1. Ein Bescheid zur Rücküberstellung im Dublin II-Verfahren nach Malta, der sich nicht ernsthaft mit Berichten internationaler Nichtregierungsorganisationen und Stellungnahmen einer Institution der EG auseinandersetzt, ist ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig.
2. Wenn das Bundesamt im Bescheid auf eine Anhörung Bezug nimmt, die im Verwaltungsverfahren nicht stattgefunden hat, ist daraus zu schließen, dass keine ausreichenden Ermessenserwägungen angestellt worden sind.
[...]
Die Klage ist auch begründet. Der Bescheid des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO).
Die in Ziff. 1 des Bescheids getroffene Feststellung beruht auf § 27a und § 31 Abs. 6 AsylVfG. Danach ist ein Asylantrag unzulässig, wenn ein anderer Staat auf Grund von Rechtsvorschriften der Europäischen Gemeinschaft oder eines völkerrechtlichen Vertrages für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig ist. Rechtsgrundlage für Ziff. 2 des streitgegenständlichen Bescheids ist § 34a Abs. 1 AsylVfG. Danach ordnet das Bundesamt die Abschiebung des Ausländers an, wenn der Ausländer in einen sicheren Drittstaat oder in einen für die Durchführung des Asylverfahrens zuständigen Staat abgeschoben werden soll.
Im Fall des Klägers ist die Zuständigkeit von Malta für sein Asylverfahren nicht schon aufgrund Fristablaufs entfallen. Da er nach eigenen Angaben in Malta einen Asylantrag gestellt hat, liegt ein nicht befristetes Wiederaufnahmeersuchen i.S. Art. 20 Dublin II-VO vor, es ist nicht eine Zuständigkeit der Bundesrepublik Deutschland nach Art. 17 Abs. 1 Satz 2 Dublin II-VO wegen des erst 12 Monate nach der Einreise gestellten Aufnahmeersuchens eingetreten. Die Zuständigkeit der Bundesrepublik ergibt sich auch nicht nach Art. 20 Abs. 2 Dublin II-VO wegen Ablaufs der Überstellungsfrist. Nach Art. 20 Abs. 1 Buchst. d) Satz 2 Dublin II-VO hat die Überstellung spätestens innerhalb einer Frist von sechs Monaten ab der Annahme des Antrags auf Aufnahme bzw. Wiederaufnahme oder der Entscheidung über den Rechtsbehelf, wenn dieser aufschiebende Wirkung hat, zu erfolgen. Hier wurde mit Beschluss des Gerichts vom 24.6.2011 vorläufiger Rechtsschutz gewährt, die Überstellungsfrist würde daher erst mit einer ablehnenden Entscheidung in der Hauptsache laufen. Diese Verlängerung der Frist ist nicht deshalb ausgeschlossen, weil nach Art. 19 Abs. 2 Dublin II-VO der Rechtsbehelf nur nach Maßgabe des innerstaatlichen Rechts aufschiebende Wirkung hat und nach deutschen Recht die Klage keine aufschiebende Wirkung hat und vorläufiger Rechtsschutz durch Art. 16a Abs. 2 Satz 3 GG und § 34a Abs. 2 AsylVfG ausgeschlossen wird (so aber einige erstinstanzliche Verwaltungsgerichte, u.a. VG Magdeburg, Entsch. vom 26.7.2011, Az. 9 A 346/10). Unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu § 34a AsylVfG zu Sonderfällen, die vom normativen Vergewisserungskonzept nicht erfasst sind, ist trotz des Wortlauts der Vorschriften vorläufiger Rechtsschutz nach der nationalen Rechtsordnung zulässig und im Fall des Klägers auch unter Berufung auf diese Rechtsprechung gewährt worden. Deshalb tritt auch die Folge der Fristverlängerung ein (vgl. Hess. VGH, Entsch. vom 23.8.2011, Az. 2 A 1863/10.Z.A). Die Überstellungsfrist beginnt nicht schon mit der Entscheidung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes, sondern erst mit der (rechtskräftigen) Entscheidung im Hauptsacheverfahren zu laufen (vgl. EuGH, Entsch. vom 29.1.2009, Az. C-19/08).
Es sind aber die materiellen Voraussetzungen des § 27a AsylVfG nicht gegeben.
Voraussetzung für die Anwendbarkeit der Vorschrift ist, dass nicht Gründe gegen die Überstellung in den zuständigen Staat vorliegen, die ihrer Eigenart nach nicht vorweg im Rahmen des Konzepts der normativen Vergewisserung berücksichtigt werden können (vgl. BVerfG, Entsch. vom 14.5.1996, Az. 2 BvR 1938/93, 2 BvR 2315/93). Zwar betraf die genannte Entscheidung die damalige Fassung der Drittstaatenregelung des § 26a AsylVfG. Die vom Bundesverfassungsgericht angestellten Erwägungen greifen aber ebenfalls für die erst im Jahr 2007 geschaffene Regelung des § 27a AsylVfG, da die in Betracht kommenden anderen zuständigen Staaten jedenfalls regelmäßig zugleich sichere Drittstaaten im Sinne § 26a AsylVfG sind. Auch die zu Griechenland und § 34a Abs. 2 AsylVfG ergangenen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (z.B. Entscheidung vom 8.9.2009, Az. 2 BvQ 56/09) gehen davon aus, dass die Grenzen des Konzepts der normativen Vergewisserung auch bei Abschiebung in einen nach der Dublin II-VO zuständigen Staat, demnach bei der Rechtsgrundlage des § 27a AsylVfG, zu prüfen sind.
Wenn nicht schon ein Ausnahmefall i.S. der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vorliegt, ist weiter zu prüfen, ob die Tatbestandsvoraussetzung der Zuständigkeit eines anderen Staates vorliegt. Dies bestimmt sich nach der Dublin II-VO. Diese sieht keine absolute abschließende Festlegung der Zuständigkeit vor, sondern ermöglicht trotz der nach den allgemeinen Zuständigkeitsregeln der Art. 6 bis 14 gegebenen Zuständigkeit eines anderen Mitgliedsstaats in Art. 3 Abs. 2 und Art. 15 jedem Mitgliedsstaat die Übernahme der Zuständigkeit durch Ausübung des Selbsteintrittsrechts. Die Ausübung des Selbsteintrittsrechts wird in das Ermessen des Mitgliedsstaats gestellt. Die Zuständigkeit des anderen Mitgliedsstaats ist deshalb jedenfalls dann nicht gegeben, wenn der betroffene Ausländer einen Anspruch auf Ausübung des Selbsteintrittsrechts hat. Außerdem steht die Zuständigkeit des anderen Mitgliedsstaats dann nicht fest, wenn ein Anspruch auf sachgerechte Ermessensausübung besteht, das Ermessen aber noch nicht ordnungsgemäß ausgeübt wurde. [...]
Die Frage eines Menschenrechtsverstoßes kann hier offen bleiben. Selbst wenn man einen solchen verneint und davon ausgeht, dass die Einschätzung des Gesetzgebers in § 26a Abs. 2 AsylVfG bezüglich des Aufnahmestaats Malta weiterhin Bestand haben kann, ist die streitgegenständliche Entscheidung rechtswidrig. Die Überstellung in einen sicheren Drittstaat wegen dessen Zuständigkeit ist nicht zwingend. Art. 3 Abs. 2 Dublin II-VO eröffnet den Mitgliedstaaten trotz gegebener Zuständigkeit eines anderen Staates für das Asylverfahren eines Antragstellers die Möglichkeit die Zuständigkeit zu übernehmen. Die Vorschrift stellt die Ausübung der Berechtigung zum Selbsteintritt in das Ermessen des Mitgliedstaates. Nach dem zugrunde liegenden Vorschlag der Kommission für die Vorschrift, soll ein Mitgliedstaat sich aus politischen, humanitären und praktischen Erwägungen bereit erklären können, einen bei ihm gestellten Asylantrag zu prüfen, auch wenn er nach den Kriterien der Verordnung nicht für die Prüfung zuständig ist (vgl. Wiedergabe in der Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 22.12.2010, Az. 6 A 2717/09.A). Es liegen hier zwar keine humanitären Gründe i. S. Art. 15 der Dublin II-VO vor, da dieser allein an die Familienzusammenführung anknüpft. Daneben besteht aber die allgemeine Ermächtigung des Art. 3 Abs. 2 Dublin II-VO, die die Berücksichtigung (sonstiger) humanitärer Gründe und politischer Gründe zulässt. Dazu, wann solche Gründe aufgrund der allgemeinen Bedingungen im Aufnahmestaat vorliegen, hat sich der Europäische Gerichtshof in der Entscheidung vom 21.12.2011 (Az. C-411/10, C-493/10) geäußert. Danach genügt nicht jeder Verstoß gegen die EG-Richtlinien 2003/9, 2004/83 oder 2005/85, um die Überstellung eines Asylbewerbers an den normalerweise zuständigen Mitgliedstaat zu vereiteln (Ziff. 82-85). Falls dagegen ernsthaft zu befürchten ist, dass das Asylverfahren und die Aufnahmebedingungen für Asylbewerber im zuständigen Mitgliedstaat systemische Mängel aufweisen, die eine unmenschliche oder erniedrigende Behandlung der an diesen Mitgliedstaat überstellten Asylbewerber im Sinne von Art. 4 der Grundrechtecharta der EU implizieren, ist die Überstellung mit dieser Bestimmung unvereinbar (Ziff. 86). Es besteht demnach ein ähnlicher Maßstab wie bei den vom Bundesverfassungsgericht für eine Ausnahme von § 26a AsylVfG anerkannten Fallgruppen.
Die auf Vorlage einer entsprechenden Rechtsfrage von englischen und irländischen Gerichten ergangene Entscheidung besagt aber nicht, dass das Selbsteintrittsrecht nur unter den genannten Voraussetzungen ausgeübt werden darf. Vielmehr ergibt sich aus ihr, dass in diesem Fall, wenn nicht die Überstellung in einen anderen nachrangig zuständigen Staat möglich ist (vgl. Ziff. 96-98), das Selbsteintrittsrecht ausgeübt werden muss. Daneben verbleiben die Fälle, in denen entsprechend dem ursprünglichen Zweck der Ermächtigung das Ermessen im Einzelfall ausgeübt werden kann. Die geschilderten Lebensbedingungen in Malta bieten Anlass für die Prüfung, ob nicht auch unterhalb der Schwelle der zu bejahenden Menschenrechtsverletzung aus humanitären Gründen das Selbsteintrittsrecht ausgeübt wird. Diese Möglichkeit ist durch das Europarecht eröffnet, das im Rang über dem nationalen Recht einschließlich des Grundgesetzes steht. Sie ist schon deshalb nicht durch Art. 16a Abs. 2 Satz 3 Grundgesetz und/oder § 34a AsylVfG ausgeschlossen. Selbst wenn man die letztgenannten Vorschriften als eine Art ermessenslenkende Vorschriften verstehen würde, dann war die derzeitige Entwicklung bezüglich der Situation von Flüchtlingen in verschiedenen Randstaaten der EU für den Gesetzgeber damals nicht vorhersehbar und es kann deshalb nicht davon ausgegangen werden, dass er damals solche Sachverhalte regeln wollte. Dass die Ausübung des Selbsteintrittsrechts trotz grundsätzlicher Bejahung von § 26a AsylVfG auch von der Beklagten für möglich gehalten wird, zeigt die Praxis des Absehens von der Überstellung besonders schutzbedürftiger Personen nach Malta ebenso wie die Tatsache, dass von Überstellungen nach Griechenland derzeit allgemein abgesehen wird, ohne dass Art. 16a Abs. 2 des Grundgesetzes oder § 26a Abs. 2 AsylVfG geändert wurden.
Bisher streitig war zwar, ob der Ermessenausübung nach Art. 3 Abs. 2 Dublin II-VO auch ein entsprechender subjektiver Anspruch des Asylantragstellers gegenübersteht oder ob die Verordnung allein der internen Verteilung der Lasten und Verantwortung unter den Mitgliedstaaten dient (vgl. Darstellung des Streitstands in der Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 22.12.2010, Az. 6 A 2717109.A). Über die Vorlage des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs hinsichtlich dieser Rechtsfrage (vgl. Entsch. vom 22.12,2010, Az. 6 A 2717/09.A und Veröffentlichung des Vorabentscheidungsersuchens im Amtsblatt der Europäischen Union vom 26.3.2011, Rechtssache C-4/11) wurde soweit hier ersichtlich noch nicht entschieden. Es wurde aber in der genannten Entscheidung vom 21.12.2011 bejaht, dass bei der Prüfung des Art. 3 Abs. 2 Dublin II-VO die Grundrechtecharta anwendbar ist. Es kann deshalb nicht ernsthaft in Frage stehen, dass jedenfalls bei der hier gegebenen Art von humanitären Gründen im Hinblick auf die offensichtliche Betroffenheit der Grundrechte der Würde des Menschen (Art. 1 EU-GR-Charta) und der körperlichen Unversehrtheit (Art. 3 EU-GR-Charta) auch ein Anspruch des Klägers auf ordnungsgemäße Entscheidung über die Ausübung des Selbsteintrittsrechts besteht.
Art. 19 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 Dublin II-VO sehen vor, dass die Entscheidung, den Asylantrag nicht zu prüfen, dem Antragsteller mitzuteilen ist und dass sie zu begründen ist. Demnach ist auch die Ermessensentscheidung zur Nichtausübung des Selbsteintrittsrechts zu begründen. Vorgaben für die Ermessenausübung als solche enthalten dagegen weder die Dublin II-VO noch auf sie anwendbare allgemeine europarechtliche Normen. Als Maßstab für die Rechtmäßigkeit der Ermessenausübung ist daher deutsches Rechts heranzuziehen. Nach § 40 VwVfG hat die Behörde ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Die Beachtung dieser Grenzen des Ermessens ist nach § 114 VwGO von den Verwaltungsgerichten zu überprüfen. Unabhängig von der unterschiedlichen Bezeichnung der einzelnen Fehler besteht in Rechtsprechung und Literatur Einigkeit, dass eine Ermessensentscheidung fehlerhaft ist,
- wenn gar keine Ermessenserwägungen angestellt worden sind,
- wenn sachfremde Erwägungen in die Entscheidung eingeflossen sind,
- wenn nicht alle zu berücksichtigenden Umstände in die Entscheidungsfindung eingestellt worden sind,
- wenn die Behörde von unzutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen ausgeht
- oder wenn die Entscheidung gegen Grundrechte, insbesondere den Gleichheitsgrundsatz, und allgemeine Verwaltungsgrundsätze verstößt.
Bei Anlegung dieser Maßstäbe ist die Ermessenausübung der Beklagten, wie sie im Bescheid vom 1.8.2011 zum Ausdruck kommt, rechtswidrig.
Nach den Ausführungen des Bescheids geht die Behörde davon aus, dass es in Malta "in Einzelfällen zu Defiziten bei der Anwendung des EU-Flüchtlingsrechts und zu persönlichen Härten für die Flüchtlinge" kommen kann. Diese Feststellung ist mit der oben beschriebenen allgemeinen Situation in Malta nicht zu vereinbaren. Es liegen insoweit regelmäßige und übereinstimmende Berichte internationaler Nichtregierungsorganisationen, die Stellungnahmen des U.S. Department of State, die Stellungnahme einer Institution der EG und eine eigene Stellungnahme der maltesischen Regierung vor. Erkenntnisse aus solchen Quellen sind nach der Entscheidung des EuGH vom 21.12.2011 (Ziff. 90 - 92) von dem Mitgliedstaat, der die Überstellung vornehmen will, zu berücksichtigen. In dem Bescheid wird zudem nicht ausgeführt, auf welcher Grundlage die anderweitige Einschätzung des Bundesamts beruht. Die Behörde geht demnach von einem unzutreffenden Sachverhalt aus. Weiter wird in der Bescheidsbegründung ausgeführt, aus der "Anhörung" des Antragstellers ergäben sich keine Hinweise, dass er nicht in der Lage wäre, mit der Situation in Malta umgehen zu können. Eine Anhörung hat im Fall des Klägers im Verwaltungsverfahren aber nie stattgefunden. Es kann dahinstehen, ob eine solche für eine rechtmäßige Ermessensausübung grundsätzlich erforderlich ist, obwohl sie anders als eine Begründung der Entscheidung in der Dublin II-VO nicht vorgeschrieben ist. Jedenfalls zeigt das Abstellen auf eine nie stattgefundene Anhörung, dass sich der Bescheidsverfasser nicht tatsächlich mit dem Einzelfall des Klägers befasst hat. Das ergibt sich auch aus der Bezugnahme auf den Akteninhalt. Der Kläger hatte vor Bescheidserlass im gerichtlichen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes vortragen lassen, dass er aufgrund der unzureichenden Unterbringung in einem nicht wetterfesten Zelt an einer Lungenentzündung erkrankt sei und ihm ärztliche Behandlung verweigert worden sei. Es ist nicht nachvollziehbar, auf welcher Basis trotz dieses Vortrags im Bescheid die Feststellung getroffen wurde, dass (selbst) Hinweise dafür fehlten, dass der Kläger mit der Situation in Malta nicht umgehen könne. Auch insoweit hat die Behörde daher bei der getroffenen Entscheidung einen unzutreffenden Sachverhalt unterstellt. Bei der Anhörung in der mündlichen Verhandlung wurde der entsprechende Vortrag des Klägers zwar relativiert. Der nunmehrige Vortrag gibt aber jedenfalls keinen ausreichenden Anlass für die Annahme einer Ermessensreduzierung auf Null in Form der zwingenden Ablehnung des Selbsteintrittsrechts. Der Fehler bei der getroffenen Ermessenausübung bleibt daher beachtlich.
Die Begründung der getroffenen Entscheidung ist auch nicht ausreichend im Hinblick auf den Verweis auf die allgemeine Praxis des Bundesamts bei Überstellungen nach Malta (Seite 3, 2. Absatz des angefochtenen Bescheids). Die entsprechenden Ausführungen sind schon unschlüssig, weil im zweiten Satz auf die Wendigkeit, Sprachkenntnisse und Kontakte von Asylbewerbern abgestellt wird, dann aber im dritten Satz von besonderer Schutzbedürftigkeit die Rede ist. Hinsichtlich des zuerst genannten Kriteriums ist weder ersichtlich, von welchem Stand das Bundesamt insoweit beim Kläger ausgeht, noch, auf weicher Basis eine entsprechende Beurteilung im Fall des Klägers hätte erfolgen können. Die Schutzbedürftigkeit wird im Bescheid nicht definiert; lediglich aus einem Aktenvermerk ergibt sich, dass auf Volljährigkeit und Erkrankungen abgestellt wird.
Der Hinweis auf die allgemeine Praxis trägt auch nicht der Tatsache Rechnung, dass im Jahr 2010 100 Personen und im Mai und Juni 2011 150 Personen aufgrund der prekären Lage von Malta übernommen wurden. Nach den Anordnungen des Bundesministeriums des Innern vom 11.2.2010 und 23.5.2011 (www.frsh.de/fileadmin/pdf/behoerdenljumish_malta_ 19.02.2010.pdf bzw. www.frsh.de/fileadmin/pdf/behoerden/jumi_Erl_Malt_ AO-18-5-11.pdf) wird als Auswahlkriterium für die aufzunehmenden Personen nicht auf die besondere Schutzbedürftigkeit, sondern schwerpunktmäßig auf die Integrationsfähigkeit in Deutschland abgestellt. Es mag sein, dass es sachgerechte Gründe gibt, dennoch Flüchtlinge, die dieses besondere Aufnahmeverfahren nicht durchlaufen haben, nach Malta zurück zu überstellen. Diese Gründe werden im Bescheid aber nicht genannt.
Nicht in dem Bescheid eingegangen wird auf die gerade im Zeitraum des Bescheidserlasses eingetretene Verschärfung der Lage in Malta aufgrund des verstärkten Zuzugs von Flüchtlingen wegen der Lage in Nordafrika, insbesondere in Libyen. Wie sich aus den vorliegenden Erkenntnisquellen ergibt, waren die Aufnahmekapazitäten für Flüchtlinge aufgrund der Zugänge in den Jahren 2008 und 2009 schon im Jahr 2010 nicht ausreichend, obwohl in diesem Jahr kaum mehr Ausländer auf der Insel angekommen ist. Aufgrund der steigenden Asylbewerberzahlen kam es zwangsläufig zu einer weiteren Verschärfung bezüglich der Existenzmöglichkeiten von Asylbewerbern. Dieser Umstand hätte in die Entscheidung eingestellt werden müssen.
Im Ergebnis ist festzustellen, dass der Anspruch des Klägers auf eine ordnungsgemäße Ermessensausübung durch den angefochtenen Bescheid aufgrund der enthaltenen Ermessensfehler nicht erfüllt ist. Es ist daher die Zuständigkeit für das Asylverfahren des Klägers offen, so dass die Tatbestandsvoraussetzung der (feststehenden) Zuständigkeit eines anderen Staates nach § 27a AsylVfG nicht gegeben ist. Die Rechtsvorschrift des § 26a Satz 1 AsylVfG würde die im streitgegenständlichen Bescheid getroffene Feststellung, dass der Asylantrag (bereits) unzulässig ist, schon nicht decken. Außerdem steht erst nach ordnungsgemäßer Ermessensausübung fest, ob nicht eine Ausnahme von der Anwendbarkeit der Vorschrift gemäß § 26a Satz 2 Nr. 2 AsylVfG gegeben ist. Mangels unzulässigem Asylantrag besteht auch keine Rechtsgrundlage für die in Ziff. 2 des Bescheids angeordnete Abschiebung. Schon deshalb war der streitgegenständliche Bescheid aufzuheben. Es kommt nicht darauf an, ob aufgrund der allgemeinen Lage in Malta auch ein Ausnahmefall entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Konzept der normativen Vergewisserung zu bejahen ist oder ob eine Pflicht zur Ausübung des Selbsteintrittsrechts wegen grundrechtsverletzender systemischer Mängel entsprechend der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs gegeben ist. [...]
