Identität muss bei Erteilung einer Niederlassungserlaubnis nach § 26 Abs. 3 und 4 AufenthG grundsätzlich geklärt sein:
1. Bei der Erteilung einer Niederlassungserlaubnis nach § 26 Abs. 3 und 4 AufenthG kann von dem Erfordernis der Identitätsklärung nach § 5 Abs. 1 Nr. 1a AufenthG nach § 5 Abs. 3 S. 2 AufenthG abgesehen werden. Dieses Ermessen ist laut Anweisung des BMI dahingehend auszuüben, dass von der Identitätsklärung nicht abgesehen wird.
2. Folgende Identitätsfeststellungen reichen in der Regel nicht aus:
a) Identitätsüberprüfung im Rahmen der Erstregistrierung und darauf basierender Eintrag im Ausländerzentralregister (AZR),
b) Personalien aus dem Bescheid des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge im Asylverfahren,
c) früher erteilte Aufenthaltserlaubnis,
d) Reiseausweis für Flüchtlinge nach Art. 28 Abs. 1 GFK, Reiseausweis für Ausländer nach § 5 Abs. 1 AufenthV und Reiseausweis für Staatenlose.
3. Die Identitätsprüfung erfolgt mithilfe verschiedener Beweisstufen, deren Reihenfolge zwingend einzuhalten ist:
a) Vorlage eines anerkannten und gültigen ausländischen Passes oder Passersatzes,
b) andere geeignete amtliche Dokumente des Herkunftsstaates,
c) andere geeignete nicht-amtliche Dokumente des Herkunftsstaates,
d) Vorbringen der betroffenen Person.
Ein Übergang von einer Stufe zur nächsten ist nur zulässig, wenn der entsprechende Nachweis der Identität objektiv unmöglich oder unzumutbar ist.
(Zusammenfassung der Redaktion)
Anmerkung des Einsenders:
Das BMI schließt in seinen Hinweisen das gesetzlich vorgesehene Ermessen beim Absehen von der Identitätsklärung (§ 5 Abs. 3 S. 2 AufenthG) faktisch aus. Dies dürfte nicht vereinbar sein mit der Rechtsprechung des BVerwG (Urteil vom 30.03.2010 - 1 C 6.09 - asyl.net: M17197), welches ausdrücklich feststellt, dass ein Absehen von den Allgemeinen Erteilungsvoraussetzungen auch bei der Erteilung der Niederlassungserlaubnis nach § 26 Abs. 4 AufenthG im freien Ermessen möglich ist - und dass diese Ermessensausübung nicht erfordert, dass ein Ausnahmefall vorliegt.
Das BVerwG formulierte damals mit Blick auf die Passpflicht, die der Identitätsklärung sachlich naheliegt: "Die Möglichkeit, nach Ermessen von der Erfüllung der Passpflicht abzusehen, dient dazu, im Einzelfall der besonderen Situation von Ausländern gerecht zu werden, deren Aufenthalt auf humanitären, völkerrechtlichen oder politischen Gründen beruht und die deshalb unter Umständen mehr Schwierigkeiten bei der Passbeschaffung haben als sonstige Ausländer. Dieser Grundgedanke trifft auch für die Fälle der Erteilung einer Niederlassungserlaubnis nach § 26 Abs. 4 AufenthG zu.“
[...]
Die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis nach § 26 Absätze 3 und 4 AufenthG setzt nach § 5 Absatz 1 Nummer 1a AufenthG in der Regel voraus, dass die Identität des Ausländers geklärt ist. Die Identitätsklärung erfolgt grundsätzlich über den anerkannten und gültigen Nationalpass oder -passersatz des Ausländers. Für den Fall, dass ein solcher nicht vorgelegt wird, gibt das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat die folgen-den Hinweise: [...]
2. Kein Absehen von der Identitätsklärung nach § 5 Absatz 3 Satz 2 AufenthG bei der Erteilung von Niederlassungserlaubnissen
Nach § 5 Absatz 3 Satz 2 AufenthG kann bei der Erteilung eines Aufenthaltstitels nach Kapitel 2 Abschnitt 5 des Aufenthaltsgesetzes von der Anwendung des § 5 Absatz 1 und 2 abgesehen werden. Dem Wortlaut nach unterfällt dieser Ermessensausnahme auch das Erfordernis der Identitätsklärung nach § 5 Absatz 1 Nummer 1a AufenthG. Für die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis ist dieses Ermessen aber in der Regel dahin auszuüben, dass von der Identitätsklärung nicht abgesehen wird. [...]
3. Identitätsfeststellungen in vorangegangenen Verfahren (dieser Abschnitt entspricht weitgehend der Handlungsempfehlung zur Klärung der Identität im Einbürgerungsverfahren, Stand 20.06.2019, Abschnitt III)
a) Bei der Erstregistrierung von Asylsuchenden in Deutschland werden grundsätzlich zwecks Identitätsüberprüfung Lichtbilder angefertigt und bei Personen über sechs Jahren Fingerabdrücke genommen. Eine Speicherung des Lichtbildes und einer Referenz zu den Fingerabdrücken erfolgt im Ausländerzentralregister zusätzlich zu den bei der Erstregistrierung erlangten Personalien. Diese Personalien beruhen jedoch nur zu ca. der Hälfte auf entsprechenden Dokumenten, die die Asylantragsteller zum Nachweis ihrer Identität vorlegen. Zudem können angesichts teilweise vorgelegter ge- oder verfälschter Pässe im Asylverfahren Identitätspapiere ohne biometrische Daten auch nur eingeschränkt als Identitätsnachweise betrachtet werden. Folglich ist nicht in jedem Fall sichergestellt, dass im AZR die zu Lichtbild und Fingerabdruckdaten erfassten Angaben zu Identität und Staatsangehörigkeit zutreffend sind.
b) Der Bescheid des BAMF im Asylverfahren entfaltet nur insoweit Bindungswirkung, als alle staatlichen Instanzen von der Asylberechtigung ausgehen müssen, nicht hingegen in Bezug auf die Personalien (BVerwG vom 01.09.2011, 5 C 27.10, juris Rn. 19).
c) Gleiches gilt für eine früher erteilte Aufenthaltserlaubnis, die nur Tatbestandswirkung im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts entfaltet und eine Identitätsklärung gerade nicht zur Voraussetzung hatte.
d) Ebenso wenig entfaltet der Reiseausweis für Flüchtlinge nach Art. 28 Abs. 1 GFK eine Bindungswirkung hinsichtlich der angegebenen Personalien. Zwar hat ein solcher Reiseausweis neben der Funktion, Konventionsflüchtlingen Reisen außerhalb des Aufnahmestaates zu ermöglichen, grundsätzlich auch die Funktion, die Identität des Ausweisinhabers zu bescheinigen. Er kann ebenso wie ein anderer Reisepass den (widerlegbaren) Nachweis erbringen, dass sein Inhaber die in ihm beschriebene und abgebildete Person ist. Ist die Identität eines Flüchtlings jedoch ungeklärt und nicht weiter aufklärbar, kann diese Funktion als Legitimationspapier durch den Vermerk, dass die angegebenen Personalien auf eigenen Angaben beruhen, aufgehoben werden. Aber auch das Nichtvorhandensein eines Vermerks, dass die angegebenen Personalien auf eigenen Angaben beruhen, lässt nicht den Schluss auf eine unzweifelhaft geklärte Identität des Inhabers zu, denn die Aufnahme des Vermerks steht im Ermessen der Behörde. Auch bei fehlendem Vermerk im Reiseausweis für Flüchtlinge ist die Identität des Ausländers überprüfungsbedürftig.
Gleiches gilt für den Reiseausweis für Ausländer nach § 5 Absatz 1 AufenthV, sowie für den Reiseausweis für Staatenlose.
e) Mit einem für den deutschen Rechtskreis beweiskräftigen Personenstandseintrag ist nicht die Feststellung verbunden, unter welchen Personalien ein Ausländer im Ausland registriert ist bzw. welche Herkunftsidentität er hat. [...]
a) Den Nachweis seiner Identität hat der Ausländer in erster Linie und in der Regel durch Vorlage eines anerkannten und gültigen ausländischen Passes oder Passersatzes zu führen. Es dürfen keine Zweifel an der Echtheit der Dokumente bestehen. Besitzt die ausländische Person nachweislich keinen Pass oder Passersatz, ist zu prüfen, ob sie ein solches Passpapier auf zumutbare Weise erlangen kann (§ 5 Abs. 1 und Abs. 2 AufenthV).
Die Frage der Zumutbarkeit beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls. Eine Unzumutbarkeit, sich zunächst um die Ausstellung eines Nationalpasses des Heimatstaates zu bemühen, kommt in Betracht, wenn im konkreten Fall Erkenntnisse dafür vorliegen, dass der Ausländer selbst oder im Herkunftsland lebende Angehörige durch den Kontakt zu staatlichen Stellen des Herkunftsstaates gefährdet würden. Hierbei sind die Schwere der besonderen Gefährdungs- und Verfolgungsumstände, die verstrichene Zeit nach Ausreise sowie weitere Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen. Die einen Ausnahmefall begründenden Umstände sind vom Ausländer darzulegen und nachzuweisen. Im Hinblick auf die Anforderungen an den Nachweis ist insbesondere danach zu differenzieren, wie gewichtig die vom Ausländer plausibel vorgebrachten Umstände sind. Je gewichtiger die vom Ausländer plausibel vorgebrachten Umstände sind, desto geringer sind die Anforderungen an das Vorliegen einer daraus resultierenden Unzumutbarkeit.
b) Ist der Ausländer nicht im Besitz von Passpapieren und ist ihm deren Erlangung nach den obigen Maßstäben objektiv nicht möglich oder subjektiv nicht zumutbar, so kann er seine Identität auch mittels anderer geeigneter amtlicher (Identitäts-)Dokumente des Herkunftsstaates nachweisen.
Das gilt insbesondere für amtliche Identitätsdokumente, bei deren Ausstellung Gegenstand der Überprüfung auch die Richtigkeit der Verbindung von Person und Name ist, insbesondere wenn diese mit einem Lichtbild versehen sind (z.B. Personalausweis/Identitätskarte). Das gilt auch für andere amtliche Dokumente mit Lichtbildern (z.B. Führerschein, Dienstausweis oder Wehrpass}. Amtliche Dokumente ohne Lichtbilder können beispielsweise sein: Geburts- und Heiratsurkunden, Meldebescheinigungen, teilweise auch Tauf- oder Schulzeugnisse/-bescheinigungen. Dokumenten mit biometrischen Merkmalen kommt insoweit ein höherer Beweiswert zu als solchen ohne diese Merkmale.
c} Ist der Ausländer auch nicht im Besitz solcher amtlichen Dokumente des Herkunftsstaates und ist ihm deren Erlangung objektiv nicht möglich oder subjektiv nicht zumutbar, so kann er sich zum Nachweis seiner Identität sonstiger zugelassener Beweismittel bedienen (§ 26 Abs. 1 S. 1 und 2 VwVfG). Hierzu zählen insbesondere nichtamtliche Dokumente des Herkunftsstaates oder amtliche Dokumente eines dritten Staates, die im Einzelfall geeignet sind, die Angaben zu seiner Person zu belegen. Gegebenenfalls können auch Zeugenaussagen herangezogen werden. Die Abnahme einer Versicherung an Eides statt ist wegen § 27 Abs. 1 VwVfG und in Ermangelung einer dem § 60b Absatz 3 Satz 4 AufenthG entsprechenden Ermächtigung nicht zulässig. [...]
d) Ist dem Ausländer auch ein Rückgriff auf sonstige Beweismittel im Sinne des § 26 Abs. 1 Satz 1 und 2 VwVfG im Einzelfall objektiv nicht möglich oder subjektiv nicht zumutbar, so kann seine Identität ausnahmsweise gegebenenfalls auf der Grundlage seines Vorbringens als nachgewiesen anzusehen sein. Dies gilt jedoch nur dann, wenn die Angaben zur Person auf der Grundlage einer umfassenden Würdigung der Umstände des Einzelfalles und des gesamten Vorbringens des Ausländers zur Überzeugung der Ausländerbehörde feststehen. Nur durch eine solche abgestufte Zulassung der Nachweisarten und umfassende Tatsachenwürdigung kann erheblichen Missbrauchsgefahren effektiv begegnet werden (BVerwG, Urteil vom 1. September 2011 - 5 C 27.10 - BVerwGE 140, 311 Rn. 16 m.w.N.). Auf die besonderen Ausnahmeumstände des konkreten Einzelfalls des vorbenannten Gerichtsurteils sei ausdrücklich hingewiesen.
e) Die Identität ist im Sinne von § 5 Absatz 1 Nr. 1a AufenthG "geklärt", wenn die im Abschnitt 1 aufgeführten Personalien in Verbindung mit Lichtbild und Fingerabdrücken mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zur Überzeugung der Ausländerbehörde feststehen. Hierfür ist ein für das praktische Leben brauchbarer Grad von Gewissheit erforderlich, der Zweifeln Schweigen gebietet, ohne diese völlig auszuschließen. Die auf den verschiedenen Stufen zu berücksichtigenden Beweismittel müssen hierfür jeweils für sich stimmig sein und auch bei einer Gesamtbetrachtung jeweils im Einklang mit den Angaben des Ausländers zu seiner Person und seinem übrigen Vorbringen stehen. [...]