einer Auflage" im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 7 AufenthV dar. Die räumliche Beschränkung des Aufenthalts des vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländers auf das Gebiet des Landes beruht auf der gesetzlichen Vorschrift des § 61 Abs. 1 Satz 1 AufenthG. Soweit eine weitergehende räumliche Beschränkung durch eine Auflage nach § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG verfügt wird, wird diese durch die Verlassenserlaubnis nicht geändert. Die Auflage bleibt vielmehr unverändert in Kraft; mit der Verlassenserlaubnis wird lediglich zeitlich begrenzt das Verlassen des Aufenthaltsbereichs gestattet.

2.3. Auch unmittelbar aus § 69 Abs. 1 AufenthG ergibt sich keine Gebührenpflicht. Die Vorschrift legt zwar im Grundsatz fest, dass für alle Amtshandlungen, die nach dem AufenthG oder nach einer auf dessen Grundlage erlassenen Rechtsverordnung vorgenommen werden, Kosten, also Gebühren und Auslagen erhoben werden müssen. Die Kostenpflicht besteht jedoch, was die Gebührten betrifft, nur nach Maßgabe einer Rechtsverordnung nach § 69 Abs. 2 AufenthG. Soweit diese für eine Amtshandlung keine Gebührenpflicht vorsieht, begründet § 69 Abs. 1 AufenthG keine eigenständige Rechtsgrundlage für eine Gebührenpflicht (Funke-Kaiser, a.a.O., § 69 RdNr. 5).

2.4. Die streitige Gebühr lässt sich auch nicht auf sonstige Gebührentatbestände stützen. Insbesondere sind die Bestimmungen des Verwaltungskostengesetzes des Bundes - VwKostG - sowie das Verwaltungskostengesetz des Landes Sachsen-Anhalt - VwKostG LSA - nicht anwendbar.

Gemäß § 69 Abs. 1 Satz 1 AufenthG werden für Amtshandlungen nach diesem Gesetz und den zur Durchführung dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen Gebühren und Auslagen erhoben. § 69 Abs. 2 Satz 1 AufenthG bestimmt weiter, dass die Bundesregierung durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Gebührensätze sowie Gebührenbefreiungen und -ermäßigungen, insbesondere für Fälle der Bedürftigkeit bestimmt. Das VwKostG findet gemäß § 69 Abs. 2 Satz 2 AufenthG Anwendung, soweit dieses Gesetz keine abweichenden Vorschriften enthält. § 69 AufenthG enthält damit eine bereichsspezifische bundesrechtliche Kostenregelung für Amtshandlungen, die nach dem AufenthG oder nach auf seiner Grundlage erlassenen Rechtsverordnungen vorgenommen werden. Sie geht den allgemeinen bundesrechtlichen Regelungen des VwKostG vor, soweit sie speziellere Regelungen enthält bzw. abschließenden Charakter hat (Funke-Kaiser, a.a.O., § 69 RdNr. 2). Die AufenthV enthält solche speziellen und abschließenden Regelungen. Die endgültige Festlegung der gebührenpflichtigen Amtshandlungen bleibt der Regelung durch die Rechtsverordnung überlassen (vgl. zu § 81 Abs. 1 und 2 Set AuslG 1990, BT-Drucks. 11/90, S. 84). § 69 Abs. 2 AufenthG stellt damit in Verbindung mit den auf ihrer Grundlage erlassenen §§ 44 ff. AufenthV sowie nach Maßgabe des ergänzend anzuwendenden VwKostG eine abschließende bundesrechtliche Regelung dar, die es auch ausschließt, insbesondere nach landesrechtlichen Vorschriften für dieselbe Amtshandlung (weiter gehende) Kosten zu erheben (Funke-Kaiser, a.a.O., m. w. Nachw.). [...]