OVG Niedersachsen

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Zitieren als:
OVG Niedersachsen, Beschluss vom 02.08.2017 - 8 ME 90/17 - asyl.net: M26658
https://www.asyl.net/rsdb/m26658/
Leitsatz:

Zur Wohnsitzregelung für Schutzberechtigte in Rückwirkungsfällen:

1. Die Wohnsitzregelung in § 12a AufenthG, wonach anerkannte Schutzberechtigte einer Wohnsitzverpflichtung unterliegen, entspricht europarechtlichen Vorgaben (unter Bezug auf EuGH, Urteil vom 01.03.2016 - C‑443/14; C‑444/14, Alo und Osso gg. Deutschland (= ASYLMAGAZIN 3/2016, S. 82 ff.) - asyl.net: M23635). Auch steht sie nicht im Widerspruch zu völkerrechtlichen Vorschriften. Sie ist zudem verfassungsgemäß und wahrt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Auch die rückwirkende Stichtagsregelung in § 12a Abs. 7 AufenthG ist gerechtfertigt.

2. Die Geltung der Wohnsitzverpflichtung für Schutzberechtigte, die noch vor Inkrafttreten der Regelung eine Anerkennung oder Aufenthaltserlaubnis erhalten haben, stellt eine grundsätzlich zulässige unechte Rückwirkung dar. In solchen Rückwirkungsfällen muss allerdings die Aufhebung der Wohnsitzverpflichtung möglich sein, und eine hierzu führende Härte ist grundsätzlich gegeben, wenn die betroffene Person noch vor Inkrafttreten am 6. August 2016 in ein anderes Bundesland umgezogen ist und dabei nicht gegen aufenthaltsrechtliche Vorschriften verstoßen hat.

(Leitsätze der Redaktion)

Schlagwörter: Wohnsitzauflage, Wohnsitzregelung, Wohnsitzbeschränkung, Verfassungsmäßigkeit, Gleichheitsgrundsatz, Rückwirkung, anerkannte Flüchtlinge, subsidiärer Schutz, Schutzberechtigte, Wohnsitzverpflichtung, Integration, Freizügigkeit, Europäische Menschenrechtskonvention, Härtefall, Aufenthaltserlaubnis, vorläufiger Rechtsschutz,
Normen: AufenthG § 12a Abs. 1 S. 1, AufenthG § 25 Abs. 2, AufenthG § 12a, GG Art. 103 Abs. 1, AufenthG § 12a Abs. 5 S. 1 Nr. 2, AufenthG § 12a Abs. 5 S. 1 Nr. 2 Bst. c, AufenthG § 12a Abs. 5 S. 1 Nr. 2 Bst. a, GG Art. 2 Abs. 1, AufenthG § 12a Abs. 7, RL 2011/95/EU Art. 33, GG Art. 3 Abs. 1, GFK Art. 26, EMRK Protokoll 4 Art. 2, IPbpR Art. 12,
Auszüge:

[...]

19 Gegenstand der Beschwerde ist nur der sinngemäß gestellte Antrag, die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Verpflichtung zur Wohnsitznahme in Niedersachsen aufzuheben. Die Beschwerde macht nicht geltend, dass auch ein - denkbarer - Antrag auf vorläufige Feststellung gestellt worden sei, dass die Antragstellerin nicht verpflichtet sei, ihren Wohnsitz in Niedersachsen zu nehmen. Dass die Verpflichtung zur Wohnsitznahme gemäß § 12a Abs. 1 AufenthG entstanden ist, ist demnach nicht unmittelbar Streitgegenstand. Nur klarstellend weist das Gericht darauf hin, dass diese Verpflichtung von Gesetzes wegen eingetreten ist und nicht auf einer Behördenentscheidung beruht. Der Vortrag, die Behörde habe hierbei den Einzelfall nicht hinreichend gewürdigt, geht ins Leere.

20 Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist unbegründet. Ein Anordnungsanspruch ist nicht glaubhaft gemacht.

21 a. Anspruchsgrundlage ist § 12a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 AufenthG. Nach dieser Vorschrift ist eine Verpflichtung oder Zuweisung nach § 12a Abs. 1 bis 4 AufenthG auf Antrag des Ausländers zur Vermeidung einer Härte aufzuheben. Eine Härte liegt nach § 12a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c) AufenthG insbesondere vor, wenn für den Betroffenen aus sonstigen Gründen mit den in Buchst. a) und b) geregelten Fällen vergleichbare unzumutbare Einschränkungen entstehen.

22 b. Der Begriff der Härte bedarf für Rückwirkungsfälle einer verfassungskonformen Auslegung; im Übrigen ergeben sich aus höherrangigem oder Völkerrecht keine Auslegungsdirektiven.

23 aa. Eine Härte besteht, wenn die durch die Wohnsitzverpflichtung berührten Belange in auch bei Beachtung des Gewichts der mit der Wohnsitzbeschränkung verfolgten Zwecke unzumutbarer Weise beeinträchtigt werden. In Betracht kommen berechtigte persönliche Interessen aller Art. Diese müssen einiges Gewicht haben und ähnlich schwer wiegen wie insbesondere der in § 12a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a) AufenthG geregelte Fall einer Beeinträchtigung von Leistungen und Maßnahmen der Kinder- und Jugendhilfe. Es muss sich aber nicht um eine besondere oder gar außergewöhnliche Härte oder einen atypischen Fall handeln. Diese Auslegung ergibt sich aus Wortlaut und Systematik des § 12a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 AufenthG (vgl. auch BT-Drs. 18/8615, S. 46; Hailbronner, Ausländerrecht, § 12a Rn. 51 ff. (Aug. 2016); Maor, in: BeckOK AuslR, § 12a AufenthG Rn. 40 ff. (Mai 2017)).

24 bb. In Rückwirkungsfällen werden die Belange des von einer Wohnsitzbeschränkung gemäß § 12a Abs. 1 AufenthG Betroffenen in unzumutbarer Weise beeinträchtigt, wenn dieser im Vertrauen auf die Freizügigkeit, die mit der Gewährung internationalen Schutzes oder mit der Erteilung einer der in dieser Vorschrift genannten Aufenthaltserlaubnisse verbunden war, seinen Wohnsitz vor Inkrafttreten des § 12a AufenthG außerhalb des Bundeslandes genommen hat, auf dessen Gebiet § 12a Abs. 1 AufenthG die Wohnsitznahme nunmehr beschränkt.

25 (1) Wendete man § 12a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 AufenthG nicht in dieser Weise an, verletzte § 12a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 7 AufenthG das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG. [...]

28 Das grundsätzliche Verbot rückwirkender belastender Gesetze beruht auf den Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. [...] Normen mit echter Rückwirkung sind grundsätzlich verfassungsrechtlich unzulässig. [...] Eine unechte Rückwirkung liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition entwertet, so wenn belastende Rechtsfolgen einer Norm erst nach ihrer Verkündung eintreten, tatbestandlich aber von einem bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst werden ("tatbestandliche Rückanknüpfung"). Sie ist grundsätzlich zulässig. [...] § 12a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 7 AufenthG hat keine echte (so VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 10.2.2017 - 8 L 2836/16 -, juris Rn. 15; Funke-Kaiser, in: GK-AufenthG, § 12a Rn. 10 (April 2017); wohl auch Schlotheuber/Röder, Asylmagazin 2016, 364, 365 Fn. 10), sondern unechte Rückwirkung (Hailbronner, Ausländerrecht, § 12a AufenthG Rn. 26 (Aug. 2016); Thym, Deutscher Bundestag, Ausschuss-Drs. 18(11)680, S. 124; Wissenschaftliche Dienste des Bundestages, Ausarbeitung WD 3-3000- 157/16, S. 12). Die Vorschrift ist am 6. August 2016 in Kraft getreten (vgl. Art. 5 Abs. 1 Integrationsgesetz, BGBl. 2016 I, 1939). Aus § 12a Abs. 7 ergibt sich, dass sie auf Personen Anwendung findet, bei denen die Anerkennung oder die erstmalige Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis i.S.d. § 12a Abs. 1 AufenthG vom 1. Januar 2016 an erfolgte. Vom 6. August 2016 an galt für diesen Personenkreis die Wohnsitzbeschränkung, weil sich bei ihnen vor Inkrafttreten der Regelung der Tatbestand der Anerkennung oder Erteilung der Aufenthaltserlaubnis vollzogen hatte. Damit wurden nicht Rechtsfolgen rückbewirkt, sondern es erfolgte eine tatbestandliche Rückanknüpfung. Die Wohnsitzbeschränkung wurde nicht für Zeiten vor dem Inkrafttreten angeordnet, sondern gilt seit diesem Zeitpunkt für die Zukunft und verlangt grundsätzlich in der Zeit nach dem Inkrafttreten einen Rückumzug. Dass die Betroffenen dadurch behandelt würden, als hätten sie sich bereits vor dem Inkrafttreten an einem anderen Ort aufhalten müssen, vermag das Gericht nicht zu erkennen.

29 Die Rückwirkung ist damit grundsätzlich zulässig, soweit sie verhältnismäßig ist. Das ist hinsichtlich derjenigen, die bis zum Inkrafttreten des § 12a AufenthG von einer bestehenden Freizügigkeit keinen Gebrauch gemacht hatten, der Fall. Soweit Betroffene aber ihren Wohnsitz nach Anerkennung und vor Inkrafttreten der Vorschrift in ein anderes Bundesland verlegt hatten, wäre die Rückwirkung ohne Aufhebungsmöglichkeit unverhältnismäßig. Zur Erreichung des Integrationsziels (näher u. cc.(1)) ist sie zwar geeignet und im Sinne des Fehlens eines gleich geeigneten Mittels auch erforderlich, aber nicht angemessen. Der Integrationszweck wird auch dann im Wesentlichen verwirklicht, wenn diejenigen, die vor Inkrafttreten des § 12a AufenthG von ihrer Freizügigkeit Gebrauch gemacht haben, nicht zum Rückumzug verpflichtet werden. Der zusätzliche Nutzen der Einbeziehung auch dieses Personenkreises in die Wohnsitzbeschränkung hat geringeres Gewicht als die entstehende Beeinträchtigung. Diese ergibt sich zum einen daraus, dass der Aufwand für den erfolgten Wegzug aus dem bisherigen Bundesland nutzlos wird. Zum anderen fiele im Falle der Pflicht zur Wohnsitznahme in dem in § 12a Abs. 1 AufenthG bezeichneten Bundesland weiterer Aufwand für die Wohnungssuche und den Rückumzug an. Soweit am neuen Wohnsitz bereits Integrationsschritte erfolgt sind, etwa durch Schulbesuch und Arbeitssuche, wären auch diese vergeblich gewesen.

30 (2) Zur Vermeidung einer Grundrechtsverletzung ist der Begriff der Härte in Rückwirkungsfällen in dem oben bezeichneten Sinn zu verstehen (vgl. auch BT-Drs. 18/8615, S. 46; VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 10.2.2017 - 8 L 2836/16 -, juris Rn. 27, 60; Funke-Kaiser, in: GK-AufenthG, § 12a Rn. 62 (April 2017); Schlotheuber/Röder, Asylmagazin 2016, 364, 372; Thym, Deutscher Bundestag, Ausschuss-Drs. 18(11)680, S. 124; Runderlass des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 7.11.2016, 14.11-12230/1-8 (§12a)). Im Einzelnen setzt das voraus, dass der Betroffene seinen Wohnsitz i.S.d. § 12a Abs. 1 AufenthG vor dem 6. August 2016 in ein anderes Bundesland verlegt hat. Dies muss nach der Anerkennung oder Erteilung der Aufenthaltserlaubnis i.S.d. § 12a Abs. 1 AufenthG erfolgt sein. Zudem liegt eine Vertrauensbetätigung nur vor, wenn die Wohnsitzverlegung nicht gegen aufenthaltsrechtliche Vorschriften, insbesondere § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG, verstieß.

31 Sollte der Gemeinsame Runderlass des nordrhein-westfälischen Ministeriums für Arbeit, Integration und Soziales und des nordrhein-westfälischen Ministeriums für Inneres und Kommunales zur vorläufigen Umsetzung des § 12a AufenthG vom 28. September 2016 (MAIS IV A 3-9211, MIK 122-39.01.05) dahin zu verstehen sein, dass eine Härte in Rückwirkungsfällen nur unter engeren Voraussetzungen anzunehmen ist, teilt das Gericht diese Auslegung nicht; einer Verpflichtung niedersächsischer Behörden zur Aufhebung nach § 12a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 AufenthG steht eine auf diesen Runderlass gestützte Verweigerung der Zustimmung durch die Zuzugs-Ausländerbehörde nicht entgegen.

32 cc. Weitergehende Vorgaben für die Auslegung des Begriffs der Härte in § 12a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 AufenthG ergeben sich nicht aus höherrangigem oder Völkerrecht. § 12a Abs. 1 AufenthG steht mit den einschlägigen Rechtsnormen im Einklang.

33 (1) Die Vorschrift verstößt nicht gegen Art. 33 der Richtlinie 2011/95/EU (Anerkennungsrichtlinie).

35 Daraus ist abzuleiten, dass § 12a Abs. 1 AufenthG mit Art. 33 der Anerkennungsrichtlinie im Einklang steht, wenn er die Integration von Personen, die internationalen Schutz genießen, erleichtern soll, und bezogen auf diesen Integrationszweck objektive Unterschiede zu Ausländern mit anderem Aufenthaltszweck als humanitären, politischen oder völkerrechtlichen Gründen bestehen, mit anderen Worten international Schutzberechtigte sich größeren Integrationsschwierigkeiten gegenübersehen als andere Ausländergruppen (vgl. Funke-Kaiser, in: GK-AufenthG, § 12a Rn. 3 (April 2017); Hailbronner, Ausländerrecht, § 12a AufenthG Rn. 16 (Aug. 2016); Thym, Deutscher Bundestag, Ausschuss-Drs. 18(11)680, S. 123; Zabel, NJW 2016, 1057, 1058). Wie sich auch daraus ergibt, dass der EuGH diesbezüglichen Ausführungen des Generalanwalts (GA Cruz Villalón, Schlussanträge v. 6.10.2015 - C-443/14 -, juris Rn. 98) nicht gefolgt ist, ist eine Individualprüfung, die auf die Umstände des Einzelfalls bezogen ist, nicht erforderlich (Hailbronner, Ausländerrecht, § 12a AufenthG Rn. 16 (Aug. 2016); Thym, Deutscher Bundestag, Ausschuss-Drs. 18(11)680, S. 123).

36 Die sich aus der Rechtsprechung des EuGH ergebenden Voraussetzungen sind erfüllt (vgl. VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 10.2.2017 - 8 L 2836/16 -, juris Rn. 27, 60; Hailbronner, Ausländerrecht, § 12a AufenthG Rn. 17 ff. (Aug. 2016); Maor, in: BeckOK AuslR, § 12a AufenthG Rn. 3 (Mai 2017); Thym, Deutscher Bundestag, Ausschuss-Drs. 18(11)680, S. 123). [...]

39 (2) § 12a Abs. 1 AufenthG verletzt nicht das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG, sondern gehört zur verfassungsmäßigen Ordnung. Insbesondere ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt (vgl. VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 10.2.2017 - 8 L 2836/16 -, juris Rn. 37 ff.; Thym, Deutscher Bundestag, Ausschuss-Drs. 18(11)680, S. 123 f.; Zabel, NJW 2016, 1057, 1058; Wissenschaftliche Dienste des Bundestages, Ausarbeitung WD 3-3000-157/16, S. 8 ff.; vgl. auch BVerfG, Urt. v. 17.3.2004 - 1 BvR 1266/00 -, BVerfGE 110, 177, 196). [...]

41 Zur Erreichung des Integrationszwecks ist die Wohnsitzbeschränkung angemessen. Die Beeinträchtigung der allgemeinen Handlungsfreiheit hat einiges Gewicht. Die Betroffenen werden daran gehindert, außerhalb des in § 12a Abs. 1 AufenthG festgelegten Bundeslandes ihren gewöhnlichen Aufenthalt zu nehmen. Die Wahl dieses Ortes ist für die persönliche Lebensgestaltung von erheblicher Bedeutung. Eine räumliche Beschränkung des Aufenthalts ist damit allerdings nicht verbunden. Die Belastung besteht für den noch überschaubaren  Zeitraum von drei Jahren. Sie tritt nicht ein, wenn bereits erste Integrationsschritte insbesondere durch Aufnahme einer Ausbildung oder Beschäftigung erfolgt sind. In weiteren Fällen, in denen der Einfluss der Wohnsitzbeschränkung auf die Lebensumstände besonders weitgehend sein könnte, ermöglicht § 12a Abs. 5 AufenthG deren Aufhebung. Die Anforderungen an einen in diesem Rahmen berücksichtigungsfähigen Härtefall sind moderat; einer besonderen oder außergewöhnlichen Härte bedarf es nicht. [...]

43 (3) Der allgemeine Gleichheitssatz, Art. 3 Abs. 1 GG, ist nicht verletzt. [...]

45 Auch die Stichtagsregelung in § 12a Abs. 7 AufenthG ist gerechtfertigt. Die verfassungsrechtliche Beurteilung von Übergangs- und Stichtagsvorschriften ist allgemein auf die Prüfung beschränkt, ob der Gesetzgeber den ihm zukommenden Spielraum in sachgerechter Weise ausgeübt sowie die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt hat und ob die gefundene Lösung sich im Hinblick auf den Sachverhalt und das System der Gesamtregelung durch sachgerechte Gründe rechtfertigen lässt und insbesondere nicht willkürlich erscheint (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.6.2016 - 2 BvR 290/10 -, juris Rn. 42 m.w.N.). Diesen Anforderungen genügt die Vorschrift. Der Stichtagsregelung liegt die willkürfreie Erwägung zugrunde, dass vom 1. Januar 2016 an aufgrund des starken Zustroms von Schutzsuchenden insbesondere im Herbst 2015 der dringende Bedarf zur Wohnsitzregelung nach integrationspolitischen Maßgaben entstanden sei (vgl. BT-Drs. 18/8615, S. 46).

46 (4) § 12a Abs. 1 AufenthG steht nicht im Widerspruch zu Art. 26 GFK. [...]

49 (5) Die Vorschrift verletzt ebenfalls nicht Art. 2 des 4. Zusatzprotokolls zur EMRK und Art. 12 IPbpR (vgl. Hailbronner, Ausländerrecht, § 12a Rn. 20 ff. (Aug. 2016); Thym, Deutscher Bundestag, Ausschuss-Drs. 18(11)680, S. 124; Zabel, NJW 2016, 1057, 1058; Wissenschaftliche Dienste des Bundestages, Ausarbeitung WD 2-3000-084/16, S. 5 f.). [...]

50 b. Im Fall der Antragstellerin liegt keine Härte i.S.d. § 12a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 AufenthG vor.

51 aa. Ein Rückwirkungsfall ist nicht gegeben. Die Antragstellerin hat nicht glaubhaft gemacht, dass sie ihren Wohnsitz i.S.d. § 12a Abs. 1 AufenthG nach der Flüchtlingsanerkennung und vor dem 6. August 2016 in ein anderes Bundesland verlegt hat. [...]

54 bb. Auch aus dem weiteren Vortrag ergibt sich nicht, dass die Belange der Antragstellerin durch die Wohnsitzbeschränkung in auch bei Beachtung des Gewichts der mit der Wohnsitzbeschränkung verfolgten Zwecke unzumutbarer Weise beeinträchtigt würden. [...]