VGH Baden-Württemberg

[…]

1 Der zulässige Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung ist nicht begründet. Aus den von ihm genannten und daher nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO allein maßgeblichen Gründen ist die Berufung nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), wegen besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) oder wegen deren grundsätzlicher Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.

2 Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid des Beklagten vom 22.04.2024, mit dem das Regierungspräsidium Stuttgart festgestellt hat, dass der Kläger die zahnmedizinische Kenntnisprüfung gemäß § 2 ZHG endgültig nicht bestanden habe (Ziffer 1), und dessen Antrag auf Erteilung der Approbation abgelehnt hat (Ziffer 2), aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Erteilung der zahnärztlichen Approbation unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden. Hiergegen wendet sich der Beklagte. […]

5 1. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 ZHG ist Antragstellern, die über einen Ausbildungsnachweis für die Ausübung des zahnärztlichen Berufs verfügen, der weder im Bundesgebiet noch in einem anderen als den in Absatz 2 Satz 1 genannten Staaten (Drittland, hier: Syrien) ausgestellt ist, die Approbation zu erteilen, wenn die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes gegeben ist. Für die Prüfung der Gleichwertigkeit gilt nach § 2 Abs. 3 Satz 2 ZHG die Regelung in Absatz 2 Satz 2 bis 6 sowie 8 und 9 entsprechend. Der Nachweis der erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten wird durch das Ablegen einer Prüfung erbracht, die sich auf den Inhalt der staatlichen Abschlussprüfung bezieht. Ohne Gleichwertigkeitsprüfung sind nach § 2 Abs. 3 Satz 4 ZHG die erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten nach Satz 3, also mittels Kenntnisprüfung, nachzuweisen, wenn die Prüfung des Antrags nur mit unangemessenem zeitlichen oder sachlichen Aufwand möglich ist, weil die erforderlichen Unterlagen und Nachweise aus Gründen, die nicht in der Person der Antragsteller liegen, von diesen nicht vorgelegt werden können. Das Verwaltungsgericht hat das Vorliegen der Voraussetzungen des § 2 Abs. 3 Satz 4 ZHG verneint, weil der Beklagte sich nicht pauschal darauf berufen könne, dass zum Zeitpunkt der Antragstellung eine Prüfung der Unterlagen wegen der politischen Lage in Syrien nicht möglich gewesen sei.

6 Der Beklagte wendet dagegen ein, eine Gleichwertigkeitsprüfung anhand von Dokumenten habe mangels legalisierter Unterlagen nicht durchgeführt werden können. Bei berechtigten Zweifeln an der Authentizität der in den Herkunftsstaaten ausgestellten Bescheinigungen und Ausbildungsnachweisen dürfe die zuständige Behörde nach § 2 Abs. 6 Satz 3 ZHG entsprechende Bestätigungen der Authentifizierung durch die zuständige Behörde des Herkunftsstaates verlangen. Auch wenn das Gesetz eine Legalisation der Unterlagen nicht fordere, könne er nach § 438 ZPO eine Bestätigung der Echtheit fordern. Berechtigte Zweifel an der Echtheit der Urkunden hätten damals wie heute wegen der politischen Verhältnisse in Syrien bestanden. Mit diesem Vorbringen, das im Wesentlichen die Ausführungen der Klageerwiderung wiederholt, sind ernstliche Zweifel nicht dargelegt.

7 Das Verwaltungsgericht hat zutreffend angenommen, dass nach § 2 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 ZHG von dem Antragsteller (nur) eine amtlich beglaubigte Kopie der Befähigungsnachweise oder des Ausbildungsnachweises, der zur Aufnahme des entsprechenden Berufs berechtigt, vorzulegen ist. Ob an der Echtheit der vorgelegten Urkunden Zweifel bestehen, hat der Beklagte im Rahmen des § 24 Abs. 1 LVwVfG festzustellen, wobei § 438 Abs. 1 ZPO entsprechend gilt. Er hat also nach den Umständen des Einzelfalls zu ermessen, ob eine ausländische Urkunde echt ist. Hat der Beklagte Zweifel an der Echtheit, kommt zunächst die Legalisation der Urkunde nach § 438 Abs. 2 ZPO durch Konsularbeamte im Drittstaat (vgl. § 13 KonsG) - also einer deutschen Behörde - in Betracht, die den (Voll-)Beweis der Echtheit erbringt. Das ist aber nicht die einzige Möglichkeit, die Authentizität der Urkunde nachzuweisen. Auch § 2 Abs. 6 Satz 1 Nr. 6 ZHG fordert nicht zwingend eine Legalisation. Je nach den Umständen des Einzelfalls und der Art der bestehenden Zweifel kann der Nachweis der Echtheit daher auch auf andere Weise erbracht werden. So kann der Beklagte nach § 2 Abs. 6 Satz 3 ZHG auch von den zuständigen Behörden des Herkunftsstaats eine Bestätigung der Authentizität der vorgelegten Bescheinigungen und Nachweise verlangen, wenn er berechtigte Zweifel an der Authentizität der in dem jeweiligen Herkunftsmitgliedstaat ausgestellten Bescheinigungen und Ausbildungsnachweise hat. Das Verwaltungsgericht hat entschieden, dass ein allgemeiner Zweifel an der Echtheit von ausländischen Urkunden oder von Urkunden aus einem bestimmten Land für sich genommen grundsätzlich nicht ausreichend sei, um ein Bedürfnis für den ausdrücklichen Nachweis der Echtheit einer Urkunde hervorzurufen. Allein den Hinweis des Bundesministeriums des Innern auf die Urkundenunsicherheit in Syrien in der Mitteilung vom 30.10.2015 an die Innenministerien der Länder und das Auswärtige Amt hat es daher nicht als hinreichend angesehen, um entsprechend § 438 Abs. 1 ZPO für die Beurteilung der Echtheit einer ausländischen Urkunde einen ausdrücklichen Nachweis zu verlangen. Erforderlich sei vielmehr stets, dass die Unterlagen des Klägers konkret geprüft werden. Dazu verhält sich der Beklagte nicht. Er wiederholt lediglich sein Vorbringen aus dem Klageverfahren, wonach die Deutsche Botschaft Unterlagen aus Syrien, die keine Personenstandsurkunden seien, mit Verweis auf die nicht gegebene Urkundensicherheit nicht legalisiere und das Innenministerium im Oktober 2015 eine Warnung vor einer großen Zahl gefälschter Dokumente herausgegeben habe, die im Zeitpunkt der Antragstellung 2018 noch Bestand gehabt habe. Dass und weshalb diese Umstände entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts eine Prüfung der klägerischen Unterlagen im Einzelfall obsolet machten, wird mit dem Zulassungsantrag nicht dargelegt. […]

10 2. Nach § 2 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. Abs. 2 Satz 2 bis 6 sowie 8 ZHG ist der Ausbildungsstand als gleichwertig anzusehen, wenn die Ausbildung des Antragstellers keine wesentlichen Unterschiede gegenüber der Ausbildung aufweist, die in diesem Gesetz und in der Rechtsverordnung nach § 3 Abs. 1 (Approbationsordnung für Zahnärzte) geregelt ist. Wesentliche Unterschiede liegen vor, wenn die Ausbildung der Antragsteller hinsichtlich der beruflichen Tätigkeit Fächer umfasst, die sich wesentlich von der deutschen Ausbildung unterscheiden, oder der Beruf des Zahnarztes eine oder, mehrere reglementierte Tätigkeiten umfasst, die in dem Staat, der den Ausbildungsnachweis ausgestellt hat, nicht Bestandteil des Berufs des Zahnarztes sind, und die deutsche Ausbildung Fächer umfasst, die sich wesentlich von denen unterscheiden, die von dem Ausbildungsnachweis der Antragsteller abgedeckt werden. Fächer unterscheiden sich wesentlich, bei denen Kenntnis und Fähigkeiten eine wesentliche Voraussetzung für die Ausübung des Berufs sind und bei denen die Ausbildung der Antragsteller gegenüber der deutschen Ausbildung wesentliche Abweichungen hinsichtlich des Inhalts aufweist. Wesentliche Unterschiede können ganz oder teilweise durch Kenntnisse und Fähigkeiten ausgeglichen werden, die die Antragsteller im Rahmen ihrer zahnärztlichen Berufspraxis in Voll- oder Teilzeit oder durch lebenslanges Lernen erworben haben, sofern die durch lebenslanges Lernen erworbenen Kenntnisse und Fähigkeiten von einer dafür in dem jeweiligen Staat zuständigen Stelle formell als gültig anerkannt wurden; dabei ist nicht entscheidend, in welchem Staat diese Kenntnisse und Fähigkeiten erworben worden sind. Liegen wesentliche Unterschiede nach den Sätzen 3 bis 5 in Absatz 2 vor, müssen die Antragsteller nachweisen, dass sie über die Kenntnisse und Fähigkeiten verfügen, die zur Ausübung des Berufs des Zahnarztes erforderlich sind. Über die Feststellung der wesentlichen Unterschiede, die zur Auferlegung einer Eignungsprüfung führt, ist den Antragstellern spätestens vier Monate, nachdem der zuständigen Behörde alle erforderlichen Unterlagen vorliegen, ein rechtsmittelfähiger Bescheid zu erteilen. Das Verwaltungsgericht hat entschieden, dass der Beklagte diesen verfahrensrechtlichen Vorgaben nicht entsprochen habe, weil es den Kläger ohne Durchführung einer Gleichwertigkeitsprüfung direkt zur Anmeldung zur Kenntnisprüfung veranlasst habe.

11 Hiergegen wendet der Beklagte ein, der Vorrang der Gleichwertigkeitsprüfung in § 2 ZGH beruhe nur auf systematischen Gründen und sei nicht per se in dem Sinne vorgegeben, dass eine vor Feststellung eines Defizits durch eine Gleichwertigkeitsprüfung abgelegte Kenntnisprüfung generell rechtswidrig sei und  Erkenntnisse aus dieser Prüfung nicht verwertet werden dürften. Nach § 2 Abs. 2 ZHG - also bei Antragstellern aus Mitgliedstaaten der Europäischen Union und anderen gleichgestellten Staaten - könnten bei Prüfung der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes festgestellte wesentliche Unterschiede durch den Nachweis dieser Kenntnisse und Fähigkeiten ausgeglichen werden. Dieser Nachweis sei nach § 2 Absatz 2 Satz 7 ZHG durch eine Eignungsprüfung zu erbringen, die sich auf die festgestellten wesentlichen Unterschiede beziehe. Die vorausgehende Gleichwertigkeitsprüfung sei daher notwendig, um überhaupt Defizite festzustellen. Bei Antragstellern aus Drittstaaten im Sinne von § 2 Abs. 3 ZHG verweise der Gesetzgeber zwar auf die Regelungen des Absatzes 2, habe Satz 7 aber ausdrücklich ausgenommen und verlange aus Gründen des Patientenschutzes für die Feststellung der Gleichwertigkeit einer Ausbildung in Drittstaaten mit der deutschen Ausbildung bewusst eine Kenntnisprüfung, die sich auf den Inhalt der staatlichen Abschlussprüfung beziehe. Für Drittsaatenabschlüsse sei damit die konkrete Feststellung einzelner Defizite quasi überhaupt nicht notwendig. Dass der Gesetzgeber die Gleichwertigkeitsprüfung als regelmäßig primär durchzuführende Prüfungsmöglichkeit nenne, sei anders als im Fall von § 2 Abs. 2 ZHG nicht inhaltlich begründet und vor allem nicht zwingend. Mit der Kenntnisprüfung habe er eine weitergehende und auch gewichtigere Möglichkeit des Nachweises der Gleichwertigkeit festgelegt. Eine solche Prüfung könne ohne vorhergehende Gleichwertigkeitsprüfung nicht anders gewertet werden, als nach erfolgter Gleichwertigkeitsprüfung, da sie inhaltlich und qualitativ nicht anders durchgeführt werde. Das gelte umso mehr, wenn die Kenntnisprüfung auch im zweiten Wiederholungsversuch nicht bestanden werde. Auch in der Rechtsprechung würden die Ergebnisse einer vorgezogenen Kenntnisprüfung nicht (mehr) grundsätzlich für rechtswidrig oder für nicht verwertbar erklärt. Mit diesem Vorbringen dringt der Beklagte nicht durch.

12 Der Beklagte nimmt nicht hinreichend in den Blick, dass auch dann, wenn die Gleichwertigkeitsprüfung zwar nicht erforderlich ist, um den Umfang der Kenntnisprüfung zu bestimmen, weil sich die Kenntnisprüfung bei Antragstellern aus Drittstaaten immer auf den gesamten Inhalt der staatlichen Abschlussprüfung bezieht, dieser Umstand nichts daran ändert, dass das in § 2 Abs. 3 ZHG geregelte Verfahren zur Erteilung der zahnärztlichen Approbation zunächst die Durchführung einer Gleichwertigkeitsprüfung vorschreibt, es sei denn die Voraussetzungen des § 2 Abs. 3 Satz 4 ZHG liegen vor. Der Gesetzgeber hat auch den Antragstellern aus Drittstaaten einen Anspruch auf Erteilung der Approbation ohne Durchführung einer Kenntnisprüfung eingeräumt, wenn ihr Ausbildungsstand gleichwertig ist […]. Dies ist stets vorrangig zu prüfen, gerade weil die (umfassende) Kenntnisprüfung zwar weitergehend, aber für die Antragsteller deswegen auch mit erheblich größerem Aufwand verbunden ist. Zudem wird ihnen die vorrangige Möglichkeit abgeschnitten, nachzuweisen, dass sie wesentliche Unterschiede durch im Rahmen der ärztlichen Berufspraxis oder durch lebenslanges Lernen erworbene Kenntnisse und Fähigkeiten ausgleichen können (vgl. § 2 Abs. 3 i. V. m. Abs. 2 Satz 5 ZHG). Eine umfassende Kenntnisprüfung zu verlangen, ohne dass deren Notwendigkeit vorab geprüft worden ist, würde mangels entsprechender gesetzlicher Regelung mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit erhebliche Bedenken begründen. Hiermit setzt sich der Beklagte nicht auseinander. Er verhält sich insbesondere nicht zu den vom Verwaltungsgericht zitierten Gesetzgebungsmaterialien zu der inhaltlich im Wesentlichen gleichlautenden Regelung des § 3 BÄO […]. Dass das Bundesministerium für Gesundheit am 15.07.2025 einen Referentenentwurf für ein Gesetz zur Beschleunigung der Anerkennungsverfahren ausländischer Berufsqualifikationen in Heilberufen eingebracht hat, der die Kenntnisprüfung als Regelfall und eine Gleichwertigkeitsprüfung nur noch auf besonderen Antrag vorsieht, zeigt, dass de lege ferenda die verpflichtende Durchführung der Gleichwertigkeitsprüfung entfallen soll, bestätigt entgegen der Ansicht des Beklagten indes nicht, dass der Gesetzgeber auch zuvor nicht beabsichtigt hätte, der Gleichwertigkeitsprüfung einen zwingenden Vorrang vor der Kenntnisprüfung einzuräumen.

13 Das Verwaltungsgericht hat insoweit auch zutreffend auf die Notwendigkeit der Erteilung eines entsprechenden rechtsmittelfähigen Bescheids hingewiesen. Der Regelung des § 2 Abs. 3 i. V. m. Abs. 2 Satz 8 ZHG ist zu entnehmen, dass die Kenntnisprüfung erst zulässig ist, wenn ein rechtsmittelfähiger Bescheid erteilt wurde, der die Gleichwertigkeitsprüfung abschließt. Mit dieser Regelung setzt sich der Zulassungsantrag nicht auseinander. Soweit § 2 Abs. 2 Satz 8 ZHG bei Antragstellern aus Mitgliedstaaten der Europäischen Union und anderen gleichgestellten Staaten regelt, dass ein rechtsmittelfähiger Bescheid über die Feststellung der wesentlichen Unterschiede zu erteilen ist, die zur Auferlegung einer Eignungsprüfung führt, ist die "entsprechende" Geltung, die § 2 Abs. 3 Satz 2 ZHG anordnet, dahingehend zu verstehen, dass ein rechtsmittelfähiger Bescheid mit dem Inhalt zu ergehen hat, dass die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nicht gegeben ist oder die Voraussetzungen des § 2 Abs. 3 Satz 4 ZHG vorliegen und daher zum Nachweis der erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten eine Kenntnisprüfung abzulegen ist. Dieser Bescheid ist den Antragstellern spätestens vier Monate, nachdem der zuständigen Behörde alle erforderlichen Unterlagen vorliegen, zu erteilen.

14 Ist eine Kenntnisprüfung unzulässigerweise vor Durchführung der Gleichwertigkeitsprüfung durchgeführt worden, können die verfahrensfehlerhaft gewonnenen Ergebnisse nicht als Begründung herangezogen werden, keine Gleichwertigkeitsprüfung mehr durchzuführen, weil die Ergebnisses zeigten, dass die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nicht gegeben sei. […]