VG Freiburg

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26 Die Auffassung der Beklagtenvertreterin in der mündlichen Verhandlung, § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 StAG setze nicht voraus, dass der Einbürgerungsbewerber seine bisherige Staatsangehörigkeit bereits bei Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit aufgegeben habe, vielmehr genüge es nach dem Wortlaut der Regelung, wenn die Aufgabe dem Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit nachfolge mit der Konsequenz, dass mit der streitgegenständlichen Auflage die Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen im Sinne von § 36 Abs. 1 2. Alt. LVwVfG sichergestellt werden solle, überzeugt nicht. Bereits der Wortlaut gibt solch eine Auslegung nicht her. Denn § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 StAG regelt nicht etwa, dass der Ausländer seine bisherige Staatsangehörigkeit "aufgeben wird"; die Wahl der Präsensform spricht vielmehr dafür, dass diese Voraussetzung - wie alle anderen unter Nr. 1 bis 7 genannten Erteilungsvoraussetzungen, die unstreitig bereits zum Zeitpunkt der Einbürgerung vorliegen müssen - spätestens zum Zeitpunkt der Einbürgerung erfüllt sein muss. Hinzu kommt, dass eine Behörde bei ihrer Entscheidung über einen Antrag im Zeitpunkt der Verbescheidung überprüfen können muss, ob die Tatbestandsvoraussetzungen der Anspruchsnorm sämtlich erfüllt sind. Dies wäre aber bei einer Tatbestandsvoraussetzung mit dem von der Beklagten angenommenen Inhalt ("der Ausländer wird seine bisherige Staatsangehörigkeit nach Einbürgerung aufgeben"), die keinen automatisch eintretenden Umstand (etwa das Erreichen einer bestimmten Altersgrenze), sondern ein zukünftiges Tun oder Unterlassen des Antragstellers betrifft, naturgemäß nicht der Fall. Hätte der Gesetzgeber tatsächlich die zukünftige Aufgabe der Staatsangehörigkeit für ausreichend halten wollen, wäre eine Tatbestandsvoraussetzung etwa des Inhalts "der Ausländer verpflichtet sich, seine bisherige Staatsangehörigkeit aufzugeben", denkbar gewesen; der Regelung des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 StAG aber lässt sich der von der Beklagten angenommene Inhalt nicht entnehmen.

27 Hat die Beklagte folglich die Erfüllung der Voraussetzung des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 StAG durch eine Nebenbestimmung regeln wollen, so ist dies nicht von § 36 Abs. 1 Alt. 2 LVwVfG gedeckt. Denn diese Regelung enthält keine allgemeine Ermächtigung der Behörden, nach Ermessen von der Erfüllung zwingender Erteilungsvoraussetzungen abzusehen und sich stattdessen mit Nebenbestimmungen zufriedenzugeben, die eine Erfüllung der Erteilungsvoraussetzungen in der Zukunft sicherstellen sollen. Es obliegt vielmehr dem Begünstigten, die Voraussetzungen eines begünstigenden Verwaltungsaktes nachzuweisen. Mit der Einbürgerung auf der Grundlage des § 10 StAG unter der Auflage, den Verlust der bisherigen Staatsangehörigkeit nach Erreichen der Volljährigkeit herbeizuführen, ist die Beklagte gleichsam in Vorleistung getreten und müsste durch eine Vollstreckung der Auflage dafür sorgen, dass die fehlende wesentliche Erteilungsvoraussetzung - deren Eintritt überdies nicht nur vom Verhalten des Klägers, sondern auch von den chilenischen Behörden abhängt - geschaffen wird. Eine solche Konstruktion käme letztlich einem Verzicht auf die Tatbestandsvoraussetzung gleich, der von § 36 Abs. 1 Alt. 2 LVwVfG nicht gedeckt ist (VG Stuttgart, Urteil vom 24.05.2016 - 11 K 5952 -, juris; VG Düsseldorf, Urteil vom 07.06.2018 - 8 K 10236/16 -, juris; VG Berlin, Urteil vom 12.07.2017 - 2 K 412/16 -, juris; Sauerland, DÖV 2016, 465; Masuch, ZAR 2001, 263; vgl. allgemein auch Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl., § 36 Rn. 128; Fehling/Kastner/Störmer, VerwRecht, 4. Aufl., § 36 Rn. 74).

28 Soweit Ziff. 10.1.1.4 der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Integration Baden-Württemberg zum Staatsangehörigkeitsgesetz (Stand 23.11.2015 - VwV BW StAG -) gleichwohl eine Einbürgerung auf Grundlage von § 10 StAG unter vorübergehender Hinnahme von Mehrstaatigkeit vorsieht, verbunden mit der Auflage, die zum Ausscheiden aus der ausländischen Staatsangehörigkeit erforderlichen Handlungen aufzugeben, ist diese Regelung gesetzeswidrig und mithin unanwendbar. Auch wenn, worauf die Beklagte hingewiesen hat, es als misslich empfunden werden mag, dass einem Einbürgerungsbewerber, der ansonsten alle Voraussetzungen für eine Anspruchseinbürgerung erfüllt, allein wegen der in seinem Heimatland geltenden Rechtslage ein Anspruch auf Einbürgerung gemäß § 10 StAG versagt wird, ist diese Konsequenz der geltenden Rechtslage geschuldet.

29 2.3 Die angefochtene Auflage ist jedoch als Nebenbestimmung zu einer Ermessensentscheidung auf der Grundlage von § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG gerechtfertigt. Nach dieser Vorschrift darf unbeschadet des § 36 Abs. 1 LVwVfG ein Verwaltungsakt nach pflichtgemäßem Ermessen erlassen werden mit einer Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird (Auflage).

30 2.3.1 Die Beifügung einer Auflage zu einer auf Grundlage von § 8 StAG erfolgenden Einbürgerung begegnet grundsätzlich keinen rechtlichen Bedenken. So verweist die Beklagte zurecht darauf, dass im Falle des Klägers eine Einbürgerung auch auf Grundlage von § 8 Abs. 1 StAG als so genannte Ermessenseinbürgerung in Betracht kommt, weil der Kläger die dort genannten Voraussetzungen sämtlich erfüllt hat und der Grundsatz der Vermeidung von Mehrstaatigkeit, der nur im Rahmen von Ermessenserwägungen Berücksichtigung findet, im Rahmen der Ermessensentscheidung "überwunden" werden kann.

31 2.3.2 Ferner steht dem Erlass einer Auflage als Ergänzung zu einer Einbürgerung auf Grundlage von § 8 Abs. 1 StAG nicht der Umstand entgegen, dass Einbürgerungen von vornherein nebenbestimmungsfeindlich wären.

32 Zwar findet sich vor allem in der Literatur, vereinzelt aber auch in der Rechtsprechung, die Feststellung, rechtsgestaltende Verwaltungsakte wie die Einbürgerung oder der Ernennung eines Beamten auf Lebenszeit seien ihrer Natur nach nebenbestimmungsfeindlich (VG Potsdam, Urteil vom 26.04.1994 - 1 K 54/93 -, NVwZ 1994, 925; Maunz/Dürig, GG, 08/2018, Art. 16 Abs. 1 Rn. 172; Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, Stand 01.10.2018, § 36 Rn. 14; Brand/Domrögen, Handbuch VerwVerfahren und VerwProzess, 4. Aufl., 2018, Rn. 104; unklar ["nebenbestimmungs- und insbesondere bedingungsfeindlich"] Fehling/Kastner/Störmer, VerwRecht, 4. Aufl., § 36 Rn. 65).

33 Soweit diese Auffassung näher begründet wird, wird regelmäßig darauf verwiesen, dass diese Statusentscheidungen einen durch die Beifügung einer Nebenbestimmung herbeigeführten Schwebezustand zwischen gültigem Erlass des Verwaltungsakts und dem Eintritt seiner Rechtswirksamkeit nicht zuließen. Dieser Auffassung dürfte zuzustimmen sein; gerade für die Einbürgerung, die ein unmittelbares, umfassendes und beständiges Rechtsverhältnis schafft zwischen dem Einbürgerungsbewerber und dem Staat, dessen Staatsangehörigkeit er erwirbt, lässt sich feststellen, dass diese einen Schwebezustand, wie er durch eine bedingte oder auflösend befristete Verleihung geschaffen würde, nicht vertrüge (dies ausführlich begründend Masuch, ZAR 2001, 263). Dieser Umstand spricht jedoch zunächst nur gegen die Möglichkeit, Statusakte und andere rechtsgestaltende Verwaltungsakte mit einer Bedingung oder (auflösenden) Befristung zu versehen (so auch etwa VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.03.2001 - 11 S 2374/99 -, juris; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl., § 36 Rn. 12; Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, § 36 Rn. 13). Auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich, auch wenn die Entscheidungen gelegentlich zum Beleg einer allgemeinen Nebenbestimmungsfeindlichkeit herangezogen werden, regelmäßig nur entnehmen, dass statusbegründende Verwaltungsakte bedingungsfeindlich sind (so etwa zur Einbürgerung - jeweils in einem Nebensatz - Urteile vom 11.11.2010 - 5 C 12.10 -, juris, und vom 29.06.1967 - VIII C 109.67 -, NJW 1967, 2421; allgemein zu Statusakten Urteile vom 06.07.1989 - 2 C 52.87 -, juris, und vom 23.04.2015 - 2 C 35.13 -, juris; Beschluss vom 18.10.1993 - 5 B 26.93 -, juris; weitergehend Urteil vom 09.12.1998 - 3 C 4.98 -, juris, zur Nebenbestimmungsfeindlichkeit einer Approbation als Arzt, allerdings nicht aus generellen Erwägungen, sondern unter Verweis auf die Regelung des § 2 BÄO, wonach die Approbation unteilbar und einschränkenden Nebenbestimmungen generell nicht zugänglich sei).

34 Hiervon zu unterscheiden ist die Frage, inwieweit ein Verwaltungsakt, der, wie Einbürgerungen, eine Statusänderung bewirkt, mit einer Auflage verbunden werden darf, also mit einer mit einem begünstigenden Verwaltungsakt verbundenen Forderung, durch die vom Adressaten ein bestimmtes Tun, Dulden oder Unterlassen verlangt wird. Die Auflage ist kein integrierter Bestandteil des Verwaltungsaktes, sondern tritt selbständig neben diesen; seine Wirksamkeit hängt gerade nicht von der Erfüllung der Auflage ab, einen Schwebezustand wie bei einer Bedingung oder auflösenden Befristung gibt es im Falle der Auflage nicht.

35 Zwar kann die Nichterfüllung einer Auflage mittelbar über § 49 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG die Wirksamkeit des Hauptverwaltungsaktes beeinflussen, da die Nichterfüllung der Auflage grundsätzlich einen Widerruf des unanfechtbaren Verwaltungsaktes ermöglicht. Auch unabhängig davon, dass diese Rechtswirkung - anderes als bei Bedingung und Befristung - nicht von selbst eintritt, steht § 49 LVwVfG unter dem allgemeinen Vorbehalt der Subsidiarität; seine Unanwendbarkeit kann sich nicht nur ausdrücklich aus entgegenstehendem Recht, sondern auch mittelbar aus Sinn und Zwecke einer Regelung und dem Regelungszusammenhang ergeben (vgl. dazu nur Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl., § 49 Rn. 17 ff.). Eine Einbürgerung aber kann wohl schon aufgrund ihrer Funktion als statusbegründender Akt (so etwa Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl., § 49 Rn. 18d; Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2014, § 49 Rn. 172), jedenfalls aber mit Blick auf Art. 16 Abs. 1 GG (so etwa VG Minden, Urteil vom 07.09.2005 - 11 K 5140/03 -, juris; VG Hannover, Urteil vom 25.06.2001 - 10 A 5544/00 -, NVwZ 2002, Beil. Nr. I 5, 63; Maunz/Dürig, GG, 08/2018, Art. 16 Abs. 1 Rn. 172; Sachs, GG, 8. Aufl., Art. 16 Rn. 26; Hömig/Wolff, GG, 12. Aufl., Art. 16 Rn. 1; offen ["fraglich"] Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl., 2018, § 49 Rn. 1) nicht gemäß § 49 LVwVfG widerrufen werden, ein nachträglicher Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit kann vielmehr nur aus Gründen des § 17 StAG eintreten und eine Einbürgerung durch behördliche Entscheidung nur im Rahmen des § 35 StAG zurückgenommen werden (so neben den Genannten auch Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, § 49 Rn. 8.3; Maaßen, Beck OK GG, Stand 15.02.2018, Art. 16 Rn. 26; a.A. Sauerland, DÖV 2016, 465). Existiert mithin keine Widerrufsmöglichkeit als Konsequenz aus der Nichterfüllung der Auflage, besteht auch insoweit keine unvertretbare Unsicherheit über den Bestand der Staatsangehörigkeit, die die Annahme einer generellen Nebenbestimmungsfeindlichkeit einer Einbürgerung rechtfertigte.

36 Der Charakter der Einbürgerung als Statusakt steht daher einer Auflage nicht von vornherein entgegen (so auch Bayer. VGH, Beschluss vom 11.11.2004 - 5 ZB 04.916 -, juris; offen Hess. VGH, Beschluss vom 03.12.2001 - 12 TG 2128/01 -, juris; ausführlich Sauerland, DÖV 2016, 465).

37 Auch ein weiteres gegen die Zulässigkeit von Auflagen bei rechtsgestaltenden Verwaltungsakten vorgebrachtes Argument, nämlich die Akzessorietät von Auflagen (dazu Wolnicki, NVwZ 1994, 872), vermag nicht zu überzeugen. Richtig ist zwar, dass die Auflage vom Hauptverwaltungsakt abhängig ist und das Schicksal der Hauptregelung teilt. Richtig ist auch, dass die belastende Wirkung der Auflage regelmäßig erst mit Inanspruchnahme der im Verwaltungsakt verkörperten Begünstigung eintritt, der Adressat folglich die Freiheit hat, die belastende Wirkung der Auflage dadurch zu vermeiden, dass er den Hauptverwaltungsakt auf sich beruhen lässt, während bei einem rechtsgestaltenden Verwaltungsakt, der die gewährte Begünstigung ipso facto eintreten lässt, eine solche - nachträgliche - Entscheidungsfreiheit des Begünstigten nicht mehr besteht, weil zugleich mit der Begünstigung die Auflage - nicht anders als ein unabhängiger belastender Verwaltungsakt - ihre Wirkung entfaltet. Dieser Umstand führt jedoch nicht dazu, dass dem Adressaten seine Entscheidungsfreiheit gänzlich genommen würde; sie wird lediglich vorverlagert, denn da der Einbürgerungsbewerber bereits im Vorfeld Kenntnis davon hat, dass er verpflichtet ist, seine bisherige Staatsangehörigkeit aufzugeben, und dass seine Einbürgerung grundsätzlich nur nach Entlassung aus dem bisherigen Staatsverband erfolgen kann, ist seine Entscheidungsfreiheit hinreichend gesichert (Masuch, ZAR 2001, 263; Sauerland, DÖV 2016, 465).

38 2.3.3 Ist die Einbürgerungsbehörde folglich grundsätzlich berechtigt, einer Ermessenseinbürgerung auf Grundlage von § 8 StAG eine Auflage beizufügen, begegnen die in der Verfügung der Beklagten vom 31.01.2017 formulierten Auflagen keinen rechtlichen Bedenken. In den Auflagen hat die Beklagte dem Kläger nur das aufgegeben, was er, wäre dies nach chilenischem Recht möglich, bereits vor seiner Einbürgerung hätte tun müssen, nämlich das für eine Aufgabe der bisherigen Staatsangehörigkeit erforderliche Verfahren durchzuführen. Auch der Umstand, dass die Entscheidung der Beklagten, der Einbürgerung auf Grundlage von § 36 Abs. 2 LVwVfG Auflagen beizufügen, im Ermessen der Behörde stand, sich Erwägungen dazu, ob und welche Nebenbestimmungen erlassen werden, jedoch weder im Ausgangs- noch im Widerspruchsbescheid finden, führt nicht zur Rechtswidrigkeit der angefochtenen Auflagen. Denn Ziff. 8.1.2.6.2 der ermessenslenkenden Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Integration Baden-Württemberg zum Staatsangehörigkeitsgesetz (Stand 03.03.2017 - VwV StAG -) regelt für den Fall, dass die Behörde Mehrstaatigkeit vorübergehend hinnimmt, insbesondere, weil der ausländische Staat, wie vorliegend, das Ausscheiden aus seiner Staatsangehörigkeit erst nach dem Vollzug der Einbürgerung zulässt: "Die Einbürgerung ist in diesen Fällen mit einer schriftlichen Auflage zu versehen, in der dem Einbürgerungsbewerber die zum Ausscheiden aus der ausländischen Staatsangehörigkeit erforderlichen Handlungen aufgegeben werden und in der er verpflichtet wird, diese Handlungen unverzüglich vorzunehmen." Da die Verwaltungsvorschrift insoweit rechtlich nicht zu beanstanden ist, Inhalt und Reichweite der mit Bescheid vom 31.01.2017 verfügten Auflagen nicht über die in der Verwaltungsvorschrift geregelten Gesichtspunkte hinausgehen und keine Anhaltspunkte für besondere Umstände im konkreten Fall bestehen, die ungeachtet des Bestehens ermessenslenkender Verwaltungsvorschriften eine individuelle Ermessensentscheidung erforderlich machten, sind die Auflagen im Bescheid vom 31.01.2017 auch insoweit nicht zu beanstanden. [...]