OVG NRW

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Zitieren als:
OVG NRW, Urteil vom 04.09.2018 - 18 A 256/18 - asyl.net: M26621
https://www.asyl.net/rsdb/m26621/
Leitsatz:

Pauschale Wohnsitzzuweisung von Schutzberechtigten in NRW ist rechtswidrig:

1. Die landesrechtliche Bestimmung in § 5 Abs. 4 Ausländer-Wohnsitzregelungsverordnung NRW (AWoV), wonach Schutzberechtigte regelmäßig der Gemeinde zugewiesen werden sollen, in der sie zum Zeitpunkt der Zuweisung leben, ist rechtswidrig und nichtig, da sie den bundesrechtlichen Ermächtigungsrahmen des § 12a Abs. 9 AufenthG überschreitet.

2. Auch gegen die landesrechtliche Bestimmung des § 5 Abs. 7 S. 3 AWoV, wonach es bei der Zuweisung keiner Anhörung bedarf, bestehen erhebliche Bedenken.

3. Die in § 12a Abs. 1 AufenthG vorgesehene Verpflichtung von Schutzberechtigten, ihren Wohnsitz in dem Bundesland beizubehalten, in das sie zur Durchführung des Asylverfahrens zugewiesen waren, ist wohl mit höherrangigem Recht vereinbar. Sie verstößt insbesondere nicht gegen europarechtliche Vorgaben (unter Bezug auf EuGH, Urteil vom 01.03.2016 - C‑443/14; C‑444/14, Alo und Osso gg. Deutschland (= ASYLMAGAZIN 3/2016, S. 82 ff.) - asyl.net: M2363).

(Leitsätze der Redaktion)

Anmerkung:

  • Siehe Anmerkung von Claudius Voigt in Asylmagazin 12/2018
Schlagwörter: Wohnsitzauflage, Wohnsitzregelung, anerkannte Flüchtlinge, subsidiärer Schutz, Schutzberechtigte, Wohnsitzverpflichtung, Anhörung, rechtliches Gehör, Verteilung, Asylverfahren, Integration, Zuweisung, Wohnsitzzuweisung, Freizügigkeit, Ermessen, Ermessensfehler, faires Verfahren,
Normen: AWoV NRW § 5 Abs. 4, AufenthG § 12a Abs. 9, AufenthG § 12a Abs. 1, AufenthG § 12a Abs. 1 S. 1, AufenthG § 12a Abs. 3, RL 2011/95/EU Art. 29, RL 2011/95/EU Art. 33, GFK Art. 26, EMRK Protokoll Nr. 4 Art. 2, AWoV NRW § 5, VwVfG NRW § 40, AufenthG § 12a Abs. 9 Nr. 2, AWoV § 5 Abs. 7 S. 3, VwVfG NRW § 28, AufenthG § 12a Abs. 1 S. 1, RL 2011/95/EU Art. 33, RL 2011/95/EU Art. 29, GG Art. 73 Abs. 1 Nr. 3, GG Art. 11, GG Art. 2 Abs. 1,
Auszüge:

[...]

Der angegriffene Bescheid des beklagten Landes ist jedenfalls wegen fehlerhafter Ermessensausübung rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Bundesrechtliche Rechtsgrundlage des Bescheides ist § 12a Abs. 3 AufenthG. Diese Norm eröffnet der zuständigen Behörde – bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen – die in ihrem Ermessen stehende Möglichkeit, einen Ausländer zur Wohnsitznahme an einem bestimmten Ort zu verpflichten. Bei dieser Ermessensausübung hat das beklagte Land sich zu Unrecht von der ermessenslenkenden Vorgabe in der landesrechtlichen Bestimmung des § 5 Abs. 4 AWoV leiten lassen. Diese materiell-rechtliche Bestimmung ist unwirksam, da dem beklagten Land die Kompetenz für ihren Erlass fehlt. Sie hält sich nicht im Rahmen der bundesrechtlichen Ermächtigungsnorm des § 12a Abs. 9 AufenthG, nach der das Land insoweit lediglich zum Erlass von Regelungen bezüglich der Organisation und des Verfahrens bei Verpflichtungen nach § 12a Abs. 3 AufenthG befugt ist. [...]

An einer rechtmäßigen Ermessensausübung fehlt es hier (§ 114 VwGO). Diese hat sich an der rechtswidrigen - und damit unwirksamen -, den durch § 12a Abs. 3 AufenthG eröffneten Spielraum verengenden Vorgabe des § 5 Abs. 4 AWoV orientiert. Nach der letztgenannten Vorschrift sollen Ausländer, die zum Zeitpunkt ihrer Zuweisung ihren tatsächlichen Wohnsitz in einer Gemeinde unterhalten, dort nicht in einer Landeseinrichtung untergebracht und nicht verpflichtet sind, in einem anderen Bundesland zu wohnen, dieser Gemeinde zugewiesen werden sollen. Das beklagte Land ist damit zu Unrecht von einer Soll-Entscheidung ausgegangen, von der nur bei atypischen Konstellationen abgewichen werden kann. § 5 Abs. 4 AWoV ist rechtswidrig, weil diese materiell-rechtliche Verordnungsregelung sich nicht im Rahmen der bundesrechtlichen Verordnungsermächtigung des § 12a Abs. 9 AufenthG hält, die sich im Wesentlichen auf Regelungen hinsichtlich Organisation, Verfahren und angemessenen Wohnraums beschränkt (A). Im Hinblick auf zukünftige Verfahren vergleichbarer Art weist der Senat darauf hin, dass der Kläger jedoch der – im vorliegenden Verfahren nicht streitigen – gesetzlichen Wohnsitzverpflichtung nach § 12a Abs. 1 AufenthG unterliegen dürfte und dass insbesondere vieles dafür spricht, dass diese Verpflichtung nicht gegen höherrangiges Recht verstößt (B).

A) Nach § 12a Abs. 9 AufenthG können die Länder im Hinblick auf Ausländer, die der Verpflichtung nach § 12a Abs. 1 AufenthG unterliegen, hinsichtlich Organisation, Verfahren und angemessenen Wohnraums durch Rechtsverordnung der Landesregierung oder andere landesrechtliche Regelungen Näheres bestimmen zu den in § 12a Abs. 9 Nr. 1 bis 5 AufenthG aufgeführten Materien. Dazu zählt nach § 12a Abs. 9 Nr. 2 AufenthG u.a. auch das Verfahren für Zuweisungen und Verpflichtungen nach den Absätzen 2 bis 4 des § 12a AufenthG. Hinsichtlich der hier vom beklagten Land vorgenommenen Verteilung nach § 12a Abs. 3 AufenthG beschränkt sich die Ermächtigung mithin auf nähere Regelungen zur Organisation und – was im vorliegenden Zusammenhang eher relevant ist – zum Verfahren. [...]

Ungeachtet der teilweise erheblichen Probleme der Abgrenzung von Verwaltungsverfahren und materiellem Recht (vgl. etwa Hermes, in: Dreier, Grundgesetz Kommentar, 3. Auflage 2018, Art. 84 Rn. 36 ff., 43) ist jedenfalls eine Regelung wie § 5 Abs. 4 AWoV dem materiellen Recht zuzuordnen. Dies ergibt sich mit Blick auf den Regelungszusammenhang zwischen § 5 Abs. 4 AWoV und § 12a Abs. 3 AufenthG aus folgenden Erwägungen: Nach der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 12a Abs. 3 AufenthG (vgl. BT-Drs. 18/8615, S. 45 (Zu § 12a Absatz 3)) ermöglicht die Vorschrift die Wohnsitzauflage aufgrund einer Prognoseentscheidung hinsichtlich der für eine Integration wesentlichen Kriterien Wohnraumversorgung, Erwerb von Deutschkenntnissen sowie Integrationsmöglichkeiten in den Ausbildungs- und Arbeitsmarkt. Diese Prognoseentscheidung ist ebenso wie - bei positiver Prognose und damit Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen - die im Ermessen stehende Entscheidung über den Erlass der Wohnsitzauflage dem materiellen Recht zuzuordnen und nicht etwa (auch) als Regelung des Verwaltungsverfahrens anzusehen (vgl. Aschke, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 40 Rn. 97 ("Ermessensfehler sind materielle Fehler und keine Verfahrensfehler"); zur Übertragung des Rechtsgedankens des nicht unmittelbar anwendbaren § 46 VwVfG auf Ermessensfehler: BVerwG, Beschluss vom 15. Februar 1990 – 1 WB 36/88 –, juris Rn. 32; Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 46 Rn. 20; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 8. Auflage 2014, § 46 Rn. 36).

§ 5 Abs. 4 AWoV betrifft und modifiziert unmittelbar diese materiell-rechtliche Bestimmung und teilt daher deren materiell-rechtlichen Charakter. § 5 Abs. 4 AWoV gibt nämlich auf der Tatbestandsebene des § 12a Abs. 3 AufenthG eine positive Prognoseentscheidung für den Fall vor, dass der Ausländer zum Zeitpunkt der Zuweisung in einer Gemeinde seinen tatsächlichen Wohnsitz unterhält, dort nicht in einer Landeseinrichtung untergebracht und nicht verpflichtet ist, in einem anderen Bundesland zu wohnen. Zugleich verändert § 5 Abs. 4 AWoV für die von ihm geregelte Konstellation die in § 12a Abs. 3 AufenthG vorgesehene Kann-Entscheidung in eine Soll-Entscheidung. [...]

Entgegen der vom VG Köln vertretenen Auffassung kann § 5 Abs. 4 AWoV auch nicht mit Blick auf § 5 Abs. 6 AWoV als Regelung zum Verfahren der Zuweisung angesehen werden (vgl. VG Köln, Gerichtsbescheid vom 10. August 2018 – 5 K 3419/17). [...]

Entgegen der Ansicht des VG Minden (Urteil vom 23. Juli 2018 – 2 K 4892/17) ist § 5 Abs. 4 AWoV auch nicht deshalb eine Regelung der Organisation der Verteilung innerhalb des Landes, weil sie deren Durchführung und Verwirklichung dient. [...]

Die materiell-rechtliche Qualifizierung von § 5 Abs. 4 AWoV wird auch durch das weitere Vorbringen des beklagten Landes nicht durchgreifend in Frage gestellt. Insbesondere sind entgegen der Auffassung des Landes zu Organisation und Verfahren nicht etwa solche Bestimmungen zu zählen, die der Verordnungsgeber bzw. die zuständige oberste Landesbehörde zur Steuerung des Verfahrens andernfalls auch im Erlasswege durch ermessenslenkende Bestimmungen regeln könnte. [...]

Der damit gegebene Ermessensfehler ist auch nicht etwa unbeachtlich, weil eine sachgerechte Integrationsprognose und Ermessensausübung zwingend zum selben Ergebnis – Wohnsitzverpflichtung für drei Jahre in L. – geführt hätte.

Der Senat weist vorsorglich darauf hin, dass die – im Hinblick auf § 12a Abs. 3 AufenthG – tatbestandskonkretisierende und ermessenslenkende Vorgabe des § 5 Abs. 4 AWoV auch dann rechtswidrig sein dürfte, wenn sie in Form einer Verwaltungsvorschrift erlassen würde. § 12a Abs. 3 AufenthG enthält nämlich Tatbestandsvoraussetzungen, denen der darauf bezogene Tatbestand des § 5 Abs. 4 AWoV keine Rechnung trägt. Nach § 12a Abs. 3 AufenthG darf die nach Landesrecht zuständige Behörde einen Ausländer nur dann zur Wohnsitznahme an einem bestimmten Ort verpflichten, wenn dadurch - kumulativ - (vgl. Funke-Kaiser, in: GK-AufenthG, § 12a AufenthG Rn. 33) die Erreichung der in der Vorschrift genannten Integrationsziele (Versorgung mit angemessenem Wohnraum, Erwerb hinreichender mündlicher Deutschkenntnisse, Aufnahme einer Erwerbstätigkeit) erleichtert werden kann. Insoweit bedarf es einer Prognoseentscheidung (vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drs. 18, 8615, S. 45).

Diese Prognose hat sich u.a. auf eine vergleichende Betrachtung der integrationsrelevanten Infrastruktur am beabsichtigten Zuweisungsort und an anderen möglichen Aufenthaltsorten im jeweiligen Bundesland zu beziehen, denn nur so kann abgeschätzt werden, ob die Zuweisung die Erreichung der Integrationsziele erleichtern kann (ahnlich VG B., Beschluss vom 9. Februar 2017 – 9 L 5/17 –, juris Rn. 10).

Bei diesem Vergleich hat die zuständige Behörde nach dem ausdrücklichen Wortlaut des § 12a Abs. 3 Nr. 3 AufenthG u.a. die örtliche Lage am Ausbildungs- und Arbeitsmarkt zu berücksichtigen. [...]

Schon die gesetzlich vorgegebene Berücksichtigung dieses Parameters wird durch § 5 Abs. 4 AWoV ausgeblendet, so dass offen bleiben kann, was insoweit hinsichtlich der anderen Parameter gilt. [...]

Es sei ergänzend angemerkt, dass erhebliche rechtliche Bedenken auch gegen § 5 Abs. 7 Satz 3 AWoV bestehen, wonach es bei der Zuweisung nach § 5 Abs. 4 AWoV keiner Anhörung des Ausländers bedarf (vgl. VG Köln, Gerichtsbescheid vom 31. Juli 2017 – 5 K 1559/17 –, juris Rn. 45 ff. Entsprechende Regelungen sehen die vom Beklagten benannten Vorschriften anderer Bundesländer auch nicht vor). [...]

Die in § 5 Abs. 4 AWoV enthaltene Soll-Vorgabe der Zuweisung in die Gemeinde, in der der Ausländer seinen tatsächlichen Wohnsitz unterhält, gilt entsprechend der allgemeinen Bedeutung von Soll-Regelungen nicht in Ausnahmefällen. Ob ein dementsprechender Ausnahmefall vorliegt, ist deshalb von der Behörde von Amts wegen zu ermitteln. Da die Umstände, die den Ausnahmefall begründen, häufig in der persönlichen Sphäre des Betroffenen liegen, können sie ohne dessen Anhörung oftmals nicht ermittelt werden. Schon zur Sicherstellung einer gesetzmäßigen Handhabung der materiell-rechtlichen Bestimmung des § 5 Abs. 4 AWoV bedarf es deshalb der Anhörung. In gleicher Weise ist diese zur Wahrung der Rechte des Zuweisungsadressaten grundsätzlich unerlässlich. Dieser kann nicht darauf verwiesen werden, etwaige einen Ausnahmefall begründenden Umstände erst im nachgelagerten Verfahren auf Aufhebung der Zuweisung nach § 12a Abs. 5 AufenthG geltend zu machen. Das durch § 12a Abs. 3 AufenthG begründete Erfordernis einer individuellen Ermessensentscheidung gebietet es, die der Behörde bekannten oder erkennbaren Belange des Ausländers von Amts wegen bereits bei der Entscheidung über die Auflagenerteilung zu berücksichtigen und nicht erst in einem nachgelagerten, vom Ausländer einzuleitenden Verfahren auf Streichung oder Änderung einer Auflage (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Januar 2008 – 1 C 17.07 –, juris Rn.15. Vgl. auch Funke-Kaiser, in: GK-AufenthG, § 12a AufenthG Rn. 27, der den Verzicht auf eine Anhörung im Falle des § 5 Abs. 7 Satz 3 AWoV aber wohl für zulässig hält). [...]

Die Rechtmäßigkeit des in § 5 Abs. 7 Satz 3 AWoV gleichfalls vorgesehene Verzichts auf die in § 39 VwVfG NRW grundsätzlich vorgegebene Begründung ist ebenfalls fraglich, zumal das beklagte Land die Zuweisungsentscheidung in seiner Verwaltungspraxis durchaus begründet und deshalb ein Bedürfnis für eine Entbehrlichkeit der Begründung nicht erkennbar ist.

B) Wie oben ausgeführt weist der Senat für künftige Verfahren vergleichbarer Art darauf hin, dass der Kläger der gesetzlichen Wohnsitzverpflichtung nach § 12a Abs. 1 AufenthG unterliegen dürfte. Es spricht Vieles dafür, dass § 12a Abs. 1 Satz 1 AufenthG mit den einschlägigen unionsrechtlichen Vorgaben in Einklang (I.) steht, so dass kein Anwendungsvorrang des Unionsrechtsrechts gegeben ist (ebenso: BayVGH, Beschluss vom 19. März 2018 – 10 C 17.2591 –, juris Rn. 6 ; Nds.OVG, Beschluss vom 2. August 2017 – 8 ME 90/17 –, juris Rn. 33 ff.; Kluth, Die neue Wohnsitzregelung des Aufenthaltsgesetzes, ZG 2016, 289 ff. Zum Anwendungsvorrang des Unionsrechts vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 2010 – 2 BvR 2661/06 –, juris Rn. 53 ff.). Ebenso wenig dürfte § 12a Abs. 1 Satz 1 AufenthG gegen das Grundgesetz (II.) oder gegen Regelungen des Völkerrechts (III.) verstoßen.

I. Nach der auf das Vorabentscheidungsersuchen des BVerwG (BVerwG, Beschluss vom 19. August 2014 – 1 C 1.14 –, juris Rn. 19 ff.) ergangenen Rechtsprechung des EuGH zur Zulässigkeit von Wohnsitzauflagen (vgl. Urteil vom 1. März 2016 – C-443/14 und C -444/14 –, juris Rn. 22 ff.) stellt eine Wohnsitzauflage eine Einschränkung der durch Art. 33 der Richtlinie 2011/95/EU gewährleisteten Freizügigkeit dar. [...] Maßgeblich für die Zulässigkeit von Wohnsitzauflagen ist auch die Bestimmung des Art. 29 der Richtlinie 2011/95/EU, der hinsichtlich der Gewährung von Sozialhilfe eine Gleichbehandlung von Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, mit Staatsangehörigen des Mitgliedstaats fordert. Die vorgenannten Artikel stehen deshalb einer Wohnsitzauflage entgegen, die subsidiär Schutzberechtigten im Fall des Bezugs bestimmter Sozialleistungen erteilt wird, um eine angemessene Verteilung der mit der Gewährung dieser Leistungen verbundenen Lasten auf den jeweiligen Träger zu erreichen, wenn eine dementsprechende Regelung nicht vorgesehen ist für Angehörige des Mitgliedstaats und für Drittstaatsangehörige, die sich aus anderen als humanitären, politischen oder völkerrechtlichen Gründen rechtmäßig im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats aufhalten. Nicht entgegen steht Art. 33 der Richtlinie 2011/95/EU aber einer Wohnsitzauflage, die subsidiär Schutzberechtigten im Fall des Bezugs bestimmter Sozialleistungen erteilt wird, wenn zwei Voraussetzungen erfüllt sind: Erstens, die Wohnsitzauflage wird mit dem Ziel erteilt, die Integration in den Mitgliedstaat zu erleichtern. Zweitens, der Umstand, dass eine dementsprechende Wohnsitzauflage nicht vorgesehen ist für Drittstaatsangehörige, die sich aus anderen als humanitären, politischen oder völkerrechtlichen Gründen rechtmäßig im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats aufhalten, beruht darauf, dass die Personen mit subsidiärem Schutzstatus sich im Hinblick auf das Integrationsziel in einer mit dem vorgenannten Personenkreis objektiv nicht vergleichbaren Situation in dem Sinne befinden, dass sie in stärkerem Maße mit Integrationsschwierigkeiten konfrontiert sein werden. [...]

Der Umstand, dass der EuGH für die Zulässigkeit der Wohnsitzauflage allein abstellt auf das "Ziel …, die Integration … zu erleichtern", und auf die weitere Frage des Bundesverwaltungsgerichts keine Antwort gibt und dementsprechend auch von weiteren Vorgaben absieht, spricht dafür, dass die Prüfung der Zulässigkeit von Wohnsitzauflagen im Rahmen einer integrationspolitischen Zielsetzung den nationalen Gerichten obliegt. Nach alledem anerkennt der EuGH einen besonderen Gestaltungs- und Steuerungsbedarf hinsichtlich der Integration und beschränkt die Gestaltungsmöglichkeiten der Mitgliedstaaten nicht von vornherein auf bestimmte Lösungskonzepte (vgl. Kluth, a.a.O., S. 289, 297).

Auch wenn der EuGH eine Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht ausdrücklich fordert, ist diese gleichwohl vorzunehmen, da das Gebot der Verhältnismäßigkeit ein allgemeiner Rechtsgrundsatz des Unionsrechts ist (vgl. Thym, Ausschussdrucksache 18(11)681, S.124), dessen Einhaltung bei der den nationalen Gerichten obliegenden Prüfung der Zulässigkeit von integrationspolitisch motivierten Wohnsitzauflagen besondere Bedeutung zukommt.

Misst man § 12a Abs. 1 AufenthG an den vom EuGH aufgestellten Zulässigkeitsvoraussetzungen für Wohnsitzauflagen, so erweist sich die Regelung voraussichtlich als unionsrechtskonform. Ihr liegt zunächst eine integrationspolitische Zielsetzung zu Grunde: Die in § 12a Abs. 1 Satz 1 AufenthG vorgegebene Verpflichtung zur Wohnsitznahme in dem Bundesland, in das der Ausländer zur Durchführung seines Asylverfahrens oder im Rahmen seines Aufnahmeverfahrens zugewiesen war, beruht nach der Begründung des Gesetzentwurfs (BT-Drs. 18/8615, S.44) auf der Überlegung, dass bereits die auf der Grundlage des sog. Königsteiner Schlüssels erfolgende Erstzuweisung zur Durchführung des Asylverfahrens wegen der überwiegenden Gewichtung dieses Verteilungsschlüssels nach Wirtschaftskraft ein wesentliches integrationspolitisches Element enthält. Denn danach seien die für eine gelungene Integration wichtigen Kriterien Zugang zum Ausbildungs- und Arbeitsmarkt und vorhandene (Bildungs-)Infrastruktur bereits in der Erstzuweisung in dem für den Bund insoweit leistbaren Umfang abgebildet. Auch trage die bundesweite Verteilung auf alle Bundesländer schon als solche dazu bei, integrationshemmenden räumlichen Ballungen entgegenzuwirken. Zudem seien den Ländern im Rahmen der Erstzuweisung jeweils unterschiedliche Gruppen von Staatsangehörigen schwerpunktmäßig zugewiesen. Dadurch werde der Aufbau von Erfahrungswissen bei der Integration verschiedener Volksgruppen begünstigt. Zur Erreichung dieser integrationspolitischen Zielsetzung erweist sich die Regelung des § 12a Abs. 1 AufenthG unter Berücksichtigung der dem Gesetzgeber zukommenden Einschätzungsprärogative als geeignet. Da der sog. Königsteiner Schlüssel sich zu zwei Dritteln aus dem Steueraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevölkerungszahl der Länder zusammensetzt, ist er ein vertretbarer Maßstab auch für die vergleichende Bestimmung der Aufnahmefähigkeit der Bundesländer in integrationspolitischer Hinsicht. Zudem ist der Gedanke nicht fernliegend, dass in den Ländern der asylrechtlichen Zuweisung typischerweise Integrationsansätze bereits stattgefunden haben, deren Fortsetzung durch § 12a Abs. 1 AufenthG gesichert werden kann. Auch mit Blick darauf resultieren keine durchgreifenden Bedenken gegen die integrationspolitische Zielsetzung der Prolongierung der Zuweisung nach dem Königsteiner Schlüssel aus dem Asylverfahren. Zwar soll durch diesen im Asylverfahren allein eine gerechte Lastenverteilung zwischen den Bundesländern gewährleisten werden (vgl. Senatsbeschluss vom 18. Juli 2016 – 18 B 767/16 –, juris Rn. 3).

Diese begrenzte Zielsetzung erklärt sich aber aus dem Umstand, dass integrationspolitische Überlegungen im Zeitraum vor der Gewährung internationalen Schutzes nur eine untergeordnete Rolle spielen (vgl. u.a. § 44 Abs. 1 AufenthG einerseits und Abs. 4 andererseits). Die Funktion des Königsteiner Schlüssels im Asylverfahren schließt damit keineswegs aus, dass diesem auch Aussagekraft hinsichtlich der Integrationsmöglichkeiten zukommt. [...]

Mit Blick auf die Befristung der gesetzlichen Wohnsitzauflage auf drei Jahre dürfte die Verhältnismäßigkeit der Bestimmung zu bejahen sein (vgl. Kluth, a.a.O., S. 289, 305; Thym, a.a.O., S. 124), die zudem durch die in § 12a Abs. 5 AufenthG vorgesehene Möglichkeit gesichert wird, die Verpflichtung auf Antrag des Ausländers in besonderen Konstellationen aufzuheben. [...]

Die im Hinblick auf die Wohnsitzauflage unterschiedliche Behandlung von Flüchtlingen bzw. subsidiär Schutzberechtigten und sonstigen Drittstaatsangehörigen dürfte durch sachliche Unterschiede gerechtfertigt sein. In der Begründung des Gesetzentwurfs (BT-Drs. 18, 8615, S. 43) wird nachvollziehbar darauf hingewiesen, dass schutzbedürftige Drittstaatsangehörige aufgrund ihrer Fluchterlebnisse und Verfolgungsschicksale vor besonderen Herausforderungen stehen, was ihre Integration in den Ausbildungs- und Arbeitsmarkt und die Gesellschaft angeht. Anders als beispielsweise Arbeitsmigranten und Familiennachzügler können sie ihre Einreise und ihren Aufenthalt nicht planen und vorbereiten. Auch verfügen sie seltener über berufliche oder persönliche Kontakte zu Menschen, die bereits fest im Bundesgebiet integriert sind. Ihre Voraussetzungen hinsichtlich Sprache, Qualifikation und Motivation unterscheiden sich wesentlich von denen anderer zugewanderter Drittstaatsangehöriger. Teilhabe am Ausbildungs- und Arbeitsmarkt und die Möglichkeit, sich selbst wirtschaftlich zu versorgen, ist deshalb für Ausländerinnen und Ausländer, deren Aufenthaltsrecht auf der Gewährung von humanitärem oder internationalem Schutz beruht, in der Regel ungleich schwerer zu erreichen. Drittstaatsangehörige, die nicht zu den oben genannten Schutzbedürftigen zählen, haben sich häufig bereits längere Zeit im Voraus und nicht unter dem Druck von Krieg oder Verfolgung vor ihrer Einreise nach Deutschland mit den hiesigen Bedingungen vertraut gemacht und sich einen Arbeits-, Ausbildungs- oder Studienplatz verschafft sowie mit dem Spracherwerb begonnen. Damit haben sie einen signifikanten Integrationsvorsprung gegenüber Menschen, die kurzfristig und ohne die Möglichkeit einer integrationsfördernden Vorbereitung hier Schutz suchen. Zudem können bzw. müssen solche nicht schutzbedürftige Drittstaatsangehörige, die ihren Lebensunterhalt nicht selbst decken können, in der Regel Deutschland wieder verlassen (§ 5 Absatz 1 Nummer 1 AufenthG). Für diese Personengruppe sind daher integrationsfördernde Maßnahmen nicht zwingend geboten. Soweit gesetzliche Ausnahmen hiervon bestehen, beruhen diese im Wesentlichen auf insbesondere grundrechtlich gebotener Privilegierung zum Beispiel beim Familiennachzug zu minderjährigen Kindern. Diese Vergleichsgruppe kann daher nur in besonderen Fallgestaltungen ihren rechtmäßigen Aufenthalt auch ohne eigenständige Lebensunterhaltssicherung fortsetzen (zum Beispiel Verlängerung des Aufenthalts nach einem ununterbrochenen rechtmäßigen Aufenthalt von erheblicher Dauer, etwa nach Erteilung einer Niederlassungserlaubnis). Ein solcher Aufenthalt indiziert aber, dass die davon betroffenen Drittstaatsangehörigen hinreichend in Deutschland integriert sind, sodass sie einer besonderen Integrationsförderung durch eine Wohnsitzregelung nicht mehr bedürfen. Daher wird diese Gruppe auch nicht vom Gesetz erfasst.

II. § 12a Abs. 1 Satz 1 AufenthG verstößt voraussichtlich auch nicht gegen Bestimmungen des Grundgesetzes. Die Norm beruht als Regelung der Freizügigkeit i.S. der Kompetenzvorschriften auf dem Kompetenztitel aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG. Im Hinblick auf die Grundrechte scheidet Art. 11 GG (Freizügigkeit) als Deutschengrundrecht als Prüfungsmaßstab aus. Der Eingriff in die durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete allgemeine Handlungsfreiheit dürfte gerechtfertigt. Insbesondere dürfte § 12a Abs. 1 Satz 1 AufenthG aus den vorstehenden Gründen den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügen (vgl. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Die Wohnsitzregelung nach dem Entwurf des Integrationsgesetzes aus verfassungsrechtlicher Sicht – WD 3-3000 – 157/16).

III. § 12a Abs. 1 AufenthG verstößt mit überwiegender Wahrscheinlichkeit schließlich auch nicht gegen die völkerrechtlichen Regelungen in Art. 2 des Protokolls Nr. 4 (Prot. Nr. 4) zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) vom 16. September 1963 (BGBl 1968 II S. 423,1109) und in Art. 12 des internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte (IPBPR) vom 19. Dezember 1966 (BGBl 1973 II S. 1533, 1976 II S. 1068). Zwar garantieren diese Regelungen übereinstimmend das Recht der freien Wohnsitzwahl für Personen, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet eines Unterzeichnerstaats aufhalten. Dieses Recht darf aber Einschränkungen unterworfen werden, die – so Art. 2 Abs. 3 des Prot. Nr. 4 zur EMRK – gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind u.a. zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung – bzw. – so Art. 12 Abs. 3 IPBPR – gesetzlich vorgesehen und zum Schutz u.a. der öffentlichen Ordnung notwendig sind. Diese im Wesentlichen inhaltsgleichen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 19. März 2018, a.a.O., juris Rn. 8; Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Zur Vereinbarkeit der Wohnsitzregelung nach dem Integrationsgesetzentwurf der Koalitionsfraktionen mit völkerrechtlichen Freizügigkeitsvorgaben – WD 2-3000 – 084/16 –, S. 7) Einschränkungsmöglichkeiten dürften hier gegeben sein. Nach der Rechtsprechung des EGMR zu Art. 2 Abs. 4 des Prot. Nr. 4 zur EMRK (EGMR, Urteil vom 23. Februar 2016 - 43494/09 -, NLMR 2/2016, 170 ff.) muss eine Einschränkung gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft durch das öffentliche Interesse gerechtfertigt sein. [...]

Von diesen Grundsätzen ausgehend spricht Vieles dafür, dass § 12a Abs. 1 AufenthG den Einschränkungsanforderungen der zitierten Bestimmungen genügt, zumal – wie bereits oben ausgeführt – die gesetzliche Wohnsitzauflage auf drei Jahre begrenzt ist und § 12a Abs. 5 AufenthG die Möglichkeit bietet, im Einzelfall bestehenden Besonderheiten unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes Rechnung zu tragen. (vgl. BayVGH, Beschluss vom 19. März 2018, a.a.O., juris Rn. 8; Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Zur Vereinbarkeit der Wohnsitzregelung nach dem Integrationsgesetzentwurf der Koalitionsfraktionen mit völkerrechtlichen Freizügigkeitsvorgaben – WD 2-3000 – 084/16 –, S. 7). [...]