Der Umstand, dass nach der Dublin-VO ein anderer Mitgliedstaat der EU für die Durchführung eines Asylverfahrens zuständig ist, ändert nichts daran, dass das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge über einen bei ihm gestellten Asylantrag rechtsgestaltend zu entscheiden hat. Es hat in diesem Fall den Asylantrag als unzulässig abzulehnen. Die bloße Feststellung, dass der Asylantrag unzulässig ist, beendet das Asylverfahren nicht und bringt deshalb auch die Aufenthaltsgestattung nicht zum Erlöschen.
(Amtlicher Leitsatz)
[...]
Wer (nach der erfolgten Einreise ins Inland) ein Asylersuchen äußert, genießt von Gesetzes wegen eine Aufenthaltsgestattung für die Dauer der Durchführung des Asylverfahrens (§ 55 Abs. 1 AsylVfG). Ein Asylgesuch liegt vor, wenn der Ausländer schriftlich, mündlich oder in anderer Weise den Willen äußert, im Bundesgebiet Schutz vor politischer Verfolgung zu suchen oder wenn er Schutz vor Abschiebung in einen Staat begehrt, in dem ihm Verfolgung im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention oder ein ernsthafter Schaden im Sinne des Unionsrechts droht (§ 13 Abs. 1 AsylVfG). Während der Geltungsdauer der Aufenthaltsgestattung ist eine Abschiebung unzulässig. Diese Wirkung ist für den Kläger frühestens zum Zeitpunkt der Einreise am 28.11.2013 und spätestens zum Zeitpunkt der Asylantragstellung am 10.12.2013 eingetreten, denn in diesem Zeitraum muss er erstmals ein Asylgesuch geäußert haben. Die Aufenthaltsgestattung ist bisher nicht erloschen.
Allerdings erlischt die Aufenthaltsgestattung, wenn der Ausländer innerhalb von zwei Wochen nach der Äußerung eines Asylgesuchs noch keinen Asylantrag gestellt hat (§ 67 Abs. 1 Nr. 2 AsylVfG). Asylantrag ist der förmliche Schutzantrag, der entweder bei der Zentrale oder bei jener Außenstelle des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge zu stellen ist, die der für die Aufnahme von Ausländern zuständigen Aufnahmeeinrichtung zugeordnet ist. Der Kläger hat den förmlichen Asylantrag innerhalb von zwei Wochen ab Äußerung des Asylgesuchs, nämlich am 10.12.2013 gestellt.
Die Aufenthaltsgestattung erlischt weiterhin, wenn der Asylantrag zurückgenommen und die Entscheidung des Bundesamtes darüber zugestellt worden ist (§ 67 Abs. 1 Nr. 3 AsylVfG). Der Kläger hat den Asylantrag jedoch nicht zurückgenommen.
Die Aufenthaltsgestattung erlischt ferner, wenn eine Abschiebungsandrohung vollziehbar geworden ist (§ 67 Abs. 1 Nr. 4). Es ist jedoch keine Abschiebungsandrohung erlassen worden.
Sie erlischt auch, wenn die Entscheidung über den Asylantrag unanfechtbar geworden ist (§ 67 Abs. 1 Nr. 6 AsylVfG). Selbst wenn man in der Feststellung in dem angefochtenen Bescheid, dass der Asylantrag unzulässig ist, eine Entscheidung über den Asylantrag sehen wollte, was aus nachstehend darzulegenden Gründen zu verneinen ist, ist die Entscheidung bisher jedenfalls nicht unanfechtbar geworden, weil der Kläger innerhalb der Klagefrist dagegen Klage erhoben hat.
Die Aufenthaltsgestattung erlischt schließlich auch, wenn die Abschiebungsanordnung nach § 34a AsylVfG bekannt gemacht worden ist (§ 67 Abs. 1 Nr. 5 AsylVfG). Das ist allerdings mit Zustellung des angefochtenen Bescheides der Fall gewesen. Indessen kann die Bekanntgabe einer Abschiebungsanordnung dann nicht zum Erlöschen der Aufenthaltsgestattung führen, wenn sie rechtswidrig ist. Der Erlöschenstatbestand des § 67 Abs. 1 Nr. 5 AsylVfG setzt nämlich voraus, dass es sich um eine Aufenthaltsanordnung "nach § 34a" handelt, also um eine solche, die gesetzmäßig ergangen und somit rechtmäßig ist. Im vorliegenden Fall erging die Abschiebungsandrohung aber gerade nicht "nach § 34a AsylVfG".
Nach § 34a Abs. 1 Satz 1 AsylVfG ordnet das Bundesamt die Abschiebung u.a. dann an, wenn der Ausländer in einen für die Durchführung des Asylverfahrens zuständigen Staat abgeschoben werden soll, sobald feststeht, dass diese Abschiebung durchgeführt werden kann. Die Norm verweist insoweit auf § 27a AsylVfG. In § 27a AsylVfG ist geregelt, dass ein Asylantrag unzulässig ist, wenn ein anderer Staat u.a. aufgrund von Rechtsvorschriften der Europäischen Union für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig ist. Allein der Umstand, dass die Beklagte den Tatbestand des § 27a AsylVfG im vorliegenden Fall als erfüllt ansieht und der Kläger nach ihrem Willen deshalb in den für die Durchführung des Asylverfahrens zuständigen Staat, nämlich Schweden, abgeschoben werden soll, hat jedoch für sich genommen noch keine rechtsgestaltende Außenwirkung. Es handelt sich vielmehr um einen Akt der innerbehördlichen Willensbildung, der erst dann für und gegen den betroffenen Ausländer rechtswirksam werden kann, wenn er in einer entsprechenden rechtsgestaltenden Einzelfallentscheidung im Sinne des § 35 VwVfG bekannt gemacht worden ist. Eine solche Entscheidung ist aber bisher nicht ergangen.
Ausweislich der Begründung des angefochtenen Bescheides ist die Beklagte im vorliegenden Fall zwar bei der Prüfung des Antrags zu dem Ergebnis gekommen, dass ein anderer Staat für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig ist. Ausweislich des Tenors 1 hat sie daraus auch den zutreffenden rechtlichen Schluss gezogen, dass der Asylantrag unzulässig ist. Obwohl sie den Asylantrag folglich ohne weiteres wegen Unzulässigkeit hätte ablehnen können, hat sie es bisher aber unterlassen, eine solche rechtsgestaltende Entscheidung zu treffen. Mangels einer solchen rechtsgestaltenden Entscheidung ist das Asylverfahren bisher nicht abgeschlossen worden, so dass die Wirkungen der Aufenthaltsgestattung fortdauern und eine Ausreisepflicht des Klägers nicht besteht. Folglich kommt auch die Anordnung der Abschiebung nicht in Betracht.
Statt eine verfahrensbeendende rechtsgestaltende Entscheidung über den Asylantrag zu treffen hat die Beklagte nur die Feststellung getroffen, dass der Asylantrag unzulässig ist (Tenor 1). Dabei handelt es sich offenbar um die durch Verwaltungsakt getroffene rechtsverbindliche Feststellung einer rechtlichen Zwischenfrage, also um eine Entscheidung, die mit einem Zwischenurteil im Sinne des § 280 Abs. 2 ZPO vergleichbar ist. Über den Asylantrag ist damit aber noch nicht abschließend entschieden.
Eine andere Auslegung des Tenors verbietet sich. Die Beklagte hat in Ihrer Stellungnahme zu den vom Gericht vorgelegten Fragen nämlich unmissverständlich erklärt, dass sie bewusst keine rechtsgestaltende abschließende Entscheidung über den Asylantrag treffen wollte. Vielmehr sei es ihr darum gegangen, den Asylantrag offen zu halten, weil ein anderer Mitgliedstaat nach dem Dublin-Regime dafür zuständig sei, über diesen Antrag abschließend zu entscheiden. Angesichts dieser Einlassung ist es gänzlich unmöglich, den Tenor abweichend vom Wortlaut im Sinne einer rechtsgestaltenden Entscheidung über den Asylantrag zu lesen.
Die Beklagte ist weiterhin der Auffassung, dass es im Falle der Zuständigkeit eines anderen Staates für die Durchführung des Asylverfahrens ausschließlich auf die materielle Rechtslage ankäme und es eines entsprechenden rechtsgestaltenden Verwaltungsaktes nicht bedürfe. Diese Auffassung widerspricht den rechtsstaatlichen Standards des deutschen allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts in derart eklatanter Weise, dass es schon einer eindeutigen gesetzlichen Regelung bedürfte, um annehmen zu können, dass hier nach dem Willen des Gesetzgebers ein Ausnahmefall vorliegt, der es rechtfertigt, entgegen allen Strukturprinzipien des Verwaltungsverfahrensrechts ohne rechtsgestaltende Grundentscheidung unmittelbar Vollstreckungsmaßnahmen zu ergreifen. Allerdings gibt es solche Fälle. Als eines der sehr seltenen Beispiele sei an den Fall des § 58a AufenthG erinnert, wo die oberste Landesbehörde ermächtigt wird, gegen einen Ausländer, der sich formal rechtmäßig im Bundesgebiet aufhält, ohne vorherige Ausweisungsverfügung eine Abschiebungsanordnung zu erlassen, wenn dies auf Grund einer auf Tatsachen gestützten Prognose zur Abwehr einer besonderen Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder einer terroristischen Gefahr erforderlich ist. Dass eine diesem Fall vergleichbare Gefahr allein dadurch begründet wird, dass ein Ausländer in der Bundesrepublik einen Asylantrag gestellt hat, obwohl ein anderer Staat für sein Schutzbegehren zuständig ist, ist schlechthin abwegig. Es ist auch nicht zu erkennen, dass mit der Beschränkung auf einen rein feststellenden Tenor über die Unzulässigkeit des Asylantrags statt einer Ablehnung desselben irgendeine Beschleunigung des Verfahrens erreicht werden könnte. Von daher gibt es also schon gar keinen vernünftigen Grund dafür, von einer rechtsgestaltenden Entscheidung über den Asylantrag ausnahmsweise abzusehen.
Im Übrigen enthält das AsylVfG nicht nur keinerlei Regelungen im Sinne der Beklagten, die im Hinblick auf Eindeutigkeit der Regelung des § 58a AufenthG vergleichbar wären; das Gesetz enthält vielmehr umgekehrt klare Regelungen, aus denen sich das Gegenteil ergibt. So heißt es in § 31 Abs. 1 Satz 4 AsylVfG in aller nur wünschenswerten Klarheit: "Wird der Asylantrag nur nach § 26a oder § 27a abgelehnt, ist die Entscheidung zusammen mit der Abschiebungsanordnung nach § 34a dem Ausländer selbst zuzustellen." Der Satz verlangt also eindeutig und unmissverständlich eine rechtsgestaltende Entscheidung über den Asylantrag, nämlich dessen Ablehnung. Da Asylanträge im Falle des § 27a AsylVfG unzulässig sind, bedeutet das, dass der Asylantrag wegen Unzulässigkeit abzulehnen ist. Der Satz lässt weiterhin erkennen, dass eine Abschiebungsanordnung nach § 34a AsylVfG zunächst einmal eine Ablehnung des Asylantrags voraussetzt und diese nicht ersetzt.
Das wird auch durch den Wortlaut des § 31 Abs. 6 AsylVfG bestätigt. Dort heißt es: "Wird der Asylantrag nach § 27a als unzulässig abgelehnt, wird dem Ausländer in der Entscheidung mitgeteilt, welcher andere Staat für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig ist." Diese Regelung spricht nicht nur ebenfalls eindeutig von einer ablehnenden, also rechtsgestaltenden Entscheidung, sondern sie zeigt zudem, dass im Rahmen des Dublin-Regimes nichts anderes gilt als auch sonst im Verwaltungsrecht: Wird ein Antrag bei der unzuständigen Behörde oder Körperschaft gestellt, dann ist dieser Antrag unzulässig und muss abgelehnt werden. Das schließt nicht aus, dass er – bei der zuständigen Körperschaft erhoben – zulässig und begründet sein würde. Etwas anderes gilt nur dann, wenn es gesetzlich ausdrücklich geregelt ist. Im Unterschied zum Asylrecht und dem Dublin-Regime ist dies im innerstaatlichen Prozessrecht der Fall. Deshalb kann eine Klage wirksam auch bei einem unzuständigen Gericht erhoben werden. Sie darf dann nicht als unzulässig abgewiesen werden, sondern ist an das zuständige Gericht zu verweisen (vgl. § 17a Abs. 2 GVG). Das Dublin-Regime sieht indessen nicht vor, dass über einen bei dem unzuständigen Mitgliedstaat gestellten Asylantrag nicht zu entscheiden ist, sondern dieser Antrag an den zuständigen Mitgliedstaat zu verweisen ist. Nur in einem solchen Fall wäre es richtig, nicht abschließend über den Asylantrag zu entscheiden. Vielmehr müsste dann eine Entscheidung vorgesehen sein, die eigene Unzuständigkeit festzustellen und das Verfahren unter Übersendung der bereits entstandenen Akte an die Asylbehörde des zuständigen Mitgliedstaates zu verweisen. Ein solches Verfahren findet aber nicht statt. Die Rechtslage ist also eher mit jener der Klageerhebung vor einem deutschen Gericht zu vergleichen, wenn vertraglich ein ausländischer Gerichtsstand vereinbart ist. Auch in einem solchen Fall findet keine Verweisung des Verfahrens von dem deutschen an das ausländische Gericht statt, sondern vielmehr die Klageabweisung.
Der vorliegend dargelegten Rechtsauffassung steht auch nicht, wie die Beklagte weiter meint, die Regelung des § 31 Abs. 4 AsylVfG entgegen. Die Beklagte räumt selbst ein, dass diese Regelung dem Wortlaut nach nur für den Fall des § 26a AsylVfG gilt. Sie ist aber der Auffassung, dass nichts anderes auch für den Fall des § 27a AsylVfG gelten könne, weil die Dublin-Regelung im Grunde nur die Europäisierung der nationalen Sichere-Drittstaaten-Regelung sei. Diese Gleichstellung ist schon deshalb unzutreffend, weil die Einreise über einen sicheren Drittstaat zum Wegfall des nationalen Asylgrundrechts nach Art. 16a Abs. 1 GG für den betroffenen Ausländer führt, während die Einreise über einen Dublin-Staat nicht zum Wegfall des unionsrechtlichen Anspruchs auf internationalen Schutz führt, sondern nur zu einer entsprechenden Bestimmung der Zuständigkeit. Davon abgesehen gibt die Regelung des § 31 Abs. 4 AsylVfG aber auch gar nicht her, was die Beklagte daraus herauslesen will. Dort ist vielmehr zunächst auch für den Fall des § 26a (Einreise über einen sicheren Drittstaat) geregelt, dass der Asylantrag abzulehnen ist, also eine rechtsgestaltende Entscheidung getroffen werden muss. Dann heißt es weiter, dass in dieser ablehnenden Entscheidung "nur festzustellen ist, dass dem Ausländer auf Grund seiner Einreise aus einem sicheren Drittstaat kein Asylrecht zusteht." Wenn die Auffassung der Beklagten richtig wäre, wonach diese Regelung besagt, dass "nur" ein feststellender Verwaltungsakt zu erlassen ist, dann würde die Vorschrift einen Tenor fordern, der zwei Entscheidungen enthält, nämlich zum einen die Ablehnung des Asylantrags (vorgesehen im Tatbestand) und zum anderen die Feststellung des Nichtbestehens des Asylgrundrechts (vorgesehen in der Rechtsfolge). Eine solche Deutung der Vorschrift ergibt aber keinen vernünftigen Sinn. Vielmehr kann hier nur gemeint sein, dass zur Begründung einer ablehnenden Entscheidung nach § 26a AsylVfG ausschließlich auszuführen ist, dass dem Ausländer wegen der Einreise aus einem sicheren Drittstaat das Asylgrundrecht nicht zusteht. Weitere Begründungen und Ausführungen sollen dagegen unterbleiben. Diese Auslegung wird auch durch die amtliche Begründung des Regierungsentwurfs zu § 31 Abs. 4 AsylVfG bestätigt. Dort heißt es: "Macht das Bundesamt von der Möglichkeit Gebrauch, den Asylantrag nur nach § 26a abzulehnen, prüft es nicht die Verfolgungsgründe. Es kann sich daher auf die Feststellung beschränken, dass dem Ausländer auf Grund seiner Einreise aus einem sicheren Drittstaat kein Asylrecht zusteht." (BT-Drs 12/4450, S. 23; s.a. Funke-Kaiser, GK-AsylVfG § 31 Rn 29). Die Sinnhaftigkeit der Vorschrift erscheint gleichwohl zweifelhaft. Denn der Gesetzgeber regelt auch sonst nicht, was zur Begründung eines Verwaltungsaktes nicht ausgeführt werden muss, insbesondere, dass Argumente, die irrelevant sind, nicht darzulegen sind. So erklärt es sich auch, dass bei Einführung des § 27a keine entsprechende Regelung geschaffen worden ist. Sie wäre ebenso überflüssig. Der Sache nach gilt aber Entsprechendes natürlich auch für Dublin-Entscheidungen. Auch hier hat das Bundesamt keinerlei Überlegungen über die etwaige Begründetheit des Asylantrags anzustellen, sondern die Ablehnung einfach nur damit zu begründen, dass ein anderer Dublin-Staat für die Durchführung des Verfahrens zuständig ist.
Die vorstehend entwickelte Auffassung wird entgegen der Ansicht der Beklagten auch nicht durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13.02.2014 (10 C 6.13) in Frage gestellt. Die Beklagte will aus diesem Urteil herauslesen, dass es nach der darin zum Ausdruck gebrachten Auffassung für die Frage des Fortbestandes eines Aufenthaltsrechts im Bundesgebiet allein auf die materielle Rechtslage ankomme. Offenbar will sie damit sagen, dass allein der Wegfall des materiellen Aufenthaltsrechts die Verwaltungsvollstreckung im Wege der Abschiebung rechtfertigt, ohne dass es auf irgendwelche formellen Akte wie den Erlass eines Verwaltungsaktes ankommen kann. Diese Auffassung lässt sich dem Urteil jedoch mitnichten entnehmen. Die Entscheidung besagt in dem Punkt, auf den sich die Beklagte beruft (Rn 25), nur, dass die Rechtmäßigkeit der Abschiebungsandrohung in einem Bescheid des Bundesamtes, mit dem das Vorliegen der
Voraussetzungen für den subsidiären Schutz und nationale Abschiebungshindernisse verneint worden waren, davon abhängt, ob dem Kläger in diesem Fall entgegen dem Ausspruch in dem angefochtenen Bescheid subsidiärer Schutz oder nationaler Abschiebungsschutz zu gewähren ist oder nicht. Zur Klärung dieser Frage hat das Bundesverwaltungsgericht den Rechtsstreit an die Vorinstanz zurückverwiesen. Die Frage der Rechtmäßigkeit der Abschiebungsandrohung hat es dagegen konsequenterweise offen gelassen. Wie man daraus den Schluss ziehen kann, Vollstreckungsmaßnahmen dürften immer unmittelbar an die materielle Rechtslage anknüpfen und auf den Erlass von Verwaltungsakten über die Gestaltung der materiellen Rechtslage im Einzelfall käme es nicht an, ist gänzlich unerfindlich.
Die Beklagte beruft sich schließlich auf den Umstand, dass bisher bundesweit kein anderes Gericht die vorliegend dargelegte Rechtsauffassung vertreten habe. An diesem Argument ist bedenkenswert, dass eine einhellige anderweitige Ansicht sämtlicher deutscher Verwaltungsgerichte zumindest ein sehr guter Grund ist, das eigene solitäre Ergebnis rechtlicher Erwägungen noch einmal gründlich zu überprüfen. Als Grundlage dieser Überprüfung können aber nur die Argumente dienen, die von den anderen Verwaltungsgerichten für die Gegenauffassung ins Feld geführt werden. Eine solche Prüfung ist jedoch nicht möglich, weil es bisher bundesweit offenbar üblich war, ohne jede Begründung über den Feststellungstenor der Bescheide der Beklagten in Dublin-Sachen hinwegzugehen, und ohne jede Erörterung diese Bescheide so zu behandeln, als ob darin der Asylantrag wegen Unzulässigkeit abgelehnt worden wäre. Zumindest sind dem erkennenden Richter keine anderweitigen Entscheidungen von Verwaltungsgerichten bekannt, in denen die Problematik des Feststellungstenors überhaupt aufgeworfen worden ist. Entsprechende Recherchen in der Datenbank juris zu den Suchbegriffen "§ 34a AsylVfG", "Feststellungsbescheid" und "Feststellungstenor" haben jedenfalls zu keinen Treffern geführt. In persönlichen Gesprächen mit Kolleginnen und Kollegen ist der erkennende Richter bisher auch nicht auf ein entsprechendes Problembewusstsein gestoßen. Es herrscht vielmehr nach diesem persönlichen Eindruck die Auffassung vor, der Feststellungstenor sei nicht als Feststellungstenor gemeint, sondern beinhalte eigentlich die Ablehnung des Asylantrages. Das ergebe sich aus dem Zusammenhang mit den Gründen der Bescheide. Diese Auffassung lässt sich jedoch aufgrund des eindeutig geäußerten Willens der Beklagten nicht aufrechterhalten. [...]