1. Befindet sich ein Ausländer zur Sicherung seiner Abschiebung in Abschiebungshaft (Polizeigewahrsam), ist gegen Haftbeschränkungen der Widerspruch statthaft.
2. Zur Abgrenzung zwischen einer Anordnung der aufschiebenden Wirkung einer- und einem Erlass einer einstweiligen Anordnung andererseits im Hinblick auf Haftbeschränkungen.
3. § 62a AufenthG enthält in Umsetzung unionsrechtlicher Vorgaben Mindestbedingungen über den Vollzug der Abschiebungshaft, lässt die landesrechtlichen Regelungen über den Abschiebungsgewahrsam aber im Übrigen unberührt.
4. § 3 bremisches AbschGewG, wonach Abschiebungshäftlingen nur solche Beschränkungen auferlegt werden dürfen, die der Zweck der Abschiebungshaft oder die Sicherheit oder Ordnung der Gewahrsamseinrichtung erfordern, enthält eine Ermächtigungsgrundlage zum Erlass von Haftbeschränkungen gegenüber dem Betroffenen.
5. § 3 bremisches AbschGewG schließt es nicht aus zu berücksichtigen, dass mit Hilfe der Sicherungshaft nach § 62 Abs. 3 S. 1 Nr. 1a AufenthG (noch nicht vollziehbare Abschiebungsanordnung nach § 58a AufenthG) auch verhindert wird, dass von dem Betroffenen während der Haft Gefahren ausgehen können.
6. Das pauschale Verbot, während der Abschiebungshaft mit anderen als den in § 62a Abs. 2 AufenthG genannten Personen Kontakt zu haben, ist regelmäßig unverhältnismäßig. Die Anordnung, Kontakte zu überwachen und von einer Einzelüberprüfung abhängig zu machen, kann verhältnismäßig sein.
(Amtliche Leitsätze)
[...]
Ob ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO oder ein Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO statthaft ist, richtet sich nach der statthaften Klageart in der Hauptsache. Gegen die gegenüber dem Antragsteller angeordneten Haftbeschränkungen ist im Hauptsacheverfahren eine Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1, Var. 1 VwGO statthaft.
Bei den Haftbeschränkungen handelt es sich, soweit sie hier streitgegenständlich sind, um Verwaltungsakte im Sinne von § 35 BremVwVfG. Nach den dem Oberverwaltungsgericht vorliegenden Vorgängen, die den Vollzug der Abschiebehaft aber wohl nur eingeschränkt wiedergeben, handelt es sich insoweit um mündlich verfügte Anordnungen des Polizeivollzugsdienstes im Rahmen des Polizeigewahrsams. Schriftliche Verfügungen haben die Beteiligten nicht vorgelegt. Das Schreiben des Senators für Inneres vom 24.05.2017, mit dem die E-Mail der Prozessbevollmächtigten des Antragstellers vom 16.05.2017 beantwortet wurde, erläutert nur die bislang erfolgten Haftbeschränkungen einschließlich ihrer rechtlichen Grundlage, ohne selbst Verwaltungsakt zu sein. Die Beschränkungen regeln im Einzelfall die Haftbedingungen des Antragstellers. Insoweit kommt ihnen auch Außenwirkung zu. Sie erschöpfen sich auch nicht nur in einer Wiedergabe der gesetzlichen Regelungen über den Abschiebungsgewahrsam, wie sie sich insbesondere aus dem bremischen Gesetz über den Abschiebungsgewahrsam vom 12.12.2001 (AbschGewG, Brem.GBl. S. 404, zuletzt geändert durch Geschäftsverteilung des Senats vom 02.08.2016, Brem.GBl. S. 434) ergeben, sondern setzen diese Regelungen einzelfallbezogen um.
Die besonderen Bedingungen der Inhaftierung führen nicht dazu, hier von einer Vornahmesache auszugehen. Der Antragsteller knüpft mit seinen Anträgen an die besonderen Bedingungen des Vollzuges an, wenn er begehrt, ihm unbewachte Besuche mit Dritten "zu ermöglichen". Jede Inhaftierung führt zunächst zu einer umfassenden Einschränkung in den persönlichen Freiheiten, deren Wiedererlangung im Einzelnen durch die Einrichtungen der Haft "ermöglicht" werden muss. Dies führt nicht dazu, dass der Betroffene insoweit Erweiterungen seines Rechtskreises erstrebt, die er gerichtlich nur mit Verpflichtungs- und Leistungsklage durchsetzen könnte.
Losgelöst von den Besonderheiten des Abschiebungsgewahrsams wird im Strafvollzugsrecht streng zwischen Aussetzungsverfahren und Vornahmesachen unterschieden, was deswegen erforderlich ist, weil das Aussetzungsverfahren, wie auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, den Betroffenen prozessual besser stellt. Im Hinblick auf den vorläufigen Rechtsschutz nimmt § 114 Abs. 2 StVollzG ausdrücklich auf § 123 Abs. 1 VwGO und die insoweit zugrundeliegenden Maßstäbe Bezug. Nach der zu § 114 StVollzG ergangenen umfangreichen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kann das Gericht den Vollzug aussetzen, wenn sich der Betroffene gegen eine belastende Maßnahme wendet. Begehrt er dagegen die Verpflichtung zum Erlass einer von der Anstalt abgelehnten oder unterlassenen Maßnahme, so kommt vorläufiger Rechtsschutz nur im Wege einer einstweiligen Anordnung in Betracht (BVerfG NStZ 1994, 101; BVerfG NStZ-RR 2015, 355; vgl. zum Rechtsschutz gegen Maßnahmen zur Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung BVerfG, stattgebender Kammerbeschl. v. 15.03.2006 – 2 BvR 1419/05, juris sowie zum Rechtsschutz gegen Disziplinarmaßnahmen BVerfG, stattgebender Kammerbeschl. v. 11.06.2003 – 2 BvR 1724/02, juris). In einer Entscheidung vom 24.10.2002 (2 BvR 778/02, juris) hat das BVerfG die Überprüfung einer Anordnung über Besuchsmodalitäten nach den Maßstäben des § 114 Abs. 2 Satz 2 StVollzG i. V. m. § 123 Abs. 1 VwGO nur deswegen unbeanstandet gelassen, weil die angegriffene Anordnung bereits bestandskräftig war.
Unter den besonderen Bedingungen des Abschiebungsgewahrsams liegt die Annahme, dass es sich im vorliegenden Verfahren um eine Anfechtungssituation handelt, besonders nahe. Nach den allgemeinen gesetzlichen Regelungen über den Empfang von Besuchen und über die Verwendung von Telefonen im Abschiebungsgewahrsam (§§ 6 und 7 AbschGewG) bestehen entsprechende Rechte im Rahmen der Kapazitäten der Gewahrsamseinrichtung weitgehend unbeschränkt. Dies entsprach auch den anfänglichen Modalitäten der Abschiebungshaft des Antragstellers. In diese Rechtsposition griffen die ihm gegenüber verfügten Haftbeschränkungen ein, weil er nun nur noch von Familienangehörigen oder Rechtsvertretern bzw. den sonst in § 62a Abs. 2 AufenthG genannten Personen besucht werden darf bzw. nur noch mit diesen Personen telefonieren kann. Jedenfalls soweit es um Kontakte mit Familienangehörigen geht, dürfen diese zudem nur noch überwacht und dementsprechend in deutscher Sprache stattfinden.
Soweit in der Literatur, allerdings ohne nähere Begründung, vertreten wird, der Abschiebungshäftling könne sich mit einem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO gegen Besuchsverbote o.ä. wenden (Keßler in Hofmann, Ausländerrecht, Kommentar, 2. Aufl. 2016, § 62a AufenthG Rn. 13; dem folgend Lesting in: Marschner/Volckart/Lesting, Freiheitsentziehung und Unterbringung, 5. Aufl. 2010, S. 451), folgt dem der Senat aus den genannten Gründen nicht. [...]
Der Widerspruch ist auch statthaft, weil die Haftbeschränkungen nach dem hier bekannten Sachverhalt durch die Mitarbeiter des Polizeigewahrsams, also durch die Polizei Bremen, gegenüber dem Antragsteller verfügt worden sind. Ein solches Vorgehen entspricht auch Ziffer 1.2 der Gewahrsamsordnung, die noch einmal herausstellt, dass die Polizei Bremen und die Ortspolizeibehörde Bremerhaven für den Vollzug der Abschiebungshaft zuständig sind. Ob die Polizei intern in Abstimmung oder sogar auf Weisung des Senators für Inneres gehandelt hat, ist insoweit unerheblich. Da die Verwaltungsakte nicht von einem Senator erlassen wurden, ist ein Widerspruchsverfahren durchzuführen (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 1 Bremisches AGVwGO).
Die Regelungen über den Abschiebungsgewahrsam verdrängen die allgemeinen Regelungen über das Widerspruchsverfahren nicht. Die Frage nach den statthaften Rechtsbehelfen gegen Beschränkungen der Abschiebungshaft ist im AbschGewG nicht geregelt. In § 11 Abs. 1 Satz 1 AbschGewG heißt es lediglich, dass Abschiebehäftlinge das Recht haben, sich mit Wünschen, Anregungen und Beschwerden an den Leiter der Gewahrsamseinrichtung zu wenden. Das Beschwerderecht ist insoweit parallel zum Strafvollzugsgesetz geregelt (Mitteilung des Senats vom 09.10.2001, Bremische Bürgerschaft, Landtag, 15. Wahlperiode, Drucksache 15/853, S. 6). Zu der entsprechenden Regelung in § 108 Abs. 1 Satz 1 StVollzG heißt es, es handele sich nicht um einen förmlichen Rechtsbehelf (Euler in BeckOK, Strafvollzugsrecht des Bundes, Stand 01.02.2017, § 108 StVollzG Rn. 1 m.w.N.). [...]
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs entfiel hier kraft Gesetzes gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO, weil es sich um unaufschiebbare Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten handelte. Auch wenn der Sachverhalt im Hinblick auf die Anordnung der Haftbeschränkungen in den dem Senat vorliegenden Unterlagen nicht vollständig dokumentiert ist, wird doch deutlich, dass die hier streitgegenständlichen Einschränkungen deshalb erfolgten, weil der Antragsteller, der im Hinblick auf Besuchs- und Kontaktrechte einschließlich des Rechts auf Mitnahme eines Mobiltelefons in den Gewahrsam zunächst wie ein "normaler" Abschiebehäftling behandelt wurde, weiter Kontakt zu Personen aus der islamistischen Szene hatte (vgl. ausführlich Vermerk der Polizei Bremen vom 05./06.04.2017, Vorgangsnummer Vg/7670/2017). Sobald dies bekannt wurde, erfolgten insbesondere aus Gründen der Gewahrsamssicherheit die hier streitgegenständlichen Haftbeschränkungen, die auf eine sofortige Vollziehbarkeit angelegt sind und in diesem Sinne noch als unaufschiebbar angesehen werden können. [...]
Die in § 3 Abs. 1 2. Halbsatz AbschGewG enthaltene Ermächtigungsgrundlage zur Anordnung von Haftbeschränkungen wird entgegen der Ansicht des Antragstellers nicht durch die Einzelregelungen über den Vollzug nach §§ 5 ff. AbschGewG verdrängt. Soweit dort zum Beispiel Besuche, Postempfang oder Telefonate im Einzelnen geregelt sind, ist es nicht ausgeschlossen, diese Rechte, die teilweise spezielle Beschränkungsmöglichkeiten enthalten, daneben aus den in § 3 Abs. 1 AbschGewG genannten Gründen zu beschränken. Zum Teil ergibt sich dies bereits aus den Sonderregeln über den Haftvollzug selbst, etwa wenn § 7 Abs. 1 Satz 1 AbschGewG davon spricht, "grundsätzlich" dürften Abschiebungshäftlinge ohne Beschränkungen Post empfangen. Doch auch darüber hinaus besteht Raum für die Anordnung von Beschränkungen im Einzelfall, die nach § 3 Abs. 1 2. Halbsatz AbschGewG an bestimmte Voraussetzungen geknüpft sind und die zudem dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu genügen haben. [...]
Im Hinblick auf die Möglichkeit, dem von einer Abschiebungsanordnung nach § 58a AufenthG Betroffenen bestimmte Kontakte zu verbieten, solange er sich noch im Inland aufhält, knüpft auch der Bundesgesetzgeber an entsprechende Überwachungsmöglichkeiten während des Abschiebungsgewahrsams an. Nach § 56 Abs. 4 AufenthG kann ein Ausländer, dem gegenüber eine Abschiebungsanordnung erlassen worden ist, unter bestimmten Umständen verpflichtet werden, zu bestimmten Personen oder Personen einer bestimmten Gruppe keinen Kontakt aufzunehmen. Diese Verpflichtungen ruhen nach § 56 Abs. 5 Satz 1 AufenthG, wenn sich der Ausländer in Haft befindet. Dies wird damit begründet, dass eine umfassende Überwachung durch die Inhaftierung sichergestellt sei (Hailbronner, AuslR, § 56 AufenthG Rn. 33, Stand Februar 2016). [...]
Zunächst fällt auf, dass ein umfassendes Kontaktverbot in anderen Regelungszusammenhängen, die über detailliertere Vorgaben verfügen, nicht vorgesehen ist. Es ist bereits darauf hingewiesen worden, dass nach § 56 Abs. 4 AufenthG im Rahmen von Überwachungsmaßnahmen nur der Kontakt zu bestimmten Personen oder Personen einer bestimmten Gruppe verboten werden kann. Zu erwähnen ist auch, dass selbst bei Untersuchungshäftlingen der in § 119 Abs. 1 Satz 2 StPO enthaltene Beispielskatalog zunächst nur die Möglichkeit vorsieht, den Empfang von Besuchen und die Telekommunikation von einer Erlaubnis abhängig zu machen sowie zu überwachen. Das von der Polizei Bremen pauschal verfügte Verbot, mit anderen als den in § 62a Abs. 2 AufenthG genannten Personen zu telefonieren, geht darüber hinaus.
Es leuchtet nicht ein, warum eine Überwachung der Telefongespräche nicht in gleichem Maße geeignet sein soll, den von der Polizei befürchteten Gefahren zu begegnen. Eine solche Überwachung schränkt die Rechte des Antragstellers weit weniger ein. Allein der kurze Zeitraum bis zu einem möglichen Einschreiten nimmt der Überwachung nicht die Geeignetheit. Eingeschritten werden kann auch dann, wenn der konspirative Austausch von Informationen durch vorgeblich Unverfängliches befürchtet wird. Dies entspricht auch ansonsten der Vollzugspraxis. Bestehen Bedenken gegen Telefongespräche mit bestimmten Personen, zu denen sicherheitsrelevante Informationen vorliegen, können solche Telefonate verboten werden. Um dies zu überprüfen, können Telefongespräche von einer Erlaubnis abhängig gemacht werden.
Der Antragsteller kann nicht verlangen, dass er Telefongespräche unüberwacht führen darf. Die Anordnung einer entsprechenden Überwachung, die sich anscheinend bislang auf Gespräche mit Familienangehörigen beschränkt, dient sowohl der Sicherheit der Gewahrsamseinrichtung als auch dem Zweck der Abschiebungshaft. Nach dem Inhalt der Abschiebungsanordnung vom 13.03.2017 hat sich der Antragsteller jedenfalls in der Vergangenheit in ein islamistisch-terroristisches Milieu verstrickt. Er soll sich konkret angeboten haben, in der Bundesrepublik terroristische Anschläge insbesondere gegen staatliche Einrichtungen zu begehen. Dies ist in tatsächlicher Hinsicht in entscheidenden Punkten auch nicht streitig, wie sich etwa aus seinem Fernsehinterview oder auch aus dem polizeilichen Vermerk vom 05./06.04.2017 ergibt. Vor diesem Hintergrund drängt es sich auf, dass die Kontakte des Antragstellers überwacht werden müssen. [...]
Wie auch bei dem pauschalen Verbot von Telefonaten ist die Anordnung des hier verfügten umfassenden Besuchsverbots unverhältnismäßig. Es erschließt sich nicht, warum den von der Antragsgegnerin befürchteten Gefahren nicht auch durch polizeiliche Einzelmaßnahmen begegnet werden kann. Hierzu ist bislang jedenfalls nichts vorgetragen. Eine Geiselnahme, für die es allerdings keinerlei konkreten Anhaltspunkte gibt, kann dadurch verhindert werden, dass die Anzahl der Besucher von vornherein beschränkt wird und jedenfalls eine erste Durchsuchung auch schon vor dem Eintritt in gesicherte Bereiche erfolgt. Entsprechendes gilt für Anschläge im Zusammenhang mit Besuchen. [...]
Die Anordnung, sich bei den Besuchen auf Deutsch zu unterhalten, ist nach dem derzeitigen Erkenntnisstand rechtmäßig. Sie ist Ausfluss des Rechts der Polizei, die Gespräche des Antragstellers jedenfalls mit Familienangehörigen oder Dritten zu überwachen. Soweit der Antragsteller hiergegen zwischenzeitlich eingewandt hatte, eine Kommunikation mit seinen wohl nur schlecht Deutsch sprechenden Eltern sei dann nicht möglich, hat der Senators für Inneres in seinem Schreiben vom 24.05.2017 darauf hingewiesen, dass die Möglichkeit besteht, einen Dolmetscher anzufordern. Der Dolmetscherbedarf ist zusammen mit der Besuchsanmeldung mitzuteilen. Dass die Anordnung unverhältnismäßig ist, ist vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich. [...]
