Beschäftigungserlaubnis für Angehörige sicherer Herkunftsstaaten:
1. Die Beschwerde ist nicht gemäß § 80 AsylG ausgeschlossen, wenn der Streitgegenstand die Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis ist. Die Beschäftigungserlaubnis ist keine Nebenbestimmung zur Duldung, und die Beschwerde ist nicht gegen die Durchsetzung der Ausreisepflicht gerichtet.
2. Sinn und Zweck des Arbeitsverbotes aus § 60a Abs. 6 Nr. 3 AufenthG ist es nicht, Staatsangehörige sicherer Herkunftsstaaten, die aus familiären Gründen geduldet sind und deren Duldungsgründe nicht in absehbarer Zeit wegfallen werden, dauerhaft vom Arbeitsmarkt fernzuhalten. Das Ziel des § 60a Abs. 6 Nr. 3 AufenthG, die Entlastung des BAMF und die Beschleunigung von Rückführungen vollziehbar Ausreisepflichtiger, ist in diesen Konstellationen nicht zu erreichen. Eine Beschäftigungserlaubnis kann in diesen Fällen erteilt werden.
3. Eine Ausnahme für die Anwendung des § 60a Abs. 6 Nr. 3 AufenthG gilt ebenso für Fälle, in denen der Asylantrag eines*r Staatsangehörigen eines sicheren Herkunftsstaates ausschließlich auf im Bundesgebiet liegende Gründe gestützt wird, wie der Antrag auf Familienasyl nach § 26 AsylG, und nicht auf im Herkunftsland liegende Gründe.
(Leitsätze der Redaktion)
[...]
10 a) Die Beschwerde der Antragstellerin ist zulässig (§§ 146 f. VwGO) und insbesondere statthaft. Sie ist nicht nach § 80 AsylG in der mit Wirkung vom 27.02.2024 in Kraft getretenen Fassung des Art. 2 Nr. 14 des Gesetzes zur Verbesserung der Rückführung (Rückführungsverbesserungsgesetz) vom 21.02.2024 (BGBl. I Nr. 54 vom 26.02.2024) ausgeschlossen.
11 Nach dieser Bestimmung können Entscheidungen in Rechtsstreitigkeiten nach diesem Gesetz und über Maßnahmen zum Vollzug der Abschiebungsandrohung (§ 34) oder der Abschiebungsanordnung (§ 34a) nach dem Aufenthaltsgesetz vorbehaltlich des § 133 Absatz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung nicht mit der Beschwerde angefochten werden.
12 Danach ist der Anwendungsbereich des § 80 AsylG vorliegend nicht eröffnet, obwohl Grundlage einer Abschiebung der Antragstellerin eine in Folge der Ablehnung ihres Asylantrages erlassene, auf § 34 AsylG gestützte Abschiebungsandrohung im bestandskräftigen Bescheid des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge - im Folgenden: Bundesamt - vom 06.09.2016 wäre. Denn weder handelt es sich vorliegend um eine Rechtsstreitigkeit nach dem Asylgesetz (§ 80 Var. 1 AsylG) noch um eine solche über Maßnahmen zum Vollzug der Abschiebungsandrohung (§ 34) oder der Abschiebungsanordnung (§ 34a) nach dem Aufenthaltsgesetz (§ 80 Var. 2 AsylG).
13 (1) Maßgeblich für die Einordnung einer Streitigkeit als solcher nach dem Asylgesetz ist der geltend gemachte Anspruch im jeweiligen Verfahren als Teil des verwaltungsprozessualen Streitgegenstands. Es geht darum, ob die begehrte Maßnahme oder Entscheidung ihre rechtliche Grundlage im Asylgesetz findet [...].
14 Ausgehend von diesen Grundsätzen liegt keine Streitigkeit nach dem Asylgesetz vor, wenn der ehemalige Asylbewerber gegenüber der für die Abschiebung zuständigen Ausländerbehörde unter Berufung auf Duldungsgründe (§§ 60a ff. AufenthG) die Aussetzung seiner Abschiebung begehrt [...]. Entsprechend hat der Senat bereits entschieden, dass auch in Fällen, in denen sich der ehemalige Asylbewerber gegen eine einer Duldung beigefügte auflösende Bedingung zur Wehr setzt, keine Streitigkeit nach dem Asylgesetz im Sinne von § 80 AsylG vorliegen dürfte [...].
15 Nichts anderes gilt, wenn der Eilrechtsschutzantrag - wie hier - gegen den Rechtsträger der für die Abschiebung zuständigen Behörde [...] gerichtet ist und das geltend gemachte Begehren auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis - wie vorliegend, s.u. - seine Anspruchsgrundlage im Aufenthaltsgesetz findet […].
17 Zwar wird mittlerweile weitgehend davon ausgegangen, dass die Beschwerde ausgeschlossen ist, wenn sich der betreffende Antragsteller mit seinem Eilrechtsschutzbegehren unter Berufung auf inlandsbezogene Abschiebungshindernisse im Sinne des § 60a Abs. 2 AufenthG gegen aufenthaltsbeendende Maßnahmen zum Vollzug einer gegen ihn gerichteten Abschiebungsandrohung nach § 34 AsylG wendet. Dies gilt auch, wenn der Antragsteller der Sache nach eine sogenannte Verfahrensduldung begehrt, die der Sicherung seines Verbleibs im Bundesgebiet für die Dauer eines laufenden Titelerteilungsverfahrens dient [...].
18 Dies führt jedoch nicht dazu, dass Entsprechendes auch für die an die Duldung anknüpfende Beschäftigungserlaubnis gilt. Bei der Beschäftigungserlaubnis handelt es sich gegenüber der Duldung um einen selbstständigen (begünstigenden) Verwaltungsakt [...]. Hieran ändert der Umstand nichts, dass der Antragsgegner nach seiner ständigen Praxis die Beschäftigungserlaubnis regelmäßig nicht durch einen gesonderten förmlichen Bescheid erteilt, sondern diese mit der jeweils konkreten Duldung in der Weise verbindet, dass in die Duldungsbescheinigung ein entsprechender Zusatz aufgenommen wird [...]. Die Beschäftigungserlaubnis ist keine Nebenbestimmung im allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Begriffsverständnis (vgl. § 36 (L)VwVfG) zu einer Duldung, auch wenn sie, ohne dass eine auflösende Bedingung beigefügt werden müsste, mit der konkreten Duldung in einem unlösbaren engen Zusammenhang steht, weil eine Beschäftigungserlaubnis zwar kürzer bemessen sein darf als die Geltungsdauer der Duldung, die ihrerseits nicht unbefristet erteilt werden darf, sie aber über die Geltungsdauer der Duldung nicht hinausgehen darf. Andernfalls könnte eine über die konkrete Duldung hinausreichende Bindung der Ausländerbehörde eintreten, die der Neuordnung des Rechts der Zulassung einer Erwerbstätigkeit mit dem zum 01.01.2005 in Kraft getretenen Zuwanderungsgesetz widersprechen würde, mit dem das bis dahin noch bestehende selbstständige Erlaubnisverfahren der Arbeitsverwaltung beseitigt worden ist [...].
19 Dass der Streit um die Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis nach dem Aufenthaltsgesetz nicht von § 80 AsylG umfasst ist, steht auch mit dem Wortlaut von § 80 Var. 2 AsylG ("Rechtsstreitigkeiten über Maßnahmen zum Vollzug der Abschiebungsandrohung (§ 34) oder der Abschiebungsanordnung (§ 34a) nach dem Aufenthaltsgesetz") in Einklang. Anders als die Duldung richtet sich der Streit um Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis nicht gegen die beabsichtigte Durchsetzung der Ausreisepflicht und damit gegen "Maßnahmen zum Vollzug der Abschiebungsandrohung". Vielmehr geht es in einem solchen Streit allein darum, für die Geltungsdauer der Duldung Zugang zur Erwerbstätigkeit zu erlangen. [...]
22 b) Mit ihrer fristgemäßen Beschwerdebegründung zieht die Antragstellerin die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung durchgreifend in Zweifel.
23 (1) Zwar veranlasst der Vortrag der Antragstellerin den Senat nicht dazu, von seiner im vom Verwaltungsgericht zitierten Beschluss vom 26.03.2019 - 12 S 502/19 - vertretenen Rechtsauffassung abzurücken, wonach auch Folgeanträge unter den Begriff "Asylantrag" im Sinne von § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG fallen. Denn mit den von der Antragstellerin angeführten Gründen (die Begründung des Senats verfehle den Willen des Gesetzgebers, irreguläre Migration durch diese Vorschrift zu unterbinden, da sich die Antragstellerin bereits im Inland aufgehalten habe), hat sich der Senat in seiner genannten Entscheidung im Wesentlichen bereits auseinandergesetzt und dies als nicht ausschlaggebend eingeschätzt (vgl. Beschluss vom 26.03.2019 - 12 S 502/19 - und hier insbesondere Rn. 16 in juris). An dieser Auffassung hält der Senat auch in Ansehung der Beschwerdebegründung der Antragstellerin weiterhin fest. [...]
26 Allerdings weist die Antragstellerin im Ergebnis zu Recht darauf hin, dass sich ihr Fall von dem vom Senat im Beschluss vom 26.03.2019 - 12 S 502/19 - entschiedenen "eklatant" unterscheidet, weil sie Mutter dreier Kinder ist, zwei davon aufenthaltsberechtigt, und es sich nicht um einen "ungerechtfertigten Asylantrag" gehandelt hat, was dazu führt, dass in ihrem Fall der Ausschlussgrund nach § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG nicht einschlägig ist.
27 In diesem Zusammenhang ist zunächst festzustellen, dass vorliegend entsprechend der Übergangsregelung in § 104 Abs. 16 AufenthG § 60a Abs. 6 AufenthG in der bis zum 31.12.2019 geltenden Fassung (a.F.) Anwendung findet, weil davon auszugehen ist, dass der Antragstellerin bereits zu diesem Zeitpunkt die Ausübung einer Beschäftigung unbeschränkt gestattet war. Auch wenn sich - soweit ersichtlich - der vorliegenden Akte des Regierungspräsidiums Karlsruhe eine entsprechende Duldung nicht entnehmen lässt, deuten hierauf doch nicht zuletzt die der Antragstellerin erteilten Duldungen vom 11.09.2019 mit einer Gültigkeit bis 10.12.2019 und vom 29.06.2021 mit einer Gültigkeit bis 28.12.2021 [...] sowie die E-Mail vom 17.05.2021 [...] hin, aus denen sich ersehen lässt, dass der Antragstellerin unter anderem auch in diesen Zeiträumen bereits eine Beschäftigung unbeschränkt gestattet worden war. Dass dies in der fraglichen Zeit bis zum 31.12.2019 nicht ebenso der Fall gewesen wäre, erscheint vor diesem Hintergrund mangels anderweitiger Anhaltspunkte fernliegend.
28 § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG a.F. ist vorliegend nicht einschlägig.
29 Danach darf einem Ausländer, der - wie die Antragstellerin - eine Duldung besitzt, die Ausübung einer Erwerbstätigkeit nicht erlaubt werden, wenn er Staatsangehöriger eines sicheren Herkunftsstaates nach § 29a des Asylgesetzes ist und sein nach dem 31. August 2015 gestellter Asylantrag abgelehnt wurde.
30 Diese Vorschrift kann der Antragstellerin nicht entgegengehalten werden, obgleich sie - wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat - albanische Staatsangehörige und damit Staatsangehörige eines sicheren Herkunftsstaates nach § 29a AsylG ist [...] und ihr nach dem 31.08.2015, nämlich am 11.08.2021, gestellter Asyl(folge)antrag abgelehnt worden ist [...].
31 Der Anwendungsbereich des dem Wortlaut nach einschlägigen § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG a.F. ist hier aufgrund teleologischer Reduktion nicht eröffnet.
32 Die Befugnis zur Korrektur des Wortlauts einer Vorschrift steht den Gerichten nur begrenzt zu. Sie ist unter anderem dann gegeben, wenn die Beschränkung des Wortsinns einer gesetzlichen Regelung aufgrund des vom Gesetzgeber mit ihr verfolgten Regelungsziels geboten ist, die gesetzliche Regelung also nach ihrem Wortlaut Sachverhalte erfasst, die sie nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers nicht erfassen soll. In einem solchen Fall ist eine zu weit gefasste Regelung im Wege der sogenannten teleologischen Reduktion auf den ihr nach Sinn und Zweck zugedachten Anwendungsbereich zurückzuführen (BVerwG, Urteil vom 09.02.2012 - 5 C 10.11 -, juris Rn. 15). Diese Voraussetzungen liegen hier vor.
33 Sinn und Zweck des § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG rechtfertigen es, Fälle wie den vorliegenden, in dem im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats nach gegenwärtiger Aktenlage prognostisch davon auszugehen ist, dass ein geduldeter Ausländer aus einem sicheren Herkunftsstaat aus familiären Gründen (§ 60a Abs. 2 Satz 1 AufenthG) voraussichtlich über Jahre nicht abgeschoben werden kann (hier Aufenthaltsrecht zweier acht bzw. neun Jahre alter Kinder der Antragstellerin nach § 25 Abs. 2 AufenthG, für die die Antragstellerin das alleinige Sorgerecht innehat) und in dem der Asylfolgeantrag nicht auf im Herkunftsland des Ausländers wurzelnde, sondern ausschließlich auf im Bundesgebiet liegende Gründe gestützt wurde (hier, wie sich aus dem dem Antragsgegner vorliegenden Bescheid des Bundesamts vom 11.03.2022 ergibt, Berufen auf die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft beim Ehemann der Antragstellerin und damit der Sache nach auf § 26 AsylG), vom Anwendungsbereich des § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG auszunehmen.
34 Zweck der Regelung - jedenfalls in ihrer bis zum 31.12.2019 geltenden, hier aufgrund der Anordnung in § 104 Abs. 16 AufenthG anwendbaren Fassung - ist die Verhinderung aussichtsloser Asylanträge und damit eine Entlastung des Bundesamts [...]. Daraus ergibt sich, dass der Begriff des Asylantrags im Sinne des § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG auch den Folgeantrag erfasst.
35 Da das Ziel der Verhinderung aussichtsloser Asylanträge dadurch erreicht werden soll, dass Staatsangehörige eines sicheren Herkunftsstaates nach § 29a AsylG von der Regelung des § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG erfasst werden, können Asylanträge, die hinsichtlich ihres Schutzgesuchs keinen Bezug zu dem betreffenden sicheren Herkunftsstaat aufweisen - wie im vorliegend gegebenen Fall eines Antrags nach § 26 AsylG -, die Rechtsfolge des § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG nicht auslösen.
36 Auch das Ziel, die Rückführung vollziehbar Ausreisepflichtiger zu beschleunigen, verfängt in Fällen, in denen aufgrund eines voraussichtlich über Jahre bestehenden Bleiberechts eines Angehörigen davon auszugehen ist, dass eine Rückführung des Ausreisepflichtigen wegen § 60a Abs. 2 Satz 1 AufenthG die nächsten Jahre nicht in Betracht kommt, ersichtlich nicht. Zudem weist die Antragstellerin zu Recht darauf hin, dass es einem geduldeten Ausländer andernfalls allein aufgrund der Regelung in § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG dauerhaft versagt bleiben könnte, einer Beschäftigung nachzugehen, was dazu führen würde, dass er seinen eigenen Lebensunterhalt und gegebenenfalls auch den seiner Familienangehörigen nicht aus eigener Erwerbstätigkeit bestreiten kann. Dies aber widerspräche dem nicht zuletzt auch in § 5 Abs. 1 Nr. 1 AufenthG zum Ausdruck kommenden grundlegenden staatlichen Interesse, dass der Ausländer seinen Lebensunterhalt grundsätzlich ohne Inanspruchnahme öffentlicher Mittel bestreiten können soll, um im Sinne des Gemeinwohls öffentliche Ausgaben zu vermeiden [...].
37 c) Die somit vom Senat vorzunehmende "Vollprüfung" führt dazu, dass dem Begehren der Antragstellerin auf Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung überwiegend zu entsprechen ist. Denn die Antragstellerin hat - allerdings, weil eine Beschäftigungsduldung nicht über die konkrete Duldung hinausgehen darf, s.o., nur, soweit sie die vorläufige Verpflichtung des Antragsgegners für die Gültigkeitsdauer ihrer aktuellen Duldung, also maximal bis 02.01.2025, erstrebt, nicht aber auch darüber hinaus "bis zur Entscheidung in der Hauptsache" - für ihr Begehren, den Antragsgegner vorläufig zu verpflichten, ihr die Ausübung ihrer Beschäftigung bei ihrem bisherigen Arbeitgeber, ..., zu erlauben und die Beschäftigungserlaubnis in ihre Duldungsbescheinigung zu übernehmen, im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Beschwerdegerichts [...] sowohl einen Anordnungsanspruch [...] als auch einen Anordnungsgrund [...] im Sinne von § 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 und § 294 Abs. 1 ZPO glaubhaft gemacht. Dem Erlass der einstweiligen Anordnung steht schließlich auch nicht das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache entgegen.
38 aa) Der Antragstellerin kommt der erforderliche Anordnungsanspruch zu.
39 Nach Satz 1 von § 60a Abs. 5b AufenthG, einer Bestimmung die mit dem Gesetz zur Verbesserung der Rückführung (Rückführungsverbesserungsgesetz) vom 21.02.2024 (BGBl. 2024 I Nr. 54) ins Gesetz eingefügt worden und mit Wirkung zum 27.02.2024 in Kraft getreten ist und die vorliegend mangels anderweitiger Vorgaben Anwendung findet, soll einem Ausländer, der eine Duldung besitzt, die Ausübung einer Erwerbstätigkeit erlaubt werden, wenn die Bundesagentur für Arbeit zugestimmt hat oder durch Rechtsverordnung bestimmt ist, dass die Ausübung der Beschäftigung ohne Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit zulässig ist. Mit dieser Vorschrift ist das der Ausländerbehörde bis zum Inkrafttreten der Neuregelung eingeräumte (pflichtgemäße) Ermessen (vgl. § 4a Abs. 4 AufenthG ["darf"] sowie Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 21.08.2023 - 13 ME 102/23 -, juris Rn. 6; Bayerischer VGH, Beschluss vom 27.10.2021 - 10 CE 21.945 -, juris Rn. 24; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 08.01.2021 - 12 S 3651/20 -, juris Rn. 13) nunmehr - bei Vorliegen der übrigen Voraussetzungen - als Soll-Anspruch ausgestaltet (vgl. Hoppe in: Dörig/Hocks, Handbuch Migrations- und Integrationsrecht, 3. Aufl. 2024, § 10 Rn. 57; Kluth/Breidenbach in: BeckOK AuslR, § 60a AufenthG Rn. 49 <Stand: 7/2024>; vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 12.11.2024 - OVG 3 S 42/24 -, juris Rn. 3). Mit der Bestimmung eines "Soll-Anspruchs" wird für den Regelfall ein gebundener Anspruch des Ausländers normiert (vgl. Geis in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 40 VwVfG Rn. 26 <Stand: 8/2022>). Die Formulierung "soll" bedeutet in der Gesetzessprache eine den Adressaten treffende Verbindlichkeit, die Ausnahmen nur für atypische Fälle zulässt. Ermessen soll durch eine solche Regelung nicht eröffnet werden (BVerfG, Urteil vom 20.12.2007 - 2 BvR 2433/04, 2 BvR 2434/04 -, juris Rn. 111). Dies wird in den Gesetzesmaterialien zum Rückführungsverbesserungsgesetz mit dem Begriff des "gebundenen Ermessens" umschrieben (BT-Drs. 20/10090, S. 17).
40 Nach dieser Vorschrift hat die Antragstellerin einen Anspruch auf Erteilung der von ihr begehrten Beschäftigungserlaubnis.
