Die Beschwerde ist zulässig und begründet. Sie führt unter Aufhebung der erstinstanzlichen Entscheidung zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage.
a) Bei der hier nach § 80 Abs. 5 VwGO zu treffenden Entscheidung hat das Gericht die Interessen der Beteiligten gegeneinander abzuwägen. Dabei kommt den Erfolgsaussichten in der Hauptsache, soweit sie bereits beurteilt werden können, zentrale Bedeutung zu. Ausgehend hiervon fällt die Abwägungsentscheidung angesichts der Umstände des vorliegenden Einzelfalls zugunsten des Antragstellers aus.
b) Die Erfolgsaussichten in der Hauptsache sind offen bzw. können auf der Grundlage der dem Senat vorliegenden Erkenntnisse noch nicht abschließend beurteilt werden. Es bedarf im verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren noch einer weiteren und abschließenden Klärung, ob die streitigen Nebenbestimmungen rechtmäßig - insbesondere ermessensfehlerfrei - ergangen sind und den Antragsteller nicht in seinen Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
(1) Die Auflage, mit welcher dem Antragsteller jede Erwerbstätigkeit verboten wurde (Ziffer 1.a) findet ihre Grundlage in § 46 Abs. 1 AufenthG. Danach kann die Ausländerbehörde gegenüber einem vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländer Maßnahmen zur Förderung der Ausreise treffen.
Durch ein solches Erwerbstätigkeitsverbot wird der Anreiz gemindert, durch Verweigerung der erforderlichen Mithilfe beispielsweise bei der Beschaffung von Heimreisedokumenten den grundsätzlich zu beendenden Aufenthalt in Deutschland zu verlängern (Gemeinschaftskommentar zum Aufenthaltsgesetz, RdNr. 18 zu § 46 AufenthG m.w.N.).
Die Entscheidung über eine solche Nebenbestimmung liegt im Ermessen der Behörde. Auch unter Zugrundelegung des durch § 114 Satz 1 VwGO eingeschränkten Prüfungsmaßstabs für das Gericht ist vorliegend nicht abschließend feststellbar, ob das Landratsamt... dieses Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt hat.
Dabei ist insbesondere offen, ob allein der Antragsteller das derzeit bestehende Ausreisehindernis zu vertreten hat. Er hat nämlich zumindest mehrere (erfolglose) Versuche unternommen, einen äthiopischen Pass bzw. ein Heimreisepapier zu erhalten. Er hat mehrfach entsprechende Anträge bei der Vertretung seines Heimatlandes gestellt und auch einen Anwalt mit der Beschaffung der hierfür notwendigen Dokumente in Addis Abeba beauftragt. Diese Bemühungen waren bisher - aus welchen Gründen kann derzeit nicht abschließend bewertet werden - noch nicht erfolgreich. Der Antragsteller hat damit aber zumindest die ihm obliegenden Mitwirkungspflichten weitgehend erfüllt. Er hat alles getan, was die Behörde von ihm verlangt hat. Er hat auch keine belegbaren Schritte unternommen, die geeignet gewesen wären, die Beschaffung von Heimreisepapieren zu boykottieren. Offen ist allerdings, ob der Antragsteller auch in ausreichendem Umfang initiativ geworden ist, um das bestehende Ausreisehindernis zu beseitigen (siehe zu den im Rahmen des § 25 Abs. 5 AufenthG bestehenden gegenseitigen Pflichten: BayVGH vom 19.12.2005 BayVBl 2006, 436). Auf der anderen Seite ist vorliegend aber auch festzustellen, dass die Behörde ihre Hinweis- und Anstoßpflichten (siehe hierzu BayVGH a.a.O.) nicht in vollem Umfang erfüllt hat. Festzustellen ist insbesondere, dass über sechs Jahre hinweg (Februar 1998 bis Februar 2004) nicht nur der Antragsteller vollkommen untätig geblieben ist, sondern auch die Ausländerbehörde keinerlei Anstrengungen unternommen hat, um den Antragsteller zur Beseitigung des Ausreisehindernisses anzuhalten oder die Beschaffung von Heimreisepapieren sonstwie zu fördern. Bloße mündliche Hinweise an den Antragsteller im Rahmen oder anlässlich der Erteilung einer Duldung können hier wohl kaum als ausreichend angesehen werden. Damit ist es zumindest offen und noch weiter abzuklären, ob der Antragsteller vorwerfbar seine Mitwirkungspflichten verletzt hat oder ob nicht eine beiderseitige langjährige Untätigkeit vorliegt.
Diese Prüfung muss dann auch bei der Frage der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung zu Grunde gelegt werden. Es ist insbesondere zu prüfen, ob die Ausländerbehörde einem ausreisepflichtigen Ausländer unter Hinweis auf dessen "Verweigerungshaltung" Einschränkungen auferlegen darf, wenn sie selbst über viele Jahre hinweg nichts unternommen hat, um dieser "Verweigerungshaltung" ernsthaft zu begegnen oder selbst tätig zu werden.
Weiter ist bei der Überprüfung der vorliegenden behördlichen Ermessensentscheidung zu berücksichtigen, dass der Antragsteller bereits seit zehn Jahren einer Tätigkeit nachgeht, ohne dass dies jemals zu Beanstandungen oder Schwierigkeiten geführt hätte und andere wesentliche Belange, die einer Beschäftigung widersprechen, letztlich bislang nicht angeführt werden konnten.
(2) Die Verpflichtung zur Wohnsitznahme in einer Gemeinschaftsunterkunft (Ziffer 1.b) findet ihre Grundlage ebenso in § 46 Abs. 1 AufenthG.
Der Ausländer, der vollziehbar ausreisepflichtig ist, kann verpflichtet werden, seinen Wohnsitz an einem von der Ausländerbehörde zu bestimmenden Ort zu nehmen. Bestimmter Ort im Sinne dieser Bestimmung ist nicht nur die politische Gemeinde, sondern auch die konkrete Unterkunft (Gemeinschaftskommentar zum Aufenthaltsgesetz, a.a.O., RdNr. 13).
Auch die Entscheidung über eine solche Auflage obliegt der Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen. In gleicher Weise wie bei der Frage des Erwerbsverbots ist indes auch hier nicht abschließend feststellbar, ob dieses Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt wurde oder nicht.
Dabei ist auch in diesem Zusammenhang offen, ob (nur) der Antragsteller vorwerfbar seine Mitwirkungspflichten verletzt hat. Auf die Ausführungen oben unter (1) kann insoweit Bezug genommen werden.
Zudem ist nicht ohne weiteres erkennbar, welchen Zweck die Auflage im konkreten Einzelfall haben sollte. Eine Wohnsitznahme durch den Antragsteller in einer Gemeinschaftsunterkunft ist nicht von vornherein geeignet, die Mitwirkungsbereitschaft des Antragstellers zu erhöhen. Zutreffend weist dieser auch darauf hin, dass er noch zu keinem Zeitpunkt unbekannten Aufenthalts war, also noch nie untergetaucht ist. Bislang ist noch nie der Fall eingetreten, dass die Ausländerbehörde über den Aufenthalt des Antragstellers nicht Bescheid wusste. Dabei muss auch hier gelten, dass die auf § 46 Abs. 1 AufenthG gestützte Maßnahme keine reine Sanktion eines (möglichen) Fehlverhaltens darstellen darf, sondern das Ziel verfolgen muss, die Ausreise zu fördern. Der Gesetzestext ist insoweit eindeutig und lässt andere Intentionen einer Nebenbestimmung zur Duldung nicht zu.
(3) Die Auflage, mit welcher der Aufenthalt des Antragstellers räumlich auf das Gebiet des Landkreises... beschränkt wird (Ziffer 1.c), findet ihre Grundlage in § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG. Danach können weitere Bedingungen und Auflagen hinsichtlich des räumlichen Aufenthalts eines ausreisepflichtigen Ausländers angeordnet werden.
Solche Regelungen, die eine Duldung einschränken, müssen im Einzelfall ihre Rechtfertigung in dem Zweck des Gesetzes und der vom Gesetzgeber gewollten Ordnung der Materie finden. Sie müssen aufenthaltsrechtlich erheblichen Zwecken dienen und in diesem Sinne sachgerecht sein, also nicht im Widerspruch zum Zweck der Duldung stehen und die verfassungsrechtlichen Vorgaben wahren, was insbesondere dann nicht mehr der Fall ist, wenn sie in erster Linie Sanktionscharakter haben und sich vornehmlich als schikanös darstellen. Diese, die frühere Rechtslage betreffende Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, ist im Grundsatz nach wie vor gültig (vgl. Gemeinschaftskommentar zum Aufenthaltsgesetz, RdNr. 20 zu § 61 AufenthG m.w.N.).
Legt man diese Überlegungen zu Grunde, so bestehen zumindest auch hier Zweifel an der Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Beschränkung.
Hinsichtlich der Frage, in welchem Umfang der Antragsteller seine Pflichten verletzt hat, ist auch insoweit eine abschließende Beurteilung noch nicht möglich.
Ferner ist nicht zwingend nachvollziehbar, warum eine Beschränkung des Aufenthalts des Antragstellers auf den Landkreis... geeignet sein sollte, die Beschaffung von Heimreisepapieren zu beschleunigen oder effektiver zu gestalten. Ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem Aufenthalt im Landkreis und der Beschaffung von Dokumenten ist nicht ohne weiteres erkennbar. Der Antragsteller war stets für die Behörde erreichbar, ist nie untergetaucht und hat auch sonst nicht gegen behördliche Auflagen verstoßen. Aufenthaltsrechtliche Gründe, welche zwingend einen Daueraufenthalt im Landkreis erfordern würden, sind nicht erkennbar. Auch ist nach Auffassung des Senats nicht zwingend davon auszugehen, dass eine weitere Integration des Antragstellers dann eher gegeben ist, wenn er sich in ganz Bayern und nicht nur im Landkreis... aufhalten darf. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass der Antragsteller, will er weiterhin seiner bisherigen Erwerbstätigkeit nachgehen, den Landkreis verlassen muss.
(4) Die Nebenbestimmung, wonach die Duldung erlischt, sobald ein gültiges Reisedokument vorliegt und/oder die Abschiebung möglich ist (Ziffer 1.d) könnte ihre Grundlage allenfalls in § 60 a Abs. 5 AufenthG finden.
Die Beifügung einer auflösenden Bedingung ist zwar nicht von vornherein und generell ausgeschlossen (Gemeinschaftskommentar zum Aufenthaltsgesetz, RdNr. 59 zu § 60 a AufenthG).
Die vorliegende Nebenbestimmung erscheint aber nicht hinreichend bestimmt. Es ist nämlich nicht konkret feststellbar, wann die Abschiebung möglich ist und die Duldung damit automatisch erlischt. Somit liegt eine auflösende Bedingung vor, deren Eintritt nicht konkret abschätzbar ist. Dem Bestimmtheitserfordernis des Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG wird damit nicht entsprochen.
Selbst eine Klausel "Erlischt mit Passausstellung" würde die Frage aufwerfen, ob eine solche konkrete Ausgestaltung der Bedingung sachgerecht, weil erforderlich ist und ob sie als ermessensfehlerfrei angesehen werden kann. Denn dieser Zeitpunkt kann, je nach dem an welchem Ort der Pass ausgestellt wird, zeitlich erheblich vor dem Zeitpunkt liegen, zu dem die Ausländerbehörde den Pass tatsächlich in Händen hält und dann die Aufenthaltsbeendigung überhaupt erst organisieren kann mit der Folge, dass ohne Not der Aufenthalt des Betroffenen über lange Zeit mit strafrechtlichen Folgen illegal wird (Gemeinschaftskommentar zum Aufenthaltsgesetz a.a.O. RdNr. 61). Ausgehend von diesen Überlegungen ist es für den Senat nicht erkennbar, warum eine solche Bedingung, mit welcher der Aufenthalt des Antragstellers ohne Hinzutreten weiterer Schritte strafbar wurde, erforderlich sein sollte.
c) Der Antragsteller hat ein erhebliches Interesse daran, dass mit dem Vollzug der streitigen Auflagen bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache, die in absehbarer Zeit ergehen kann, zugewartet wird. Dies gilt insbesondere angesichts der Tatsache, dass der Zustand, den die Behörde nunmehr ändern will, seit zehn Jahren ohne Unterbrechungen besteht. Der Antragsteller geht seit langer Zeit einer Erwerbstätigkeit nach, wohnt seit langer Zeit in einer Privatwohnung. Er hätte, müsste er die Auflagen unverzüglich erfüllen, mit erheblichen Nachteilen und Beeinträchtigungen zu rechnen. Es ist davon auszugehen, dass er seinen Arbeitsplatz, welchen er seit Jahren innehat, auf Dauer verlieren würde. Auch müsste er damit rechnen, dass er selbst bei einem Obsiegen in der Hauptsache seine jetzige Wohnung nicht mehr beziehen könnte.
Dem stehen beachtliche öffentliche Interessen nicht entgegen. Es ist nicht davon auszugehen, dass nennenswerte Nachteile dadurch auftreten könnten, dass der Antragsteller bis zu einer abschließenden Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Beschränkungen sein bisheriges Leben - wie in den letzten 10 Jahren - weiterführt. In diesem Zusammenhang war auch zu berücksichtigen, dass der Antragsteller bislang strafrechtlich nicht in Erscheinung getreten ist, und auch sonst sein Verhalten ausländerrechtlich - bis auf die Frage der Erfüllung der Initiativpflichten - keinen Anlass zu Beanstandungen gab. Zudem wäre der Antragsteller bei Verlust seines Arbeitsplatzes voraussichtlich auf den Bezug öffentlicher Sozialleistungen angewiesen.
