1. Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 vom 19. September 1980 über die Entwicklung der Assoziation, erlassen vom Assoziationsrat, der durch das Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei errichtet wurde, das am 12. September 1963 in Ankara von der Republik Türkei einerseits und den Mitgliedstaaten der EWG und der Gemeinschaft andererseits unterzeichnet und im Namen der Gemeinschaft durch den Beschluss 64/732/EWG des Rates vom 23. Dezember 1963 geschlossen, gebilligt und bestätigt wurde, ist dahin auszulegen, dass, wenn mit einer Maßnahme eines Aufnahmemitgliedstaats die Kriterien für die Rechtmäßigkeit der Lage der türkischen Staatsangehörigen festgelegt werden sollen, indem die materiell- und/oder verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die Aufnahme, den Aufenthalt und gegebenenfalls die Beschäftigung dieser Staatsangehörigen im Gebiet dieses Staates erlassen oder geändert werden, und wenn diese Voraussetzungen eine neue Beschränkung der Freizügigkeit der türkischen Arbeitnehmer im Sinne der Stillhalteklausel in diesem Artikel darstellen, die Anwendung dieser Klausel nicht schon dann ausgeschlossen werden kann, wenn mit der Maßnahme die rechtswidrige Einreise und der rechtswidrige Aufenthalt vor Stellung eines Antrags auf eine Aufenthaltserlaubnis verhindert werden sollen.
2. Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 ist dahin auszulegen, dass der "Aufenthalt" der türkischen Staatsangehörigen nicht "ordnungsgemäß [ist]", wenn diese eine vorläufige Aufenthaltserlaubnis besitzen, die nur bis zur endgültigen Entscheidung über ihr Aufenthaltsrecht gilt.
(Amtliche Leitsätze)
[...]
32 Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 dahin auszulegen ist, dass die in dieser Bestimmung enthaltene Stillhalteklausel materiell- und/oder verfahrensrechtliche Voraussetzungen für die erstmalige Aufnahme in einem Mitgliedstaat betrifft, auch wenn diese Voraussetzungen u. a. bezwecken, die rechtswidrige Einreise und den rechtswidrigen Aufenthalt vor Stellung eines Antrags auf eine Aufenthaltserlaubnis zu verhindern.
33 Eingangs ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung die in Art. 13 enthaltene Stillhalteklausel allgemein die Einführung neuer innerstaatlicher Maßnahmen verbietet, die bezwecken oder bewirken, dass die Ausübung der Arbeitnehmerfreizügigkeit durch einen türkischen Staatsangehörigen in einem Mitgliedstaat strengeren Voraussetzungen als denjenigen unterworfen wird, die für ihn zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Beschlusses Nr. 1/80 in dem betreffenden Mitgliedstaat galten (vgl. Urteil vom 17. September 2009, Sahin, C-242/06, Slg. 2009, I-8465, Randnr. 63 und die dort angeführte Rechtsprechung).
34 Es ist auch anerkannt worden, dass dieser Artikel der Einführung neuer Beschränkungen der Ausübung der Arbeitnehmerfreizügigkeit in das Recht eines Mitgliedstaats einschließlich solcher Beschränkungen, die die materiell- und/oder verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die erstmalige Aufnahme türkischer Staatsangehöriger im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats betreffen, die dort von dieser Freiheit Gebrauch machen wollen, von dem Zeitpunkt an entgegensteht, zu dem der Beschluss Nr. 1/80 in dem betreffenden Mitgliedstaat in Kraft getreten ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. April 2010, Kommission/Niederlande, C-92/07, Slg. 2010, I-3683, Randnr. 49).
35 Was den Begriff "ordnungsgemäß" im Sinne von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 betrifft, so bedeutet dieser nach der Rechtsprechung, dass der türkische Arbeitnehmer oder sein Familienangehöriger die Vorschriften des Aufnahmemitgliedstaats über die Einreise, den Aufenthalt und gegebenenfalls die Beschäftigung beachtet haben muss, so dass seine Lage im Hoheitsgebiet dieses Staates rechtmäßig ist. Demnach kann diese Bestimmung einem türkischen Staatsangehörigen, dessen Lage rechtswidrig ist, nicht zugutekommen (vgl. in diesem Sinne Urteil Sahin, Randnr. 53).
36 Daher sind die zuständigen nationalen Behörden auch nach dem Inkrafttreten dieses Beschlusses berechtigt, die Maßnahmen zu verstärken, die gegenüber türkischen Staatsangehörigen getroffen werden können, deren Lage rechtswidrig ist (Urteil Abatay u. a., Randnr. 85).
37 Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob die Anwendung der Stillhalteklausel in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 schon dann ausgeschlossen werden kann, wenn eine materiell- und/oder verfahrensrechtliche Voraussetzung für die erstmalige Aufnahme in einem Mitgliedstaat u.a. bezweckt, eine rechtswidrige Einreise und einen rechtswidrigen Aufenthalt vor Stellung eines Antrags auf Aufenthaltserlaubnis zu verhindern, weil diese Voraussetzung eine Maßnahme im Sinne der in der vorhergehenden Randnummer angeführten Rechtsprechung darstelle, die verstärkt werden könne.
38 Wie sich aus Randnr. 36 des vorliegenden Urteils ergibt, setzt der Erlass solcher Maßnahmen voraus, dass die Lage der türkischen Staatsangehörigen, auf die sie angewandt werden, rechtswidrig ist, so dass sich diese Maßnahmen zwar auf die Wirkungen dieser Rechtswidrigkeit beziehen können, ohne unter die Stillhalteklausel in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 zu fallen, doch nicht die Rechtswidrigkeit selbst feststellen dürfen.
39 Wenn also mit einer Maßnahme eines Aufnahmemitgliedstaats, die nach dem Beschluss Nr. 1/80 erlassen wird, die Kriterien für die Rechtmäßigkeit der Lage der türkischen Staatsangehörigen festgelegt werden sollen, indem die materiell- und/oder verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die Aufnahme, den Aufenthalt und gegebenenfalls die Beschäftigung dieser Staatsangehörigen im Gebiet dieses Staates erlassen oder geändert werden, und wenn diese Voraussetzungen eine neue Beschränkung der Freizügigkeit der türkischen Arbeitnehmer im Sinne der Stillhalteklausel in Art. 13 darstellen, kann die Anwendung dieser Klausel nicht schon dann ausgeschlossen werden, wenn mit der Maßnahme die rechtswidrige Einreise und der rechtswidrige Aufenthalt vor Stellung eines Antrags auf eine Aufenthaltserlaubnis verhindert werden sollen.
40 Eine solche Beschränkung, mit der bezweckt oder bewirkt wird, die Ausübung der Arbeitnehmerfreizügigkeit im Inland durch einen türkischen Staatsangehörigen strengeren Voraussetzungen zu unterwerfen, als sie zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Beschlusses Nr. 1/80 galten, ist verboten, sofern sie nicht zu den in Art. 14 dieses Beschlusses aufgeführten Beschränkungen gehört oder durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist oder geeignet ist, die Erreichung des angestrebten legitimen Zieles zu erreichen, und nicht über das zu dessen Erreichung Erforderliche hinausgeht.
41 In dieser Hinsicht stellt zwar das Ziel, die rechtswidrige Einreise und den rechtswidrigen Aufenthalt zu verhindern, einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses dar, doch muss die Maßnahme auch zur Verwirklichung dieses Zieles geeignet sein und darf nicht über das zu dessen Erreichung Erforderliche hinausgehen.
42 Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 dahin auszulegen ist, dass, wenn mit einer Maßnahme eines Aufnahmemitgliedstaats die Kriterien für die Rechtmäßigkeit der Lage der türkischen Staatsangehörigen festgelegt werden sollen, indem die materiell- und/oder verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die Aufnahme, den Aufenthalt und gegebenenfalls die Beschäftigung dieser Staatsangehörigen im Gebiet dieses Staates erlassen oder geändert werden, und wenn diese Voraussetzungen eine neue Beschränkung der Freizügigkeit der türkischen Arbeitnehmer im Sinne der Stillhalteklausel in diesem Artikel darstellen, die Anwendung dieser Klausel nicht schon dann ausgeschlossen werden kann, wenn mit der Maßnahme die rechtswidrige Einreise und der rechtswidrige Aufenthalt vor Stellung eines Antrags auf eine Aufenthaltserlaubnis verhindert werden sollen.
Zur zweiten Frage
43 Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 dahin auszulegen ist, dass der "Aufenthalt" der türkischen Staatsangehörigen "ordnungsgemäß [ist]", wenn diese eine vorläufige Aufenthaltserlaubnis besitzen, die nur bis zur endgültigen Entscheidung über ihr Aufenthaltsrecht gilt.
44 Wie in Randnr. 35 des vorliegenden Urteils festgestellt worden ist, bedeutet der Begriff "ordnungsgemäß" im Sinne von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80, dass der türkische Arbeitnehmer oder sein Familienangehöriger die Vorschriften des Aufnahmemitgliedstaats über die Einreise, den Aufenthalt und gegebenenfalls die Beschäftigung beachtet haben muss, so dass seine Lage im Hoheitsgebiet dieses Staates rechtmäßig ist.
45 Dieser Begriff ist in Randnr. 84 des Urteils Abatay u. a. unter Verweis auf den verwandten Begriff "ordnungsgemäße Beschäftigung" in Art. 6 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80 erläutert worden.
46 Der Gerichtshof hat bereits festgestellt, dass eine "ordnungsgemäße Beschäftigung" eine gesicherte und nicht nur vorläufige Position auf dem Arbeitsmarkt dieses Mitgliedstaats und damit ein nicht bestrittenes Aufenthaltsrecht voraussetzt (Urteil vom 8. November 2012, Gülbahce, C-268/11, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung).
47 So kann die Ausübung einer Beschäftigung durch einen türkischen Arbeitnehmer im Rahmen einer Erlaubnis zum vorläufigen Aufenthalt, die nur bis zur endgültigen Entscheidung über sein Aufenthaltsrecht gilt, nicht als "ordnungsgemäß" eingestuft werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. September 2011, Unal, C-187/10, Slg. 2011, I-9045, Randnr. 47).
48 Somit bezieht sich der Begriff "ordnungsgemäß" im Sinne von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 auf eine gesicherte und nicht nur vorläufige Position im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats, die ein nicht bestrittenes Aufenthaltsrecht voraussetzt. Daher können die Aufenthalts- oder gegebenenfalls Beschäftigungszeiten eines türkischen Staatsangehörigen im Rahmen einer vorläufigen Aufenthaltserlaubnis, die nur bis zur endgültigen Entscheidung über sein Aufenthaltsrecht gilt, nicht als "ordnungsgemäß" im Sinne dieses Artikels eingestuft werden.
49 Deshalb ist auf die zweite Frage zu antworten, dass Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 dahin auszulegen ist, dass der "Aufenthalt" der türkischen Staatsangehörigen nicht "ordnungsgemäß [ist]", wenn diese eine vorläufige Aufenthaltserlaubnis besitzen, die nur bis zur endgültigen Entscheidung über ihr Aufenthaltsrecht gilt. [...]