Zur ersten Rüge: Unzureichende Berücksichtigung des persönlichen Verhaltens bei der Ausweisung von Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten aus Gründen der öffentlichen Ordnung im deutschen Recht und in der deutschen Verwaltungspraxis
32. Wie der Gerichtshof im Urteil vom 31. Januar 2006 in der Rechtssache C-503/03 (Kommission/Spanien, Slg. 2006, I-0000, Randnr. 43) festgestellt hat, ist das Recht der Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats einzureisen und sich dort aufzuhalten, kein unbedingtes Recht. Unter den Beschränkungen, die gemeinschaftsrechtlich vorgesehen oder zulässig sind, erlaubt Artikel 2 der Richtlinie 64/221 den Mitgliedstaaten, Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten die Einreise in ihr Hoheitsgebiet aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder der öffentlichen Sicherheit zu verbieten.
33. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat der Berufung eines Mitgliedstaats auf solche Gründe jedoch enge Grenzen gesetzt. Nach Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 darf bei Maßnahmen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit ausschließlich das persönliche Verhalten der betreffenden Person ausschlaggebend sein, und nach Absatz 2 dieses Artikels können strafrechtliche Verurteilungen allein ohne weiteres diese Maßnahmen nicht begründen. Eine strafrechtliche Verurteilung darf daher nur insoweit berücksichtigt werden, als die ihr zugrunde liegenden Umstände ein persönliches Verhalten erkennen lassen, das eine gegenwärtige Gefährdung der öffentlichen Ordnung darstellt (Urteile vom 27. Oktober 1977 in der Rechtssache 30/77, Bouchereau, Slg. 1977, 1999, Randnr. 28, vom 19. Januar 1999 in der Rechtssache C-348/96, Calfa, Slg. 1999, I-11, Randnr. 24, und Kommission/Spanien, Randnr. 44).
34. Der Gerichtshof hat stets hervorgehoben, dass die Ausnahme der öffentlichen Ordnung eine Abweichung vom grundlegenden Prinzip der Freizügigkeit darstellt, die eng auszulegen ist und deren Tragweite nicht einseitig von den Mitgliedstaaten bestimmt werden kann (Urteile vom 28. Oktober 1975 in der Rechtssache 36/75, Rutili, Slg. 1975, 1219, Randnr. 27, Bouchereau, Randnr. 33, Calfa, Randnr. 23, vom 29. April 2004 in den Rechtssachen C-482/01 und C-493/01, Orfanopoulos und Oliveri, Slg. 2004, I-5257, Randnrn. 64 und 65, sowie Kommission/Spanien, Randnr. 45).
35. Nach ständiger Rechtsprechung setzt der Rückgriff einer nationalen Behörde auf den Begriff der öffentlichen Ordnung auf jeden Fall voraus, dass außer der sozialen Störung, die jede Gesetzesverletzung darstellt, eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt (Urteile Rutili, Randnr. 28, Bouchereau, Randnr. 35, Orfanopoulos und Oliveri, Randnr. 66, sowie Kommission/Spanien, Randnr. 46).
36. Im Licht dieser Erwägungen ist die erste Rüge der Kommission zu prüfen. Sie besteht aus zwei Teilen, mit denen, erstens, die fehlerhafte Umsetzung des Gemeinschaftsrechts über die Ausweisung von Gemeinschaftsbürgern aus Gründen der öffentlichen Ordnung in innerstaatliches Recht und, zweitens, die von der Verwaltung insoweitverfolgte Praxis gerügt wird.
Zum Vorwurf fehlerhafter Umsetzung
37. Nach § 47 AuslG wird ein Ausländer, d. h. jeder, der nicht Deutscher ist (§ 1 Absatz 2 AuslG), ausgewiesen (zwingende Ausweisung), wenn er wegen einer der in § 47 Absatz 1 genannten Straftaten rechtskräftig zu einer der dort genannten Strafen verurteilt worden ist, während eine Ausweisung in der Regel erfolgt (Regel-Ausweisung), wenn er wegen einer der in § 47 Absatz 2 Nummer 1 genannten Straftaten rechtskräftig zu einer der dort genannten Strafen verurteilt worden ist.
38. Die Bestimmungen des § 47 Absätze 1 und 2 Nummer 1 AuslG genügen - für sich genommen - nicht den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts, da sie zur Ausweisung von Gemeinschaftsbürgern aufgrund einer strafrechtlichen Verurteilung führen, ohne dass das persönliche Verhalten des Täters oder die von ihm ausgehende Gefährdung der öffentlichen Ordnung stets berücksichtigt würde (vgl. in diesem Sinne zu § 47 Absatz 1 Nummer 2 AuslG Urteil Orfanopoulos und Oliveri, Randnrn. 59 und 69 bis 71).
39. Wie die deutsche Regierung jedoch zutreffend vorgetragen hat, gilt das Aufenthaltsgesetz/EWG als Lex specialis für die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten, die nach dem EG-Vertrag Freizügigkeit genießen. Denn nach § 2 Absatz 2 AuslG findet das Ausländergesetz auf Ausländer, die nach dem Gemeinschaftsrecht Freizügigkeit genießen, nur Anwendung, soweit das Gemeinschaftsrecht und das Aufenthaltsgesetz/EWG, das insbesondere Staatsangehörige der anderen Mitgliedstaaten betrifft, die erwerbstätig sind, keine abweichenden Bestimmungen enthalten. Ferner erstreckt § 4 Absatz 2 FreizügV/EG die Geltung des § 12 Absätze 2 bis 9 AufenthG/EWG auf Staatsangehörige der Mitgliedstaaten, die nicht erwerbstätig sind.
40. Daraus folgt, dass das Aufenthaltsgesetz/EWG als Lex specialis gegenüber dem Ausländergesetz (Lex generalis) dessen Vorschriften in den Fällen, die es spezifisch regeln soll, vorgeht (vgl. zu Gemeinschaftsrichtlinien Urteil vom 19. Juni 2003 in der Rechtssache C-444/00, Mayer Parry Recycling, Slg. 2003, I-6163, Randnr. 57).
41. Nach § 12 Absätze 3 und 4 AufenthG/EWG darf ein Ausländer, der nach dem Gemeinschaftsrecht Freizügigkeit genießt, jedoch nur ausgewiesen werden, wenn er durch sein persönliches Verhalten dazu Anlass gibt; die Tatsache einer strafrechtlichen Verurteilung genügt für sich allein nicht, um eine solche Maßnahme zu begründen.
42. Darüber hinaus trifft es zwar zu, dass die Bedeutung der nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften unter Berücksichtigung ihrer Auslegung durch die nationalen Gerichte zu beurteilen ist (vgl. u. a. Urteil vom 9. Dezember 2003 in der Rechtssache C-129/00, Kommission/Italien, Slg. 2003, I-14637, Randnrn. 30 bis 33), doch behauptet die Kommission im vorliegenden Fall nicht, dass die in Rede stehende Regelung unterschiedlichen Auslegungen durch die Gerichte zugänglich sei, von denen die einen zu einer mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbaren Anwendung dieser Regelung, die anderen zu einer damit unvereinbaren Anwendung führten, so dass diese Regelung nicht hinreichend klar sei, um eine mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbare Anwendung zu gewährleisten.
43. Die Rüge der Kommission, mit der sie geltend macht, die deutsche Regelung verstoße gegen das Gemeinschaftsrecht, weil sie nicht hinreichend klar untersage, dass die Ausweisung aus dem Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland eines Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats, der nach dem Gemeinschaftsrecht Freizügigkeit genieße, infolge einer strafrechtlichen Verurteilung und ohne Berücksichtigung des persönlichen Verhaltens des Täters oder der von ihm aktuell ausgehenden Gefährdung der öffentlichen Ordnung automatisch verfügt werde, ist demnach unbegründet.
Zum Vorwurf einer gemeinschaftsrechtswidrigen Verwaltungspraxis
44 Aus den Anträgen in der Klageschrift ergibt sich, dass die Kommission mit ihrer ersten Rüge nicht nur feststellen lassen möchte, dass die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften fehlerhaft in innerstaatliches Recht umgesetzt worden sind, sondern auch, dass "Ausweisungsverfügungen" unter Verstoß gegen diese Vorschriften ergangen sind.
48. In diesem Zusammenhang ist zunächst daran zu erinnern, dass es im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens nach ständiger Rechtsprechung Sache der Kommission ist, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachzuweisen und dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, die es diesem ermöglichen, das Vorliegen der Vertragsverletzung zu prüfen, ohne dass sich die Kommission hierfür auf irgendeine Vermutung stützen kann (vgl. u. a. Urteil vom 12. Mai 2005 in der Rechtssache C-287/03, Kommission/Belgien, Slg. 2005, I-3761, Randnr. 27).
49. Bezüglich einer die Anwendung einer nationalen Vorschrift betreffenden Rüge hat der Gerichtshof entschieden, dass für den Nachweis einer Vertragsverletzung Beweiselemente vorgelegt werden müssen, die im Vergleich zu denen, die gewöhnlich im Rahmen einer nur den Inhalt einer nationalen Vorschrift betreffenden Vertragsverletzungsklage herangezogen werden, besonderer Natur sind, und dass die Vertragsverletzung daher nur durch einen hinreichend dokumentierten und detaillierten Nachweis der der nationalen Verwaltung bzw. den nationalen Gerichten vorgeworfenen und dem betreffenden Mitgliedstaat zuzurechnenden Praxis dargetan werden kann (Urteil Kommission/Belgien, Randnr. 28).
50. Der Gerichtshof hat außerdem entschieden, dass das Verhalten eines Staates, das in einer gegen die Anforderungen des Gemeinschaftsrechts verstoßenden Verwaltungspraxis besteht, zwar eine Vertragsverletzung im Sinne von Artikel 226 EG darstellen kann, dass es sich hierbei aber um eine in bestimmtem Grad verfestigte und allgemeine Praxis handeln muss (vgl. Urteile vom 29. April 2004 in der Rechtssache C-387/99, Kommission/Deutschland, Slg. 2004, I-3753, Randnr. 42, vom 26. April 2005 in der Rechtssache C-494/01, Kommission/Irland, Slg. 2005, I-3331, Randnr. 28, und Kommission/Belgien, Randnr. 29).
51. Die Kommission hat aber nicht dargetan, dass in Deutschland eine Verwaltungspraxis besteht, die die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes erforderlichen Merkmale aufweist.
52 Die Kommission hat sich darauf beschränkt, in ihrer Klageschrift eine Reihe von Fällen aufzuführen, in denen gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßende Verwaltungsentscheidungen ergangen sein sollen; sie hat dem Gerichtshof die betreffenden Entscheidungen nicht vorgelegt, sondern nur kurze Auszüge aus einigen dieser Entscheidungen in der Klageschrift wiedergegeben. Sie hat es somit offensichtlich versäumt, dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, die es diesem ermöglichen, das Vorliegen der Vertragsverletzung zu prüfen, zumal die deutsche Regierung die Zuverlässigkeit der Angaben konkret bestreitet und dafür in einer Reihe von Fällen auf Entscheidungen verweist, die auf Widerspruch der Betroffenen gegen die von der Kommission in ihrer Klageschrift angeführten Entscheidungen ergangen sind (Fälle Condo, Ferri, Gaudino, Guaglianone, Marchese und Procopio).
Zur zweiten Rüge: Unzureichende Berücksichtigung des Bestehens einer schweren Gefährdung der öffentlichen Ordnung bei der Ausweisung von Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten mit befristeter Aufenthaltserlaubnis im deutschen Recht und in der deutschen Verwaltungspraxis
Zum Vorwurf fehlerhafter Umsetzung
70. Wie in Randnummer 35 des vorliegenden Urteils ausgeführt, setzt der Rückgriff einer nationalen Behörde auf den Begriff der öffentlichen Ordnung nach ständiger Rechtsprechung auf jeden Fall voraus, dass außer der sozialen Störung, die jede Gesetzesverletzung darstellt, eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt.
71. § 12 Absatz 1 Satz 1 AufenthG/EWG bestimmt, dass Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten, die nach dem Gemeinschaftsrecht Freizügigkeit genießen, nur aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit ausgewiesen werden dürfen, und verweist in Klammern auf die Artikel 48 Absatz 3 und 56 Absatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 46 Absatz 1 EG). Nach § 12 Absatz 1 Satz 2 AufenthG/EWG dürfen Ausländer, die eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis-EG besitzen, nur aus "schwerwiegenden" Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung ausgewiesen werden.
72. Zwar kann der Verweis auf das primäre Gemeinschaftsrecht in § 12 Absatz 1 Satz 1 AufenthG/EWG als ein hinreichend deutlicher Hinweis darauf verstanden werden, dass der Begriff der öffentlichen Ordnung wie der entsprechende Begriff in den genannten Artikeln des EG-Vertrags auszulegen ist, der in der Richtlinie 64/221 ausgefüllt und in der Rechtsprechung des Gerichtshofes präzisiert worden ist, doch ändert dies nichts daran, dass Satz 2 dieser nationalen Vorschrift, indem er anfügt, dass Gemeinschaftsbürgern mit unbefristeter Aufenthaltserlaubnis nur aus "schwerwiegenden" Gründen ausgewiesen werden dürfen, Zweifel hervorruft, wie die Vorgaben des Gemeinschaftsrechts im Hinblick auf Gemeinschaftsbürger mit befristeter Aufenthaltserlaubnis korrekt zu berücksichtigen sind.
73. Nach ständiger Rechtsprechung müssen die Bestimmungen einer Richtlinie mit unbestreitbarer Verbindlichkeit und mit der Konkretheit, Bestimmtheit und Klarheit umgesetzt werden, die notwendig sind, um den Erfordernissen der Rechtssicherheit zu genügen (vgl. u. a. Urteile vom 17. Mai 2001 in der Rechtssache C-159/99, Kommission/Italien, Slg. 2001, I-4007, Randnr. 32, und vom 27. Februar 2003 in der Rechtssache C-415/01, Kommission/Belgien, Slg. 2003, I-2081, Randnr. 21).
74. Demnach setzt § 12 Absatz 1 AufenthG/EWG die sich aus der in Randnummer 70 des vorliegenden Urteils zitierten Rechtsprechung ergebende Vorgabe, wonach eine Ausweisung nur bei einer tatsächlichen und hinreichend schweren Gefährdung, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt, erfolgen darf, im Hinblick auf Staatsangehörige der Mitgliedstaaten, die eine befristete Aufenthaltserlaubnis besitzen, nicht mit hinreichender Klarheit um.
75. Die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Ausländergesetz, auf die sich die deutsche Regierung für ihr Vorbringen beruft, dass die nationale Regelung dem Erfordernis der Rechtssicherheit genüge, stellt diese Einschätzung nicht in Frage.
77. Der erste Teil der zweiten Rüge ist daher begründet.
Zur dritten Rüge: Berücksichtigung generalpräventiver Gesichtspunkte bei der Ausweisung im deutschen Recht und in der deutschen Verwaltungspraxis
Zum Vorwurf fehlerhafter Umsetzung
93. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes steht das Gemeinschaftsrecht der Ausweisung eines Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats entgegen, die auf generalpräventive Gesichtspunkte gestützt, d. h. zum Zweck der Abschreckung anderer Ausländer verfügt wird (vgl. u. a. Urteile vom 26. Februar 1975 in der Rechtssache 67/74, Bonsignore, Slg. 1975, 297, Randnr. 7, und Nazli, Randnr. 59), zumal wenn die Ausweisung aufgrund einer strafrechtlichen Verurteilung automatisch verfügt wird, ohne dass das persönliche Verhalten des Täters oder die von ihm ausgehende Gefährdung der öffentlichen Ordnung berücksichtigt wird (Urteil Calfa, Randnr. 27).
94. Wie in den Randnummern 39 bis 43 des vorliegenden Urteils ausgeführt, geht das Aufenthaltsgesetz/EWG als Lex specialis gegenüber dem Ausländergesetz dessen Vorschriften in den Fällen vor, die es spezifisch regeln soll.
95. Nach § 12 Absatz 3 Satz 1 AufenthG/EWG dürfen Maßnahmen zur Ausweisung von Gemeinschaftsbürgern, die nach dem Gemeinschaftsrecht Freizügigkeit genießen, nur getroffen werden, wenn der Betroffene durch sein persönliches Verhalten dazu Anlass gibt. Daraus folgt, dass bei dieser Personengruppe eine Ausweisung aus generalpräventiven Gründen untersagt ist.