BVerfG

[...]

Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet. Das Konzept des Einsatzes von Richtern auf Zeit gemäß § 17 Nr. 3, § 18 VwGO (I.) ist, gemessen an den aus der Verfassung abzuleitenden Prüfungsmaßstäben (II.), grundsätzlich mit Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar (III.). § 18 VwGO bedarf allerdings einer verfassungskonformen Auslegung dahin, dass die wiederholte Bestellung eines Beamten auf Lebenszeit zum Richter auf Zeit nach dem Ende seiner Amtszeit nicht in Betracht kommt (IV.). [...]

Gemessen an diesen Maßstäben ist das in § 17 Nr. 3, § 18 VwGO verwirklichte Konzept eines auf einen nur vorübergehenden Personalbedarf beschränkten Einsatzes von Beamten auf Lebenszeit als Richter auf Zeit grundsätzlich verfassungsgemäß. Die Regelungen zur Begrenzung der Amtsdauer sind im Ergebnis gleichfalls nicht zu beanstanden.

Ein verfassungsrechtliches Gebot, sämtliche (Berufs-)Richter auf Lebenszeit zu ernennen, das keine auf außergewöhnliche Bedarfssituationen beschränkten Ausnahmen zuließe, besteht nicht. Selbst wenn der Status des Lebenszeitrichters von Verfassungs wegen als Regelstatus der Berufsrichter verbindlich sein sollte, wäre ein Einsatz von Richtern auf Zeit in Ausnahmefällen, wie ihn § 18 VwGO vorsieht, verfassungsrechtlich unbedenklich (1.). Der Richter auf Zeit nach § 17 Nr. 3, § 18 VwGO entspricht dem Leitbild des hauptamtlich und planmäßig endgültig angestellten Richters (2.). Ein Einsatz von Beamten auf Lebenszeit als Richter auf Zeit, die im Anschluss an ihre Verwendung im Richterdienst in die Verwaltung zurückkehren, ist ohne Verstoß gegen die verfassungsrechtlichen Grundsätze der organisatorischen Trennung von Gerichten und Verwaltung sowie der persönlichen und sachlichen Unabhängigkeit und der Unparteilichkeit der Richter möglich (3.). Schließlich fordert die Verfassung weder generell die Statusgleichheit aller Richter (4.), noch begegnet es unüberwindbaren verfassungsrechtlichen Bedenken, dass der Exekutive in gewissem Umfang die anlassbezogene Schaffung und befristete Besetzung von Richterstellen ermöglicht wird (5.). Die Regelungen zur Amtsdauer sind im Ergebnis ebenfalls mit dem Grundgesetz vereinbar (6.).

1. Ein Verfassungsgebot der lebenslangen Anstellung aller Berufsrichter steht der auf außergewöhnliche Bedarfssituationen beschränkten Verwendung von Richtern auf Zeit nicht entgegen. Ein solches Gebot lässt sich weder dem Wortlaut der Art. 92 und 97 GG entnehmen (a), noch folgt es aus ihrer Entstehungsgeschichte (b) oder einer teleologischen Auslegung (c). Auch eine systematische Auslegung der relevanten Verfassungsnormen, insbesondere unter Einbeziehung des in Art. 33 Abs. 5 GG als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums verankerten Lebenszeitprinzips, führt zu keinem anderen Ergebnis (d). [...]

2. Richter auf Zeit entsprechen auch dem Leitbild des "hauptamtlich und planmäßig endgültig angestellten" Richters gemäß Art. 97 Abs. 2 GG. Denn sie sind hauptamtlich als Richter tätig, weil ihr Amt als Lebenszeitbeamter während ihrer richterlichen Amtszeit ruht. Zudem haben sie ein statusrechtliches Richteramt inne und sind in eine Planstelle eingewiesen, auf der sie tätig sind. Schließlich kann ihr Anstellungsverhältnis nicht ohne weiteres vorzeitig beendet werden. Richter auf Zeit genießen daher für die Dauer ihrer Amtszeit ebenso wie Richter auf Lebenszeit den vollen Schutz der persönlichen Unabhängigkeit nach Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. Hillgruber, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 97 Rn. 99 <Mai 2008>; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 97 Rn. 51; Classen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 97 Rn. 36; Meyer, in: von Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 97 Rn. 39; Wittreck, Die Verwaltung der Dritten Gewalt, 2006, S. 179). Dem entspricht die vollständige statusrechtliche Gleichstellung mit den Richtern auf Lebenszeit nach den Bestimmungen des DRiG (vgl. Rn. 44). Daher ist es konsequent, dass die Richter auf Zeit gemäß § 17 Nr. 3, § 18 VwGO auch nicht den einfachgesetzlichen Beschränkungen unterworfen sind, die für die Ämter der Richter auf Probe und kraft Auftrags gelten (§ 29 Satz 1 DRiG: Mitwirkung an Kammerentscheidungen; § 6 Abs. 1 Satz 2 VwGO und § 76 Abs. 5 AsylG: Einzelrichtertätigkeit; § 21b Abs. 1 Satz 2 GVG: Wählbarkeit für das Präsidium). Auch insoweit sind sie dem Lebenszeitrichter gleichgestellt und unterliegen nur der Verwendungseinschränkung, dass sie nicht als Spruchkörpervorsitzende tätig werden dürfen, § 28 Abs. 2 Satz 2 DRiG.

3. Die Beschäftigung eines Beamten auf Lebenszeit als Richter auf Zeit, dessen Amt als Beamter lediglich ruht und der nach Ablauf seiner Amtszeit als Richter in dieses Amt zurückkehrt, ist ferner im Ergebnis mit dem Gebot der Trennung von Gerichten und Verwaltungsbehörden (a), den Grundsätzen der persönlichen und sachlichen Unabhängigkeit (b) sowie der Unparteilichkeit der Richter (c) vereinbar.

a) Das Verbot der personellen Verflechtung zwischen den Organen der rechtsprechenden und der vollziehenden Gewalt ist ein Verbot der gleichzeitigen Aufgabenwahrnehmung: Ein Beamter darf nicht zugleich Mitglied der Judikative sein, ein Richter nicht zugleich Mitglied der Exekutive (vgl. BVerfGE 4, 331 <346 f.>; 18, 241 <256>; 103, 111 <139 f.>; Hopfauf, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 14. Aufl. 2018, Art. 92 Rn. 56; Minkner, Die Gerichtsverwaltung in Deutschland und Italien, 2015, S. 203). Diesem Gebot ist Genüge getan, wenn die Rechte und Pflichten des Richters auf Zeit aus seinem Beamtenverhältnis ruhen, solange er als Richter tätig ist (vgl. § 15 Abs. 1 Satz 3 DRiG). Demgegenüber begründet eine zeitliche Aufeinanderfolge von Tätigkeiten in unterschiedlichen Staatsgewalten keinen Verstoß gegen das Verbot personeller Verflechtung der Staatsgewalten.

Auf einfachgesetzlicher Ebene ist der Grundsatz der personellen Trennung zwischen den Gewalten durch die umfassende Inkompatibilitätsvorschrift des § 4 Abs. 1 DRiG verwirklicht. Danach darf ein Richter nicht zugleich Aufgaben der rechtsprechenden Gewalt und solche der gesetzgebenden oder der vollziehenden Gewalt wahrnehmen. Eine Vermutung mangelnder Unabhängigkeit aufgrund einer Vortätigkeit in der Verwaltung ist nicht begründet (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 9. Dezember 1987 - 1 BvR 1271/87 -, HFR 1989, S. 272 <273>; ebenso BFH, Beschluss vom 23. Juni 2014 - X R 13/14 -, juris, Rn. 8 m.w.N.). Auch wenn ein Wechsel für die nahe Zukunft bereits feststeht, stellt die weitere Tätigkeit in der bisherigen Staatsgewalt nicht etwa ab diesem Zeitpunkt einen Verfassungsverstoß dar (BayVerfGH, Entscheidung vom 18. September 2001 - Vf. 51- VI-99 -, juris, Rn. 32). Probleme, die sich aus der früheren Verwaltungstätigkeit eines Richters ergeben könnten, lassen sich über eine Anwendung der Vorschriften über die Ausschließung und Ablehnung von Richtern (§ 54 VwGO und §§ 41 bis 49 ZPO) bewältigen.

Keiner anderen Bewertung unterliegt auch der mehrfache Wechsel zwischen den Gewalten wie der Wechsel eines Richters in die Exekutive – insbesondere auf dem Wege der Abordnung – mit anschließender Rückkehr zur Richtertätigkeit. Entsprechende Wechsel – etwa in die allgemeine Kommunalverwaltung, in die Ministerialverwaltung oder in die Justizprüfungsämter – geben Richtern die Gelegenheit, berufliche Erfahrungen in dem Bereich zu sammeln, über den sie zu judizieren haben. Damit vergleichbar ist schließlich die insbesondere in Bayern geläufige mehrfache Versetzung (Wittreck, BayVBl 2005, S. 428 <433>: "eherner Grundsatz bayerischer Personalverwaltung").

Das Konzept des Richters auf Zeit gemäß § 17 Nr. 3, § 18 VwGO – Wechsel eines Lebenszeitbeamten in den Richterdienst, Ruhen des Beamtenverhältnisses während der Amtsdauer und an die Vollendung der Amtsdauer anschließende Rückkehr in die Verwaltung ohne neuerliche Personalentscheidung – wirft keine darüber hinausgehenden Probleme der Gewaltentrennung auf. In einer vergleichbaren Situation befindet sich der Richter kraft Auftrags, der in einem ruhenden Beamtenverhältnis steht (§ 15 Abs. 1 DRiG), während er sich in einem aktiven Richterverhältnis befindet, oder der Richter, der zum Abgeordneten des Deutschen Bundestages (§ 36 Abs. 2 DRiG sowie § 5 Abs. 1, § 8 Abs. 1 AbgG) gewählt oder als Mitglied der Bundesregierung ernannt wird (§ 18 BMinG). In allen Fallgruppen ist eine klare zeitliche Abgrenzung der Tätigkeiten als Beamter und Richter beziehungsweise Abgeordneter oder Regierungsmitglied gewährleistet; eine gleichzeitige Aufgabenwahrnehmung ist ausgeschlossen.

Schließlich enthält auch die Europäische Menschenrechtskonvention keine Vorgabe für die Interaktion der Gewalten (EGMR <GK>, Kleyn and others v. The Netherlands, Urteil vom 6. Mai 2003, Nr. 39343/98 u.a., Rn. 193; EGMR, Sacilor Lormines v. France, Urteil vom 9. November 2006, Nr. 65411/01, Rn. 59, 71; Oleksandr Volkov v. Ukraine, Urteil vom 9. Januar 2013, Nr. 21722/11, Rn. 103). Eine grundsätzliche, auch sukzessive Unvereinbarkeit der Tätigkeiten in verschiedenen Staatsgewalten hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte nicht angenommen (EGMR, Procola v. Luxembourg, Urteil vom 28. September 1995, Nr. 14570/89, Rn. 44 ff.; EGMR <GK>, Kleyn and others v. The Netherlands, Urteil vom 6. Mai 2003, Nr. 39343/98 u.a., Rn. 190 ff.; EGMR, McGonnell v. The United Kingdom, Urteil vom 8. Februar 2000, Nr. 28488/95, Rn. 51 ff.). Erforderlich ist nach dessen Rechtsprechung vielmehr eine Prüfung anhand der Kriterien der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit und unter Berücksichtigung der konkreten Gegebenheiten des Einzelfalls (EGMR, Ringeisen v. Austria, Urteil vom 16. Juli 1971, Nr. 2614/65, Rn. 97; EGMR <GK>, Sramek v. Austria, Urteil vom 22. Oktober 1984, Nr. 8790/79, Rn. 38 ff.; EGMR, Ettl and others v. Austria, Urteil vom 23. April 1987, Nr. 9273/81, Rn. 38; Oleksandr Volkov v. Ukraine, Urteil vom 9. Januar 2013, Nr. 21722/11, Rn. 110 ff.).

b) Das Konzept der § 17 Nr. 3, § 18 VwGO, einen Beamten auf Lebenszeit zu ernennen, dessen Amt als Beamter ruht und der nach Ablauf seiner Amtszeit als Richter wieder als Beamter tätig wird, verletzt nicht die Grundsätze der sachlichen und persönlichen Unabhängigkeit, Art. 97 Abs. 1 und Abs. 2 GG.

Die Richter auf Zeit sind während der Dauer ihrer Amtszeit den Richtern auf Lebenszeit vollständig gleichgestellt und genießen wie diese die Garantien der persönlichen Unabhängigkeit gemäß Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG (siehe oben Rn. 90). Dass die Beschäftigung von Richtern, denen die volle persönliche Unabhängigkeit im Sinne von Art. 97 Abs. 2 GG fehlt (Richter auf Probe, Richter kraft Auftrags), eine Ausnahme bleiben muss, schließt den Einsatz von Richtern auf Zeit daher nicht aus.

Eine Beeinflussung gerichtlicher Entscheidungen aufgrund des Umstands, dass ein Richter auf Zeit absehbar in ein Amt zurückkehren wird, in dem er keine persönliche Unabhängigkeit mehr genießt und insbesondere versetzt werden kann, erscheint allerdings nicht von vornherein ausgeschlossen. Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG vermag vor solchen Vorwirkungen nicht zu schützen, weil diese Norm nur Garantien zugunsten des amtierenden Richters enthält und diesen vor einer Entziehung der aktuell ausgeübten richterlichen Tätigkeit schützt, indem sie die Entlassung, Amtsenthebung, Versetzung und Versetzung aus dem richterlichen Amt in den Ruhestand verbietet. [...]

c) Schließlich verletzt das Konzept des Richters auf Zeit auch nicht die Verfassungsgarantie der richterlichen Unparteilichkeit. Diesbezügliche Bedenken erweisen sich als im Ergebnis unbegründet. Die Befürchtung einer allzu verwaltungsfreundlichen Entscheidungspraxis des aus der Verwaltung rekrutierten Richters auf Zeit ist bei Beachtung eines "Distanzgebots" nicht begründet.

Problematisch wäre es allerdings, wenn ein Richter auf Zeit in Verfahren entscheiden würde, an denen seine Stammbehörde beteiligt war oder ist. Dasselbe würde gelten, wenn nicht die Stammbehörde selbst, aber eine dieser vorgesetzte Behörde Beteiligte ist. Entsprechenden Gefährdungen kann – und muss – durch die Geschäftsverteilung Rechnung getragen werden. Im Übrigen greifen erforderlichenfalls die allgemeinen Regelungen über Ausschließung und Ablehnung von Richtern (§ 54 VwGO i.V.m. § 42 ZPO) ein, die beim Richter auf Zeit entsprechend streng gehandhabt werden müssen.

Dass die Verfahrensbeteiligten in solchen Fällen zur Wahrung ihrer Rechte gegebenenfalls rechtzeitig einen Befangenheitsantrag stellen müssen, ist ihnen zumutbar; die hierfür erforderlichen Angaben zur Gerichtsbesetzung müssen ihnen auf Anfrage mitgeteilt werden. Auch wenn derartige Auskunfts- und Hinweispflichten in der Verwaltungsgerichtsordnung (vgl. demgegenüber § 24 Abs. 3 Satz 2, § 222a StPO) nicht ausdrücklich geregelt sind, folgt ein solcher Anspruch unmittelbar aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 103 Abs. 1 GG. Die Beteiligten können auf diesem Weg nicht nur vorab die Namen der zur Entscheidung berufenen Richter erfahren, sondern bei Bestehen entsprechender Anhaltspunkte auch Auskunft über Umstände erhalten, die geeignet sein können, eine Ablehnung zu begründen (vgl. BayObLG, Beschluss vom 30. September 1977 - BReg 3 Z 98/77 -, juris, Rn. 24 ff.). Deshalb haben die Beteiligten Anspruch auf Auskunft darüber, ob es sich bei einem zur Entscheidung berufenen Richter um einen Richter auf Zeit handelt, und über dessen Stammbehörde. Die Gerichte sind allerdings nicht verpflichtet, von sich aus auf die mitwirkenden Richter hinzuweisen (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 23. September 1997 - 1 BvR 116/94 -, juris, Rn. 10 ff.).

Vor diesem Hintergrund bestehen durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Neuregelung auch nicht deshalb, weil der Gesetzgeber für die Konstellation der "konkreten Behördennähe" keine spezielle gesetzliche Ausschlussregelung getroffen hat, wie sie gemäß § 17 Abs. 3 SGG für ehrenamtliche Richter in der Sozialgerichtsbarkeit gilt, und auch keine unwiderlegliche Vermutung der Befangenheit geregelt hat wie in § 54 Abs. 3 VwGO, § 60 Abs. 3 SGG und § 51 Abs. 3 FGO.

4. Der gleichzeitige Einsatz von Richtern mit unterschiedlichem Status ist im Hinblick auf die sachliche Unabhängigkeit (Art. 97 Abs. 1 GG) nicht zu beanstanden. Denn das Nebeneinander von Richtern mit unterschiedlichem dienstrechtlichem Status auch in ein- und demselben Spruchkörper – Vorsitzende, Lebenszeitrichter, Proberichter, Richter kraft Auftrags – ist selbstverständlicher Teil des Gerichtswesens und in der bestehenden gesetzlichen Ausgestaltung verfassungsrechtlich unproblematisch. Allerdings verlangt Art. 97 Abs. 1 GG, dass der Gesetzgeber die Auswahl zwischen verschiedenen Statusformen des Richteramtes nicht generell der Exekutive überlassen darf. Dem hat der Gesetzgeber entsprochen, indem er das Regelmodell des Richters auf Lebenszeit vorgesehen und die übrigen zur Verfügung stehenden Arten von Richterämtern an bestimmte Voraussetzungen gebunden hat. Die Exekutive kann daher nicht beliebig darüber entscheiden, in welche Art von Richteramt ein Richter berufen wird oder welcher Statusform im konkreten Fall der Vorzug gegeben werden soll. Der Einsatz von Richtern auf Zeit ist auf Fälle eines nur vorübergehenden Personalbedarfs beschränkt. Für die Abweichung vom Regelstatus liegen damit wichtige Gründe vor. Die Voraussetzungen für die Abweichung sind hinreichend fest umrissen, und mit der Entscheidung über die Ernennung sind keine mit Art. 97 GG unvereinbaren Gestaltungsspielräume der Exekutive verbunden. Die Möglichkeit, Richter auf Zeit zu ernennen, eröffnet der Exekutive daher keinen verfassungswidrigen Einfluss auf die Justiz.

Auch Art. 92 GG fordert nicht eine vollkommene Statusgleichheit aller Richter eines Spruchkörpers. Aus der Vorschrift ist hingegen abzuleiten, dass Aufgabe, Leistung und Verantwortung aller Mitglieder eines gerichtlichen Spruchkörpers bei der Rechtsfindung im konkreten Fall völlig gleich sind; in ihrer Funktion als Richter müssen alle gemeinsam zur Entscheidung berufenen Richterinnen und Richter formal gleichgestellt sein (vgl. BVerfGE 26, 72 <76>; Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 23. Mai 2012 - 2 BvR 610/12 u.a. -, juris, Rn. 23; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 92 Rn. 58; Hopfauf, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 14. Aufl. 2018, Art. 92 Rn. 93; Sodan, in: Isensee/Kirchhof, HStR V, 3. Aufl. 2007, § 113 Rn. 53). Der Umstand, dass der Richter auf Zeit sein Richteramt lediglich befristet innehat und auf das richterliche Eingangsamt beschränkt ist, begründet keine Einschränkung dieser formalen Gleichheit. Das Nebeneinander von in unterschiedlichen Statusformen tätigen Richtern ändert nichts daran, dass auch der Richter auf Zeit mit gleichem Stimmgewicht an Beratung und Entscheidung beteiligt ist wie die in demselben Spruchkörper tätigen Lebenszeitrichter. Der Umstand, dass die Mitglieder eines Spruchkörpers je nach dem Grad ihrer Erfahrung, Qualifikation oder persönlichen Überzeugungskraft im Prozess der Entscheidungsfindung ein unterschiedliches Gewicht haben können, mag zu tatsächlichen Ungleichgewichten bei der Meinungsbildung führen. Es ist jedoch von jedem Richter, unabhängig von seinem Status, zu erwarten, dass er derartigen Einflüssen standhalten kann. Dies ist selbstverständliche Voraussetzung seiner persönlichen Eignung für das Richteramt.

5. Dass der Exekutive in gewissem Umfang die anlassbezogene Schaffung und befristete Besetzung von Richterstellen ermöglicht wird, begründet ebenfalls keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken.

Richter auf Zeit werden in einer Bedarfssituation verwendet, die mit den an den Gerichten vorhandenen Lebenszeitrichtern nicht bewältigt werden kann, die aber wegen ihres vorhersehbar vorübergehenden Charakters die Einstellung zusätzlicher Richter auf Lebenszeit nicht rechtfertigt. Die Definition einer solchen Bedarfssituation, die anlassbezogene und vorübergehende Schaffung zusätzlicher Planstellen – die nach dem Wegfall des zusätzlichen Bedarfs wieder eingezogen werden können – und deren Besetzung mit Richtern auf Zeit eröffnet der Exekutive allerdings eine Gestaltungsmacht, die erhöhte Risiken für die richterliche Unabhängigkeit mit sich bringt (Art. 97 Abs. 1 GG). Diese halten sich jedoch noch im verfassungsrechtlich zulässigen Rahmen. [...]

6. Die in § 18 VwGO aufgenommenen ausdrücklichen Regelungen zur Amtsdauer eines Richters auf Zeit sind im Ergebnis verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden: Die Vorschrift überlässt es zwar im Wesentlichen der Exekutive, die Amtsdauer der Richter auf Zeit im Einzelfall festzulegen, doch lässt sich der Norm zugleich ein hinreichend konkreter Rahmen für die Bemessung der Amtsdauer entnehmen (a). Die Mindestamtsdauer von zwei Jahren ist verfassungsrechtlich noch nicht zu beanstanden (b). Dasselbe gilt für die Begrenzung der Amtsdauer eines Richters auf Zeit auf die Dauer des Hauptamtes, das er als Beamter innehat (c). [...]

Der weite Gestaltungsspielraum der Exekutive, der aus dem Fehlen einer gesetzlichen Regelung zur Möglichkeit einer erneuten Ernennung nach Ablauf der Amtsdauer eines Richters auf Zeit folgt, lässt sich verfassungsrechtlich nicht rechtfertigen (1.). § 18 VwGO erfordert vor diesem Hintergrund eine verfassungskonforme Auslegung (2.). [...]