VGH Baden-Württemberg

[...]

aa) Vorlagefragen 1

Mit diesen beiden Fragen soll geklärt werden, ob die Regelung des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 RL 2004/83/EG über die Verpflichtung zur Ausstellung eines Aufenthaltstitels auch bei der Beendigung von Aufenthaltstiteln - und damit für die Ausweisung eines anerkannten Flüchtlings nach deutschem Recht - Anwendung findet, und ob diese gegebenenfalls dahingehend auszulegen ist, dass sie der Aufhebung oder Beendigung des Aufenthaltstitels einer betreffenden Person entgegensteht, wenn nicht die Voraussetzungen des Art. 21 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 oder "zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung" im Sinne des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 RL 2004/83/EG gegeben sind.

Zunächst ist festzustellen, dass Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 RL 2004/83/EG auch auf Fälle Anwendung findet, in denen die Flüchtlingsanerkennung vor Geltung dieser Vorschrift erfolgt ist (vgl. dazu oben 2 a) aa)). Derzeit ist noch nicht auf die Neufassung des Art. 24 - in der Fassung der Richtlinie 2011/95/EU vom 13.12.2011 - abzustellen. Denn diese gilt gemäß Art. 41 Abs. 2 RL 2011/95/EU erst ab dem 22.12.2013. Letztlich kommt es darauf hier aber nicht entscheidend an. Die Vorlagefragen stellen sich ebenso unter Geltung der Richtlinie 2011/95/EU. Denn die beiden Fassungen des ersten Unterabsatzes unterscheiden sich lediglich dadurch, dass Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 RL 2004/83/EG an die Zuerkennung des "Schutzstatus" und die geänderte Fassung der Richtlinie 2011/95/EU an die Zuerkennung des "internationalen Schutzes" anknüpft und dass in der älteren Fassung auf die Personen abgestellt wird, denen die "Flüchtlingseigenschaft" zuerkannt worden ist, während in der neuen der Begriff "Flüchtlingseigenschaft" durch "Flüchtlingsstatus" ersetzt wurde. Die materiellen Anforderungen haben sich damit nicht geändert. Abgesehen davon sind in der deutschen Fassung offensichtlich nur Übersetzungsungenauigkeiten beseitigt worden: Der letzte Halbsatz des Absatz 1 Unterabsatz 1 (ebenso in Absatz 3) in der Veröffentlichung in deutscher Sprache (ABl. L 304 vom 30.09.2004, S. 12, in der Fassung der Berichtigung, ABl. L 204 vom 05.08.2005, S. 24) lautete "es sei denn, dass zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung dem entgegenstehen" statt - wie in der neuen Fassung - "es sei denn, dass zwingende Gründe der nationalen Sicherheit oder öffentlichen Ordnung dem entgegenstehen" (so aber schon in der englischen Fassung 2004: "unless reasons of compelling national security or public order otherwise reqire", ebenso z.B. in der spanischen, der französischen, der italienischen und der niederländischen Fassung).

Art. 24 RL 2004/83/EG enthält keine ausdrückliche Bestimmung über die Beendigung oder Aufhebung von Aufenthaltstiteln. Dessen Absatz 1 verpflichtet die Mitgliedstaaten, so bald wie möglich nach Zuerkennung des Schutzstatus (RL 2004/83/EG) - bzw. des internationalen Schutzes (RL 2011/95/EU) - und unbeschadet des Artikel 21 Absatz 3 Personen, denen die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt worden ist, einen Aufenthaltstitel auszustellen, der mindestens drei Jahre gültig und verlängerbar sein muss, es sei denn, dass zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung (RL 2004/83/EG) - bzw. der nationalen Sicherheit oder öffentlichen Ordnung (RL 2011/95/EU) - dem entgegenstehen. Unterabsatz 2 enthält Regelungen für Familienangehörige, Absatz 2 eine Absatz 1 Unterabsatz 1 entsprechende Verpflichtung für Personen, denen der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt worden ist, mit dem Unterschied, dass nicht auf - den nicht für diesen Personenkreis geltenden - Art. 21 Abs. 3 RL 2004/83/EG verwiesen wird und dass der Aufenthaltstitel eine Geltungsdauer von lediglich einem Jahr enthalten muss. Die Vorschrift bezweckt neben der "Gewährleistung eines Mindestmaßes an Schutz" für "Personen, die tatsächlich Schutz benötigen", die Sicherstellung, dass diesen "ein Mindestniveau von Leistungen geboten wird" (Erwägungsgrund 6 der RL 2004/83/EG, 12 der RL 2011/95/EU). Dazu gehört die Sicherung des Aufenthaltsstatus von Personen mit internationalem Schutz. Außerdem zielt die Richtlinie auf eine weitgehende Angleichung der Stellung von Flüchtlingen und von Personen mit subsidiärem Schutzstatus (vgl. Erwägungsgrund 7 der RL 2004/83/EG, 13 der RL 2011/95/EU).

Der Senat ist der Auffassung, dass aus der in Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 RL 2004/83/EG normierten Verpflichtung der Mitgliedstaaten, anerkannten Flüchtlingen einen mindestens drei Jahre gültigen Aufenthaltstitel zu erteilen, auch das Verbot abzuleiten ist, diesen Aufenthaltstitel bzw. einen bereits bestehenden wieder aufzuheben, ohne dass einer der normierten Gründe gegeben ist, bei deren Vorliegen bereits die Erteilung abgelehnt werden kann. Neben den in Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie angeführten zwingenden Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung gehört dazu der Tatbestand des Art. 21 Abs. 3, auf welchen mit dem Vorbehalt des Art. 24 Abs. 1 Unterabsatz 1 "unbeschadet des Artikel 21 Absatz 3" explizit verwiesen wird.

Für eine entsprechende Anwendung spricht mit Blick auf das Ziel der Sicherstellung eines "Mindestniveaus von Leistungen" für anerkannte Flüchtlinge schon die grundsätzliche Verpflichtung zur Ausstellung eines Aufenthaltstitels in Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 RL 2004/83/EG. Vor allem ist zu bedenken, dass es - neben Art. 21 Abs. 3 RL der Richtlinie - bei bereits erteiltem Titel die Möglichkeit der Aufhebung bzw. Beendigung des Aufenthaltstitels bei Vorliegen der Ausschlusstatbestände der "zwingenden Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung" geben muss. Schließlich kann es vom Zufall abhängen, ob Tatsachen in der Person des Flüchtlings, die zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung begründen, noch vor oder erst nach der Erteilung des Titels bekannt werden. Es wäre mit dem Ziel der Regelung nicht zu vereinbaren, wenn es im letzteren Fall keine Möglichkeit der Aufhebung eines bereits erteilten Titels gäbe. Erst recht gilt dies für Konstellationen, in denen die maßgeblichen Handlungen des Ausländers erst nach Erteilung des Titels begangen wurden.

Etwas anderes würde zwar gelten, wenn "zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung" immer voraussetzen würden, dass auch die Tatbestandsmerkmale des Art. 21 Abs. 2 RL 2004/83/EG gegeben sind, also nur einen Unterfall der "stichhaltigen Gründe für die Annahme, dass der Betreffende eine Gefahr für die Sicherheit oder die Allgemeinheit des Mitgliedstaats darstellt," bildeten. Denn dann bestünde kein Bedürfnis für eine entsprechende Auslegung, weil der Aufenthaltstitel gegebenenfalls aufgrund der Ermächtigung in Art. 21 Abs. 3 der Richtlinie aufgehoben werden könnte. Die Beantwortung der Fragen unter 1 kann daher auch davon abhängen, wie die Fragen unter 2 zur Auslegung des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie beantwortet werden. Abgesehen davon, dass der Senat der Auffassung ist, dass der Begriff der "zwingenden Gründe der öffentlichen Sicherheit" im Sinne des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 RL 2004/83/EG hier keine höhere Gefahrenschwelle voraussetzt als der der "stichhaltigen bzw. schwerwiegenden Gründe für die Annahme einer Gefahr für die Sicherheit des Mitgliedstaats" im Sinne des Art. 21 Abs. 2 Buchst. a RL 2004/83/EG bzw. des Art. 33 Abs. 2 GFK (vgl. dazu unten zu Vorlagefragen 2), zeigt schon die Verwendung des Begriffs "öffentliche Ordnung", dass die Ausschlussgründe des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 RL 2004/83/EG weiter reichen als die des Art. 21 Abs. 2 der Richtlinie (vgl. dazu genauer unten im Folgenden).

bb) Vorlagefragen 2

Sollte der Europäische Gerichtshof zu dem Ergebnis kommen, dass die unter 1 angeführten Vorlagefragen zu bejahen sind, stellen sich die unter 2 aufgelisteten zur Auslegung des in Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 RL 2004/83/EG enthaltenen Ausschlussgrundes der "zwingenden Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung".

Zunächst ist zu berücksichtigen, dass die Verpflichtung zur Ausstellung eines Aufenthaltstitels nach Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 RL 2004/83/EG ohnehin in den Fällen des Art. 21 Abs. 3 der Richtlinie nicht greifen kann, weil danach die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis bei Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 21 Abs. 2 der Richtlinie abgelehnt werden kann. Dies wird mit der Einschränkung in Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 RL 2004/83/EG "unbeschadet des Artikels 21 Absatz 3" klargestellt. Die Nennung einer weiteren Ausnahme - der "zwingenden Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung" - dürfte aber wenig Sinn machen, wenn deren Voraussetzungen enger wären als die des Art. 21 Abs. 2 der Richtlinie. Dafür, dass die Ablehnung eines Aufenthaltstitels in Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 eher möglich sein soll als nach Art. 21 Abs. 3 der Richtlinie, sprechen auch Inhalt und Zielsetzung der jeweiligen Regelungen. Bei Art. 21 RL 2004/83/EG geht es primär um den Schutz eines bereits anerkannten Flüchtlings vor Zurückweisung, also einer möglichen Überstellung in das Land, aus dem er wegen Verfolgung geflüchtet ist. Eine solche soll nur - ausnahmsweise - unter den in Art. 21 Abs. 2 der Richtlinie angeführten, Art. 33 Abs. 2 GFK nachgebildeten, Voraussetzungen möglich sein. Dass dann - nach Absatz 3 der Vorschrift - auch der Aufenthaltstitel aufgehoben bzw. die Erteilung eines Aufenthaltstitels abgelehnt werden kann, ist lediglich eine folgerichtige Konsequenz der Ausnahmen vom Refoulement-Verbot. Hingegen zielt Art. 24 RL 2004/83/EG auf die Gewährleistung eines Aufenthaltstitels von drei (Abs. 1) bzw. einem Jahr (Abs. 2) für Personen mit zuerkanntem internationalem Schutz. Mit dieser Regelung wurde das erste Mal ein Anspruch anerkannter Flüchtlinge auf Ausstellung eines Aufenthaltstitels festgelegt. Die Ausnahmen von der Verpflichtung zur Erteilung eines Aufenthaltstitels bei "zwingenden Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung" erinnern an die des Art. 32 Abs. 1 GFK (vgl. auch Battjes, a.a.O., Art. 24 Rn. 6), nach welchem aus "Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung" die Ausweisung eines Flüchtlings, der sich rechtmäßig im Gebiet des betreffenden Staates aufhält, zulässig sein kann. "Zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung" können im Übrigen auch der Verpflichtung zur Erteilung eines Reiseausweises an Flüchtlinge nach Art. 28 Abs. 1 GFK entgegenstehen. Die mit dem Aufenthaltsstatus - oder auch mit der Frage der Erteilung eines Reiseausweises - verbundenen Fragen sind aber bei weitem nicht von einer derart existentiellen Bedeutung für den Flüchtling wie die, ob er sogar zurückgewiesen werden kann. In der Regel wird bei einem anerkannten Flüchtling allein eine bei Versagung eines Aufenthaltstitels folgende Illegalität des Aufenthalts nicht zu einer Abschiebung führen. Eine solche kommt allenfalls in wenigen Ausnahmefällen und nur in einen aufnahmebereiten Drittstaat in Betracht, welcher seinerseits aber das Refoulement-Verbot zu beachten hat. Dies zeigt auch der vorliegende Fall. Wie ausgeführt, soll und kann auch der Kläger nicht abgeschoben werden. Selbst wenn sein Aufenthaltstitel erlöschen und er derzeit keinen Anspruch auf Erteilung eines anderen Titels haben sollte, müsste er Deutschland nicht verlassen. Er hat nach nationalem Recht einen Anspruch auf Erteilung einer Duldung (§ 60a Abs. 2 AufenthG).

Dafür, dass die Möglichkeiten der Versagung eines Aufenthaltstitel durch die Aufnahme des zusätzlichen Ausschlussgrundes in Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 RL 2004/83/EG über die nach Art. 21 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 der Richtlinie bestehenden Ausnahmetatbestände hinaus erweitert werden sollten, sprechen auch die Entstehungsgeschichte des Art. 24 der Richtlinie und deren Erwägungsgrund 28 (entspricht Erwägungsgrund 37 der Richtlinie 2011/95/EU). In der ersten Fassung des - noch vor den Terroranschlägen des 11.09.2001 erarbeiteten - Kommissionsentwurfs vom 12.09.2001 (KOM [2001] 510 endg; Ratsdok. 2001/027 (CNS); siehe auch BR-Drs. 1017/01 vom 26.11.2001) war lediglich die Verpflichtung zur Erteilung eines Aufenthaltstitels, also ohne explizit geregelte Ausschlussgründe, vorgesehen. Der Vorbehalt "es sei denn, dass zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung entgegenstehen" wurde erst später, und zwar zunächst bei der Regelung für Personen, denen der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt worden ist, in Absatz 2 (vgl. Dokument des Rats der EU vom 19.12.2002 - 15627/02 -, damals Art. 21), dann auch für Absatz 1 Unterabsatz 1 (Ratsdokument vom 19.06.2003 - 10576/03 -, dort Art. 22), vorgeschlagen. In diesem Zusammenhang wurde in einer Fußnote zu der entsprechenden Formulierung in Absatz 2 angeführt: Folgender Erwägungsgrund wird in die Präambel aufgenommen: "Der Begriff der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gilt auch für die Fälle, in denen ein Drittstaatsangehöriger einer Vereinigung angehört, die den internationalen Terrorismus unterstützt, oder er eine derartige Vereinigung unterstützt". Die Aufnahme dieses Erwägungsgrunds war bereits Gegenstand der Tagung des Ausschusses der Ständigen Vertreter vom 26.02.2003 gewesen (Ratsdokument vom 26.02.2003 - 6566/03 ADD 1 COR 1 -). Ab 2002 findet sich zudem der Vorbehalt hinsichtlich Art. 21 Abs. 3 (damals 19 Abs. 3; vgl. nur Art. 21 in der Fassung des Ratsdokuments vom 19.12.2002 - 15627/02 -; vgl. auch Dokument vom 19.06.2003 - 10576/03 -). Die Absätze 2 und 3 des Art. 21 (damals Art. 19) waren bereits kurz zuvor vorgeschlagen worden (vgl. Ratsdokument vom 08.11.2002 - 13468/02 -).

Die geschilderten Ergänzungen und Abänderungen der Richtlinie dürften vor dem Hintergrund der Terroranschläge des 11.09.2001 und den Herausforderungen der Bekämpfung des internationalen Terrorismus zu sehen sein. So verpflichtet die UN-Resolution 1373 in Ziff. 2 Buchst. a und c die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen, denjenigen Personen, die terroristische Handlungen finanzieren, planen, unterstützen oder begehen oder die den Tätern Unterschlupf gewähren, jeden sicheren Aufenthaltsort zu verweigern. Die Berücksichtigung der Folgen der Anschläge vom 11.09.2001 für die nationale und internationale Sicherheit im Rahmen der Richtlinie 2004/83/EG wurde zum Beispiel in einer Stellungnahme des Ausschusses der Regionen vom 16.05.2002 ausdrücklich gefordert (ABl. EU C 278 vom 14.11.2002, S. 44). Mit diesem Ziel dürften auch weitere Verschärfungen bzw. Präzisierungen in der Richtlinie gegenüber dem ursprünglichen Entwurf erfolgt sein, wie etwa bei den Ausschlussgründen nach Art. 12 Abs. 2 RL 2004/83/EG und den Hinweisen im Erwägungsgrund 22 (entspricht Erwägungsgrund 31 der RL 2011/95/EU) auf die Folgerungen aus den Resolutionen der Vereinten Nationen zu Antiterrormaßnahmen.

Vor diesem Hintergrund geht der Senat davon aus, dass im Falle von Handlungen zur Unterstützung terroristischer Vereinigungen der Ausschlussgrund der "zwingenden Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung" im Sinne des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 RL 2004/83/EG bereits bei Aktivitäten eines niedrigeren Profils mit einem geringeren Gefährdungspotential erfüllt sein kann als dies für die Annahme des Tatbestands der "stichhaltigen" bzw. "schwerwiegenden Gründe für die Annahme einer Gefahr für die Sicherheit des Mitgliedstaats" in Art. 21 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie vorausgesetzt wird.

Dabei wäre zunächst zu klären, ob in Anbetracht der Entstehungsgeschichte und mit Blick auf den Zweck der Regelungen nicht sogar anzunehmen ist, dass der Begriff der "zwingenden Gründe" für sich genommen - also ohne diesen in Beziehung zu setzen zu dem Schutzgut, um das es geht - trotz des dagegen sprechenden Wortlauts eine niedrigere Gefahrenschwelle erfordert als der der "stichhaltigen" bzw. "schwerwiegenden Gründe" im Sinne des Art. 21 Abs. 2 Buchst. a RL 2004/83/EG (vgl. dazu Senatsurteil vom 16.05.2012 - 11 S 2328/11 - a.a.O.; a.A. BVerwG, Beschluss vom 08.10.2012 - 1 B 18.12 - juris, unter Verweis auf das Urteil vom 22.05.2012 - 1 C 8.11 - a.a.O.). Die Tatsache, dass die Richtlinie 2004/38/EG über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen, und die Richtlinie 2004/83/EG am gleichen Tag erlassen wurden, legt es zwar auf den ersten Blick nahe, den Begriff der "zwingenden Gründe", der in beiden Richtlinien verwendet wird, inhaltlich übereinstimmend auszulegen und entsprechend hohe Anforderungen zu stellen (vgl. zu Art. 28 Abs. 3 RL 2004/38/EG: EuGH, Urteile vom 23.11.2010 - C-145/09, Tsakouridis - Slg. 2010, I-11979, = juris, und vom 22.05.2012 - C-348/09 I. - juris). Dagegen sprechen aber schon die Unterschiede hinsichtlich der Ermächtigungsgrundlagen, der jeweils verfolgten Ziele und der betroffenen Personen. Zudem stellt Art. 28 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38/EG lediglich auf die öffentliche Sicherheit ab, während Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 RL 2004/83/EG als Schutzgut neben der öffentlichen Sicherheit auch die Ordnung anführt (vgl. dazu auch Bayer. VGH, Beschluss vom 10.07.2009 - 10 ZB 09.950 - juris). Vor allem geht es um unterschiedlich gravierende Eingriffe. Erlaubt Art. 28 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38/EG bei "zwingenden Gründen der öffentlichen Sicherheit, die von den Mitgliedstaaten festgelegt wurden," eine Ausweisung, führt das Vorliegen "zwingender Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung" im Sinne des Art. 24 Abs. 1 RL 2004/83/EG lediglich zu der für die Betroffenen wesentlich weniger einschneidenden Rechtsfolge der Verweigerung oder des Entzugs des Aufenthaltstitels. Nach Auffassung des Senats ist der Begriff der zwingenden Gründe daher eigenständig und nicht durch Übernahme von Grundsätzen der Unionsbürgerrichtlinie zu entwickeln.

Ungeachtet des Vorgesagten spricht vieles dafür, dass der Begriff der "öffentlichen Sicherheit" bzw. der "nationalen Sicherheit" im Sinne des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 RL 2004/83/EG umfassender bzw. weiter zu verstehen ist als der der "Sicherheit des Mitgliedstaats" oder "der Sicherheit des Landes, in dem sich der Betreffende befindet" im Sinne des Art. 21 Abs. 2 Buchst. a, Art. 14 Abs. 4 Buchst. a RL 2004/83/EG bzw. des Art. 33 Abs. 2 GFK, mit anderen Worten, dass die bedrohten öffentlichen Interessen, die im Falle des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 RL 2004/83/EG gegen die Erteilung oder Aufrechterhaltung des Aufenthaltstitels streiten, von geringerem Gewicht sein können als dies Art. 21 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie erfordert.

Jedenfalls werden aber die Voraussetzungen der "zwingenden Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung" deshalb eher zu bejahen sein, weil das geschützte Rechtsgut "öffentliche Sicherheit oder Ordnung" allein mit Blick auf die "öffentliche Ordnung" einen weiteren Anwendungsbereich hat als die Sicherheit des Mitgliedstaats nach Art. 21 Abs. 2 Buchst. a oder auch die Allgemeinheit des Mitgliedstaats nach Art. 21 Abs. 2 Buchst. b RL 2004/83/EG (welcher wiederum voraussetzt, dass der Betreffende wegen eine besonders schweren Straftat rechtskräftig verurteilt wurde). Dies folgt insbesondere auch aus dem Erwägungsgrund 28, welcher, wie ausgeführt, im Zusammenhang mit der Einfügung des auch in Art. 24 Abs. 2 RL 2004/83 EG enthaltenen - für Flüchtlinge, denen der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt worden ist, geltenden - Ausschlussgrundes der "zwingenden Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung" gefasst wurde (entspricht Erwägungsgrund 37 der Richtlinie 2011/95/EU). Wenn danach "der Begriff der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung auch für die Fälle gilt, in denen ein Drittstaatsangehöriger einer Vereinigung angehört, die den internationalen Terrorismus unterstützt oder er eine derartige Vereinigung unterstützt", soll es in diesen Fällen der Unterstützung des internationalen Terrorismus jedenfalls für die Frage der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nicht mehr darauf ankommen, ob die Sicherheit des Mitgliedstaats in dem Sinne gefährdet ist, dass der Betreffende auch zurückgewiesen bzw. von vornherein von der Anerkennung als Flüchtling ausgeschlossen werden könnte (Art. 21 Abs. 2 Buchst. a, 14 Abs. 4 RL 2004/83/EG, Art. 33 Abs. 2 GFK). Einer genauen Abgrenzung des Tatbestandsmerkmals der öffentlichen bzw. nationalen Sicherheit von dem der öffentlichen Ordnung bedarf es daher mit Blick auf den Erwägungsgrund 28 der Richtlinie hier nicht. Eine entsprechend weitere Auslegung liegt im Übrigen nicht nur im (Sicherheits-)Interesse des Staates, in welchem sich der Betreffende aufhält, sondern auch in dem der anderen Mitgliedstaaten. Schließlich können sich gemäß Art. 21 Abs. 1 SDÜ Drittausländer, die Inhaber eines gültigen, von einem der Mitgliedstaaten ausgestellten Aufenthaltstitels sind, aufgrund dieses Dokuments und eines gültigen Reisedokuments bis zu drei Monate in einem Zeitraum von sechs Monaten frei im Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten bewegen.

Der Senat verkennt allerdings nicht, dass Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 RL 2004/83/EG auch dahingehend verstanden werden könnte, dass bei Vorliegen der "zwingenden Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung" die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ausnahmslos untersagt wird, während Art. 21 Abs. 3 RL 2004/83/EG die Ablehnung der Aufenthaltserlaubnis ins Ermessen stellt. Selbst wenn man davon ausginge, dass die Voraussetzungen für die Erfüllung des Ausschlussgrundes der "stichhaltigen Gründe für die Annahme einer Gefahr für den Mitgliedstaat" eher anzunehmen sind als die der "zwingenden Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung" im Sinne des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 RL 2004/83/EG, könnte dann in der Einführung des Ausschlussgrundes des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 RL 2004/83/EG insofern eine Verschärfung zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus gesehen werden, als danach die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zwingend ausgeschlossen wäre (so BVerwG, Urteil vom 22.05.2012 - 1 C 8.11 - a.a.O.). Zum einen erscheint es aber zweifelhaft, ob die Normierung einer Ausnahme ("es sei denn") von einer Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zur Folge haben kann - und auch hier hat -, dass den Mitgliedstaaten damit die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis bei Vorliegen des Ausschlussgrundes gänzlich - und ohne jeden Ermessensspielraum - untersagt wird. Es spricht mehr dafür, dass darin die bloße Einschränkung der Verpflichtung des Mitgliedstaats bzw. des daraus folgenden Anspruchs eines betroffenen Flüchtlings zu sehen ist. Zum anderen erscheint eine solche Auslegung vor allem vor dem Hintergrund fernliegend, dass der Begriff der "öffentlichen Sicherheit oder Ordnung" aus den angeführten Gründen weiter zu verstehen ist als die in den Ausschlussgründen des Art. 21 Abs. 2 Buchst. a und b der Richtlinie genannten Schutzgüter.

Von der Beantwortung der angeführten Fragen hängt ab, ob die Ausweisung des Klägers - und damit auch die gegen ihn aus Sicherheitsgründen verhängte Meldepflicht und die räumliche Beschränkung - wegen entgegenstehenden Unionsrechts als rechtswidrig anzusehen und daher aufzuheben ist. Teilt man das dargelegte weitere Verständnis des Ausschlussgrundes der "zwingenden Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung" im Sinne des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 2004/83/EG, wäre die Vorlagefrage 2a) zu bejahen. Denn dann könnte dieser Ausschlussgrund erfüllt sein, wenn ein anerkannter Flüchtling unter anderem durch das Einsammeln von Spenden und die ständige Teilnahme an PKK-nahen Veranstaltungen die PKK unterstützt hat, selbst wenn die Voraussetzungen für eine Durchbrechung des Refoulement-Verbots des Art. 33 Abs. 2 GFK und damit auch die Voraussetzungen des Art. 21 Abs. 2 RL 2004/83/EG nicht vorliegen. "Zwingend" dürften die Gründe dabei immer dann sein, wenn die für die bloße Verweigerung der Legalität des Aufenthalts maßgeblichen Gründe bezogen auf die Folgen für den Betroffenen verhältnismäßig im engeren Sinn und für die Erreichung dieses Zwecks aus der Sicht der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung unerlässlich sind, das heißt mit anderen Worten, wenn auf die Herbeiführung der Rechtsfolge - hier die Ablehnung der Erteilung eines Aufenthaltstitels - unter keinen Umständen verzichtet werden kann.

Für den vorliegenden Fall würde dies nach Auffassung des Senats bedeuten, dass wegen des Vorliegens "zwingender Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung" kein Anspruch des Klägers auf Erteilung eines Aufenthaltstitels nach Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 RL 2004/83/EG besteht, mit der Folge, dass diese Regelung einer Ausweisung nicht entgegensteht. Abgesehen davon, dass beim Kläger nicht ausgeschlossen erscheint, dass er die PKK weiter durch hervorgehobenere Unterstützungshandlungen wie das Einsammeln von Spenden, das Verteilen von Zeitschriften oder die Übernahme anderer Aufgaben unterstützt, ist jedenfalls damit zu rechnen, dass er auch in Zukunft regelmäßig Veranstaltungen besucht, welche in einer besonderen Nähe zur PKK stehen. Zwar hat die letztgenannte Form der Unterstützung für sich genommen keinen besonders hohen Gefährdungsgrad. Mit einer Beteiligung an entsprechenden Veranstaltungen wird aber eine Billigung der Zielsetzungen der PKK signalisiert. Wie ausgeführt, werden dadurch deren Stellung, insbesondere unter den in Deutschland lebenden Kurden, günstig beeinflusst und ihre Aktionsmöglichkeiten sowie ihr Rekrutierungsfeld erweitert. Insgesamt wird damit dazu beigetragen, das (latente) Gefährdungspotential der Vereinigung zu erhöhen. Die vom Kläger über mehr als zwei Jahrzehnte hinweg in unterschiedlichem Ausmaß - von der Übernahme der Funktion des Vorstands eines später als Teilorganisation der PKK verbotenen örtlichen kurdischen Vereins Anfang der 1990er-Jahre über das Einsammeln von Spenden 2005 und 2006 bis zur ständigen (bloßen) Teilnahme an unzähligen PKK-nahen Veranstaltungen - vorgenommene Unterstützung der PKK begründet zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung im Sinne des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 RL 2004/83/EG. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Beseitigung der Legalität des Aufenthalts Teil der unionsrechtlich angestrebten effektiven Bekämpfung des internationalen Terrorismus ist. Mit einer Aufenthaltserlaubnis könnte sich der Betreffende hingegen im Rahmen des Art. 21 Abs. 1 SDÜ frei im Hoheitsgebiet aller Mitgliedstaaten bewegen und sich auch in anderen Mitgliedstaaten bis zu drei Monate (innerhalb von sechs Monaten) aufhalten. Nach nationalem Recht ist die Ausweisung, die zum Erlöschen des Aufenthaltstitels führt, zudem Voraussetzung für weitere unter Sicherheitsaspekten wichtige Maßnahmen, wie die des § 54a AufenthG "zur Überwachung ausgewiesener Ausländer aus Gründen der Sicherheit", insbesondere die Verpflichtung, sich regelmäßig bei der örtlich zuständigen Polizeidienstelle zu melden, (Abs. 1) und die Beschränkung des Aufenthalts auf den Bezirk der Ausländerbehörde (Abs. 2).

Wegen der danach gegebenen individuellen Gefährdung durch den Kläger kann die Frage offen bleiben, ob bei der Prüfung "zwingender Gründe" im Sinne des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 RL 2004/83/EG auch generalpräventive Aspekte - wie die durch die Verweigerung eines Aufenthaltstitels bzw. dessen Aufhebung oder Beendigung gegebenenfalls erzielte abschreckende Wirkung - zu berücksichtigen sind. Die Ausweisung des Klägers (und das Erlöschen seines Aufenthaltstitels als Voraussetzung für die in § 54a Abs. 1 AufenthG vorausgesetzte vollziehbare Ausreisepflicht) ist hier nach Auffassung des Senats schon deshalb als unerlässlich anzusehen, weil sie Grundlage der ihm gegenüber im Bescheid vom 27.03.2012 verfügten Meldepflicht und der räumlichen Beschränkung seines Aufenthalts auf den Bereich der Stadt Mannheim ist. Mit diesen Maßnahmen werden die Möglichkeiten des Klägers, die PKK weiter zu unterstützen, effektiv eingeschränkt. So liegt schon der nächste kurdische Verein, welcher einige der PKK-nahen Veranstaltungen ausgerichtet hat, zu deren regelmäßigen Besuch sich der Kläger seinen Angaben nach verpflichtet fühlt, außerhalb des Bezirks der Stadt Mannheim. Die mit der Ausweisung und dem Erlöschen der Niederlassungserlaubnis verbundenen Einschränkungen und Nachteile für den Kläger sind andererseits unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls hier nicht als derart gravierend anzusehen, dass darauf verzichtet werden könnte bzw. müsste.

cc) Vorlagefrage 3

Geht man davon aus, dass die Vorschrift des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 RL 2004/83/EG in Fällen der Beendigung eines Aufenthaltstitels keine Anwendung findet, stellt sich die Frage, ob die Regelung des Art. 21 Abs. 3 der Richtlinie als abschließend zu verstehen ist mit der Folge, dass die Aufhebung oder Beendigung des einem Flüchtling erteilten Aufenthaltstitels unionsrechtlich nur unter den Voraussetzungen des Art. 21 Abs. 2 RL 2004/83/EG zulässig ist. Dann wäre der Begriff der "schwerwiegenden Gründe" im Sinne des § 56 Satz 2 AufenthG entsprechend auszulegen. Die Ausweisung des Klägers wäre als rechtswidrig anzusehen. [...]